(6/11/2002)

 

PROPOSTE PER L’AGGIORNAMENTO DELLE DISPOSIZIONI REGOLAMENTARI IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE E ASILO

 

 

1. Accesso al permesso di soggiorno per lavoro subordinato

 

L’inserimento lavorativo di immigrati in Italia riguarda, per una porzione assai significativa, attivita’ nei servizi alla persona e nelle piccole imprese. Per tali attivita’, in considerazione del carattere fiduciale del rapporto di lavoro, l’idea che un contratto possa essere stipulato senza un previo incontro diretto tra datore di lavoro e lavoratore non e’ realistica. Questo fatto e’ alla base dell’alto tasso di irregolarita’ del flusso migratorio nel nostro paese: i lavoratori immigrati sono forzati a cercare tramite un ingresso e/o un soggiorno illegale le opportunita’ di incontro con potenziali datori di lavoro. Una volta creato, di fatto, il rapporto di lavoro, il lavoratore e’ costretto a tornare in patria per ottenere un regolare visto di ingresso per lavoro, o ad attendere, in condizioni di soggiorno illegale, la successiva sanatoria.

 

Un notevole miglioramento della situazione si otterrebbe consentendo la stipula del contratto di soggiorno a coloro che siano legalmente presenti in Italia ad altro titolo, senza esigere il temporaneo rimpatrio. Canali legali quali l’ingresso per turismo o per visita ai familiari, comunque soggetti alla verifica dei normali requisiti, potrebbero essere vantaggiosamente utilizzati per l’incontro tra le parti.

 

Una disposizione di questo tipo non contrasterebbe in alcun modo con lo spirito delle norme sul contratto di soggiorno o sui soggiorni a titolo diverso dal lavoro (le condizioni per accedere al primo o ai secondi resterebbero immutate). Completerebbe, piuttosto, quanto gia’ previsto dal Regolamento all’art. 39, co. 7, che consente la conversione sul posto di permessi ad altro titolo in permesso per lavoro autonomo in presenza dei requisiti.

 

Proposta tecnica: Consentire la conversione di qualunque permesso di soggiorno in permesso per lavoro subordinato, nell’ambito delle quote fissate dai decreti di programmazione dei flussi, previa stipula del contratto di soggiorno per lavoro.

 

 

2. Conversione dei permessi di soggiorno per studio

 

La legge prevede che il titolare di un permesso per motivi di studio o di formazione, previa stipula del contratto di soggiorno per lavoro, ovvero previo rilascio della certificazione attestante la sussistenza dei requisiti previsti per lo svolgimento di lavoro autonomo, possa convertire il permesso di soggiorno per studio in un permesso per lavoro (subordinato o autonomo), nel rispetto delle quote fissate dal decreto di programmazione dei flussi. Non esistono, tuttavia, disposizioni atte a stabilire un criterio di precedenza delle richieste di conversione del permesso rispetto a quelle relative a nuovi ingressi di lavoratori dall’estero.

 

Per gli studenti, c’e’ quindi il rischio di non poter usufruire della conversione del permesso e della conseguente stabilizzazione del soggiorno in Italia, non potendosi rinnovare il permesso per motivi di studio una volta conseguito il titolo, ovvero oltre il terzo anno fuori corso.

 

Quanto al canale della formazione professionale, d’altra parte, una piu’ alta probabilita’ di conversione del corrispondente permesso di soggiorno potrebbe renderlo strumento atto a dare risposta all’esigenza di una conoscenza adeguata tra le parti – datore di lavoro e lavoratore – che preceda la costituzione di un rapporto di lavoro stabile.

 

E’ opportuno pertanto che le richieste di conversione di permessi di soggiorno per studio o per formazione in permessi per lavoro non siano penalizzate dalla concorrenza con le domande relative a nuovi ingressi.

 

Proposta tecnica: Stabilire che le domande di conversione di permesso di soggiorno per studio o per formazione in permesso per lavoro subordinato o autonomo devono essere esaminate con carattere di priorita’ rispetto alle domande relative a nuovi ingressi. Stabilire altresi’ che tali domande di conversione possono essere prese in considerazione anche nei casi in cui la quota fissata dal decreto di programmazione dei flussi risulti esaurita, dovendosi in tali casi decurtare il numero delle domande accolte dalle quote fissate col decreto di programmazione successivo.

 

 

3. Conversione dei permessi di soggiorno in permessi di soggiorno per lavoro autonomo

 

La Legge 189/2002 ha modificato il Testo Unico stabilendo che l’attestazione della sussistenza dei requisiti per lo svolgimento di lavoro autonomo debba essere rilasciata dalla Rappresentanza diplomatica italiana nel paese d’origine dello straniero. La cosa e’ evidentemente priva di senso nel caso di richiedenti gia’ regolarmente soggiornanti in Italia – ad esempio: studenti, ex art. 6, co. 1 Testo Unico (T.U.), o stranieri in possesso di altro permesso di soggiorno, ex art. 39, co. 7 Regolamento –, trattandosi di requisiti certificabili da amministrazioni operanti nel territorio dello Stato.

 

Proposta tecnica: Affidare allo sportello unico presso l’UTG il compito di rilasciare la certificazione attestante la sussistenza dei requisiti previsti per lo svolgimento di lavoro autonomo in caso di straniero regolarmente soggiornante in Italia.

 

 

4. Rilascio e rinnovo dei permessi di soggiorno

 

L’art. 5, co. 9 T.U. prevede che il rilascio e il rinnovo del permesso di soggiorno debba aver luogo (o essere negato) entro venti giorni dalla presentazione della domanda. Nei fatti, tale limite risulta raramente rispettato dall’amministrazione competente. Ne consegue un grave danno per lo straniero richiedente, che non puo’ godere, nelle more del rilascio o del rinnovo, dei diritti associati al possesso del permesso.

 

La Legge 189/2002 ha positivamente modificato l’art. 22 T.U., chiarendo che il diritto di esercitare attivita’ lavorativa, per il titolare di permesso che di norma abiliti al lavoro, non decade in fase di rinnovo. E’ necessario, tuttavia, che la persistenza dei diritti e delle facolta’ associate alla titolarita’ di ogni permesso sia garantita in generale. Le stesse facolta’ e gli stessi diritti devono valere nelle more del rilascio del permesso, quando sia trascorso, senza responsabilita’ dello straniero, il termine di venti giorni dall’atto della richiesta fissato dalla legge.

 

Proposta tecnica: Stabilire che la ricevuta della richiesta di rinnovo del permesso – come pure quella di rilascio, quando siano trascorsi venti giorni dalla richiesta – e’ utilizzabile a tutti gli effetti (in particolare per il reingresso in Italia in esenzione da visto) come permesso di soggiorno, fino alla decisione dell’amministrazione sulla richiesta.

 

La scadenza del permesso di soggiorno puo’ coincidere con quella del passaporto, rendendo il rinnovo del permesso di soggiorno problematico, dati i tempi richiesti da molte rappresentanze diplomatiche per rinnovare i documenti di viaggio. E’ opportuno prevedere la possibilita’ di presentare documenti temporaneamente sostitutivi.

 

Proposta tecnica: Stabilire che, ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno, siano considerati sufficienti altri documenti di identita’ in corso di validita’ dai quali risulti la nazionalita’ (es.: carta di identita’, patente, attestazione di identita’ da parte della Rappresentanza diplomatica o consolare del paese d’appartenenza dello straniero), salvo l’obbligo, per lo straniero, di integrare appena possibile la documentazione richiesta.

 

E’ anche necessario che sia adeguatamente considerata, ai fini del rinnovo del permesso, la condizione degli stranieri, formalmente disoccupati, che svolgono attivita’ lavorative in nero o, comunque, non riconducibili a rapporti di lavoro regolare. Qualunque forma di sanzione relativa a tali attivita’ – laddove emergano violazioni delle norme vigenti – non deve inficiare la possibilita’ di permanenza legale in Italia del lavoratore immigrato.

 

Proposta tecnica: In analogia con quanto stabilito di recente in relazione alla regolarizzazione di lavoratori stranieri per i quali il datore di lavoro rifiutasse di procedere alla dichiarazione di emersione, stabilire che in sede di rinnovo di permesso di soggiorno per lavoro subordinato, al lavoratore che dimostri di aver aperto una vertenza (o un procedimento davanti al giudice del lavoro) contro il datore di lavoro puo’ essere rilasciato un permesso di soggiorno ex art. 5, co. 6 T.U., valido fino a definizione della vertenza, utilizzabile per iscrizione nelle liste di collocamento e convertibile in permesso per lavoro subordinato in presenza di un contratto di soggiorno per lavoro, o in un permesso per lavoro autonomo in presenza dei requisiti previsti dalla normativa.

 

In generale, infine, nei casi in cui sia richiesta, ai fini del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno la disponibilita’ di risorse adeguate, deve essere preso in considerazione uno spettro ampio di modalita’ di prova di tale disponibilita’, in analogia con quanto previsto ai fini dell’ingresso dalla Direttiva del Ministro dell’interno di cui all’art. 4, co. 3 T.U.

 

Proposta tecnica: Modificare l’art. 13, co. 2 del Regolamento, disponendo che, ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno, deve essere dimostrata, piuttosto che la disponibilita’ di un reddito, quella, piu’ generale, di mezzi di sostentamento. Stabilire inoltre che tale disponibilita’ puo’ essere provata, oltre con atti che attestino l’esistenza di fonti di reddito, anche mediante esibizione di valuta o fideiussioni bancarie o polizze fideiussorie assicurative o titoli di credito equivalenti ovvero con titoli di servizi prepagati o con certificazione della disponibilita’ di risparmi o di fonti di sussidio pubblico o privato.

 

 

5. Carta di soggiorno

 

La circolare del Ministero dell’interno del 3 Giugno 2002 ha chiarito come, coerentemente con numerose decisioni dei tribunali amministrativi regionali, i requisiti relativi al soggiorno legale pregresso e alla titolarita’ di un permesso che consenta, in linea teorica, un numero indefinito di rinnovi debbano essere valutati, ai fini del rilascio della carta di soggiorno, in modo disgiunto – potendo, cioe’, il soggiorno legale pregresso corrispondere alla titolarita’ di un permesso privo di tale caratteristica. E’ opportuno che questo chiarimento trovi posto esplicito tra le disposizioni del Regolamento.

 

Proposta tecnica: Chiarire che, ai fini del rilascio della carta di soggiorno, la titolarita’ di un permesso per un motivo che consente un numero indeterminato di rinnovi e’ richiesta solo al momento della presentazione della domanda.

 

 

6. Iscrizione anagrafica e iscrizione al Servizio sanitario nazionale

 

L’art. 15 Regolamento disciplina, ai commi 1 e 2, l’obbligo di rinnovo, entro sessanta giorni dal rinnovo del permesso di soggiorno, della dichiarazione di dimora abituale nel comune di residenza e la cancellazione dalle liste della popolazione residente dello straniero che non ottemperi a tale obbligo. E’ opportuno modificare questa disposizione, rimuovendo l’obbligo in questione e stabilendo che si procede a cancellazione dalle liste solo in caso di comunicazione al Comune, da parte del questore, di cessazione definitiva della condizione di soggiorno legale dello straniero, salva dimostrazione da parte dello straniero della pendenza di un ricorso contro l’eventuale provvedimento che mette fine a tale soggiorno.

 

Analoga modifica andrebbe introdotta, all’art. 42, co. 4 Regolamento, in relazione all’obbligo di esibizione della documentazione comprovante la richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno ai fini del mantenimento dell’iscrizione al Servizio sanitario nazionale.

 

Proposta tecnica: Modificare le disposizioni relative all’obbligo di rinnovo di dichiarazione di dimora abituale, stabilendo che si procede alla cancellazione dalle liste della popolazione residente solo in caso di comunicazione al Comune, da parte del questore, della scadenza definitiva del permesso di soggiorno ovvero dell’espulsione dello straniero, salva l’esibizione da parte di questi della documentazione attestante la pendenza del ricorso contro il provvedimento di diniego di rinnovo del permesso di soggiorno o di espulsione. Stabilire, in modo analogo, che l’iscrizione al Servizio sanitario nazionale cessa solo all’atto della comunicazione del questore all’Azienda Unita’ sanitaria locale della scadenza definitiva del permesso ovvero del provvedimento di espulsione, salva l’esibizione da parte dello straniero della documentazione attestante la pendenza di un ricorso.

 

 

7. Diritto all’unita’ familiare

 

L’art. 29, co. 8 T.U. disciplina, a tutela del diritto all’unita’ familiare, il silenzio-assenso in relazione alla richiesta di nulla-osta al ricongiungimento. Questa disposizione e’ spesso vanificata dall’abnorme ritardo con cui molte rappresentanze diplomatiche o consolari italiane rilasciano il corrispondente visto di ingresso rispetto al termine di novanta giorni previsto dall’art. 5, co. 8 del Regolamento. Occorre estendere la disciplina del silenzio-assenso al provvedimento di rilascio del visto di ingresso per ricongiungimento familiare.

 

Proposta tecnica: Stabilire che la rappresentanza diplomatica o consolare italiana rilascia copia contrassegnata con timbro datario e sigla del dipendente incaricato del ricevimento della domanda di visto di ingresso per ricongiungimento familiare, e che, trascorsi novanta giorni dalla data di presentazione della domanda senza che il visto sia stato negato, lo straniero puo’ fare ingresso in Italia previa esibizione del documento di viaggio e della copia degli atti contrassegnata dalla rappresentanza, da cui risulti la data di presentazione della domanda.

 

 

8. Familiari di cittadini italiani

 

La disciplina del ricongiungimento del familiare straniero con cittadino italiano non e’ ben definita, ne’ lo e’ quella relativa al rilascio di carta di soggiorno a detto familiare. In particolare,

 

 

 

 

 

 

 

E’ opportuno riordinare e semplificare la materia, tenendo conto, in particolare, del fatto che non puo’ essere penalizzata, da norme a regime, la condizione dello straniero che non abbia violato le disposizioni relative a ingresso e soggiorno rispetto a quella dello straniero che le abbia violate.

 

Proposta tecnica: Stabilire che si prescinde da requisiti di reddito e alloggio ai fini del ricongiungimento dello straniero con familiare italiano, e che a ogni familiare straniero di cittadino italiano che abbia fatto ingresso per ricongiungimento familiare o che sia comunque autorizzato a soggiornare nel territorio dello Stato e’ rilasciata una carta di soggiorno, senza riguardo a requisiti di reddito, alloggio e assenza di precedenti penali.

 

 

9. Familiari di rifugiati

 

La disciplina del ricongiungimento del familiare straniero di rifugiato prevede, all’art. 29, co. 3 T.U., che si prescinda dai requisiti di reddito e alloggio previsti per i casi ordinari, e, all’art. 30, co. 1, lettera c) T.U., che il permesso per motivi familiari possa essere rilasciato al familiare del rifugiato anche qualora detto familiare sia gia’ presente nel territorio dello Stato in condizioni di soggiorno non autorizzato. E’ opportuno chiarire che queste disposizioni, che di fatto rendono inespellibile (per irregolarita’ del soggiorno) il familiare di rifugiato, si applicano anche alla fase di ingresso nel territorio dello Stato.

 

E’ necessario poi, coerentemente con la proposta della Commissione europea per una direttiva del Consiglio relativa al ricongiungimento familiare, che siano individuate modalita’ alternative, rispetto alla certificazione delle autorita’ del paese di appartenenza autenticata dall’autorita’ consolare italiana, di dimostrazione dell’esistenza di legami familiari con il rifugiato, per i casi in cui gli interessati siano oggettivamente impossibilitati a procurarsi tale documentazione.

 

Proposta tecnica: Chiarire che il disposto dell’art. 10, co. 4 T.U. esenta dal rischio di respingimento (ed esonera il vettore da obblighi e sanzioni) il familiare con cui il rifugiato riconosciuto in Italia potrebbe chiedere il ricongiungimento. Stabilire inoltre le modalita’ di dimostrazione, alternative alla certificazione autenticata dall’autorita’ consolare italiana, dell’esistenza di legami familiari per i membri della famiglia del rifugiato.

 

 

10. Contratto di soggiorno per lavoro

 

L’art. 22, co. 4 T.U., come modificato dalla L. 189/2002, stabilisce che, in presenza di una richiesta nominativa di nulla osta al lavoro per un lavoratore straniero residente all’estero, il centro per l’impiego provvede ad accertare l’indisponibilita’ di manodopera nazionale o comunitaria in relazione allo specifico posto di lavoro per il quale si chiede l’assunzione del lavoratore straniero. Mentre, tuttavia, e’ disciplinato il caso in cui non emerga alcuna disponibilita’ da parte di lavoratori nazionali o di paesi dell’Unione europea, non e’ chiaro come si proceda nel caso in cui si verifichi una tale disponibilita’.

 

E’ opportuno chiarire come il datore di lavoro possa liberamente optare tra l’assunzione del lavoratore straniero e quella del lavoratore nazionale o comunitario eventualmente dichiaratosi interessato a stipulare il contratto di lavoro.

 

Proposta tecnica: Chiarire che, in presenza di disponibilita’ di lavoratore italiano o appartenente a un paese dell’unione europea a stipulare il contratto di lavoro per il quale e’ stato chiesto il nulla-osta all’assunzione di un lavoratore straniero residente all’estero, il datore di lavoro conserva la possibilita’ di procedere all’assunzione di quest’ultimo.

 

 

11. Minori inespellibili

 

L’art. 28, co. 1 Regolamento prevede che al minore straniero inespellibile sia rilasciato un permesso di soggiorno per minore eta’, “salvo l’iscrizione del minore degli anni quattordici nel permesso di soggiorno del genitore o dell’affidatario stranieri regolarmente soggiornanti in Italia”. Occorre perfezionare questa disposizione, coerentemente con quanto stabilito dall’art. 31, co. 2 T.U. e dalle circolari del Ministero dell’interno del 23 Dicembre 1999 e del 13 Novembre 2000, con riferimento ai minori di eta’ compresa tra quattordici e diciotto anni

 

Proposta tecnica: Stabilire che, al minore inespellibile di eta’ compresa tra quattordici e diciotto anni, e’ rilasciato, in presenza di genitore o affidatario regolarmente soggiornanti, un permesso di soggiorno per motivi familiari o una carta di soggiorno.

 

 

12. Ricorso avverso il provvedimento di espulsione

 

L’art. 13, co. 8 T.U., come modificato dalla L. 189/2002, fissa in “sessanta giorni dalla data del provvedimento di espulsione” il termine per la presentazione del ricorso. Occorre chiarire che la data rilevante e’ quella della notificazione del provvedimento.

 

Proposta tecnica: Chiarire che i sessanta giorni per la presentazione del ricorso avverso il provvedimento di espulsione decorrono dalla data di notificazione del provvedimento stesso.

 

 

13. Espulsione a titolo di misura di sicurezza

 

L’art. 15, co. 1 bis T.U., introdotto dalla L. 189/2002 disciplina la comunicazione al questore e all’autorita’ consolare di ogni provvedimento di custodia cautelare e di ogni sentenza definitiva di condanna a pene detentive a carico di uno straniero, finalizzata all’acquisizione dei documenti necessari per il rimpatrio. E’ opportuno chiarire che sono fatte salve le disposizioni del Testo unico in base alle quali non si procede a informazione dell’autorita’ diplomatica del paese di appartenenza degli stranieri quando si tratti “di stranieri che abbiano presentato una domanda di asilo, di stranieri ai quali sia stato riconosciuto lo status di rifugiato, ovvero di stranieri nei cui confronti sono state adottate misure di protezione temporanea per motivi umanitari”.

 

Proposta tecnica: Chiarire che, ai fini della comunicazione alla rappresentanza diplomatica o consolare del paese di appartenenza dello straniero sottoposto a custodia cautelare o condannato a pene detentive, di cui all’art. 15, co. 1 bis T.U., sono fatte salve le disposizioni di cui all’art. 2, co. 7 T.U..

 

 

14. Trattenimento nei CPT e nei centri di identificazione per richiedenti asilo

 

E’ necessario che il trattenimento nei Centri di permanenza temporanea e assistenza (CPT) e quello nei Centri di identificazione per richiedenti asilo (CDI) siano disciplinati in modo da garantire il pieno rispetto dei diritti degli stranieri trattenuti e dei loro familiari. E’ opportuno a questo scopo che sia dato carattere di disposizione regolamentare alle indicazioni contenute nella Direttiva del Ministro dell’interno, recante una Carta dei diritti e dei doveri per il trattenimento della persona ospitata nei centri di permanenza temporanea.

 

Proposta tecnica: Stabilire che, con riferimento al trattenimento nei CPT e nei CDI, si applicano le seguenti disposizioni:

 

-      familiari conviventi

-      difensore dello straniero

-      ministri di culto

-      personale della rappresentanza diplomatica o consolare (per i soli CPT, e salvi i casi di deroga all'obbligo di informazione di cui all’art. 2, co. 7 T.U.)

-      membri degli organismi autorizzati a svolgervi attivita’ di assistenza

-      la piena informazione relativa ai suoi diritti in relazione a trattenimento, convalida e ricorso contro il provvedimento di espulsione o di respingimento, eventuale procedura di esame della domanda di asilo;

-      la comunicazione alla autorita’ consolare del Paese di appartenenza dello straniero (salvi i casi di deroga all'obbligo di informazione di cui all’art. 2, co. 7 T.U., per i quali deve valere un esplicito divieto di comunicazione) e la segnalazione del trattenimento a familiari dello straniero o a suoi conoscenti, se da lui richiesto e limitatamente a quelli da lui indicati;

-      la tutela della salute psico-fisica (con particolare attenzione ai casi vulnerabili, quali anziani, donne sole, minori, persone vittima di tortura);

-      la liberta’ di colloquio riservato anche con visitatori provenienti dall'esterno e con membri degli organismi ammessi al Centro;

-      la liberta’ di corrispondenza riservata anche telefonica;

-      la possibilita’ di esprimersi nella propria lingua o in altra a lui nota e di avvalersi di servizi di interpretariato;

-      la tutela dell’unita’ familiare e dei diritti del minore;

-      la libertà di culto, l'assistenza religiosa e le specifiche esigenze relative al culto stesso;

-      il rispetto delle caratteristiche personali, di razza o di abitudini di vita la cui compressione possa determinare una lesione dell’identita’;

-      la tutela dal rischio di pregiudizio derivante dall'identita’ sessuale;

-      il recupero degli effetti e dei risparmi personali.

 

E’ opportuno inoltre che sia consentito ai richiedenti trattenuti nei CDI di allontanarsi in determinate fasce orarie dal Centro, nei limiti posti dalle esigenze di corretto funzionamento del Centro stesso.

 

Proposta tecnica: Stabilire che il richiedente asilo puo’ allontanarsi dal CDI, con limiti di orario disciplinati dal regolamento di gestione dei centri.

 

 

15. Permesso per richiesta di asilo

 

All’art. 1, co. 5 Legge 39/1990 (come modificato dalla Legge 189/2002) e’ previsto che al richiedente asilo sia rilasciato, nei casi in cui non si debba dar luogo al suo trattenimento, un permesso di soggiorno valido fino alla definizione della procedura di riconoscimento. E’ opportuno chiarire che tale termine include l’eventuale procedura di ricorso avverso il diniego di riconoscimento.

 

Proposta tecnica: Stabilire esplicitamente che il permesso per richiesta di asilo vale fino a quando la decisione sulla domanda di asilo e’ diveuta definitiva.

 

 

16. Trattenimento discrezionale del richiedente asilo

 

L’art. 1 bis, co. 1 Legge 39/1990 (introdotto dalla Legge 189/2002) prevede che il trattenimento debba durare solo il tempo necessario all’assolvimento degli adempimenti che l’hanno motivato. Occorre comunque definire un limite superiore alla durata del trattenimento.

 

Occorre inoltre specificare quali situazioni rientrino nelle previsioni di cui alle lettere b) e c) dello stesso comma: necessita’ di verificare gli elementi su cui si basa la domanda di asilo, qualora tali elementi non siano immediatamente disponibili e pendenza del procedimento concernente il riconoscimento del diritto ad essere ammesso nel territorio dello Stato.

 

Proposta tecnica: Stabilire che in nessun caso il trattenimento discrezionale di cui all’art. 1 bis, co. 1 Legge 39/1990 possa durare piu’ di trenta giorni. Specificare poi quali siano i casi che rientrano nelle previsioni di cui alle lettere b) e c) dello stesso comma.

 

 

17. Trattenimento obbligatorio del richiedente asilo

 

L’art. 1 bis, co. 2 Legge 39/1990 (introdotto dalla Legge 189/2002) prevede che si debba obbligatoriamente dar luogo a trattenimento in un centro di identificazione a seguito della presentazione di una domanda di asilo da parte dello “straniero fermato per avere eluso o tentato di eludere il controllo di frontiera o subito dopo, o, comunque, in condizioni di soggiorno irregolare”. Questa formulazione risulta ambigua, dal momento che non e’ chiaro se debba riguardare, oltre ai casi di elusione dei controlli di frontiera, quello delle domande presentate “da straniero comunque in condizioni di soggiorno irregolare” ovvero solo quelle presentate “da straniero fermato comunque in condizioni di soggiorno irregolare”. Occorre escludere la prima possibilita’ (piu’ ampia), dal momento che verrebbero sottoposti a trattenimento anche gli stranieri che si sono presentati spontaneamente in questura a chiedere asilo, per i quali evidentemente non sussiste il sospetto di un uso strumentale della richiesta di asilo ne’, quindi, il pericolo di fuga.

 

Proposta tecnica: Chiarire che la disposizione di cui all’art. 1 bis, co. 2, lettera a) Legge 39/1990 non si applica a coloro che si presentino di propria iniziativa in questura a richiedere asilo, a prescindere dall’eventuale carattere irregolare della loro condizione di soggiorno.

 

 

18. Garanzia procedurali

 

E’ necessario che ciascun richiedente asilo goda di determinate garanzie in sede di procedura di esame della domanda, con riferimento, in particolare, all’assistenza in sede di audizione, all’acquisizione degli elementi di prova forniti, alla redazione di un verbale dell’audizione e alla corretta notificazione delle decisioni della Commissione.

 

Proposta tecnica: Stabilire che

·     il richiedente ha diritto ad essere ascoltato dalla Commissione territoriale;

·     il richiedente ha diritto ad essere assistito, in sede di audizione, da un legale o da un consulente o da altra persona di propria fiducia, e, se necessario, da un interprete qualificato;

·     la Commissione territoriale e’ tenuta ad acquisire agli atti la documentazione presentata dal richiedente;

·     dell’audizione deve essere redatto verbale, ovvero deve essere effettuata registrazione; il richiedente o il suo legale hanno diritto ad acquisire copia del verbale o della registrazione;

·     la decisione della Commissione e’ assunta con atto scritto e motivato, notificato all’interessato o al suo legale o consulente, con l’indicazione delle modalita’ di impugnazione; in caso di notificazione al richiedente, l’informazione sulla decisione e sulle modalita’ di impugnazione deve essere accompagnata da una traduzione in una lingua nota al richiedente stesso, ovvero nella lingua da lui indicata, tra inglese, francese, spagnolo e arabo.

 

 

19. Riesame e ricorso in caso di decisione negativa della Commissione territoriale

 

In assenza di un effetto sospensivo automatico della presentazione del ricorso in caso di procedura semplificata, e’ necessario che la possibilita’ di riesame ad opera della Commissione territoriale integrata da un membro della Commissione nazionale rappresenti una forma adeguata di tutela del richiedente asilo rispetto al rischio di refoulement. Occorre quindi che il riesame sia effettivamente accessibile e sufficientemente approfondito.

 

Proposta tecnica: Specificare che la persona cui e’ stata notificata una decisione negativa della Commissione territoriale non puo’ essere allontanata nei cinque giorni che ha a disposizione per presentare richiesta di riesame, salvo che rinunci per iscritto a questa possibilita’. Precisare, inoltre, che in sede di riesame ha luogo una nuova audizione del richiedente, se richiesta dall’interessato o da un membro della commissione integrata.

 

In caso di decisione negativa a seguito del riesame, ovvero nei casi in cui tale riesame non e’ ammesso, la sola possibilita’, per il richiedente, di far valere le proprie ragioni in merito alla domanda d’asilo prima che di essere allontanato dal territorio dello Stato, e’ legata all’accoglimento, da parte del Prefetto, dell’istanza di sospensione dell’allontanamento fino all’esito del ricorso. Occorre, innanzi tutto, che questa chance non sia vanificata dall’impossibilita’, per il richiedente, di presentare effettivamente istanza al Prefetto.

 

E’ necessario poi tenere presente che la proposta modificata di direttiva sugli standard minimi relativi alle procedure di riconoscimento e revoca dello status di rifugiato stabilisce che in caso di procedura accelerata eventuali deroghe all’effetto sospensivo di un ricorso avverso il diniego di riconoscimento dello status di rifugiato debbano essere stabilite per legge. Anche nei casi di deroga, comunque, spetta al giudice competente per il ricorso decidere, su istanza del richiedente o di propria iniziativa (secondo le norme stabilite dallo Stato membro), se accordare o meno l’effetto sospensivo. Prima di tale decisione il richiedente puo’ essere allontanato solo se vale una delle seguenti condizioni:

-      la domanda e’ considerata inammissibile;

-      il giudice ha gia’ respinto una domanda del richiedente diretta a consentirgli di non essere allontanato, e non sono stati addotti elementi nuovi sostanziali relativi al richiedente stesso ne’ al suo paese d’origine;

-      la domanda e’ una domanda ripetuta, e non vi sono elementi per ritenere che la condizione del richiedente sia cambiata ne’ che la precedente domanda sia stata respinta ingiustamente;

-      sussistono gravi motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato.

E’ possibile adeguare, fin da ora, la normativa al testo della proposta di direttiva, pur lasciando la competenza della decisione sulla sospensione dell’allontanamento al Prefetto.

 

Proposta tecnica: Stabilire che il richiedente sia informato, in sede di notificazione del provvedimento di allontanamento, della possibilita’ di chiederne, anche prima della proposizione del ricorso, la sospensione al Prefetto. Stabilire, inoltre, che il Prefetto puo’ rigettare la richiesta di sospensione solo in nei seguenti casi:

a)    che la Commissione abbia accertato, in sede di esame o di riesame della domanda, la sussistenza di uno dei presupposti, di cui all’art. 1, co. 4 Legge 39/1990, per l’inammissibilita’ della domanda[1];

b)   che nel corso dell’attuale soggiorno in Italia del richiedente sia stata gia’ adottata una decisione negativa dal giudice competente per il ricorso avverso un precedente provvedimento di espulsione, e che non sia emerso, nel frattempo, alcun elemento nuovo in relazione alla condizione del richiedente o del suo paese d’origine tale da giustificare una diversa decisione;

c)    che si tratti di domanda ripetuta (una precedente domanda presentata dal richiedente sia stata, cioe’, rigettata) senza che sia stato fornito o risulti esservi alcun elemento che motivi una nuova decisione positiva.

In ogni caso, nell'adozione del provvedimento motivato con cui rigetta la richiesta di sospensione il Prefetto e’ tenuto a valutare le conseguenze di un rimpatrio alla luce degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali ratificate dall’Italia e, in particolare, dell’articolo 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta’ fondamentali, ratificata con Legge 848/1955.

 

L’art. 1 quater, co. 5 Legge 39/1990 (introdotto dalla Legge 189/2002) disciplina il ricorso avverso il diniego di riconoscimento per i casi di procedura ordinaria, con un rimando ambiguo all’art. 1 ter, co. 6 della stessa legge (quello che stabilisce, per i casi di procedura semplificata, che il ricorso non ha un effetto sospensivo automatico). E’ necessario rimuovere l’ambiguita’, chiarendo che, in caso di procedura ordinaria, il ricorso ha effetto sospensivo automatico.

 

Proposta tecnica: Chiarire che il ricorso avverso la decisione della commissione territoriale sospende, in caso di procedura ordinaria, il provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale.

 

E’ importante, infine, garantire al richiedente asilo l’assistenza legale a spese dello Stato in sede di ricorso.

 

Proposta tecnica: Stabilire che in sede di ricorso davanti al Tribunale avverso la decisione negativa sulla richiesta di asilo il richiedente e’ ammesso all’assistenza legale da parte di un patrocinatore legale di fiducia, ovvero, qualora sia sprovvisto di un difensore, e’ assistito da un difensore designato dal giudice nell’ambito dei soggetti iscritti nella tabella di cui all’articolo 29 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, nonche’ ove necessario, da un interprete, con onorari e spese a carico dell'erario.

 

 

20. Protezione umanitaria

 

E’ opportuno definire i diritti e le facolta’ riconosciuti al titolare della protezione umanitaria, nonche’ le modalita’ di rilascio e rinnovo del relativo titolo di soggiorno.

 

Proposta tecnica: Stabilire che

·     il permesso di soggiorno per motivi umanitari ha durata di un anno, e’ rinnovabile e consente lo svolgimento di attivita’ lavorativa subordinata o autonoma e l’iscrizione a corsi di studio di ogni ordine e grado;

·     il permesso di soggiorno e’ rilasciato o rinnovato anche in assenza di passaporto o di altro documento di viaggio;

·     lo status del beneficiario della protezione umanitaria e’ equiparato a quello del rifugiato per quanto attiene il diritto all’unita’ familiare (ricongiungimento e coesione sul posto: art. 29, co. 3, e art. 30, co. 1, lettera c, T.U.) e il rilascio di documenti sostitutivi;

·     il rinnovo del permesso di soggiorno puo’ essere deciso dal questore, nei casi in cui sia evidente la permanenza delle condizioni che ne hanno motivato il rilascio, ovvero, su richiesta del questore, dalla Commissione territoriale; ove la Commissione intenda assumere una decisione negativa sulla richiesta di rinnovo, il richiedente deve poter godere delle stesse garanzie previste per la procedura di esame della domanda di asilo (audizione, assistenza in sede di audizione, acquisizione elementi di prova, verbalizzazione, notificazione);

·     il titolare di un permesso di soggiorno per motivi di protezione umanitaria che non ha più titolo per godere di tale protezione ma che possegga i requisiti per il rilascio di altro permesso puo’ chiedere e ottenere la conversione del suo permesso di soggiorno; la richiesta conversione in permesso per lavoro e’ esaminata con precedenza rispetto alle domande relative a nuovi ingressi.

 

 

21. Compiti della Commissione nazionale

 

E’ opportuno che la formazione dei membri delle commissioni territoriali sia effettuata nel modo piu’ adeguato.

 

Proposta tecnica: Stabilire che nell’ambito della formazione dei membri delle commissioni territoriali la Commissione nazionale si avvalga anche dell’ausilio dell’ACNUR e di altri enti o organismi specializzati.

 

 

22. Rispetto della riserva di legge stabilita dall’art. 10 della Costituzione

 

L’articolo 10 della Costituzione stabilisce, al secondo paragrafo, che la condizione giuridica dello straniero e’ regolata per legge. E’ necessaria, perche’ questa disposizione non sia violata, una piena trasparenza in relazione alla emanazione e alla pubblicizzazione delle circolari applicative che incidono su detta condizione giuridica.

 

Proposta tecnica: Stabilire le modalita’ di pubblicazione, anche mediante Internet, in tempo reale, di tutte le circolari ministeriali che concorrano, nei fatti, a definire la condizione giuridica dello straniero.


[1] Nota bene: l’esistenza di un pericolo per l’ordine pubblico o per la sicurezza dello Stato e’ uno dei presupposti riportati dall’art. 1, co. 4 della Legge 39/1990.