FONDAZIONE MIGRANTES
PROPOSTE PER LA STESURA
DEL REGOLAMENTO DI ATTUAZIONE
DELLA LEGGE 30 LUGLIO 2002, N. 189
RECANTE MODIFICHE ALLA NORMATIVA
IN MATERIA DI IMMIGRAZIONE E DI ASILO
Roma, 17 febbraio 2003
I -
ALCUNE RIFLESSIONI PRELIMINARI SUL REGOLAMENTO
Si
ritiene opportuno premettere alcune riflessioni e proposte generali, che non si
riferiscono a singoli articoli della legge, ma delle quali si dovrebbe
utilmente tenere conto nella stesura del regolamento.
1. Ai
fini di una lungimirante politica migratoria è indispensabile che il
Governo provveda alla immediata valorizzazione o riattivazione degli organi
consultivi e di partecipazione delle associazioni degli stranieri e degli enti
che operano in favore degli stranieri che sono previsti dalla legge, ma sono
stati trascurati o addirittura non più convocati dal 2001:
-
la Consulta
nazionale per i problemi degli stranieri immigrati (art. 42, c. 4);
-
la Commissione
per le politiche di integrazione degli immigrati (art. 46);
-
l’Organismo
nazionale di collegamento presso il Cnel (art. 42, c. 3).
Altrettanto si dica per i Consigli territoriali per
l’immigrazione (art. 3) che in molte province rimangono una istituzione
scarsamente efficiente e coinvolgente.
In diversi altri articoli delle norme legislative
vigenti in materia di immigrazione si prevede la consultazione e partecipazione
del privato sociale e le sue prestazioni a favore degli immigrati: cfr. art. 3,
c. 1, 2, 6; art. 18; art. 40, c. 1, 2, 3; art. 42, c. 1 (mentre è stato
abolito l’art. 23 sulla prestazione di garanzia e l’art. 42, c. 5
sugli alloggi da risanare).
Il regolamento può fare molto perché a
queste disposizioni legislative si faccia la debita attenzione, dando a tali
organi una diversa e più efficace ed efficiente strutturazione ed
operatività.
2. è indispensabile che il Governo,
con il nuovo regolamento e con altri provvedimenti, realizzi un’immediata
ed effettiva semplificazione degli adempimenti amministrativi e lo snellimento
delle funzioni degli organi amministrativi dello Stato, perché essi
troppo spesso compromettono nella lentezza e complicazione delle procedure
burocratiche qualsiasi acquisizione da parte dello straniero di eventuali
benefici previsti dalla legge. Ciò comporta un serio deterioramento
della fiducia nella legge e negli amministratori da parte degli immigrati e
degli stessi cittadini.
3. è indispensabile assicurare
un’effettiva pubblicità ed una informazione sistematica,
tempestiva e completa al pubblico su tutti gli atti generali dei Ministeri
(circolari, direttive od altro) in materia d’immigrazione, asilo e
stranieri in ottemperanza all’obbligo derivante dall’art. 26
L.7/8/1990, n. 241. Il regolamento potrebbe attribuire al “Comitato
per… il monitoraggio” istituito dalla legge n. 189/2002 il compito
di provvedere a tale pubblicità.
4. Anche
se le norme regolamentari devono dare attuazione della legge n. 189/2002 esse
devono adottare una interpretazione più o meno restrittiva od estensiva
per essere conformi alle altre disposizioni legislative, costituzionali,
internazionali e comunitarie che contengono norme di principio, ma non per
questo giuridicamente sono meno vincolanti. Ad esempio, di fronte alla
aumentata condizione di precarietà dello straniero, non dovrebbe rimanere
senza alcun effetto l’attuazione dell’art. 2 T.U. che riconosce che
lo straniero regolare “gode dei diritti in materia civile attribuiti al
cittadino italiano” (c. 2) e che sono garantiti “a tutti i
lavoratori stranieri… parità di trattamento e piena uguaglianza di
diritti rispetto ai lavoratori italiani” (c. 3). E la proclamazione del
“diritto all’unità familiare” (art. 28) dovrebbe non
essere senza influenza nello sveltire le procedure per il ricongiungimento
familiare. (art. 29).
5. Per
assicurare la chiarezza e l’intrinseco collegamento dei testi normativi,
si preferisca redigere un unico regolamento che contenga quanto si riferisce
sia a immigrazione che ad asilo, sia alla nuova legge 189/2002 che
all’originario T. U. (n. 286/1998), che provveda a modificare ed
integrare il regolamento di attuazione del T.U. del 1998 approvato con D.P.R.
31 agosto 1999, n. 394 e recepisca tutte le disposizioni delle circolari fin
qui adottate dai vari Ministeri, compatibili col nuovo ordinamento.
6. Il
regolamento deve comunque fin da subito attuare nell’ordinamento italiano
le direttive e norme comunitarie in materia di immigrazione ed asilo fino ad
oggi non ancora attuate e dovrebbe tentare di anticipare, dove fosse possibile,
le norme comunitarie in corso di elaborazione.
7. Il
regolamento provveda ad introdurre anche modifiche a norme regolamentari del
1999 che già si erano rivelate incongrue ed altre a corretta e completa
attuazione del T.U. del 1998.
II -
IMMIGRAZIONE
N.B. - Le successive proposte seguono l’ordine delle norme
del T.U. delle disposizioni legislative in materia di immigrazione, come
modificate ed integrate dalla legge n. 189/2002.
Art. 1 - Definizione di “straniero regolarmente
soggiornante”
Comma 2 - Si
precisi che, ai fini dell’applicazione della legge e del suo regolamento,
per straniero regolarmente soggiornante si intende la persona che si trovi in
una delle seguenti situazioni:
a) straniero o apolide con di carta o permesso di soggiorno in corso di
validità;
b) minore iscritto nella carta o permesso di soggiorno di uno straniero
o apolide;
c)
straniero che abbia presentato domanda di rinnovo o di conversione del permesso
di soggiorno;
d) straniero, titolare di un permesso di soggiorno, anche scaduto, che
abbia presentato domanda di rilascio della carta di soggiorno;
e) straniero o apolide nei confronti del quale il tribunale per i
minorenni abbia pronunciato l’autorizzazione al soggiorno in deroga alle
norme vigenti, nei casi e nei modi previsti dall’art. 31 T.U.
Art. 2-bis - Comitato
per il coordinamento e il monitoraggio
Comma 1 - Mentre
la funzione di “coordinamento” svolta dal Comitato è in
vista della maggiore efficienza dell’apparato amministrativo, la funzione
di “monitoraggio” è auspicabile sia concepita e impostata
anche come servizio verso tutti i cittadini, italiani e stranieri.
Comma 2 - Per il
Comitato, al fine di garantire la sua efficienza vengano fissate sede e
periodicità delle riunioni, senza escludere la possibilità di
riunioni straordinarie su richiesta del presidente e di ciascun membro.
Comma 3 - Poiché
il gruppo tecnico di lavoro, chiamato a svolgere un compito prevedibilmente
molto articolato e di ampie dimensioni, il regolamento deve prevederne una
configurazione di organo permanente e dotarlo di una propria segreteria e di
quanto altro è richiesto da una struttura stabile e deve prevedere che
esso deve fornire ai componenti del comitato ogni informazione in tempo reale e
comunque in tempo utile per lo svolgimento delle riunioni.
Comma 3 - Al
gruppo tecnico di lavoro si prevede che “possono essere invitati anche
rappresentanti… degli enti e associazioni nazionali”. Data
l’importanza di questa partecipazione, il regolamento deve precisare le
modalità e il criterio di scelta dei rappresentanti e deve consentire
che alle riunioni vengono invitati anche rappresentanti degli altri organismi a
partecipazione previsti dalla legge: la Consulta nazionale per i problemi dei
cittadini extracomunitari e delle loro famiglie (art. 42, c. 4 T.U.) e
l’Organismo nazionale di collegamento sull’immigrazione presso il
Cnel (art. 42, c. 3). Poiché inoltre le Regioni e le Province hanno un
loro collegamento nazionale, si può pensare anche a una rappresentanza
delle Consulte regionali e dei Consigli territoriali per l’immigrazione.
Art. 3 - Programmazione dei flussi annuali d’ingresso per
motivi di lavoro
Comma 4 - Al fine
di evitare ulteriori ritardi e dilazioni nell’entrata in vigore della
programmazione annuale delle quote e di consentire al sistema delle chiamate
nominative una qualche efficacia il regolamento deve precisare che il termine
del “30 novembre dell’anno precedente” si riferisce alla data
di trasmissione alla Corte dei Conti del decreto di determinazione delle quote
annuali di ingresso per lavoro.
Ai fini dell’eventuale emanazione durante l’anno di
ulteriori decreti d’ingresso per motivi di lavoro “qualora se ne
ravvisi l’opportunità”, il regolamento deve prevedere
chiaramente i criteri e in ogni caso fra tali criteri deve prevedere i rapporti
delle organizzazioni di categoria rappresentative dei datori di lavoro e dei
lavoratori e i rapporti con gli enti locali; nonché una verifica
trimestrale delle quote a livello territoriale e professionale da parte dei
centri per l’impiego.
In ogni caso, il regolamento deve precisare che si ravvisa
l’opportunità di emanare ulteriori decreti di determinazione dei
flussi durante l'anno, laddove il numero delle domande di nulla osta è
esaurito.
Nel
caso di mancata pubblicazione del decreto di determinazione dei flussi
nell’anno precedente, sarebbe auspicabile prevedere che il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali proceda comunque a fornire le indicazioni
sull’andamento dell’occupazione e sulla presenza e condizione dei
cittadini stranieri previste dall’articolo 21, commi 4-bis e
4-ter, t.u. e
le sollecitazioni alle regioni per l’invio del “rapporto sulla
presenza e sulla condizione degli immigrati extracomunitari nel territorio
regionale”.
Artt. 4 e 5 - Divieti di ingresso (e soggiorno) in caso di condanne
penali
Il
regolamento deve prevedere che il motivo ostativo all’ingresso (e al
soggiorno) nel territorio nazionale previsto dall’articolo 4, comma 3,
t.u. cessa nel caso in cui la sentenza di condanna emessa nei confronti del
cittadino straniero sia già stata riformata con altra sentenza passati
in giudicato e che in tal senso la cancelleria del giudice deve immediatamente
comunicare la sentenza anche al Ministero dell’Interno.
Art. 5 T.U. - Permesso di soggiorno
Come richiede anche l’Organismo di collegamento
sull’immigrazione costituito presso il CNEL, per garantire la certezza
del diritto per tutti ed una maggiore uniformità ed efficienza
dell’apparato amministrativo, non si lasci alla prassi o ad apposite
circolari ministeriali ma si stabilisca nel regolamento (modificando
l’art. 11 del regolamento di attuazione del T. U. approvato con D.P.R. n.
194/1999), una disciplina esplicita per quanto riguarda le condizioni e i
documenti necessari per il rilascio, il rinnovo o la conversione di ogni tipo
di permesso di soggiorno e ancora per quanto riguarda la sua durata, la
possibilità o meno di accesso al lavoro ed eventuali altre norme sulla
condizione giuridica del titolare di ciascun tipo di permesso.
Comma 5 - Il
regolamento deve indicare quali siano le “irregolarità
amministrative sanabili” che non impediscono il rinnovo del permesso di
soggiorno.
Comma 5 - Premesso
che il permesso di soggiorno (e altrettanto il suo rinnovo) viene rifiutato o
revocato “quando mancano o vengono a mancare i requisiti richiesti per
ingresso e il soggiorno” e che in considerazione della
discrezionalità amministrativa tra le cause ostative al rilascio potrebbero
essere compresi la prostituzione, l’accattonaggio, il contrabbando e il
commercio in condizioni abusive, il regolamento deve prevedere la
facoltà per il Questore di valutare, sulla base di concreti ed attuali
elementi di riscontro, se si tratta di esercizio abituale di tali illeciti o di
episodi.
Comma 6 - Precisare
che, in applicazione a questo comma, nel caso in cui lo straniero non soddisfi
le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti
l’Accordo di Schengen (o altro accordo internazionale) , il suo permesso
di soggiorno non possa essere rifiutato o revocato qualora di tratti di
permesso per lavoro, studio, asilo o richiesta di asilo, famiglia, cure
mediche, motivi religiosi, e che il tali casi il predetto permesso di soggiorno
sia da considerarsi valido solo sul territorio nazionale e non in altri paesi
aderenti al menzionato Accordo.
Comma 9 - Molte
rappresentanze diplomatiche per rinnovare i documenti di viaggio richiedono
tempi molto lunghi, creando così molte difficoltà per chi nel
frattempo dovesse rinnovare il permesso di soggiorno. Venga perciò
stabilito che, - come richiede anche l’Organismo nazionale
sull’immigrazione costituito presso il CNEL - per presentare la domanda di rinnovo del
permesso di soggiorno, è sufficiente l’attestazione della
rappresentanza diplomatica o consolare che lo straniero ha presentato la
domanda per il rinnovo del passaporto.
Artt. 5-bis
e 22 - Contratto di soggiorno
Il regolamento dovrebbe precisare con chiarezza che solo per
il rilascio del primo permesso di soggiorno per lavoro subordinato si procede
al contratto di soggiorno.
In ogni caso il regolamento deve prevedere che ai fini del
rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro subordinato non è richiesta
la stipula di un nuovo contratto di soggiorno se perdura il rapporto di lavoro
con il datore che aveva stipulato il contratto originario o se il lavoratore
documenta d’essere iscritto a un corso di formazione professionale,
ovvero di non poter svolgere attività lavorativa a causa di maternità,
puerperio, invalidità per causa di lavoro, malattia professionale, od
altri gravi e comprovati motivi di salute o motivi familiari.
Se la formalizzazione del contratto di soggiorno fosse
prevista dal regolamento quale condizione necessaria per il rinnovo del
permesso di soggiorno, il lavoratore straniero si troverebbe in una condizione
discriminante nei confronti del lavoratore italiano. In tal caso il regolamento
sarebbe illegittimo, perché violerebbe il fondamentale principio di
piena parità di trattamento e uguaglianza di diritti, come previsto
dall’art. 10 della Convenzione n. 143 del 1975 dell’Oil e
riconfermato all’articolo 2, comma 3 del t.u.
Il regolamento deve prevedere espressamente che la stipula del contratto di soggiorno è richiesta soltanto ai fini del rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato e stagionale e che invece, ai fini del rilascio della carta di soggiorno e che, ai fini del rilascio o il rinnovo di un permesso di soggiorno che consente anche lo svolgimento di attività lavorativa (es. permesso di soggiorno per motivi familiari, per motivi umanitari, per asilo, per studio, per lavoro autonomo), non è richiesta la stipula del contratto di soggiorno.
Al fine di semplificare gli adempimenti degli obblighi amministrativi previsti dalla legge occorre prevedere che la stipula del contratto di soggiorno sostituisce ad ogni effetto la comunicazione all’autorità di pubblica sicurezza, prevista dall’articolo 7, t.u., pertanto, sarà lo stesso ufficio territoriale del Governo a provvedere d’ufficio alla comunicazione alla competente autorità locale di pubblica sicurezza. Inoltre, lo stesso ufficio territoriale del Governo provvederà d’ufficio alle comunicazioni prescritte dalla legge all’INPS e all’INAIL, nonché, in occasione della trasmissione di copia del contratto di soggiorno ai Centri per l’Impiego competenti, prescritta dall’art. 22, comma 6 t.u., delle comunicazioni dovute dal datore di lavoro a tali centri.
Garanzia
della disponibilità di un alloggio
Il regolamento deve prevedere un termine perentorio entro il
quale gli uffici competenti rilasciano la certificazione di idoneità
dell’alloggio venga rilasciata dagli uffici competenti entro un termine
prestabilito (15 giorni dalla data di presentazione della richiesta), scaduto
il quale si deve prevedere un principio del silenzio-assenso, in base al quale,
alla scadenza di tale termine, l’interessato possa sostituire tale
certificazione con l’esibizione della certificazione catastale relativa
all’alloggio e del relativo titolo (contratto di proprietà,
locazione, uso, abitazione, ecc.) alla base della disponibilità di un
alloggio.
Il regolamento deve prevedere in modo esplicito i
mezzi di prova per la garanzia della disponibilità di un alloggio
(contratto di proprietà, di locazione, di comodato, dichiarazione di
ospitalità da parte di centri di accoglienza gestiti da enti pubblici o
privati, ecc.).
Il regolamento deve prevedere che il requisito della
garanzia della disponibilità di un alloggio si considera soddisfatto nei
casi in cui il datore di lavoro o un suo familiare, ovvero l’impresa o - in analogia con il lavoro stagionale - le
associazioni di categoria per conto del datore di lavoro ad essi associato od
altri enti o associazioni, o in alternativa il lavoratore straniero o un suo
familiare abbiano la disponibilità di un alloggio ad uso di abitazione,
mediante contratto di proprietà, locazione, comodato, uso o abitazione,
che rientri nei parametri previsti dalla legge regionale per gli alloggi di
edilizia residenziale pubblica.
Nel caso di più datori di lavoro, si preveda
che la garanzia della disponibilità dell’alloggio sia soddisfatta
laddove a fornirla sia uno solo dei datori di lavoro.
Si preveda che, dopo la stipula del contratto di
soggiorno o durante il periodo di validità del permesso di soggiorno, le
variazioni non significative del numero dei familiari abitanti
nell’alloggio, ovvero i cambiamenti relativamente all’alloggio
idoneo di cui ha la disponibilità il lavoratore, ovvero la cessazione
per qualsiasi motivo della disponibilità dell’alloggio indicato
nel contratto di soggiorno, non potranno comportare la revoca del permesso di
soggiorno per lavoro
subordinato né la revoca del contratto di soggiorno.
Il regolamento deve prevedere che la trattenuta sulla
retribuzione, a titolo di rivalsa per le spese sostenute per l’alloggio,
prevista dall’art. 2, comma 9 D.L. 9 settembre 2002, n. 195, convertito
in legge 9 ottobre 2002, n. 222, è consentita soltanto se il datore di
lavoro ha avuto cura di comunicare per iscritto al lavoratore straniero
l’importo delle spese alloggiative da esso direttamente sostenute e della
trattenuta prima del suo ingresso in Italia e, comunque, non oltre la
sottoscrizione del contratto di soggiorno presso lo sportello unico per
l’immigrazione.
Si precisi che non è ammessa alcuna
decurtazione della retribuzione per quei tipi di rapporto di lavoro (es. lavoro
domestico dei “conviventi” o lavoro di portierato) per i quali i
corrispondenti contratti nazionali prevedono che il lavoratore che usufruisce
di un alloggio messo a disposizione dal datore di lavoro gode di uno speciale
trattamento economico.
Nel caso di lavoro stagionale, occorre prevedere che la
garanzia della disponibilità dell’alloggio sia soddisfatta se a
fornirla siano le associazioni di datori di lavoro o centri di accoglienza.
Impegno
del datore di lavoro al pagamento delle spese di ritorno del lavoratore nel
Paese di provenienza
Il regolamento deve prevedere espressamente che se i datori
di lavoro sono più di uno si chiarisca se e quale responsabilità
in solido possa intercorrere tra loro.
Si chiariscano inoltre le modalità
di restituzione delle somme accantonate nel caso di cessazione del rapporto di
lavoro.
Occorre prevedere che l’impegno per
il pagamento delle spese di ritorno del lavoratore straniero nel Paese di
provenienza sia assicurata anche mediante la consegna da parte del datore di
lavoro allo sportello unico per l’immigrazione presso la
prefettura-ufficio territoriale del Governo del titolo di una polizza
assicurativa o di una fideiussione bancaria stipulata dallo stesso datore di
lavoro, con la quale si garantisce il pagamento al vettore dei costi di tale
viaggio per la durata del rapporto di lavoro e per l’anno successivo.
Comma 7 - Iscrizione anagrafica e al Servizio sanitario nazionale
In sintonia con le richieste dell’Organismo di collegamento
sull’immigrazione del CNEL, si ritiene necessario che vengano modificate
le disposizioni (Regolamento 1999, art. 15, c. 1-2) relative all’obbligo
di rinnovare la dichiarazione di dimora abituale, stabilendo che si procede
alla cancellazione dalle liste della popolazione residente solo in caso di
comunicazione al Comune, da parte del questore, della scadenza definitiva del
permesso di soggiorno ovvero dell’espulsione dello straniero, salva
l’esibizione da parte di questi della documentazione attestante la
pendenza del ricorso contro il provvedimento. In modo analogo si stabilisca che
l’iscrizione al Servizio sanitario nazionale cessa solo quando il questore
comunica all’ASL la scadenza definitiva del permesso o il provvedimento
di espulsione.
Per dare effettiva attuazione al diritto di difesa dello straniero
contro i provvedimenti amministrativi previsti in questo comma, è
necessario mettere lo straniero in condizione di attivarsi per mantenere la
propria situazione legale contro i provvedimenti che pregiudicano la sua
posizione legale. Perciò occorre prevedere che:
1)
il Prefetto
può adottare il provvedimento amministrativo di espulsione soltanto allo
scadere di quindici giorni dalla data di consegna all’interessato del
provvedimento di rifiuto, revoca o annullamento del permesso di soggiorno , di
rifiuto del suo rinnovo o della sua conversione, se entro tale termine non sia
stato presentato ricorso con allegata domanda incidentale di sospensione del
provvedimento impugnato;
2)
il questore,
previa esibizione del ricorso e della domanda incidentale di sospensione, deve
rilasciare allo straniero un permesso di soggiorno per giustizia fino alla
decisione del TAR sulla domanda incidentale di sospensione e rinnovabile fino
alla decisione del giudice sul merito del ricorso (a condizione che sia stata
accolta la domanda di sospensione del provvedimento impugnato).
Comma 10 - Si
preveda che in caso di annullamento dell’atto impugnato, il questore
rilascia, rinnova o converte il permesso di soggiorno a cui lo straniero abbia
titolo in conformità alla sentenza del giudice.
Art. 9 T. U. - Carta di soggiorno
In
merito alla carta di soggiorno, il cui rilascio consente allo straniero
già regolarmente soggiornante un’effettiva stabilità ed
integrazione sociale di lungo periodo, il regolamento deve integrare le norme
del regolamento del 1999 che sul punto si sono dimostrate finora troppo
lacunose.
Poiché il reddito idoneo al rilascio della
carta può sussistere anche in mancanza della dichiarazione dei redditi,
nei casi in cui la legge non disponga l’obbligo della sua presentazione
o, nel caso in cui non sia ancora maturata la scadenza per la presentazione
della stessa, per la dimostrazione del requisito del reddito idoneo
l’interessato potrà ricorrere ad altra documentazione attestante
in modo obiettivo il reddito annuo presunto (busta paga, contributi INPS).
Nel caso di richiesta di rilascio della carta di soggiorno
da parte di persone inabili al lavoro, si preveda che la dimostrazione del
reddito idoneo possa avvenire attraverso l’esibizione della
certificazione della commissione medica attestante l’invalidità
necessaria per l’ottenimento del relativo assegno.
Si precisi che ai fini del rilascio della carta di soggiorno
non è richiesta la stipula del contratto di soggiorno.
Si precisi che - come dal giugno 2002
già dispone una circolare del Ministero dell’Interno - il possesso
di un permesso di soggiorno che consente un numero indeterminato di rinnovi
è richiesto unicamente al momento della presentazione della domanda
della carta di soggiorno. E pertanto, non osta al rilascio della carta di
soggiorno la circostanza che il richiedente, nei sei anni precedenti alla data
di presentazione della domanda, sia stato per un determinato periodo, titolare
di altro tipo di permesso di soggiorno.
Si precisi inoltre che, per “permesso di
soggiorno che consente un numero indeterminato di rinnovi” si intendono i
permessi di soggiorno per lavoro subordinato relativi a contratto a tempo
indeterminato, per lavoro autonomo, per motivi familiari, per asilo, per motivi
religiosi e per residenza elettiva.
Si precisi che, in combinato disposto con l’articolo
30, comma 4, t.u., allo straniero che si sia ricongiunto con un familiare
italiano o comunitario residente in Italia, e che sia incensurato, la carta di
soggiorno è rilasciata sin dal primo ingresso in Italia. Similmente,
prevedere il rilascio della carta di soggiorno per lo straniero che si sia
ricongiunto con un familiare straniero già titolare della carta di
soggiorno, e che sia incensurato, sin dal primo ingresso in Italia.
Nei casi previsti dall’articolo 31, c.2, t.u., il
regolamento deve prevedere in modo esplicito il rilascio di una propria carta
di soggiorno al minore che ha compiuto 14 anni, precedentemente iscritto nella
carta di soggiorno del genitore straniero o dell’affidatario.
Il regolamento deve individuare l’organo competente in Italia ai
fini del rilascio della certificazione dell’esistenza dei requisiti
previsti dall’articolo 26, t.u. nel caso di cittadini stranieri
già regolarmente in Italia ai quali è consentito dalla legge di
svolgere attività di lavoro autonomo e deve prevedere che per quelle
attività che non siano governate da un apposito ente (ordini
professionali, albi) la competenza spetta allo sportello unico per
l’immigrazione presso la prefettura-ufficio territoriale del Governo).
Artt. 4, 5 e 27 - Ingresso per lavoro in casi particolari
Al
fine di semplificare gli adempimenti amministrativi necessari per fruire delle
prestazioni lavorative indicate nell’art. 27 T.U. (inclusi gli infermieri
professionali aggiunti dalla legge n. 189/2002) occorre precisare che non si
richiede la stipula del contratto di soggiorno ai fini del rilascio del
permesso di soggiorno per le categorie indicate dall’articolo 27, t.u..
Art. 10 T.U. - Respingimento
Comma 1 – Data
l’incerta delimitazione legislativa di taluni presupposti del
respingimento e dell’espulsione, il regolamento deve precisare le
modalità e i criteri in base ai quali disporre il respingimento o
l’espulsione, quali ad esempio il presupposto dell’ingresso
“subito dopo” l’ingresso illegale nel territorio dello Stato,
e le modalità e i criteri dell’accompagnamento alla frontiera
dello straniero respinto.
Comma 6 – Il
regolamento deve disciplinare l’istituzione e l’ordinamento dei
registro in cui l’autorità di P. S. deve annotare i respingimenti
ai sensi dell’art. 10, c. 6 T. U. e prevedere modalità di accesso
e di ottenimento di copia da parte dello straniero o del suo difensore o di
chiunque altro vi abbia legittimo interesse.
Art. 13 - Espulsione amministrativa
Espulsione
in caso di revoca o di mancato rinnovo del permesso di soggiorno
Commi
2 - lett. b) e 5
Come si è già richiesto a proposito
dell’attuazione degli artt. 5 e 6 T.U. per dare effettiva attuazione al
diritto di difesa dello straniero è auspicabile permettere allo
straniero di attivarsi per mantenere la propria situazione legale nei confronti
dei provvedimenti che incidono sulla sua posizione giuridica. A tal fine,
avverso il provvedimento di rifiuto, revoca o annullamento del permesso di
soggiorno, di rifiuto del suo rinnovo o della sua conversione, sia conferita al
cittadino straniero, entro quindici giorni dalla data della consegna del
provvedimento, la possibilità di ricorso con allegata domanda
incidentale di sospensione del provvedimento impugnato. Si deve perciò prevedere che durante tale periodo non
si può adottare il provvedimento amministrativo
di espulsione e che il questore, previa esibizione del ricorso, possa rilasciare al cittadino straniero un permesso di
soggiorno per giustizia fino alla decisione del tribunale amministrativo
regionale sulla domanda incidentale di sospensione, rinnovabile fino alla
decisione del giudice di merito del ricorso (a condizione che sia stata accolta
la domanda di sospensione del provvedimento impugnato).
Poiché infatti l’art. 6, della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, ratificata dall’Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848,
nonché il suo Protocollo addizionale n. 4, e l’articolo 47, della
Carta dei diritti fondamentali, proclamata a Nizza nel dicembre 2000
garantiscono anche allo straniero durante le espulsioni il diritto ad un
rimedio efficace e ad un giusto processo deve comunque evitare di prevedere il
provvedimento amministrativo di espulsione nei confronti di straniero che non
ha rinnovato il suo permesso di soggiorno non dovrebbe mai essere adottata con
un decreto immediatamente esecutivo, a prescindere dall’eventuale
impugnazione, perché la mancata previsione di un effetto sospensivo, rende
inefficace qualunque eventuale annullamento disposto in sede di verifica
giurisdizionale. Ciò si pone, purtroppo, in contrasto con la Convenzione
europea, la quale si ispira in materia al principio di effettività,
secondo il quale “il ricorso alla giustizia deve tendere alla
realizzazione di un diritto e non può, perciò esaurirsi in una
pronuncia che si limiti ad accertare la fondatezza di una pretesa”.
Nulla
osta su richiesta del questore
Comma
3 - La normativa
non indica le formalità con cui la richiesta di nulla debba essere
effettuata da parte del questore. Sarebbe opportuno richiedere la forma
scritta, in considerazione del fatto che è dal ricevimento della
richiesta che decorre il termine di 15 giorni per il rilascio del nulla osta.
Nulla
osta dell’autorità giudiziaria rilasciato in sede di convalida di
arresto o fermo
Commi 3, 3-bis, 3-quater - Non è chiara la disciplina del
rilascio del nulla osta in sede di convalida di arresto o fermo e soprattutto
quella relativa alla cessazione della causa impeditiva costituita dalla
custodia cautelare in carcere.
Nel primo caso (articolo 13, comma 3-bis, t.u.), il nulla osta dovrebbe
avvenire in prevenzione, ovvero ancora prima dell’emissione del
provvedimento amministrativo di espulsione e nell’eventualità che
ciò accada. L’istituto assume una configurazione particolare,
specie se si guarda ai giudizi per direttissima apparentemente esclusi dalla
pronuncia di improcedibilità e, rispetto ai quali, ad esempio, la
facoltà dell’imputato, prevista dall’articolo 558, comma 7,
c.p.p., di chiedere un termine a difesa osta al rilascio di un nulla osta
preventivo suscettibile di portare ad un rapido allontanamento dal territorio
nazionale dell’interessato, che tuttavia andrebbe subito autorizzato a
rientrare in Italia (a sue spese) ai sensi dell’articolo 17 t.u.. Una
possibile via d’uscita potrebbe essere quella di riservare la decisione
sul nulla osta all’esito del giudizio per direttissima, ovvero con rito
alternativo almeno nell’ambito di quella particolare procedura di
convalida di arresto, strettamente connessa ad una forma di rito direttissimo semplificato al massimo, di cui
all’articolo 558 c.p.p., innanzi al tribunale in composizione
monocratica.
L’articolo
13, comma 3-bis,
t.u., prevede che il nulla osta sia pronunciato all’atto della convalida
dell’arresto, a meno che non sia disposta la custodia cautelare in
carcere. Il giudice ha di fronte a sé un cittadino straniero, ma non
sempre è a conoscenza del fatto se questi sia o meno titolare di un permesso
di soggiorno, quindi non sa se potenzialmente questi possa essere oggetto di un
provvedimento di espulsione.
Prevedere
che quando il questore trasmette al tribunale competente il provvedimento di
accompagnamento alla frontiera, si alleghi copia del nulla osta della competente
autorità giudiziaria, ovvero il testo della richiesta di nulla osta a
questa trasmesso, recante la data di ricevimento anteriore di almeno 15 giorni
al provvedimento di accompagnamento.
Ci si
chiede come si debba verificare la sussistenza di un interesse della persona
offesa nei casi di reati perseguibili d’ufficio, e se, nei casi di reati
procedibili a querela, sia sufficiente a manifestare un tale interesse la
presentazione di una querela e, come si concili questa previsione con la
celerità dei termini con cui l’autorità giudiziaria deve
effettuare tale valutazione, se confrontati con i più ampi termini per
la presentazione della querela e per il coinvolgimento della persona offesa.
Sarebbe
quindi utile che tra le inderogabili esigenze processuali ostative al rilascio
del nulla osta sia prevista quella della partecipazione al procedimento da
parte dell’imputato straniero.
La
procedura indicata dall’articolo 17 t.u. che consente al cittadino
straniero di far rientro in Italia per il tempo necessario all’esercizio
del diritto di difesa riguarda l’ipotesi del cittadino straniero che per
qualunque ragione si trovi già fuori dall’Italia. Pertanto la
volontà di partecipare al procedimento espressa dall’imputato non
sembra possa costituire valida ragione per negare il nulla osta
all’espulsione.
Condizione
per il possibile rilascio del nulla osta è la non applicazione della
misura della custodia cautelare in carcere. Ciò comporta che qualora il
giudice rilasciasse il nulla osta per l’espulsione di una persona sottoposta
ad una misura cautelare quale, ad esempio, gli arresti domiciliari, il rilascio
sarebbe equiparato, quanto agli effetti, ad una revoca della misura in atto. La
problematicità di tale conseguenza risulta immediatamente: vi sarebbe un
provvedimento implicito o tacito di un giudice atto ad incidere su di una
misura cautelare personale, in violazione dell’articolo 111 della
Costituzione che prescrive la motivazione di tutti i provvedimenti
giurisdizionali. Si porrebbe inoltre il non lieve problema di come consentire
al pubblico ministero di impugnare tale decisione.
Sarebbe,
pertanto, auspicabile prevedere che il nulla osta non possa essere rilasciato
nei casi in cui il cittadino straniero sia sottoposto ad altre misure cautelari
di tipo detentivo (quali ad esempio, gli arresti domiciliari o ospedalieri).
Ricorsi giurisdizionali e termini per
l’impugnazione del decreto di espulsione amministrativa
Comma 8 - Al fine
di garantire effettiva al diritto alla difesa dello straniero e in analogia con
la procedura prevista in materia di convalida del trattenimento è
indispensabile che il regolamento preveda che:
1) il termine di 60 giorni per il deposito del ricorso avverso il
provvedimento amministrativo di espulsione decorre dalla data di notificazione
o comunicazione del provvedimento stesso all’interessato.
2) nell’esame e nella decisione sul ricorso presentato contro il
provvedimento amministrativo di espulsione il tribunale osserva la procedura
prevista dagli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile e deve
sentire l’interessato, anche tramite il competente consolato italiano
all’estero e il suo difensore.
Commi
13-14: Divieto di reingresso in Italia
Con
la legge n. 189/2002 il divieto di reingresso in Italia viene raddoppiato,
passando dai 5 ai 10 anni; si lascia tuttavia all’autorità
amministrativa la facoltà di stabilire, nel decreto di espulsione, un
periodo più breve, non inferiore a 5 anni, “tenuto conto della
condotta complessiva tenuta dall’interessato nel periodo di permanenza in
Italia”.
In
analogia a questa disposizione si propone che il regolamento preveda che la
durata del divieto di reingresso in Italia sia collegato al tipo di motivo che
fondato il provvedimento amministrativo di espulsione, riducendo il periodo di
divieto per coloro che, ad esempio, hanno svolto lavoro irregolare o che
semplicemente sono stati trovati sprovvisti di permesso di soggiorno o con
documenti revocati o annullati o scaduti.
Art. 14 - Esecuzione
dell’espulsione
Convalida del provvedimento del questore
di trattenimento nei centri di permanenza temporanea e di assistenza (CPT)
Comma 4 - Il regolamento deve prevedere che lo straniero continua ad essere presente e a dover essere sentito obbligatoriamente, secondo il rito previsto dagli articoli 737 e ss. c.p.c., nei procedimenti per la convalida del provvedimento del questore di trattenimento nei centri di permanenza temporanea e di assistenza. Sarebbe opportuno prevedere il diritto all’assistenza dell’interprete.
Il regolamento deve disciplinare in modo esplicito le
condizioni generali del trattenimento nel Centro di permanenza temporanea e
assistenza (CPT) sia disciplinato in modo da garantire il pieno rispetto dei
diritti degli stranieri trattenuti e dei loro familiari. Allo scopo è
opportuno che vengano inserite nel regolamento le principali disposizioni
contenute nella Direttiva del Ministro dell’interno adottata
nell’agosto 2000 “Carta dei diritti e dei doveri” riguardante
i CPT, che si ritiene di riassumere come segue:
a) Sono ammessi nel Centro (le limitazioni sono possibili solo
per esigenze di sicurezza e di corretto funzionamento della struttura):
familiari conviventi, difensore, ministri di culto, personale della
rappresentanza diplomatica o consolare (salvi i casi di deroga
all’obbligo di informazione di cui all’art. 2, c. 7), membri degli
organismi autorizzati a svolgervi attività di assistenza.
b) è consentito,
su richiesta dello straniero trattenuto e previa autorizzazione da parte del
Prefetto, l’accesso al Centro di cittadini italiani e stranieri
regolarmente soggiornanti. Gli orari di visita sono di durata non inferiore a
due ore al giorno. Il diniego dell’autorizzazione è comunicato per
iscritto entro 48 ore dalla ricezione dell’istanza, ai fini di eventuale
impugnazione. L’autorizzazione può essere chiesta anche tramite
gli organismi ammessi al Centro.
c) Il
delegato Acnur e i suoi rappresentanti autorizzati e muniti di permesso del
Ministero dell’Interno possono accedere al Centro in qualunque momento
(salve esigenze di sicurezza e di funzionamento del Centro) e intrattenersi in
colloquio riservato con lo straniero, se consenziente.
d) Sono
garantite allo straniero:
- la piena informazione sui diritti e doveri in relazione
al trattenimento, convalida e ricorso contro il provvedimento di espulsione o
di respingimento, eventuale procedura di esame della domanda di asilo;
- la comunicazione all’autorità consolare del
Paese di appartenenza dello straniero (salvo i casi di deroga già
enunciati sopra) e la segnalazione del trattenimento a familiari o conoscenti
dello straniero, se da lui richiesto e limitatamente a quelli da lui indicati;
- la tutela della salute psico-fisica (con particolare
attenzione ai casi vulnerabili, quali anziani, donne sole, minori…);
- la libertà di colloquio riservato anche con
visitatori provenienti dall’esterno e con membri degli organismi ammessi
al Centro;
- libertà di corrispondenza riservata anche
telefonica
- la possibilità di esprimersi nella propria lingua
o in altra a lui nota e avvalersi dei servizi di interpretariato;
- la tutela dell’unità familiare e dei
diritti del minore;
- la libertà di culto, l’assistenza religiosa
e le specifiche esigenze relative al culto stesso;
- il rispetto delle caratteristiche personali, di razza e
di abitudini di vita la cui compressione possa determinare una lesione
dell’identità;
- la tutela del rischio di pregiudizio derivante
dall’identità sessuale;
- il ricupero degli effetti e dei risparmi personali.
e) Lo
straniero è informato della possibilità di colloquio con membri
degli organismi ammessi al centro.
f) Allo
straniero è consegnata copia, in lingua a lui comprensibile, del
regolamento del Centro e della comunicazione sui diritti e doveri relativi al
trattenimento.
g) Lo
straniero deve avere accesso ai servizi di interpretariato e alla
possibilità di colloquio con i membri degli organismi ammessi al Centro
prima del procedimento di convalida del trattenimento. Ogni elemento a tutela
dei diritti dello straniero può essere sottoposto alla questura e al
difensore dello straniero. Ogni nuovo elemento di rilievo può essere
comunicato anche successivamente alla convalida.
h) L’eventuale
comunicazione all’autorità consolare è effettuata, di
norma, successivamente alla convalida.
i) L’assistenza
e, se possibile, la sorveglianza delle donne trattenute deve essere effettuata
da donne.
l) Il minore non può essere trattenuto nel Centro e
può esservi ospitato, con trattamento adeguato alle sue esigenze, solo a
tutela del suo diritto all’unità familiare, a condizione che vi
sia la richiesta di un genitore o la decisione del Tribunale dei i minorenni;
negli altri casi il minore è affidato a struttura protetta indicata dal
Tribunale stesso.
m) Il
nucleo familiare sottoposto a trattenimento deve essere ospitato nello stesso
centro e con godimento di spazi propri; in mancanza, si procede al
trasferimento in altro centro adeguato.
n) La
direzione del Centro o direttamente o tramite gli organismi ammessi al centro,
garantisce, su richiesta dello straniero, la comunicazione del trattenimento a
familiari e conoscenti.
o) Nei
limiti imposti dalle esigenze di vita collettiva, la gestione dei servizi
erogati nel Centro deve essere compatibile con l’esercizio della
libertà religiosa.
p) Al
fine di realizzare delle forme di assistenza a tutela previste, il Prefetto
stipula, su base convenzionale, accordi di collaborazione con enti,
associazioni di volontariato e cooperative di solidarietà e, in
particolare, con organismi di tutela dei richiedenti asilo e rifugiati con esperienza
consolidata nel settore.
q) Se gli
accordi di collaborazione con gli organismi ammessi al Centro non consentono di
garantire tutte le forme di assistenza previste, il Prefetto ne affida
l’attuazione al gestore, che può avvalersi di operatori
professionali qualificati. Deve essere assicurata, se possibile, la presenza
quotidiana di operatori esterni.
Art. 15 - Espulsione a titolo di misura di sicurezza e obblighi di
comunicazione
Comma 1 - In
considerazione dell’esigenza di dare effettività sia al diritto
alla difesa sia alla riserva di legge in materia di misure di sicurezza
prevista dalla Cost., art. -25, ultimo comma, è indispensabile che la
norma regolamentare precisi meglio le modalità di esecuzione
dell’espulsione a titolo di misura di sicurezza (art. 15 T. U.), anche
prevedendo i collegamenti tra autorità giudiziaria e autorità di
pubblica sicurezza e collegamenti con le norme del codice penale e di procedura
penale.
Comma 1-Bis - Questo
nuovo comma disciplina la comunicazione al questore e all’autorità
consolare di ogni provvedimento di custodia cautelare e di ogni sentenza
definitiva di condanna a pene detentive a carico di uno straniero, in vista di
acquisire i documenti necessari per il rimpatrio.
Si precisi che in ogni caso sono fatte le disposizioni di cui
all’art. 2, c. 7 del T.U., che esclude questa informazione quando si
tratti “di stranieri che abbiano presentato una domanda di asilo, di
stranieri ai quali sia stato riconosciuto lo status di rifugiato ovvero di
stranieri nei cui confronti sono state adottate misure di protezione temporanea
per motivi umanitari”.
Si
rileva che, seppure non sussistono profili di interferenza nella fase della
adozione del provvedimento amministrativo di espulsione, - ad eccezione
dell’adozione del provvedimento di espulsione emesso nei confronti di
“persone appartenenti alle categorie pericolose” di cui
all’articolo 13, comma 2, lettera c), t.u. -, interrelazioni emergono rispetto alla fase di esecuzione
dell’espulsione, laddove l’autorità giudiziaria procedente
deve intervenire ai fini del rilascio del nulla osta. La legge prevede
un’altra modalità di interrelazione imponendo alcuni obblighi di
comunicazione da parte dell’autorità giudiziaria
all’autorità amministrativa, mentre non sono previsti tali
obblighi in senso inverso per informare l’autorità giudiziaria
dell’avvenuta espulsione.
La
comunicazione da parte dell’autorità giudiziaria è dovuta
in caso di emissione di un provvedimento di custodia cautelare, sia in carcere,
che agli arresti domiciliari. Non è chiaro se a dare la comunicazione
sia tenuta l’autorità giudiziaria o, invece, la cancelleria degli
uffici giudiziari.
In
ogni caso per quanto attiene alla comunicazione della sentenza definitiva di
condanna a pena detentiva si deve preferire l’ufficio del pubblico
ministero che ai sensi dell’art. 655 cod. proc. pen. cura d’ufficio
l’esecuzione dei provvedimenti e le sentenze di condanna.
La
comunicazione da parte dell’autorità giudiziaria non è
dovuta soltanto al momento dell’esecuzione della misura di custodia
cautelare o della pena – alla quale corrisponde l’effettivo stato
di detenzione del cittadino straniero –, ma sin dal momento della
emanazione della misura di custodia cautelare o della emissione della sentenza
di condanna definitiva. La norma sembrerebbe presumere che l’esecuzione
dell’espulsione a titolo di misura di sicurezza debba avvenire solo una
volta cessata la detenzione, cioè l’esecuzione della pena.
Tuttavia, se il condannato non si trova in stato di custodia cautelare,
l’inizio dell’esecuzione della pena può essere anche di
molto successivo al passato in giudicato della sentenza.
Durante
tale periodo non sembra che il questore sia tenuto a richiedere un nulla osta
per l’esecuzione dell’espulsione, poiché non è
più pendente un procedimento penale a seguito del quale è stata
pronunciata la misura di sicurezza, ancorché vi possano essere altri
procedimenti penali pendenti a carico del medesimo straniero. Il condannato
potrebbe, quindi, essere espulso senza che si sia interpellata
l’autorità giudiziaria, ciò potrebbe avvenire anche per
quei reati gravi per i quali la stessa legge n. 189/2002 non consente il
rilascio del nulla osta. Inoltre, si precluderebbe così al condannato la
via dell’espulsione come misura alternativa alla detenzione.
Occorre
perciò precisare che il questore non può dare esecuzione al
provvedimento di espulsione a titolo di misura di sicurezza senza aver
verificato l’esistenza di eventuali altri procedimenti penali in corso
rispetto ai quali il cittadino straniero ha diritto alla difesa.
In
conclusione si ritiene che l’articolo 15, comma 1-bis, t.u., oltre ad
essere finalizzato all’esecuzione della misura disposta dal giudice abbia
anche l’ulteriore finalità di rendere edotta
l’amministrazione dello stato di restrizione della libertà
personale di un cittadino straniero ai fini di un’eventuale adozione di
un provvedimento amministrativo di espulsione, tale comunicazione dovrà
essere data in ogni caso dagli uffici giudiziari.
Art. 16 T.U. - Espulsione quale sanzione sostitutiva o misura
alternativa alla detenzione
In genere - In
considerazione dell’esigenza di dare effettività sia al diritto
alla difesa, sia alla riserva di legge in materia di sanzioni penali prevista
dalla Costituzione, art, 25, c. 2, è indispensabile che la norma
regolamentare precisi meglio le modalità di adozione e di esecuzione
dell’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva della pena o di misura
alternativa alla detenzione, previste dall’art. 16 T. U.
Il
regolamento deve altresì prevedere che il divieto di reingresso in
Italia sia inserito nel provvedimento giudiziario e sia così comunicato
allo straniero.
La
legge prevede che il magistrato di sorveglianza acquisisca le informazioni
“senza formalità”, ma per evitare che ciò comporti
un’opera difficile da gestire, considerata la consistente presenza di
cittadini stranieri nelle carceri e la loro elevata mobilità, il
regolamento deve prevedere con quali modalità e criteri sia la stessa
amministrazione (il Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria o il
Ministero dell’Interno) a comunicare al competente magistrato di
sorveglianza che il detenuto si trova nelle condizioni previste dalla legge.
Il regolamento deve altresì prevedere le modalità con le
quale in caso di reingresso illegale dello straniero l’esecuzione della
pena sia ripristinata o ripresa e i collegamenti in merito tra autorità
di polizia e autorità giudiziaria.
In considerazione dell’essenzialità, sia dal punto di
vista costituzionale, sia dal punto di vista delle norme internazionali, del
diritto alla difesa dello straniero, è indispensabile che si dia
concreta attuazione all’art. 17, sul quale l’attuale regolamento
tace. è importante dare
norme applicative perché l’art. 17 “non pare di facile
attuazione dato che non sono state ben specificate le modalità con cui
possa concretamente essere esercitato il diritto in questione”.
In particolare venga disposto che allo straniero che rientra nel
territorio nazionale il Questore rilasci un permesso di soggiorno temporaneo
per motivi di giustizia pari alla durata delle documentate esigenze processuali
o giudiziarie; il titolare di tale permesso, se dopo sei mesi questo deve
essere rinnovato, abbia la facoltà di iscriversi temporaneamente nelle
liste di collocamento e di svolgere, durante il periodo di validità del
permesso rinnovato, lavoro subordinato od attività occasionali di lavoro
autonomo.
Il
medesimo permesso per motivi di giustizia va rilasciato allo straniero che in
base ad altre disposizioni legislative o a provvedimenti
dell’autorità giudiziaria abbia l’obbligo o il diritto di
rimanere nel territorio dello Stato al fine di evitare a sé pregiudizi
gravi i irreparabili derivanti dal rinvio nel Paese di provenienza in
virtù di un provvedimento di respingimento alla frontiera o di
espulsione, ovvero al fine di provvedere personalmente agli atti processuali
indispensabili alla propria difesa ovvero al fine di mantenersi a disposizione
dell’autorità giudiziaria.
Comma 1 - La legge
n. 189/2002 istituisce lo “Sportello Unico per
l’immigrazione” nell’ambito dell’UTG, che potrebbe
utilmente accorpare molte o tutte le funzioni in materia di immigrazione che
sono di competenza dell’amministrazione periferica dello Stato. In
particolare allo Sportello potrebbero essere attribuiti, oltre le competenze
già previste dalla nuova legge:
-
i compiti sino
ad oggi svolti dalle Prefetture in materia di assistenza ai richiedenti asilo e
ai rifugiati, in materia di acquisto o di riacquisto della cittadinanza
italiana, di riconoscimento dell’apolidia, di gestione dei centri di
permanenza temporanea e assistenza;
-
la gestione
generale dei centri per l’identificazione dei richiedenti asilo;
-
la segreteria
delle Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato;
-
l’accettazione
e l’istruzione delle domande di iscrizione al registro nazionale delle
organizzazioni che si occupano degli stranieri.
Inoltre il regolamento ben potrebbe prevedere che nei casi
in cui si disponga delle necessarie strutture e dei necessari accordi con la
Questura ogni Prefetto o il Ministro dell’Interno possano disporre che
nella singola Provincia gli stranieri possano rivolgersi allo Sportello
anziché alla Questura per indirizzare al Questore le istanze relative al
rilascio, rinnovo e conversione del permesso di soggiorno, per il rilascio e
vidimazione della carta di soggiorno e di riconoscimento dello status di
rifugiato.
Si preveda infine che lo Sportello possa avere più sedi
nell’ambito della stessa Provincia.
Comma 2 - Comunicazioni del datore di
lavoro circa le variazioni del rapporto di lavoro
Al fine di semplificare l’adempimento degli obblighi
posti a carico del datore di lavoro dal nuovo testo dell’articolo 22,
comma 7, t.u., concernenti la comunicazione alla prefettura-ufficio
territoriale del Governo di qualsiasi variazione intervenuta nel rapporto di
lavoro con lo straniero, prevedere che tale comunicazione riguardi le ipotesi
previste dai commi 4 e 5 dell’art. 4 bis e il comma 1 art. 21 legge 29
aprile 1999, n. 64, come modificati dal decreto legislativo 19 dicembre 2002,
n. 297, e nelle modalità e termini ivi previsti.
Comma 4 - Verifica della disponibilità di lavoratori italiani
o comunitari
Nel caso in cui, il datore di lavoro abbia
richiesto il nulla osta al lavoro per un lavoratore straniero residente
all’estero e, a seguito della diffusione dell’offerta di lavoro da
parte del Centro per l’impiego, si sia verificata la disponibilità
di manodopera nazionale o comunitaria per svolgere quelle mansioni, prevedere
che l’ufficio territoriale del Governo possa rilasciare comunque il nulla
osta in favore del lavoratore straniero chiamato nel caso in cui il lavoratore
italiano o comunitario, presentatosi al datore di lavoro sia stato da questi
ritenuto non idoneo ed egli lo abbia tempestivamente comunicato allo sportello
unico per l’immigrazione presso la prefettura-ufficio territoriale del Governo.
Nei casi in cui il datore di lavoro richieda l’assunzione di un
lavoratore straniero che goda di un titolo di prelazione per aver partecipato
alle attività di cui all’articolo 23, comma 1, t.u., ovvero di un
lavoratore stagionale che ha maturato diritto di precedenza per il rientro in
Italia ai sensi dell’articolo 24, comma 4, t.u., prevedere che non si
faccia luogo all’accertamento di indisponibilità di lavoratori
italiani o comunitari.
Comma
5 - Vi
si stabilisce che è la rappresentanza diplomatica italiana nel paese di
origine dello straniero che attesta la sussistenza dei requisiti che gli
consentono di svolgere lavoro autonomo in Italia. La disposizione è
priva di senso nel caso che siano già regolarmente in Italia stranieri
cui, a determinate condizioni, sia consentito di svolgere lavoro autonomo (ad
esempio: studenti ex art. 6, c 1 T.U. o stranieri in possesso di altro permesso
di soggiorno, ex art. 39, c. 7 del Regolam. 1999. In tali casi si affidi alle
amministrazioni competenti per materia e per territorio ovvero, quando non sia
possibile individuarle, allo sportello unico presso l’Ufficio
Territoriale del Governo il compito di rilasciare la certificazione circa i
requisiti.
Art. 27 T.U. - Ingresso per lavoro in casi particolari
Al fine di semplificare gli adempimenti amministrativi
necessari per fruire delle prestazioni lavorative (inclusi gli infermieri
professionali aggiunti dalla legge 189/2002) occorre precisare che non si richiede
la stipula del contratto di soggiorno ai fini del rilascio del permesso di
soggiorno per le categorie indicate nell’articolo 27, t.u.
Art.
29 T.U. - Ricongiungimento familiare
Comma
1, b-bis - Figli
maggiorenni non autosufficienti - Nel valutare il dispositivo sui “figli maggiorenni
inabili al lavoro e oggettivamente impossibilitati a provvedere al loro
sostentamento” il regolamento deve tenere conto del diritto e dovere dei
genitori, garantito dagli articoli 30 e 31 della Costituzione, a provvedere al
sostentamento e all’educazione dei propri figli.
Comma
3, a - Requisito della disponibilità di un alloggio. Nel regolamento determini
tassativamente per i competenti uffici un termine da rispettare per la
certificazione di idoneità dell’alloggio (15 giorni dalla data di
presentazione della richiesta). Si preveda che, scaduto tale termine,
l’interessato possa sostituire tale certificazione con l’esibizione
della certificazione catastale relativa all’alloggio e del relativo
titolo (contratto di proprietà, locazione, uso, abitazione, ecc.) alla
base della disponibilità di un alloggio facente capo sia
all’interessato che ad un suo familiare.
Precisare
inoltre che il requisito della disponibilità di un alloggio non richiede
la necessità di una futura coabitazione tra il richiedente il nulla-osta
e i familiari maggiori di età.
Comma 3, b - Requisito di un reddito minimo - Nel valutare il reddito minimo derivante da
fonti lecite dovrebbero essere prese in considerazione anche le borse di studio
e le borse lavoro, e ogni altra fonte di reddito prevista dal testo unico delle
imposte sui redditi approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22
dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni.
Il
requisito che i figli maggiorenni e i genitori siano “a carico”
deve essere applicato in base all’art. 28 t.u., che garantisce allo
straniero “il diritto a mantenere o a riacquistare l’unità
familiare”. Non comporta comunque che il parente da ricongiungere sia
nella totale assenza di redditi né che per il suo mantenimento dipenda
esclusivamente dal richiedente il ricongiungimento che soggiorna in Italia.
Si
preveda in ogni caso che costituiscono mezzi di prova della vivenza a carico le
rimesse inviate dall’Italia ai propri familiari nel Paese di origine o di
residenza, commisurate al tenore di vita di quel Paese.
Comma
7 - Documentazione
attestante i rapporti di parentela, coniugio e la minore età. Nulla-osta
e visti di ingresso per ricongiungimento familiare
Si
preveda che la richiesta di legalizzazione degli atti di stato civile
attestante i rapporti di parentela, coniugio o minore età, possa essere
effettuata dall’autorità consolare italiana competente anche in
base ad una richiesta scritta autenticata in Italia e inviata a mezzo posta
dall’interessato, allegando la necessaria documentazione da legalizzare.
I costi per la legalizzazione potranno essere pagati tramite apposito
versamento su conto corrente postale, la cui ricevuta sarà allegata alla
richiesta di legalizzazione.
Il
regolamento deve prevedere che
1) la documentazione legalizzata è
trasmessa a cura dell’autorità consolare allo sportello unico per
l’immigrazione presso la prefettura-ufficio territoriale del Governo
competente, nonché all’interessato, entro un termine di 30 giorni
dal ricevimento della richiesta.
2) Lo sportello
unico per l’immigrazione presso la prefettura-ufficio territoriale del
Governo competente deve provvedere quindi a trasmettere il nulla osta, la
relativa documentazione allegata, nonché la richiesta di rilascio del
visto d’ingresso, alla competente autorità consolare italiana.
3) Entro
90 giorni dal ricevimento della documentazione da parte dell’ufficio
territoriale del Governo, la competente autorità consolare deve provvedere a comunicare allo stesso la data in
cui i familiari stranieri dovranno presentarsi all’autorità
consolare per consegnare il passaporto e presentare la documentazione di
viaggio necessari ai fini dell’ottenimento del visto d’ingresso per
ricongiungimento familiare.
4) L’ufficio territoriale del Governo deve consegnare al
richiedente sia il nulla-osta sia copia dell’avvenuta comunicazione
all’autorità consolare con l’indicazione della data fissata
per gli ultimi adempimenti in vista del rilascio del visto.
Possibilità per minori stranieri di svolgere un lavoro. Sia previsto esplicitamente che ai minori
stranieri titolari di un permesso di soggiorno per minore età o per
asilo politico sia consentito svolgere attività lavorativa nelle forme e
con le modalità previste dalla legge italiana.
Art. 32 - Minori affidati al compimento dei 18 anni
Premessa:
- L’articolo 32, comma 1, t.u., prevede che ai minori comunque
affidati ai sensi dell’articolo 2, della legge 4 maggio 1983, n. 184, al
compimento della maggiore età possa essere rilasciato un permesso di
soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro, ovvero per lavoro
subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura.
- L’articolo 32, commi 1-bis e 1-ter, t.u., prevede che al compimento della maggiore età ai minori stranieri non accompagnati potrà essere rilasciato un permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro, ovvero per lavoro subordinato o autonomo, semprechè non sia intervenuta una decisione negativa del Comitato per i minori stranieri, purché sussistano i seguenti requisiti:
a) che siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni ad un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale e che sia comunque iscritto nel registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ai sensi dell’articolo 52, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394;
b) che, al momento del compimento della maggiore età, l’ente gestore dei progetti provi, con idonea documentazione, che il minore straniero: si trova sul territorio nazionale da non meno di tre anni, che ha seguito il progetto per non meno di due anni, ha la disponibilità di un alloggio e frequenta corsi di studio, ovvero svolge attività lavorativa retribuita, ovvero è in possesso di un contratto di lavoro anche se non ancora iniziato.
Per
una adeguata attuazione della legge nei due casi suesposti si fanno proprie le
indicazioni già suggerite dall’Associazione “Save the
children”.
Quanto
al “Progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico
o privato che abbia rappresentanza nazionale e che sia comunque iscritto nel
registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ai sensi
dell’articolo 52, D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394”, i criteri per
definire un tale progetto dovranno considerare i percorsi o progetti già
avviati e seguiti dai minori già presenti in Italia al momento
dell’entrata in vigore della legge.
Bisogna prevedere che si considera progetto utile anche
quello iniziato da un ente che sia accreditato per la tutela dei minori e che
entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del regolamento di attuazione,
presenti una richiesta di iscrizione nel registro istituito presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri ai sensi dell’articolo 52, d.P.R.
31 agosto 1999, n. 394.
A tal
fine il regolamento deve prevedere inoltre che gli organismi privati, gli enti
e le associazioni con esperienza almeno biennale in materia di accoglienza e di
integrazione sociale di minori stranieri possano iscriversi nella sezione del
registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri di cui
all’articolo 52, comma 1, lettera a), del d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394.
A tal fine sarebbe opportuno modificare in tal senso l’articolo 53, comma
1, lettera d) del regolamento di attuazione approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394.
L’ente
gestore dei progetti
deve “garantire e provare con idonea documentazione”, al momento
del compimento della maggiore età, che il minore straniero si trova sul
territorio nazionale da non meno di tre anni, che ha seguito il progetto di
integrazione sociale e civile per non meno di due anni, che ha la
disponibilità di un alloggio e frequenta corsi di studio, ovvero svolge
attività lavorativa retribuita, ovvero è in possesso di un
contratto di lavoro anche se non ancora iniziato.
Si
consideri “idonea documentazione” la relazione dei servizi sociali
degli enti locali competenti, l’eventuale relazione del Servizio Sociale
Internazionale, la documentazione relativa al percorso scolastico e/o
universitario, il possesso di un contratto di apprendistato, di formazione e
lavoro, di lavoro subordinato o autonomo.
Il
numero dei permessi di soggiorno rilasciati ai minori non accompagnati al
compimento della maggiore età “è portato in detrazione
dalle quote di ingresso definite annualmente nei decreti di cui
all’articolo 3, comma 4, t.u.” Si precisi che tale detrazione
è riferita alle quote di ingresso definite nei decreti di programmazione
dei flussi emanati successivamente alla conversione stessa. Se infatti la
detrazione sarà effettuata rispetto alle quote definite nel decreto di
determinazione dei flussi dell’anno precedente, in caso di esaurimento
delle quote, emerge evidente il rischio di vanificare la stessa
possibilità di convertire i permessi di soggiorno per lavoro subordinato
rilasciati ai minori stranieri non accompagnati.
In
casi particolari, al
fine di dare completa attuazione all’articolo 28, comma 3, t.u., ove lo
richieda il superiore interesse del minore, dietro presentazione di dettagliata
relazione da parte dei servizi sociali e/o dell’ente gestore, il questore
potrà stabilire, ai fini del rilascio di un permesso di soggiorno al
compimento della maggiore età, condizioni più favorevoli rispetto
a quelle stabilite dall’articolo 32, commi 1-bis e 1-ter, t.u..
III - DISPOSIZIONI IN MATERIA DI ASILO
N.B. - La disposizione generale e la maggior parte delle
indicazioni sono riprese dal documento formulato dall’ACNUR.
§ Protezione dei dati concernenti i
richiedenti asilo
Si deve espressamente garantire la confidenzialità di
tutti i documenti e i dati riguardanti l'identità e le dichiarazioni del
richiedente asilo.
A tal fine si deve prevedere che non possano essere
rivelate alle autorità diplomatiche/consolari dei Paesi di origine le
domande relative alle singole domande di asilo (a meno che il richiedente asilo
non sia esplicitamente consenziente) salvo che il richiedente asilo non abbia
in tal senso esplicitamente manifestato il suo consenso per iscritto,
previamente ammonito in lingua a lui comprensibile sulle conseguenze eventuali
di tale avviso sia sulla sua condizione giuridica in Italia, sia sulla sua
condizione giuridica dall’estero.
Si garantisca inoltre il diritto alla difesa del
richiedente asilo in tutta la procedura.
1) il
richiedente asilo ha diritto di contattare l'ACNUR e viceversa, in tutte le
fasi della procedura.
2) il richiedente asilo ha diritto di contattare ai posti di frontiera,
nei locali della questura, nei centri di identificazione e nei CPT qualsiasi
avvocato e gli organismi non governativi autorizzati dal Ministero
dell’interno (o, eventualmente, persone a questi appartenenti delegati
dall’ACNUR).
Si deve prevedere una definizione
del termine "richiedente asilo", p. e. quale "persona che ha -
in qualunque forma, oralmente o ovvero per iscritto, - manifestato l'intenzione
di chiedere il riconoscimento dello status di rifugiato, o di voler beneficiare
di altre forme di protezione umanitaria.
Si deve prevedere che i potenziali richiedenti asilo siano
tempestivamente informati dei loro diritti in una lingua loro comprensibile e,
comunque, si assicuri che siano effettivamente messi in grado di presentare la
domanda di asilo. Poiché la legge, pur ammettendo l’accesso alle
persone ed enti di cui sopra (n. 1), non si pronuncia sul compito di
informazione e di interpretariato da parte degli enti statali, si preveda,
oltre quello dell'Acnur, il coinvolgimento di organismi non-governativi
qualificati anche in questa prima fase della procedura.
Si preveda - ove necessario - l'utilizzo di interpreti
qualificati sin dal momento dell’arrivo in frontiera o delle
attività susseguenti allo sbarco, al fine di consentire al potenziale
richiedente asilo di presentare la propria istanza e, comunque,
successivamente, durante ogni colloquio con le autorità.
Si preveda che quando la domanda di asilo è presentata al posto
di frontiera, il dirigente dell’ufficio di polizia di frontiera che la
riceve, se non si tratta di un caso in cui è disposto il trattenimento
ai sensi dell’art. 1/bis della legge n. 39/90, autorizzi lo straniero
all’ingresso nel territorio, con l’obbligo di stabilire un suo
domicilio anche ai fini della notifica degli atti dei procedimenti relativi
alla richiesta di asilo e con l’obbligo di recarsi entro otto giorni alla
Questura competente, alla quale la domanda è trasmessa con
l’allegata documentazione. La Questura rilascia al richiedente asilo un
permesso di soggiorno “per richiesta asilo”, valido fino alla
definizione della procedura di riconoscimento.
Occorre
prevedere che nei casi in cui presentino domanda di asilo contemporaneamente
più stranieri che compongono un unico nucleo familiare, si redigano
domande distinte e distinti verbali, salvo che per i figli minorenni. A tutti
viene rilasciato un distinto permesso di soggiorno. In ogni caso il regolamento
deve dare immediata attuazione alle norme previste in materia dalla direttiva
2003/9/CE del Consiglio del 27 gennaio 2003 recante norme minime relative
all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.
Nel caso in cui lo straniero presenti, all’arrivo in Italia,
domanda di asilo e il vettore di linea di nazionalità italiana abbia
dato immediatamente segnalazione della presenza dello straniero alla polizia di
frontiera, si preveda che non si applichino nei confronti del vettore le
disposizioni di cui all’art. 10, c. 3 e all’art. 12, c. 6 del T. U.
Si definiscano più in dettaglio finalità, modalità
e contenuti del "trattenimento nei centri di identificazione".
Questo punto è di decisiva importanza perciò merita di
essere ulteriormente sviluppato. Infatti quanto ai centri di identificazione la
legge n. 189/2002 appare ambigua perché non prevede alcun intervento
giurisdizionale e perciò non può essere interpretata e applicata
in modo da violare la riserva assoluta di legge e la riserva di giurisdizione
che sono previsti dall’art. 13 Cost. in materia di provvedimenti
limitativi della libertà personale.
Recentissime
norme comunitarie (cfr. la direttiva 2003/9/CE DEL Consiglio del 27 gennaio
2003 recante norme minime sull’accoglienza dei richiedenti asilo negli
stati membri) che il regolamento deve comunque recepire ai sensi
dell’art. 1-bis, comma 3 L. n. 39/1990, introdotto dalla legge n.
189/2002, confermano che il trattenimento dei richiedenti asilo nei centri di
identificazione non è un provvedimento limitativo della libertà
personale, ma comporta soltanto una privazione della libertà di
circolazione, cioè un obbligo di dimora all’interno di quei centri
ed infatti la violazione di tale obbligo, in base all’art. 1-ter, c. 4
della L. n. 39/1990 introdotto dalla legge n. 189/2002, comporta soltanto la
rinuncia alla domanda di asilo e dunque l’equiparazione al clandestino
espellibile.
Pertanto occorre prevedere - anche in attuazione della citata direttiva
comunitaria - che
1)
eventuali forme
di controllo in questi centri da parte delle forze di polizia non devono
impedire il materiale allontanamento degli stranieri dai centri stessi per
documentate esigenze garantite a livello costituzionale e internazionale (cure
mediche, partecipazione ad attività di istruzione, visite a familiari,
partecipazione ad attività religiose o di culto, diritto di difesa e
partecipazione ad attività processuali, protezione diplomatico-consolare)
e l’ingresso di altre persone, come i familiari;
2)
l’autorizzazione
temporanea ad allontanarsi sia adottata caso per caso, in modo obiettivo ed
imparziale;
3)
il diniego
dell’autorizzazione deve essere motivato;
4)
non è
necessaria autorizzazione allorché il richiedente asilo debba presentarsi
dinanzi alle autorità e ai giudici se è necessaria la sua
comparizione.
Ai richiedenti asilo trattenuti nei centri di identificazione deve
essere comunque garantito il diritto di ricevere visite e di comunicare
liberamente con l'esterno.
Per quanto riguarda altri aspetti relativi alla gestione dei centri, il
regolamento deve anzitutto direttamente attuare le norme della citata direttiva
comunitaria e potrebbe utilmente far riferimento, ad alcuni parti della
cosiddetta "carta dei diritti e dei doveri per il trattenimento della
persona ospitata nei centri di permanenza temporanea" del Ministro
dell'interno del 30 agosto 2000, tenendo tuttavia presente la sostanziale
differenza tra il trattenimento nei CPT di stranieri colpiti da decreti di
espulsione e quello dei richiedenti asilo nei centri di identificazione.
Si preveda che i minori non accompagnati richiedenti asilo non siano
soggetti al trattenimento nei centri di identificazione, come prescrive
l’art. 19 della citata direttiva comunitaria.
Poiché
l’art. 31 della Convenzione di Ginevra consente che coloro che si trovano
sul territorio senza autorizzazione si presentino senza ritardo se hanno
ragioni valide della loro entrata o presenza irregolare, occorre prevedere
inoltre che il trattenimento non sia obbligatorio e automatico nei confronti
del richiedente asilo che si presenti spontaneamente alle autorità
competenti per presentare la domanda di asilo, anche se hanno fatto ingresso
irregolare o si trovano in condizione di irregolarità.
Infine occorre prevedere in caso di allontanamento non autorizzato dal
centro di identificazione, la possibilità di riaprire la procedura per
il riconoscimento dello status di rifugiato.
Si preveda in modo esplicito che ogni CT opera in piena
autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione.
Sia
garantita una presenza adeguata di personale femminile tra i membri di ogni CT.
Si assicuri un adeguato supporto amministrativo e logistico ad ogni CT.
Si assicuri la disponibilità di un numero sufficiente di
interpreti qualificati a disposizione di ogni CT, i quali diano garanzia di
riservatezza, di imparzialità e di neutralità della traduzione.
Si
preveda che i membri delle CT e gli interpreti prima di assumere le loro
funzioni svolgano un’attività formativa specifica e mirata e che
siano adeguatamente qualificati, formati ed aggiornati periodicamente per
svolgere il loro delicato compito.
Si preveda che ogni CT ha il diritto di corrispondere con tutte le
pubbliche amministrazioni e di ottenere da loro notizie, informazioni e ogni
collaborazione necessaria per un tempestivo e completo svolgimento delle sue
funzioni; il diritto di chiedere e ottenere informazioni da organismi che
esercitano funzioni analoghe in altri Stati dell’UE e da organismi anche
internazionali e non governativi di tutela dei diritti umani.
Si preveda esplicitamente che il "Manuale sulle procedure per
la determinazione dello status di rifugiato", pubblicato dall'ACNUR nel 1977 come guida per i
Governi, e gli orientamenti già contenuti nella proposta di direttiva UE
sulla definizione del termine "rifugiato" e sulle forme sussidiarie
di protezione, costituiscono uno dei principali punti di riferimento per la
valutazione delle domande di asilo e per l’interpretazione della
Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati.
Si ribadisca esplicitamente la garanzia che
l’interessato, anche con l’ausilio di persona di fiducia o
appartenente ad uno degli organismi ed enti di tutela dei rifugiati con
esperienza consolidata nel settore, possa inviare o presentare alla CT
competente (ed alla CNDA nei casi di revoca dello status) memorie o
documentazione di supporto in ogni fase del procedimento.
Si preveda, in particolare, che al richiedente asilo
che per qualsiasi motivo non riesca o non possa presentarsi per la data fissata
per l’audizione innanzi alla Commissione territoriale sia riconosciuto
comunque il diritto di presentare memorie e documentazione prima della
decisione della commissione stessa.
Si preveda la predisposizione, d’intesa con
l’ACNUR e gli enti pubblici e privati operanti in favore degli stranieri,
di uno schema di domande mirante ad assicurare uno standard minimo di raccolta
uniforme di informazione su ciascuna domanda di asilo.
Si preveda la redazione di un verbale esaustivo e/o la
registrazione dell'audizione del richiedente asilo, con l’indicazione
dell'orario di inizio e della fine dell'audizione, nonché con
l’annotazione esplicita di eventuali problemi di interpretariato emersi
durante l’audizione stessa.
Si preveda che il verbale dell’audizione sia riletto al
richiedente asilo in una lingua da lui conosciuta, e che costui prima di
approvarne i contenuti e, conseguentemente, di sottoscriverlo abbia il diritto
di chiedere che siano al verbale apportate precise modificazioni, integrazioni
e rettifiche concernenti la sua situazione personale, le sue dichiarazioni e la
documentazione da esso eventualmente prodotta.
In casi particolari, si preveda possibilità di audizione da
parte di un membro femminile della CT.
Ove necessario, si preveda la possibilità di chiedere
l’assistenza di uno specialista (ad esempio, psicoterapeuta).
Si preveda l’annotazione negli atti della CT se la decisione sia
stata presa all'unanimità o a maggioranza.
Si preveda che la notifica della decisione della CT sia comunque
adeguatamente motivata per iscritto e tradotta anche in una lingua conosciuta
dal richiedente asilo.
Si preveda in modo esplicito il diritto del richiedente asilo di
acquisire, anche tramite un legale di sua fiducia o soggetti portatori di
interessi diffusi, copia di tutta la documentazione che lo riguarda (domanda,
verbale delle audizioni, documentazione del fascicolo ecc.).
Si dichiari in modo esplicito il principio che la CNDA opera in piena
autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione.
Al fine di mettere in grado la CNDA di svolgere i compiti previsti
dall'articolo 1-quinquies, comma 3, decreto legge n. 416/1990 convertito in
legge n. 39/1990, si preveda che la Commissione nazionale sia dotata di
sufficienti mezzi e di adeguato personale di supporto (esperti in diritto
internazionale, di diritto interno, di tutela dei diritti umani, archivisti per
quanto riguarda l'informazione sui paesi di origine, ecc.).
Poiché la cessazione e la revoca dello status di rifugiato
incidono sull’effettivo godimento del diritto d’asilo tutelato
dalla costituzione si deve prevedere che le decisioni riguardanti le
attività della CNDA, nonché quelle sulla cessazione e la revoca
dello status di rifugiato, siano prese nelle riunioni nelle quali partecipano
almeno la maggioranza dei componenti
Si
preveda che la procedura concernente la cessazione o la revoca dello status di
rifugiato possa essere avviata dalla CNDA, dopo averne preannunciato gli
stranieri interessati ed aver chiesto loro di far pervenire eventuali
controdeduzioni e che l'interessato debba essere sentito personalmente dalla
CNDA o su richiesta della CNDA stessa o su sua richiesta, secondo le medesime
modalità e garanzie previste per le audizioni dei richiedenti asilo.
Si preveda che l'attività di formazione e di aggiornamento dei
membri delle CT e degli interpreti sia fatta dalla CNDA d’intesa ed in
collaborazione con l'ACNUR.
Si preveda espressamente in modo esplicito che il "Manuale
sulle procedure per la determinazione dello status di rifugiato", pubblicato dall'ACNUR nel 1977 come guida per
i Governi, e gli orientamenti già contenuti nella proposta di direttiva
UE sulla definizione del termine "rifugiato" e sulle forme
sussidiarie di protezione, costituiscono uno dei principali punti di
riferimento per l'attività di indirizzo, previsto dell'articolo
1-quinqies, comma 2, decreto legge n. 416/1990 convertito in legge n. 39/1990,
nonché per le decisioni sulla cessazione e revoca dello status di
rifugiato.
Prevedere la redazione di rapporti periodici sul lavoro delle CT e della stessa CNDA, contenenti, tra l'altro, indicazioni statistiche.
Anzitutto
al fine di dare immediata e completa attuazione al diritto d’asilo
occorre espressamente prevedere che nelle ipotesi in cui una CT dopo aver
esaminato la domanda di asilo, pur decidendo di non riconoscere lo status di
rifugiato dichiari l’esistenza di un impedimento al rimpatrio dello
straniero a causa di altri impedimenti che impediscono effettivamente
l’esercizio delle libertà democratiche garantite dalla
Costituzione italiana (ex art. 10, comma 3 Cost.) ed in particolare a causa del
pericolo di torture o di trattamenti inumani o degradanti (ex art. 3 Conv. eur.
dir. uomo o dell’asilo costituzionale garantito dall’art. 10, comma
3 Cost.), il Questore rilasci un permesso di soggiorno per asilo umanitario o
per motivi umanitari (per evitare confusioni con un’eventuale
“protezione temporanea” che sia stata disposta con D.P.C.M. ai
sensi dell’art. 20 T.U.)
Nella definizione dello status da attribuire a coloro per i quali la CT
abbia deciso che esistano i requisiti di cui all'articolo 5, comma 6, t.u. si
deve prevedere la equiparazione, per quanto possibile, dello status di
protezione umanitaria a quella dei rifugiati, in particolare rispetto agli atti
amministrativi ed al ricongiungimento familiare.
Sarebbe auspicabile che il regolamento contenga norme che recepiscano
l'attuale prassi amministrativa, prevedendo però misure atte ad evitare
i ritardi e i periodi di incertezza durante l'eventuale attesa della decisione
sul rinnovo. Tra tali misure occorre comunque che nel regolamento si preveda:
1)
il rilascio di
un permesso di soggiorno per asilo umanitario o per motivi umanitari valido per
un anno, esteso a lavoro e studio.
2)
il rinnovo del
permesso da parte della Questura in casi "palesi" di continuo bisogno
di protezione (onde evitare un inutile sovraccarico di lavoro per Questure e
CT) e il rinnovo del permesso nei casi dubbi dietro parere favorevole da parte
della CT che ha deciso in prima istanza; se la Commissione intende assumere una
decisione negativa sulla richiesta di rinnovo, il richiedente deve poter godere
delle stesse garanzie previste per la procedura di esame della domanda di asilo
(audizione assistita, acquisizione degli elementi di prova, verbalizzazione,
notificazione). Poiché stranieri titolari di un permesso per motivi
umanitari si trovano in Italia da anni e stanno realizzando un percorso di
piena integrazione sociale e lavorativa, nel valutare
l’opportunità del rinnovo del loro permesso non si può
prescindere da considerazioni su questo cammino già percorso di
inserimento nella società italiana e sulla difficoltà oggettiva
di reinserimento nei Paesi di origine. Perciò si preveda espressamente
che il titolare di un permesso di soggiorno per motivi di protezione umanitaria
che non ha più titolo per godere di tale protezione, ma che possieda i
requisiti per il rilascio di un altro permesso, può chiedere e ottenere
la conversione del suo permesso di soggiorno; la richiesta di conversione in
permesso per lavoro è esaminata con precedenza rispetto alle domande
relative a nuovi ingresso.
3) la possibilità per il beneficiario della
protezione umanitaria di presentare alla CT i motivi per il continuato bisogno
di protezione umanitaria per iscritto o tramite nuova audizione davanti alla CT
competente.
Si specifichi che il possesso di un passaporto nazionale da parte dello
straniero beneficiario della protezione umanitaria non è una condizione
per il rilascio e il rinnovo del permesso;
Si preveda la possibilità del rilascio di un titolo
di viaggio per stranieri al beneficiario della protezione umanitaria.
Si specifichi che il richiedente asilo non riconosciuto in prima
istanza nella procedura semplificata non può essere allontanato prima
della scadenza dei cinque giorni previsti per la presentazione del richiesta di
riesame da parte della CT integrata (a meno che non abbia rinunciato
esplicitamente e per iscritto rinunciato alla facoltà di presentare
richiesta di riesame).
Si garantisca adeguata informazione al richiedente asilo
sulla possibilità di chiedere il riesame e/o presentare ricorso
giurisdizionale; adeguata assistenza legale (tramite consulenti legali anche di
organismi non-governativi accreditati); effettiva possibilità di
avvalersi del gratuito patrocinio per il ricorso giurisdizionale.
Si preveda che nel contesto del riesame si
procede ad una nuova audizione del richiedente, se richiesto almeno da un
membro della CT integrata o dallo stesso richiedente.
Si deve prevedere in forma esplicita che la richiesta di
riesame è compatibile con la presentazione, anche contestuale, del
ricorso giurisdizionale avverso la medesima decisione di diniego e che
però
a)
Il richiedente
asilo o il suo difensore o, in mancanza, l’Avvocatura dello Stato devono
far pervenire anche per le vie brevi sia al tribunale, sia alla CT integrata
rispettivamente copia della richiesta di riesame e copia del ricorso
giurisdizionale e in tal caso la cancelleria del tribunale e la segreteria
della CT devono comunicarsi reciprocamente immediatamente anche per le vie
brevi i provvedimenti adottati in sede giurisdizionale e in sede di riesame;
b)
qualora la
decisione di diniego sia annullata dalla decisione presa in sede di riesame la
decisione positiva sulla domanda di asilo presa in sede di riesame estingue il
giudizio sul ricorso giurisdizionale presentato sulla prima decisione di
diniego;
c)
qualora la
sentenza del giudice sulla decisione di diniego impugnato accolga il ricorso
prima della decisione in sede di riesame tale sentenza estingue la procedura di
riesame;
d)
qualora la
decisione in sede di riesame confermi la decisione di diniego il ricorso
giurisdizionale può essere presentato sulla decisione originaria e sulla
decisione di conferma adottata in sede di riesame e il giudizio sul ricorso
presentato contro la decisione originaria si estende anche alla decisione di
conferma, se ne fa richiesta il ricorrente o l’Avvocatura dello Stato.
Si
adegui, almeno nella sostanza, la normativa italiano al testo della Proposta di
Direttiva UE sulle procedure di asilo, definendo i criteri per il rifiuto
dell'autorizzazione a rimanere sul territorio nazionale da parte del prefetto,
previsto dall'articolo 1-ter, comma 6, decreto legge n. 416/1990 convertito in
legge n. 39/1990. Si stabilisca quindi - in analogia alla procedura accelerata,
prevista da detta proposta di Direttiva - che il prefetto potrà
rigettare la richiesta di sospensione del provvedimento di allontanamento soltanto
nei seguenti casi:
- domanda inammissibile ai sensi dell’articolo 1, comma 4, decreto legge n. 416/1990 convertito in legge n. 39/1990.
- decisione
negativa già adottata dal giudice competente per il ricorso avverso un
precedente provvedimento di espulsione, e in assenza di elementi nuovi (sul
richiedente e sul suo paese);
- domanda
ripetuta senza adduzione di alcun elemento che motivi una nuova decisione
positiva;
-
esistenza di
gravi motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato.
Si precisi che il Prefetto potrà comunque autorizzare
l’allontanamento anche temporaneo dai centri di identificazione dei
richiedenti asilo appartenenti a categorie vulnerabili (es. donne in stato di
gravidanza, malati mentali, disabili, vittime di violenza), nonché di
nuclei familiari in considerazioni di rilevanti motivi personali, di salute o
familiari. In tali casi, questi potranno, ad esempio, essere accolti da centri
di accoglienza gestiti da organismi o enti con esperienza consolidata nel
settore con sede nella Provincia ove ha sede la Commissione territoriale
competente per l’esame della domanda di asilo.
In ogni caso il
regolamento deve dare immediata attuazione alle norme previste in merito dalla
citata direttiva comunitaria del 27 gennaio 2003 sulle norme minime relative
all’accoglienza dei richiedenti asilo.
Occorre anzitutto ricordare sempre che una delle condizioni
imprescindibili per dare effettività al diritto d’asilo garantito
dalla Costituzione ad ogni straniero al quale nel proprio Paese non è
garantito l’effettivo esercizio delle libertà democratiche
è la possibilità di esperire rimedi efficaci di fronte ad un giudice
imparziale per fare annullare eventuali decisioni delle autorità che
neghino l’esistenza dei requisiti per l’accesso al diritto
d’asilo e che nelle more del giudizio sul ricorso giurisdizionale
presentato si deve consentire in ogni modo che il richiedente asilo non sia
allontanato dal Paese in cui ha presentato asilo verso il Paese nel quale teme
di subire pregiudizi gravi ed irreparabili per la sua vita, sicurezza e
libertà.
Il pericolo di un abuso delle domande di asilo non può dunque
essere fronteggiato con norme che rendano così inefficaci i rimedi
giurisdizionali contro una decisione negativa sulla domanda di asilo fino al
punto da far venir meno l’essenza stessa del diritto d’asilo,
istituto universalmente riconosciuto a tutela dei diritti fondamentali di ogni
persona.
In
proposito l’art. 1-quater, comma 5, decreto legge n. 416/1990 convertito
in legge n. 39/1990, disciplina il ricorso avverso il diniego di riconoscimento
per i casi di procedura ordinaria, con un rimando al precedente art. 1-ter,
comma 6, che stabilisce, per i casi di procedura semplificata, che il ricorso
non ha un effetto sospensivo automatico.
A tale proposito
occorre ricordare che:
a)
L'art. 1-ter
comma 3 menziona un "provvedimento di allontanamento" e prevede la
sua non sospensiva in caso di ricorso contro la decisione presa dalla
commissione territoriale nell'ambito della procedura semplificata (non a
seguito dell'esame durante la procedura ordinaria);
b)
Il provvedimento
di allontanamento nell'ordinamento giuridico italiano non esiste se non come
sommatoria dei due provvedimenti di respingimento e di espulsione. L'unico vero
allontanamento è quello dal territorio nazionale e nel caso di
espulsione esso può avvenire soltanto per i provvedimenti di espulsione
da eseguirsi con accompagnamento alla frontiera. Tali provvedimenti sono quelli
che siano già stati disposti dall'autorità giudiziaria
(espulsione a titolo di misura di sicurezza o espulsione a titolo di sanzione
sostitutiva o di misura alternativa alla detenzione), mentre l'esecuzione dei
provvedimenti amministrativi di espulsione con accompagnamento alla frontiera
può avvenire soltanto ai sensi dell'art. 13, comma 5-bis T.U.
cioè con il provvedimento di accompagnamento alla frontiera emesso dal
Questore che deve essere immediatamente trasmesso al tribunale e deve essere da
esso convalidato entro le successive 48 ore.
c)
nessuna delle
nuove norme legislative prescrive però l'adozione automatica di un
provvedimento amministrativo di espulsione in caso di rigetto della domanda di
asilo e trattandosi di provvedimento che incide negativamente sulla condizione
giuridica dello straniero esso non può essere istituito neppure dal
futuro dal regolamento in virtù della
riserva di legge prevista dall'art. 10, comma 2 Cost.;
d)
Gli artt. 10 e
19 T.U. prevedono un esplicito divieto di respingimento e di espulsione dello
straniero verso Paesi che potrebbero perseguitarlo e dunque un provvedimento
amministrativo di espulsione per qualsiasi motivo adottato sarebbe nullo;
e)
In un solo caso
il richiedente asilo può essere già oggetto di un provvedimento
di allontanamento, quello di colui che - come espressamente prevede l'art.
1-bis, comma 2, lett. b) L. n. 39/1990 - ha presentato domanda di asilo quando
era già destinatario di un provvedimento di espulsione, sicché la
norma dell'art. 1-ter comma 6 L. n. 39/1990, come modificata dalla legge n.
189/2002 non può che riferirsi a questo caso allorché il
provvedimento di espulsione sia da eseguirsi con accompagnamento alla
frontiera;
f)
nei casi di
procedura ordinaria e nei casi in cui sia scaduto il termine previsto per la
procedura semplificata senza che essa si sia ancora conclusa il richiedente
asilo riceve un permesso di soggiorno temporaneo valido rispettivamente
"fino alla definizione della procedura di riconoscimento" (art. 1,
comma 5 L. n. 39/1990) e "fino al termine della procedura stessa"
(semplificata) (art. 1-bis, comma 5 L. n. 39/1990); in tali casi gli stranieri
sono dunque titolari di un permesso di soggiorno e il termine della procedura
non si può certo identificare con la decisione della commissione
territoriale, bensì con la decisione giurisdizionale, poiché gli
artt. 1 - ter, comma 3, e 1-quater, comma 5, consentono di presentare ricorso
giurisdizionale e in caso di rigetto la decisione giurisdizionale è
immediatamente esecutiva e solo a tale momento sarebbe legittima una revoca del
permesso di soggiorno per i richiedenti asilo la cui domanda sia stata
esaminata con la procedura semplificata, mentre per i richiedenti asilo la cui
domanda sia stata esaminata con la procedura ordinaria la revoca del permesso
di soggiorno potrebbe avvenire soltanto a seguito del passaggio in giudicato
della sentenza.
Poiché
dunque la norma sull'inefficacia sospensiva del ricorso avverso la decisione
negativa della Commissione territoriale è suscettibile di privare di
effettività il diritto d’asilo e il diritto di difesa, entrambi
costituzionalmente garantiti, occorre comunque che il regolamento dia alla
norma legislativa un’attuazione doverosamente restrittiva prevedendo che
1)
si intendono non
sospesi per effetto del ricorso giurisdizionale presentato avverso la decisione
negativa della Commissione territoriale soltanto i provvedimenti di
allontanamento del richiedente asilo che abbia presentato domanda di asilo
quando era già destinatario di un provvedimento di espulsione da
eseguirsi con accompagnamento immediato alla frontiera pronunciato
dall’autorità giudiziaria o di un provvedimento amministrativo di
espulsione, a condizione che al momento della notifica della decisione di
rigetto della domanda di asilo il provvedimento di accompagnamento alla
frontiera, il provvedimento amministrativo di espulsione siano già stati
convalidati dalla competente autorità giudiziaria, insieme con il
provvedimento di trattenimento disposto nei casi indicati al comma 2, lett. b)
dell’art. 1-bis della legge n. 39/1990, introdotto dalla legge n.
189/2002;
2)
negli altri casi
sottoposti alla procedura semplificata poiché l'art. 1-quater, comma 5
L. n. 39/1990 consente il ricorso al tribunale - da presentarsi probabilmente
entro i medesimi 15 giorni di cui all'art. 1-ter - un provvedimento amministrativo di espulsione non
può essere adottato sia nelle more dei termini per la presentazione del
ricorso avverso un diniego alla domanda di asilo sia, una volta depositato il
ricorso giurisdizionale con domanda di sospensione del provvedimento impugnato,
fino alla decisione del giudice sulla domanda;
Inoltre occorre ricordare che nei casi di procedura ordinaria e nei
casi in cui sia scaduto il termine previsto per la procedura semplificata senza
che essa si sia ancora conclusa il richiedente asilo riceve un permesso di
soggiorno temporaneo valido rispettivamente "fino alla definizione della
procedura di riconoscimento" (art. 1, comma 5 L. n. 39/1990) e "fino
al termine della procedura stessa" (semplificata) (art. 1-bis, comma 5 L.
n. 39/1990); in tali casi gli stranieri sono dunque titolari di un permesso di
soggiorno e il termine della procedura non si può certo identificare con
la decisione della commissione territoriale, bensì con la decisione giurisdizionale,
poiché gli artt. 1 - ter, comma 3, e 1-quater, comma 5, consentono di
presentare ricorso giurisdizionale e in caso di rigetto la decisione
giurisdizionale è immediatamente esecutiva.
Pertanto la revoca del permesso di soggiorno per richiesta di asilo
deve essere prevista:
a)
soltanto dopo la
decisione di rigetto del ricorso giurisdizionale presentato da un richiedente
asilo la cui domanda sia stata esaminata con la procedura semplificata;
b)
soltanto a
seguito del passaggio in giudicato di una sentenza di rigetto del ricorso
giurisdizionale presentato da un richiedente asilo la cui domanda sia stata
esaminata con la procedura ordinaria.
Nel caso che venisse accolto il ricorso contro la decisione negativa
alla domanda d’asilo il regolamento definisca che la sentenza deve anche
dichiarare espressamente che sussistono le circostanze per il riconoscimento
del diritto di asilo; la sentenza, anche se non è definitiva,
sostituisce a tutti gli effetti l’analoga decisione della Commissione
Territoriale. La sentenza è immediatamente comunicata, anche per le vie
brevi, allo straniero, alla CT, alla Commissione Centrale e alla Questura
competente. Il questore rilascia immediatamente agli interessati i permessi di
soggiorno e i documenti indicati nella sentenza.
Permesso per richiesta di asilo e misure di accoglienza del
richiedente asilo
Occorre che il regolamento - anche al fine di dare immediata attuazione
della citata direttiva comunitaria del 27 gennaio 2003 recante le norme minime
di accoglienza del richiedente asilo - preveda che:
1)
Il permesso per
richiesta di asilo deve essere rilasciato entro 3 giorni dalla presentazione
della domanda di asilo (salvo che nei casi in cui sia disposto il trattenimento
nei centri di identificazione o nei centri di permanenza temporanea), ha la
durata di 3/6 mesi ed è rinnovabile fino a quando la decisione sulla
domanda di asilo esaminata con la procedura ordinaria non sia più
impugnabile o sia passata in giudicato l’eventuale sentenza di giudizio
sul ricorso giurisdizionale presentato contro il rigetto della domanda stesso
ovvero fino a quando non è adottata una sentenza in primo grado di
rigetto del ricorso giurisdizionale presentato contro il rifiuto della domanda
di asilo esaminata con la procedura semplificata;
2)
Il permesso di
soggiorno concesso al richiedente asilo è rilasciato anche ai suoi
familiari sprovvisti di un altro valido titolo di soggiorno di durata superiore
a sei mesi, a prescindere dal fatto che abbiano presentato domanda di asilo;
3)
Entro 15 giorni
dalla presentazione della domanda di asilo lo straniero sia informato in lingua
a lui comprensibile sui suoi diritti e doveri e sulle organizzazioni pubbliche
e private che possono aiutarlo o informarlo sulle condizioni di accoglienza disponibili,
compresi l’assistenza sanitaria (sia le prestazioni essenziali ed urgenti
che devono essere fin dall’inizio garantite ai sensi dell’art. 35
T.U., sia l’iscrizione al Servizio sanitario nazionale del titolare di
permesso di soggiorno per richiesta di asilo in base all’art. 34, comma 1
lett. b) t.u.), l’iscrizione dei minori nelle scuole dell’obbligo
(come prescrive l’art. 38 t.u.), l’accesso ai servizi finalizzati
all’accoglienza del richiedente asilo sprovvisto di mezzi di
sostentamento erogati dall’ente locale ai sensi dell’art. 1-sexies
legge n. 39/1990;
4)
i servizi di
accoglienza (tra i quali deve essere comunque compreso l’accesso a centri
di accoglienza pubblici o privati) al richiedente asilo che non sia sottoposto
a trattenimento e sia privo di autonomi mezzi di sostentamento devono essere
forniti preferibilmente nell’ambito dell’organizzazione del sistema
di protezione per richiedenti asilo istituito dall’art. 1-sexies legge n.
39/1990, secondo criteri, procedure e modalità che devono essere disciplinate
dal regolamento stesso, in conformità delle norme in merito previste
dalla citata direttiva;
5)
lo straniero
titolare di un permesso di soggiorno per richiesta di asilo può accedere
ai corsi di formazione o riqualificazione professionale istituiti in Italia;
6)
lo straniero
titolare di un permesso di soggiorno per richiesta di asilo può
instaurare regolari rapporti di lavoro subordinato nei casi in cui sia
trascorso un anno dalla data di presentazione della sua domanda di asilo senza
che gli sia stata comunicata alcuna decisione in merito; l’accesso a tali
rapporti di lavoro e i rapporti di lavoro in corso non si interrompono nei casi
in cui sia in corso il giudizio sul suo ricorso avverso la decisione di rigetto
della domanda di asilo.
Permesso di soggiorno per asilo e status di rifugiato
Occorre
inserire nel regolamento la disciplina sui documenti e permessi che riceve il
rifugiato con la sua famiglia e l’attuazione di alcune norme
internazionali in materia di status di rifugiato: la Convenzione di Ginevra e
la Convenzione europea sull’assistenza amministrativa ai rifugiati. Nella
legge italiana norme sulla condizione di coloro che hanno lo status di
rifugiato quasi non esistono. In attesa di una legge generale sul diritto di
asilo, il regolamento può già dare concreta attuazione alla
tripartizione di trattamento prevista dalla Convenzione di Ginevra, a seconda
delle materie ivi espressamente indicate:
- trattamento uguale a quello del cittadino italiano;
-
trattamento
migliore riservato agli stranieri, cioè pari a quello riservato ai
cittadini comunitari;
-
trattamento
riservato agli stranieri in genere (almeno a quelli con permesso di lunga
durata, se non proprio a quelli in possesso di carta di soggiorno).
Di conseguenza si propone che il regolamento preveda che:
a) è rilasciato il titolo di viaggio per rifugiati e un
permesso di soggiorno per asilo di 5 anni al rifugiato, al coniuge non
legalmente separato e al figlio minore non coniugato;
b) il permesso di soggiorno per asilo è rinnovabile fino a quando
la CN non abbia dichiarato la revoca o cessazione dello status, fatta salva la
facoltà per il titolare di ottenere il rilascio di un permesso o carta
di soggiorno ad altro titolo, nei casi previsti dalla legge;
c) l’eventuale espulsione del rifugiato può essere
adottata soltanto con il provvedimento del Ministero dell’Interno per
motivi di ordine pubblico e sicurezza nazionale.
2. Garanzie procedurali addizionali peri i minori (accompagnati e non)
L’intera procedura di asilo, dall’ammissione al territorio
alla chiusura del procedimento di determinazione dello status di rifugiato,
deve essere regolata in maniera tale da conformarsi al principio secondo il
quale, trovandosi i minori in una situazione di estrema vulnerabilità,
è necessario prevedere speciali ed immediate misure di tutela.
Nell’ambito della categoria su esposta, particolare attenzione va poi
riservata ai minori non accompagnati.
In ogni caso è indispensabile che il regolamento dia immediata
attuazione alle disposizioni concernenti i minori e i minori non accompagnati
previste dalla citata direttiva comunitaria del 27 gennaio 2003 sulle misure
minime di accoglienza dei richiedenti asilo.
Di seguito si
indicano alcuni aspetti che si ritengono comunque meritevoli di una disciplina
precisa.
Si deve prevedere anzitutto che i minori hanno diritto ad essere tra i
primi destinatari di misure di protezione ed assistenza.
In ogni caso il minore dovrà essere consultato, con
modalità adeguate alla sua età, prima che qualsiasi decisione che
lo riguardi venga assunta. Il minore straniero, accompagnato o meno deve sempre
essere adeguatamente informato e, nel caso ne manifesti l'intenzione, deve
essere messo in grado di esercitare il proprio diritto di chiedere asilo
attraverso, tra l’altro, l’ausilio di personale specializzato.
§
Identificazione e segnalazione alle
autorità
Si deve prevedere che nel caso in cui i minori siano
accompagnati da genitori o parenti le competenti autorità devono
verificare immediatamente i legami parentali attraverso documenti
identificativi o, in mancanza, tramite una verifica delle dichiarazioni dei
minori stessi e dei loro genitori o parenti.
Si deve prevedere che nel caso si tratti di minori non accompagnati, la
loro presenza deve essere tempestivamente comunicata sia alla autorità
giudiziaria, che ne dispone d’urgenza la collocazione in un centro idoneo
e provvede alla nomina di un tutore, che al Comitato per i Minori Stranieri
(cfr. articolo 1, comma 5, legge 39/90).
Nel caso emerga un dubbio sull’età del minore, i metodi utilizzati per tale verifica devono rispettare la salute e dignità del minore, ed in caso di persistenza dell’incertezza va garantito il beneficio del dubbio.
§
Richiesta di asilo
La nomina del tutore non deve in alcun modo ritardare la procedura di
richiesta di asilo. La volontà di chiedere asilo viene, pertanto,
registrata immediatamente dall’autorità di pubblica sicurezza
mentre la compilazione dell’apposito formulario e delle memorie
avverrà con l’assistenza del tutore e di un interprete.
Il tutore di un richiedente asilo deve ricevere adeguata informazione
in materia di asilo - anche in collaborazione con l'ACNUR - così da
assistere efficacemente gli interessi del minore richiedente asilo in tutte le
fasi della procedura d’asilo.
Considerata la particolare situazione del minore, la sua volontà
di chiedere asilo deve essere rispettata anche nel caso in cui non sia maturata
e/o espressa immediatamente. In tal caso la conseguente domanda di asilo va
comunque ricevuta dalle autorità preposte e va avviata tempestivamente
la procedura d’asilo.
Il personale di frontiera (polizia, interpreti, assistenti sociali)
deve ricevere apposita formazione ed aggiornamento sulle modalità di
tutela del benessere dei minori.
I minori richiedenti asilo non devono essere sottoposti a
misure che ne limitino la libertà, salvo nel caso in cui abbiano
commesso reato per i quali è prevista pena detentiva. In ogni caso il
trattenimento - misura sempre eccezionale comminabile, pertanto, soltanto in
casi estremi - non deve avvenire in strutture in cui risiedano anche adulti.
Nel caso di minori accompagnati, i cui genitori o parenti
stretti siano sottoposti a trattenimento, al fine di tutelare il principio di
unità familiare è necessario si prevedano strutture, ove il
minore, seppure trattenuto, non veda lesa la sua dignità e negata
adeguata tutela (materiale, psicofisica e legale).
Il minore non accompagnato deve ricevere tempestiva
accoglienza in una struttura idonea nel rispetto del suo diritto alla salute,
all’istruzione ecc. come previsto, tra l'altro, dal recente orientamento
dell'Unione Europea.
Si deve prevedere che, fatta salva la possibilità per
un minore accompagnato di essere titolare di validi motivi - per ottenere lo
status di rifugiato o la protezione umanitaria - indipendenti e diversi da
quelli presentati dai genitori e/o parenti, il minore i cui genitori o
familiari da cui dipende hanno ottenuto lo status di rifugiato sono
automaticamente riconosciuti rifugiati.
Anche i minori accompagnati, che hanno manifestato
l'intenzione di chiedere asilo, devono poter essere ammessi ad
un’audizione individuale da parte della CT in quanto, tra l’altro,
possibili portatori di una domanda autonoma ed indipendente da quella dei
genitori.
L’audizione individuale dovrà avvenire
alla presenza del tutore o di personale da questi delegata.
L’audizione del minore deve
svolgersi attraverso modalità che tengano in considerazione la minore
età del richiedente.
Si deve espressamente prevedere che i
membri di ogni CT e gli interpreti nella formazione preliminare alla loro
entrata in funzione e nelle attività di formazione e aggiornamento
permanente devono ricevere adeguata formazione, tra l’altro, sulle
particolari tecniche necessarie per intervistare un minore e rispettarne salute
e dignità.
Nei casi in cui il contenuto della domanda o altri
fattori lo facciano ritenere opportuno, i minori di sesso femminile dovrebbero
essere intervistati da personale femminile.
La decisione adottata deve prendere in considerazione anche
le peculiari forme di persecuzioni cui possono essere soggetti i richiedenti
minorenni proprio a causa della loro minore età.
La fondatezza del timore di persecuzione deve tener
conto della peculiare sensibilità e vulnerabilità del minore.
§
Rigetto della
domanda di asilo e conseguenti valutazioni dell’autorità
giudiziaria
Ove la CT rigetti la domanda di riconoscimento dello status
di rifugiato e non adotti un altro provvedimento ai sensi dell’art. 6, c.
6 T.U. si deve prevedere che:
1)
Il minore non
può essere espulso né respinto, né comunque allontanato
dall’Italia sulla semplice base di tale rigetto, conformemente agli artt.
3, 20 e 22 della Convenzione sui diritti del fanciullo e dell’art. 19, c.
2 del T.U.
2)
Una volta
esauriti i rimedi avverso la decisione della C. T. (richiesta di esame e ricorso
al Tribunale), il Tribunale per i minorenni, al quale è stata data
comunicazione (ai senso dell’art. 1, c. 5 della l. 39/90) della domanda
di asilo presentata dal minore non accompagnato, valuta se risponda al
superiore interesse nel minore il rimpatrio o la permanenza in Italia,
avvalendosi della collaborazione delle competenti amministrazioni pubbliche e
di idonei organismi nazionali ed internazionali; ove risulti che ciò sia
nel superiore interesse del minore, ne dispone il rimpatrio assistito.
Poiché la Commissione Nazionale svolge compiti di
indirizzo ed orientamento, nell’ambito, tra l’altro, della
formazione ed aggiornamento del personale delle CT (componenti ed interpreti),
si deve prevedere che tale formazione deve includere sessioni relative a
tecniche di intervista rivolte minori, normativa e giurisprudenza
internazionale in materia di determinazione di status di minori, criteri di
terminazione riferiti alle forme di persecuzioni rivolte a minori, notizie
aggiornate su paesi di origine coinvolti nella persecuzione di minori. Tali
attività devono essere svolte in collaborazione con l’ACNUR.
Si deve prevedere che nelle ipotesi in cui il minore
richieda un riesame della decisione della CT al minore è sempre
garantita una seconda audizione.
Nel caso di minore non accompagnato per il quale è
stata ravvisata l'esigenza di protezione internazionale in ossequio, tra
l'altro, al più recente orientamento comunitario, deve essere
autorizzato l'ingresso ed il soggiorno ai fini del ricongiungimento familiare
agli ascendenti diretti e di primo grado. Nel caso in cui il minore non abbia
ascendenti diretti o sia impossibile rintracciarli si deve prevedere
l’autorizzazione all'ingresso ed al soggiorno del suo tutore legale o di
altri familiari, a tal fine utilizzando anche la procedura prevista
dall’art. 31, comma 3 T.U.
I N D I C E
I - Alcune riflessioni preliminari sul Regolamento................................................................. 3
II - Immigrazione............................................................................................................... 4
Art.
1 . Definizione di “straniero regolarmente soggiornante”........................................................ 4
Art. 2-bis - Comitato per il
coordinamento e il monitoraggio....................................................... 4
Art. 3 - Programmazione dei flussi
annuali d’ingresso per motivi di lavoro..................................... 5
Artt. 4 e 5 - Divieti di ingresso (e
soggiorno)in caso di condanne penali......................................... 5
Art. 5 - Permesso di soggiorno............................................................................................... 6
Artt. 5-bis 3 22 - Contratto di soggiorno.................................................................................. 8
Art. 6 - Facoltà e obblighi
inerenti al soggiorno....................................................................... 10
Art. 4,5 e 26 - Ingresso e soggiorno per
lavoro......................................................................... 12
Art. 4,5 e 27 - Ingresso per lavoro in
casi particolari................................................................. 12
Art. 10 - Respingimento...................................................................................................... 12
Art. 13 - Espulsione amministrativa....................................................................................... 12
Art. 14 - Esecuzione
dell’espulsione....................................................................................... 15
Art. 15 - Espulsione a titolo di misura
di sicurezza e obblighi di comunicazione............................ 17
Art. 16 - Espulsione quale sanzione
sostitutiva o misura alternativa alla detenzione........................ 19
Art. 17 - Diritto alla difesa e
conseguente rientro in Italia........................................................... 19
Art. 22 - Sportello unico per
l’immigrazione........................................................................... 20
Art. 22 - Lavoro subordinato a tempo
determinato e indeterminato.............................................. 20
Art. 26 - Ingresso e soggiorno per lavoro
autonomo.................................................................. 21
Art. 27 - Ingresso per lavoro in casi
particolari......................................................................... 21
Art. 29 - Ricongiungimento familiare..................................................................................... 21
Art. 31 - Disposizioni a favore dei
minori............................................................................... 23
Art. 32 - Minori affidati al compimento
dei 18 anni.................................................................. 23
III - Disposizioni in materia di asilo................................................................................... 25
1 - Principi e garanzie procedurali di carattere generale........................................................... 25
Protezione dei dati concernenti con i
richiedenti asilo................................................................ 25
Richiedenti asilo arrivati in frontiera o
in occasione di sbarchi.................................................... 25
Trattenimento nei “centri di
identificazione”............................................................................ 26
Commissioni territoriali (CT)............................................................................................... 27
Garanzie procedurali durante
l’esame in prima istanza................................................................ 28
Commissione Nazionale per il Diritto di
Asilo (CNDA)............................................................ 29
Protezione umanitaria.......................................................................................................... 30
Riesame della domanda da parte della
“CT integrata”................................................................ 31
Ricorso nella procedura semplificata:
Autorizzazione a rimanere da parte del Prefetto....................... 32
Effetto sospensivo del ricorso
giurisdizionale e revocabilità del p.d.g. per richiesta di asilo.............. 33
Accoglienza del ricorso........................................................................................................ 35
Permesso per richiesta di asilo e misure
di accoglienza del richiedente asilo................................... 35
Permesso di soggiorno per asilo e status
di rifugiato................................................................. 37
2 - Garanzie procedurali addizionali per minori
(accompagnati e non)........................................ 37
Minori giunti in frontiera in occasione
di sbarchi...................................................................... 38
Identificazione e segnalazione alle autorità............................................................................... 38
Richiesta di asilo................................................................................................................ 38
Trattenimento.................................................................................................................... 39
Modalità di accoglienza ed
adeguata informazione prima dell’audizione........................................ 39
Audizione da parte della CT e procedura
adottata...................................................................... 39
Rigetto della domanda di asilo e
conseguenti valutazioni dell’autorità giudiziaria........................... 40
Attività di formazione svolta
dalla Commissione Nazionale per il Diritto di Asilo......................... 40
Riesame............................................................................................................................ 40
Ricongiungimento familiare................................................................................................. 40