(Gabriella Apollonio, Alessandra Palma, Sergio Briguglio 30/9/2003)

IMPATTO DELLA DIRETTIVA DEL CONSIGLIO RELATIVA AL DIRITTO AL RICONGIUNGIMENTO FAMILIARE SULLA NORMATIVA

VIGENTE IN ITALIA

Premessa

Nel seguito sono riportati i principali elementi della direttiva del Consiglio relativa al diritto al ricongiungimento familiare, esaminati sotto il profilo dell’impatto che essi dovrebbero o potrebbero avere sulla normativa italiana.

Le disposizioni della direttiva sono formulate talvolta in forma di prescrizione, altre volte in forma di possibilita’. Una clausola generale permette poi ad ogni Stato membro di adottarne di piu’ favorevoli per lo straniero.

Valendo tale clausola, e’ evidente come non vi sia limite, in linea di principio, al livello di favore per lo straniero che puo’ essere mantenuto – se gia’ previsto dalla normativa vigente – o introdotto con riforma, senza violazione della direttiva in esame.

Escluso questo caso di scuola – l’obiettivo, cioe’, di una riforma illimitatamente favorevole allo straniero -, e’ opportuno invece esaminare quali linee di riforma possano realisticamente conseguire all’adozione della direttiva.

Si e’ scelto, nel sommario che segue, di distinguere tre casi (evidenziandoli con caratteri diversi), sulla base delle intenzioni del legislatore virtuale:

a) il caso del legislatore “pigro”;

b) il caso del legislatore favorevole allo straniero (ma intenzionato a muoversi in un quadro “europeo”);

c) il caso del legislatore ostile allo straniero.

Con riferimento al primo caso, sono evidenziati gli elementi formulati in forma di prescrizione con carattere piu’ favorevole rispetto alle corrispondenti norme attualmente vigenti in Italia. La combinazione del tipo di formulazione e del carattere di maggior favore rende tali disposizioni inderogabili, e obbliga anche il legislatore pigro a modificare il quadro vigente.

Con riferimento al secondo caso, sono evidenziati gli elementi formulati in forma di possibilita’ e con carattere di maggior favore. Le corrispondenti disposizioni non hanno carattere di inderogabilita’, ed e’ necessaria la buona disposizione del legislatore perche’ la normativa sia modificata corrispondentemente. Tali modifiche – che sarebbero viste comunque come compatibili col quadro europeo (perche’ esplicitamente previste dalla direttiva) – andrebbero comunque a sommarsi alle prime (ineludibili).

Con riferimento al terzo caso, sono evidenziati tutti gli elementi di carattere sfavorevole allo straniero (rispetto al quadro vigente) – quale che sia il tipo di formulazione (prescrizione o possibilita’). Affiancati agli elementi inderogabili del primo caso, costituirebbero i contenuti della piu’ restrittiva tra le riforme che possano conseguire all’adozione della direttiva.

Sommario della direttiva

· La direttiva si applica alle richieste di ricongiungimento presentate da un cittadino di paese terzo, titolare di permesso di soggiorno (esclusi, comunque, i permessi per richiesta di asilo o di protezione temporanea o sussidiaria e i permessi per protezione temporanea o sussidiaria) di durata non inferiore a un anno, che abbia una fondata prospettiva di soggiornare stabilmente[1]. La direttiva non si applica al ricongiungimento con cittadini dell’Unione europea.

· Gli Stati membri possono applicare la direttiva anche ai casi in cui i membri della famiglia entrano insieme (ingresso al seguito).[2]

· Sono fatte salve le disposizioni piu’ favorevoli contenute in accordi stipulati dalla Comunita’ con paesi terzi, nella Carta sociale europea (1961, revisione 1987) e nella Convenzione europea sullo status del lavoratore migrante (1987).

· Gli Stati membri possono adottare disposizioni piu’ favorevoli.

· E’ consentito l’ingresso per ricongiungimento

o del coniuge del soggiornante

o dei figli minorenni (anche adottati in base a un provvedimento che abbia validita’ nello Stato membro[3]) del soggiornante o del coniuge; qualora siano nati da altra unione e siano affidati a entrambi i genitori, il ricongiungimento e’ condizionato all’autorizzazione da parte dell’altro genitore; l’ingresso di minori di eta’ superiore a 12 anni che entrano indipendentemente dal resto della famiglia puo’ essere condizionato alla verifica dei requisiti necessari per l’integrazione solo se questo e’ previsto dalla normativa nazionale al momento dell’attuazione della direttiva; possibile imporre, se gia’ previsto dalla normativa nazionale al momento dell’attuazione della direttiva, che la richiesta di ricongiungimento per il figlio minore debba essere presentata prima che questi compia 15 anni (in questo caso, l’ingresso e il soggiorno sono autorizzati[4] per motivi diversi dal ricongiungimento)

· Puo’ essere consentito, dalla normativa nazionale, l’ingresso per ricongiungimento

o degli ascendenti diretti di primo grado del soggiornante o del coniuge[5], purche’ siano a loro carico e non dispongano di adeguato sostegno familiare nel paese d’origine[6]

o dei figli maggiorenni non coniugati del soggiornante o del coniuge[7], purche’, per ragioni di salute, non siano in grado di provvedere a se stessi[8]

o del partner non coniugato che abbia col soggiornante una relazione stabile duratura debitamente comprovata (dall’esistenza di un figlio comune, da una precedente coabitazione o da registrazione formale o da altri elementi), ovvero della persona legata al soggiornante da relazione stabile formalmente registrata, e dei figli minori non coniugati (anche adottati) di tali persone come pure dei figli maggiorenni non coniugati non in grado, per ragioni di salute, di provvedere a se stessi[9].

· E’ possibile, per gli Stati membri, equiparare il partner registrato al coniuge ai fini del ricongiungimento[10].

· In caso di matrimonio poligamico, se e’ gia’ presente sul territorio dello Stato membro un coniuge del soggiornante, non viene autorizzato l’ingresso di altro coniuge[11]. Il ricongiungimento con figli minori del soggiornante e di altro coniuge puo’ essere limitato dagli Stati membri[12].

· Puo’ essere imposto un limite minimo (non superiore ai 21 anni) per il soggiornante e il coniuge, perche’ il ricongiungimento possa aver luogo[13].

· Gli Stati membri decidono se la domanda di ricongiungimento deve essere presentata dal soggiornante o dai familiari.

· La domanda e’ corredata dai copie autenticate dei documenti di viaggio del soggiornante o dei familiari, dalla documentazione attestante i legami di parentela e da quella attestante la sussistenza degli altri requisiti.

· L’esistenza dei legami di parentela puo’ essere oggetto di ulteriori indagini o colloqui con il soggiornante e i suoi familiari[14].

· Lo Stato membro puo’ accettare, in determinate circostanze, che una domanda sia presentata anche in relazione a familiari gia’ presenti nel suo territorio.

· Le autorita’ competenti decidono sulla domanda entro un massimo di nove mesi (con possibile proroga in casi eccezionali dovuti alla complessita’ della domanda da esaminare)[15]. Le conseguenze di una mancata decisione nei termini prescritti (es.: il silenzio-assenso) devono essere disciplinate per legge.

· Nell’esame delle domande e’ tenuto nella dovuta considerazione il superiore interesse del minore.

· La domanda puo’ essere respinta per motivi di ordine pubblico, sicurezza dello Stato (incluso il sostenere direttamente o indirettamente il terrorismo internazionale o nutrire aspirazioni estremistiche[16]) o sanita’ pubblica[17].

· Il permesso rilasciato al familiare puo’ essere revocato o non rinnovato per motivi di ordine pubblico, sicurezza dello Stato o sanita’ pubblica[18] (sono escluse pero’ le patologie insorte dopo il rilascio del permesso); in questi casi deve essere valutata l’effettiva portata del pericolo costituito dalla presenza dello straniero.

· L’autorizzazione al ricongiungimento puo’ essere condizionata alla dimostrazione della disponibilita’ di

o un alloggio considerato normale, nella regione in cui risiede il soggiornante, e che soddisfi i requisiti previsti di sicurezza e salubrita’[19]

o un’assicurazione contro le malattie che copra, per il soggiornante e i familiari, tutti i rischi di norma coperti per i cittadini dello Stato membro[20]

o risorse stabili[21] e regolari sufficienti al mantenimento della famiglia senza ricorso all’assistenza pubblica; nel valutare la disponibilita’ di risorse gli Stati membri possono tener conto dei valori minimi di retribuzioni e pensioni e del numero di familiari.

· Lo Stato membro puo’ chiedere ai familiari di soddisfare le condizioni di integrazione previste dalla legge nazionale; ai rifugiati e ai loro familiari le misure di integrazione possono essere applicate solo dopo che sia stato accordato il ricongiungimento.[22]

· Lo Stato membro puo’ stabilire che il soggiornante possa accedere al ricongiungimento dopo un periodo di soggiorno legale (che comunque non puo’ essere superiore a due anni)[23].

· Un periodo di attesa, comunque non superiore a tre anni, tra la presentazione della domanda e il rilascio del permesso di soggiorno al familiare puo’ essere previsto qualora la legislazione in materia di ricongiungimento vigente nello Stato membro alla data di entrata in vigore della direttiva tenga conto della sua capacita’ di accoglienza.

· Nel caso in cui il soggiornante sia un rifugiato

o non possono essere applicate limitazioni relative ai requisiti per l’integrazione al ricongiungimento con i figli minorenni;

o puo’ essere autorizzato il ricongiungimento con altri familiari a carico[24];

o se il rifugiato e’ un minore non accompagnato, il ricongiungimento con gli ascendenti diretti di primo grado e’ consentito anche se non sono a carico del soggiornante[25]; in mancanza degli ascendenti diretti di primo grado (o nell’impossibilita’ di ritrovarli) e’ autorizzato l’ingresso del tutore o di altri familiari[26];

o in mancanza di documenti che provino i legami di parentela, si tiene conto anche di altri elementi di prova; il rifiuto della domanda non puo’ essere basato solo sulla mancanza di documenti;[27]

o non si applicano le condizioni sul possesso dei requisiti relativi ad alloggio, assicurazione contro le malattie e risorse; le condizioni possono tuttavia essere applicate se il ricongiungimento e’ possibile in Stato terzo col quale il soggiornante o il familiare abbiano legami particolari[28].

o non puo’ essere imposto il requisito di soggiorno pregresso per l’accesso al ricongiungimento.

· Lo Stato membro puo’ stabilire che queste condizioni piu’ favorevoli per i rifugiati si applichino solo ai casi in cui il vincolo familiare sia anteriore al riconoscimento dello status di rifugiato[29].

· Restano impregiudicate le norme che accordano lo status di rifugiato ai familiari di un rifugiato.

· Lo Stato membro agevolera’ il rilascio del visto al familiare il cui ingresso e’ stato autorizzato[30].

· In caso di ricongiungimento, il primo permesso di soggiorno (rinnovabile) rilasciato al familiare ha durata non inferiore a un anno; in generale, il permesso del familiare avra’ data di scadenza non successiva a quella del permesso del soggiornante.[31]

· Il familiare accede a istruzione, lavoro subordinato o autonomo e formazione, allo stesso modo in cui accede il soggiornante[32]; la normativa nazionale puo’ stabilire le condizioni per l’accesso al lavoro del familiare: in particolare[33], l’accesso all’attivita’ lavorativa puo’ essere condizionato, per un periodo non superiore a un anno, alla valutazione della situazione del mercato del lavoro[34]; l’accesso al lavoro puo’ essere limitato nei casi di ascendenti diretti di primo grado a carico e figli maggiorenni a carico.

· Trascorsi cinque anni di soggiorno legale, il coniuge, o il partner non coniugato, e il figlio diventato maggiorenne, se non sono gia’ in possesso di permesso diverso da quello per motivi familiari, ottengono, su richiesta (se cosi’ e’ previsto), un permesso di soggiorno autonomo, indipendente da quello del soggiornante[35]; possono essere previsti limiti al rilascio del permesso al coniuge o partner non coniugato nei casi di rottura del vincolo[36]. Un analogo permesso puo’ essere rilasciato anche ad ascendenti diretti di primo grado a carico o figli maggiorenni a carico[37].

· Un permesso di soggiorno autonomo puo’ essere rilasciato, su richiesta (se cosi’ e’ previsto), anche in caso di divorzio, separazione o decesso di ascendenti o discendenti. Gli Stati membri adottano disposizioni atte a garantire che un tale permesso sia rilasciato quando situazioni particolarmente difficili lo richiedano[38].

· I requisiti per il rilascio e la durata di tali permessi autonomi sono stabiliti dalla legge nazionale.

· L’autorizzazione al ricongiungimento puo’ essere negata e il permesso di soggiorno del familiare (o partner non coniugato) puo’ essere revocato o non rinnovato

o qualora le condizioni previste dalla direttiva non siano o non siano piu’ soddisfatte; in caso di mancanza di risorse in capo al soggiornante si tiene tuttavia conto, in sede di rinnovo del permesso, anche dei redditi dei familiari;

o qualora il soggiornante e il familiare non abbiano o non abbiano piu’ una relazione familiare o coniugale effettiva;

o qualora il soggiornante o il partner non coniugato siano coniugati o abbiano relazione stabile e duratura con altra persona;

o qualora si sia fatto ricorso a informazioni false, frode o altri mezzi illeciti;

o qualora il matrimonio, la relazione stabile o l’adozione abbiano avuto luogo solo allo scopo di ottenere l’autorizzazione all’ingresso; nel valutare questa circostanza lo Stato membro puo’ tenere conto del fatto che tali relazioni sono state costituite solo dopo che il soggiornante aveva ottenuto il permesso di soggiorno[39].

· Ai fini dell’individuazione di frodi o relazioni fittizie, le autorita’ possono effettuare specifici controlli anche in fase di rinnovo del permesso di soggiorno del familiare[40].

· Il familiare che non sia ancora titolare di un permesso di soggiorno autonomo puo’ essere privato del permesso in caso di conclusione del soggiorno legale del soggiornante.

· In sede di adozione di qualunque provvedimento negativo in relazione al soggiorno del soggiornante o dei suoi familiari, vengono tenute in considerazione la solidita’ dell’inserimento e dei legami degli interessati nel territorio dello Stato membro e i loro legami con i paesi d’origine[41].

· Devono essere previsti rimedi giurisdizionali avverso ogni provvedimento negativo in relazione al soggiorno del soggiornante o dei suoi familiari.

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[1] L’art. 28, co. 1 del Testo Unico stabilisce che il diritto e’ associato alla titolarita’ di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno, rilasciato per lavoro subordinato o per lavoro autonomo ovvero per asilo, per studio o per motivi religiosi, senza riferimento alle prospettive di soggiorno stabile. Di fatto, questo ambito di applicazione sembra piu’ ampio di quello stabilito nella direttiva. E’ possibile, ad esempio, in base alla normativa vigente ricongiungersi con lo straniero regolarmente soggiornante per motivi di studio, anche se questi puo’ non essere in grado di dimostrare fondate prospettive di soggiorno stabile.

[2] Dal Preambolo.

[3] Il comma 2 dell’art. 29 del Testo Unico prevede anche i minori sottoposti a tutela.

[4] Possono essere autorizzati?

[5] L’art. 29, co. 1, lettera c) del Testo Unico fa riferimento ai soli genitori del soggiornante.

[6] L’art. 29, co. 1, lettera c) del Testo Unico impone una condizione piu’ restrittiva: nel caso in cui il genitore abbia altri figli in patria, il ricongiungimento e’ ammesso, sempre che tali figli siano incapaci di provvedere al sostentamento del genitore stesso, solo qualora questi abbia piu’ di 65 anni.

[7] L’art. 29, co. 1, lettera b-bis) del Testo Unico fa riferimento ai soli figli maggiorenni del soggiornante.

[8] L’art. 29, co. 1, lettera b-bis) del Testo Unico fa riferimento, piu’ restrittivamente, a uno stato di salute che comporti invalidita’ totale.

[9] L’art. 29 del Testo Unico non prevede il ricongiungimento con il partner non coniugato.

[10] L’art. 29 del Testo Unico non prevede il ricongiungimento con il partner non coniugato.

[11] L’art. 29, co. 6 del Testo Unico consente l’ingresso dell’altro coniuge quale genitore del minore che abbia gia’ effettuato il ricongiungimento con l’altro genitore.

[12] Tale limitazione non e’ prevista dalla normativa vigente.

[13] Tale possibilita’ non e’ prevista dalla normativa vigente.

[14] Tale possibilita’ non e’ prevista dalla normativa vigente.

[15] L’art. 29, co. 8 del Testo Unico prevede un limite di 90 gg., senza possibilita’ di proroga, dopo il quale e’ applicata la condizione di silenzio-assenso.

[16] Dal Preambolo. Concetto estraneo alla normativa vigente.

[17] Tale possibilita’ non e’ prevista dalla normativa vigente, salvo quanto disposto dall’art. 7, co. 1 del DPR 394/1999 in relazione ai controlli sanitari, da effettuarsi alla frontiera, sulla base della normativa vigente in materia di profilassi internazionale.

[18] Tale possibilita’ non e’ prevista dalla normativa vigente.

[19] Il comma 3 dell’art. 29 del Testo Unico prevede una facilitazione per il figlio infra-quattordicenne al seguito del genitore. In questo senso, la disposizione della direttiva, che non prevede tale facilitazione, e’ da considerarsi di natura restrittiva. Si noti pero’ che l’art. 6, co. 1, lettera c), del DPR 394/1999 e’ formulato in modo da annullare, di fatto, la facilitazione suddetta.

[20] L’art. 29, co. 3 del Testo Unico non include, tra i requisiti da soddisfare, quello della stipula di un’assicurazione contro le malattie.

[21] L’art. 29, co. 3 del Testo Unico non richiede la stabilita’ delle risorse.

[22] La normativa vigente non prevede che allo straniero possa essere richiesto il soddisfacimento di condizioni di integrazione.

[23] La normativa vigente non prevede una limitazione del genere.

[24] L’art. 29 del Testo Unico non prevede il ricongiungimento con altri familiari a carico del rifugiato.

[25] Non e’ evidente, dalla formulazione dei commi 3 e 6 dell’art. 29 del Testo Unico, se nella legislazione vigente in Italia il ricongiungimento con figlio minore regolarmente soggiornante, qualora tale figlio sia un rifugiato, sia condizionato comunque alla dimostrazione, entro un anno dall’ingresso, di requisiti di reddito e alloggio.

[26] L’art. 29 del Testo Unico non contempla questa possibilita’.

[27] L’art. 29 del Testo Unico non prevede condizioni di favore di questo tipo per il ricongiungimento con rifugiato.

[28] L’art. 29, co. 3 del Testo Unico esonera il rifugiato dall’obbligo di soddisfare i requisiti relativi a reddito e alloggio, senza riguardo per l’eventuale possibilita’ di dar luogo al ricongiungimento in uno Stato terzo.

[29] L’art. 29, co. 3 e l’art. 30, co. 1, lettera c) del Testo Unico prevedono facilitazioni per il ricongiungimento con il rifugiato, a prescindere dal momento in cui si e’ costituito il vincolo familiare.

[30] L’art. 29 del Testo Unico non prevede alcuna particolare agevolazione per il rilascio del visto al familiare per il quale sia stato rilasciato il nulla-osta di cui all’art. 29, co. 7 del Testo Unico (si veda il caso recente del Consolato italiano a Casablanca).

[31] L’art. 30, co. 3 del Testo Unico prevede che il permesso del familiare abbia la stessa durata di quello del soggiornante con il quale e’ stato effettuato il ricongiungimento, e che sia rinnovabile con questo. La disposizione contenuta nella direttiva consente, anche se non obbliga, il rilascio di permessi di durata piu’ limitata.

[32] L’art. 30, co. 2 del Testo Unico prevede la possibilita’ di accesso ad attivita’ di studio, formazione e lavoro per il familiare, a prescindere dalla sussistenza di un’analoga possibilita’ in capo al soggiornante. Questa previsione risulta piu’ favorevole nel caso dei familiari di straniero titolare di permesso per motivi religiosi, per il quale l’accesso ad attivita’ lavorativa e’ escluso o almeno limitato. L’adozione di una disposizione analoga a quella contenuta nella direttiva danneggerebbe quindi tali familiari.

[33] Non e’ chiaro, in base alla formulazione della disposizione, se quella del ritardo sia l’unica condizione sull’accesso al lavoro del familiare che puo’ essere aggiunta a quelle applicabili al richiedente, o se possano essere imposte ulteriori restrizioni.

[34] L’art. 30, co. 2 del Testo Unico non prevede tale limitazione. Si noti che anche l’eventuale applicazione delle disposizioni relative all’accertamento di indisponibilita’ di cui all’art. 22, co. 4 del Testo Unico non si configurerebbe come limitazione dell’accesso, dal momento che, in base all’art. 30 sexies del DPR 394/1999 (modificato), tale accertamento non ha natura vincolante.

[35] L’ art. 30, co. 5 del Testo Unico prevede il rilascio di un permesso autonomo per il coniuge solo in caso di morte del soggiornante o di rottura del vincolo coniugale.

[36] Interpretazione nostra: la formulazione della disposizione non e’ chiara. Se l’interpretazione e’ corretta, la disposizione e’ restrittiva rispetto alla normativa vigente, che, all’art. 30, co. 5 del Testo Unico, prevede il rilascio di un permesso autonomo proprio nei casi di rottura del vincolo (oltre che di morte del soggiornante).

[37] L’ art. 30, co. 5 del Testo Unico prevede il rilascio di un permesso autonomo per genitori a carico e figli maggiorenni solo in caso di morte del soggiornante.

[38] Dall’art. 30, co. 5 del Testo Unico non e’ chiaro se il rilascio del permesso autonomo sia condizionato al possesso degli usuali requisiti. Se lo e’, la disposizione contenuta nella direttiva da’ luogo a una condizione piu’ favorevole per gli interessati.

[39] La revoca del permesso di soggiorno per motivi familiari e’ prevista dall’art. 30, co. 1 bis del Testo Unico per il caso di straniero che abbia convertito il proprio permesso di soggiorno in un permesso per motivi familiari in seguito a matrimonio al quale non sia seguita convivenza (sempre che non sia nata prole). Nessuna valutazione sulla costituzione di legami “di comodo” e’ prevista invece in relazione a chi faccia ingresso per ricongiungimento.

[40] La normativa vigente non prevede controlli del genere per stranieri che siano entrati per ricongiungimento (vedi nota precedente).

[41] La normativa vigente non prevede che si tengano in considerazione questi fattori in sede di adozione di provvedimenti negativi in relazione al soggiorno.