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EUROPEAN PARLIAMENT EUROPAPARLAMENTET

Comision De Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores

El Presidente

Monsieur Giuseppe GARGANI

Président de la commission juridique et du

marché intérieur

ASP 09E206 -LOW T12036

Monsieur le président et cher col1ègue,

Lors de sa réunion du 21 octobre 2003 à Strasbourg, la commission que j"ai l"honneur de présider a examiné la Directive 2003/861CE (Récemment publiée JO L 251/12 du 03.10.2003) en matière de droit au regroupement familia1, notamment à la lumière des principes de protection des droits fondamentaux.

Lors du débat, nous avons pu prendre connaissance des observations présentées par le Service Juridique (dont vous avez reçu copie) .ainsi que des observations émises par le professeur Henri Labayle à Mme Boumédienne-Thiery, rapporteur pour le rapport sur le respect des droits fondamentaux au sein de l'Union européenne en 2003.

Le souci de la commission était celui de vérifier si la Directive en question respecte le principe du respect de la vie privée et de la famille, tel que défini par I'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et par l’article 7 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Or, tant le Service Juridique que le Professeur Labayle ont attiré notre attention sur la légitimité douteuse de la faculté accordée aux Etats membres de prévoir un test d'intégration pour les enfants mineurs de plus de douze ans (Art. 4, par. 1 dernier alinéa « Lorsqu’un enfant a plus de 12 ans et arrive indépendamment du reste de sa famille, l‘Etat membre peut, avant d’autoriser son entrée et son séjour au titre de la présente directive, examiner s’il satisfait à un critère d’intégration prévu par sa législation existante à la date de la mise en oeuvre de la présente directive ». Selon le considérant 12, une pareille limitation se justifierait pour « ...tenir compte de la faculté d’intégration des enfants dès le plus jeune âge et garantit qu’ils acquièrent l’éducation et les connaissances linguistiques nécessaires à l’école. ») une telle cause de dérogation ne figurant pas parmi les exceptions admises par 1'article 8 de la CEDH.

Pour sa part, le Professeur Labayle a aussi soulevé des réserves encore plus fondamentales sur le texte en question considérant en particulier que « ...certaines modalités d'exercice du regroupement familial paraissent disproportionnées au regard du rapport d'équilibre entre les intérêts en présence, qui est exigé par la jurisprudence de la Cour [de Strasbourg}. Ces modalités sont principalement celles prévues par les articles 5 §4 (délai de 9 mois pour répondre susceptible d'être exceptionnellement prorogé). 8 §1 (exigence d'un séjour légal de 2 ans au maximum) et §2 (dérogation allant jusqu'à trois ans), 16 (causes de cessation du droit à mener une vie familiale telle que §I b et c) ".

Après avoir considéré tous ces éléments et après un bref débat., les membres de la commission parlementaire se sont exprimés en faveur d’un recours du Parlement au titre de l’article 230, par. 2 du TCE, afin d’obtenir l’annulation des dispositions de la directive du Conseil 2003/86/CE qui portent atteinte au respect de la vie privée et de la famille, protégée par l’art. 8 de la Convention Européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH) et par l’art. 7 de la Chartre des Droits fondamentaux de l’Union Européenne.

Eu égard à l’article 91 du Règlement du Parlement, je vous serais reconnaissant si vous pouviez inscrire ce point à l’ordre du jour de votre commission sachant que le délai de la procédure échoue le 27 décembre 2003.

Je vous en remercie d’avance et vous prie de bien vouloir me tenir informé de la suite que vous comptez donner à cette demande.

Je vous d’agréer Monsieur le Président, l’expression de ma haute considération.

Jorge Salvador Hernández Mollar

Copie : M. Pat COX, Président du Parlement européen

M. Gregorio GARZON CLARIANA, Service Juridique

M. Harry DUINTJER. TEBBENS, Service Juridique

ANNEXE

La directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial et le droit à mener une vie familiale normale.

Henri Labayle

1. Le droit à mener une vie familiale normale est aujourd’hui garanti à la fois par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme, l'article 7 de la Charte des droits fondamentaux et de nombreuses règles nationales de nature constitutionnelle. A ce titre, toute entreprise de réglementation du droit à mener une vie familiale normale doit donc être conforme à ces normes de valeur supérieure et prendre en compte les problèmes inévitables de transposition à venir en cas de conflit avec des règles nationales contraires.

Tel est exactement l’objet de la directive 2003/86/CE puisque son article 1 déclare que « le but de la présente directive est de fixer les conditions dans lesquelles est exercé le droit au regroupement familial dont disposent les ressortissants de pays tiers résidants légalement sur le territoire des Etats membres ». Son objet consiste donc bien à réglementer l’exercice d’un droit fondamental et le simple rappel des obligations internationales pesant sur l’Union et les Etats membres ne suffit pas à le garantir. Cette faculté de réglementation offerte à l’Union doit être examinée au regard des normes de références mentionnées plus haut, auxquelles on peut également ajouter l’article 24 de la Chartre qui déclare dans son paragraphe 3 que « tout enfant a le droit d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à son intérêt ».

2. Une jurisprudence communautaire établie confirme depuis longtemps cette soumission de l’Union aux obligations déduites de l’article 8 de la CEDH et la légalité de la directive 2003/86/CE doit donc être évaluée à leur regard. La Cour rappelle en effet systématiquement la nécessité « de tenir compte du droit au respect de la vie familiale au sens de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 Novembre 1950 (ci-après la « CEDH »). Ce droit fait partie des droits fondamentaux qui, selon la jurisprudence constante de la Cour, par ailleurs réaffirmée par le préambule de l’Acte unique européen et par l’article 6, par. 2, UE, sont protégés dans l’ordre juridique communautaire » (CJCE, 23 septembre 2003, Akrich, C-109/01, § 58 ; voir également pour une application analogue : CJCE, 27 septembre 2003, Queen c. Secretary of State for the Home Department, c-235/99, § 90 ; CJCE, 11 juillet 2002, Carpenter, C-60/00, § 42 ; CJCE, 20 mai 2003, aff. jointes, C-465/00, c-138/01, c-139/01, §§ 70 et ss.). Elle n’hésite pas à se faire elle-même le juge de la correcte application de l’article 8 de la CEDH comme les affaires citées plus haut en sont des illustrations remarquables et novatrices (voir les affaires jjtes précitées et notamment le paragraphe 82 où la Cour le pose en principe d’interprétation. L’application de ce raisonnement au contentieux de la légalité de la directive 2003/86/CE est donc indiscutable.

3. Toute appréciation de la légalité de la directive 2003/86/CE doit s’effectuer au regard de la jurisprudence de la CEDH relative au regroupement familial et à l’article 8 de la CEDH. Celle-ci conduit à émettre des doutes sérieux quant à la légalité de la directive 2003/86/CE. Le point de départ de l’appréciation tient dans l’affirmation de la CEDH selon laquelle « pour un parent et son enfant, être ensemble représente un élément fondamental de la vie familiale » (CEDH, 22 juin 1989, Eriksonn, A. 156, § 58), qu’il faut transposer à la matière du regroupement familial.

Il n’existe pas de « droits au regroupement familial » formulé en tant que tel dans la lettre où l’interprétation de la CEDH et la Cour européenne, dont la CJCE a repris la formule, affirme que les Etats demeurent souverains dans l’exercice de leur réglementation quant à l’accès ou la sortie de leur territoire, sous réserve d’un juste équilibre avec le respect des droits fondamentaux et notamment le droit à mener une vie familiale normale. A ce titre, la jurisprudence de la CEDH a connu des évolutions notables.

Dans un premier temps, la Cour européenne a clairement signifié que le respect de l’article 8 n’emportait pas pour les étrangers « le droit de choisir le lieu le plus approprié pour développer une vie familiale » (CEDH, 28 novembre 1986, Ahmut c. Pays Bas) et ce alors même que les faits de l’espèce paraissaient justifier la délivrance d’un titre de séjour pour des raisons humanitaires (CEDH, 18 février 1996, Gül c. Suisse). La raison la plus évidente de cette position semble être qu’il ne saurait exister une « obligation de respecter le choix... de leur domicile commun » par des étrangers (CEDH, 28 mai 1985, Abdulaziz, A/85, § 68).

Cette position a connu une inflexion remarquable en 2001 avec la jurisprudence Sen rendue à l’unanimité 8CEDH, 21 décembre 2001, Sen c. Pays Bas) où la juridiction européenne s’est interrogée sur la légalité du refus national de laisser une enfant de 12 ans rejoindre ses parents régulièrement installés aux Pay Bas pour sanctionner finalement ce refus.

Sans aller jusqu’à poser le principe que l’article 8 garantirait le droit aux étrangers au regroupement familial et, en conséquence, à analyser le refus d’un titre de séjour comme une ingérence « active » dans le droit au respect de la vie familiale, la Cour a préféré se placer sur le terrain de la non-exécution d’une obligation positive par l’État défendeur : celui-ci avait-il l’obligation d’autoriser l’enfant à résider avec ses parents, « permettant ainsi aux intéressés de maintenir et de développer une vie familiale sur leur territoire » (§ 32) ? En indiquant qu’il ne faut pas « analyser la question du seul point de vue de l’immigration, en comparant cette situation avec celle de personnes qui n’ont créé des liens familiaux qu’une fois établis dans leur pays hôte » (§ 37), la Cour oblige donc l’État à « ménager un juste équilibre entre les intérêts des requérants, d’une part, et son propre intérêt à contrôler l’immigration, d’autre part » (§ 41) et à ne pas placer les étrangers devant le choix de renoncer à leur installation dans l’État partie ou de renoncer à leur vie familiale (§ 41).

Si l’admission sur le territoire est le moyen le plus adéquat de maintenir et de développer une via familiale, il existe donc une obligation de procéder à l’admission à des fins de regroupement familial car il s’agit là du seul moyen de préserver un droit fondamental. La Cour prend donc explicitement en considération « l’âge des enfants concernés, leur situation dans le pays d’origine et leur degré de dépendance par rapport aux parents » (§ 37). C’est sur ces bases relativement claires qu’il faut évaluer la légalité de la directive 2003/86/CE.

4. La définition par la directive 2003/86/CE des conditions dans lesquelles le regroupement familial est susceptible de s’appliquer constitue sans aucun doute une ingérence dans l’exercice d’un droit fondamental : « pour un parent et son enfant, être ensemble représente un élément fondamental de la vie familiale, même si la relation entre les parents s’est rompue, et que des mesures internes qui les e empêchent constituent une ingérence dans le droit protégé par l’article 8 de la Convention » (CEDH, 13 juillet 2000, Elsholz c. Allemagne, § 43). Quelles sont donc les dispositions les plus discutables de ce point de vue ?

Sur le fond, l’article 4 pose indéniablement des problèmes majeurs, notamment dans les deux derniers alinéas du paragraphe 1 qui permettent des ingérences graves dans l’exercice du droit à mener une vie familiale normale.

- En premier lieu, la définition de la vie familiale donnée par la directive ne paraît pas en contradiction flagrante avec le doit de la CEDH, sur le terrain de la polygamie (CEDH, décision 29 juin 1992, Bibi c. Royaume Uni, n° 19628/92), comme sur celui des relations familiales hors des liens du mariage (CEDH, décision 10 février 1990, B c. Royaume Uni). Elle pose néanmoins problème au regard des définitions de la vie familiale donnée dans des instruments concernant d’autres catégories et ressortissants d’États tiers, qu’il s’agisse des conjoints de ressortissants communautaires ou de la définition donnée par le règlement de Dublin II.

- En second lieu, il est permis de contester la discrimination opérée par le texte au détriment des titulaires d’une protection temporaire ou subsidiaire (article 3 § 2 b et c) et de penser qu’une telle discrimination, d’une part, avec le droit commun des étrangers et, d’autre part, entre les différentes catégories de réfugiés, n’a aucune justification objective.

- En revanche, les deux derniers paragraphes de son article 4 posent des problèmes plus évidents. L’exigence du célibat de l’enfant désireux d’un regroupement introduit une discrimination douteuse entre les mineurs, dont la justification politique serait la lutte contre les mariages forcés.

De la même façon, une limite d’âge de 12 années permettrait de soumettre le demandeur à un test d’intégration au motif qu’il pénétrerait après sa famille. En l’état actuel de la jurisprudence européenne, la Cour n’a accepté d’atteintes justifiées à l’article 8 que parce que la séparation avait été volontairement le choix de la famille ou que l’enfant avait la possibilité de mener sa vie familiale avec d’autres frères dans son pays d’origine. Les hypothèses évoquées par la directive ne s’apparentent en rien à ces exceptions et visent en réalité à empêcher le droit au regroupement car ils détournent les enseignements de la jurisprudence : lorsque l’intégration a été visée par celle-ci, c’était en réalité pour constater que le jeune âge de l’enfant faciliterait le regroupement et non pas pour en faire un critère d’exclusion.

- Le paragraphe 3 fait figurer comme une simple faculté la possibilité d’autoriser le regroupement « d’enfants majeurs objectivement dans l’incapacité de subvenir à leurs propres besoins en raison de leur état de santé ». Cette option est également susceptible de poser problème car cette faculté peut parfois être transformée en obligation sur le terrain de l’article 3 CEDH.

- Techniquement, certaines modalités d’exercice du regroupement familial paraissent disproportionnées au regard du rapport d’équilibre entre les intérêts en présence qui est exigé par la jurisprudence de la Cour. Ces modalités sont principalement celles prévues par les articles 5 § 4 (délai de 9 mois pour répondre susceptible d’être exceptionnellement prorogé), 8 § 1 (exigence d’un séjour légal de 2 ans maximum) et § 2 (dérogation allant jusqu’à trois ans), 16 (causes de cessation du droit à mener une vie familiale telle que § 1 b et c). A n’en pas douter, la jurisprudence de la Cour européenne ne paraît pas compatible avec de telles ingérences et la compétence discrétionnaire laissée aux États membres pour y avoir recours pose problème car elle excède largement le seuil des restrictions qui seraient admissibles.

Enfin, la définition du droit au recours prévu par l’article 18 ne paraît pas adéquate au regard des exigences de la protection juridictionnelle d’un droit fondamental à la fois parce qu’il n’y a pas d’obligation formelle de juridictionnalisation (« veillent à ») et en raison d’un large renvoi au droit national (voir CEDH, 20 juin 2002, Al Nashif c. Bulgarie, notamment §§ 119 et s.).