(Sergio Briguglio 25/8/2004)

 

LA POLITICA DELL’IMMIGRAZIONE PER LAVORO IN ITALIA

 

1. Introduzione

 

Š      Obiettivo: analizzare la politica di immigrazione (per lavoro): funziona? come correggerla?

Š      Schema:

o     Norme principali e conseguenze

o     Quale figura di immigrato “accettato” emerge?

o     Quale figura di immigrato “reale” (nell’odierno mercato del lavoro)?

o     Chiavi di lettura della strategia

o     Possibili alternative e prospettive di riforma (armonizzazione europea)

 

 

2. Elementi di normativa e politica

 

Š      Accesso

 

o     Programmazione flussi: quote (tetti)

o     Requisiti:

§      Contratto di soggiorno per lavoro:

-       contratto di lavoro preventivo (condizioni non inferiori a contratto collettivo applicabile)

-       garanzia di alloggio adeguato (leggi regionali)

-       copertura spese di eventuale rimpatrio

§      Accertamento di indisponibilita’ (20 gg., non vincolante)

§      Assenza di motivi ostativi (espulsioni pregresse, reati)

§      Residenza del lavoratore all’estero

 

o      Lavoro autonomo:

§       Quote apposite

§       Nulla-osta all’autorizzazione (es.: iscrizione all’albo o registro):

-       eventuale riconoscimento titolo professionale

-       entro quota

§       Reddito sufficiente

§       Disponibilita’ delle risorse eventualmente necessarie

§       Disponibilita’ di alloggio

 

o     Nota: impossibilita’ di incontro diretto (necessario per piccole imprese e servizi alla persona):

§      impossibilita’ di accesso legale

§      sanatorie; anni 1988-2002:

-       19.000 ingressi (non stagionali) per anno (tot: 285.000)

-       90.000 sanati per anno (tot: 1.360.000)

 

Š      Stabilita’

 

o     Durata:

§      < 2 anni, per rapporto a tempo indeterminato

§      come rapporto, ma < 1 anno, per rapporto a termine

§      nota: in caso di rapporto a termine, il permesso scade comunque con il rapporto (era vero anche prima della L. 189/02)

o     Rinnovo:

§      da richiedere con congruo anticipo

§      requisiti:

-       come per il rilascio (contratto di soggiorno)

-       mezzi di sostentamento sufficienti per il nucleo familiare

o     Disoccupazione (per dimissioni o licenziamento): 6 mesi garantiti di ricerca di nuova occupazione (prima della L. 189/02, 1 anno)

o     Utilizzazione: anche per lavoro autonomo (es.: co.co.pro.); convertibile alla scadenza

o     Durata del permesso rinnovato < durata originaria (prima della L. 189/02: < doppio durata originaria)

o     Carta di soggiorno: dopo 6 anni di soggiorno legale

o      Lavoro autonomo:

§       durata 2 anni

§       rinnovo: reddito in luogo del contratto

 

o     Problemi col contratto a termine:

§      formalmente impossibile la riassunzione con nuovo contratto a termine con lo stesso datore

§      possibile la riassunzione con contratto a tempo indeterminato, o con altro datore (di difficile reperimento)

§      nei fatti: incompletezza sanabile

o     Mantenimento del soggiorno legale per lavoro subordinato condizionato alla titolarita’ di un contratto a tempo indeterminato (salvo applicazione elastica, “all’italiana”, della legge)

 

Š      Diritti

 

o     Alcuni, ben garantiti

§      sanita’

§      previdenza

§      accesso a studio e formazione

o     Altri, condizionati ad un buon inserimento:

§      ricongiungimento (reddito e alloggio adeguati, durata del permesso > 1 anno)

§      edilizia popolare (solo se regolarmente occupato e titolare di un permesso di durata > 2 anni)

§      assistenza sociale (solo per il titolare di carta di soggiorno; ex L. 388/00)

o     Divieto di discriminazione, anche indiretta[1], basata su razza, gruppo etnico o linguistico, ad una determinata confessione religiosa o ad una cittadinanza

o     Convenzione OIL 143/75: parita’ di trattamento e di opportunita’ col lavoratore italiano

 

o     Nota: copertura buona per l’immigrato stabilmente inserito; al di sotto di una certa soglia di inserimento,

§      la condizione di indigenza e’ motivo per negare l’assistenza

§      possibile l’esclusione completa (disoccupazione prolungata)

 

 

3. L’immigrato “accettato”

 

Š      In sintesi:

o     Immigrato accettato (ingresso, soggiorno e pinezza di diritti) se titolare dall’inizio di un contratto (destinato a diventare) a tempo indeterminato

o     Altrimenti, escluso o a rischio di esclusione (l’instabilita’ del soggiorno riduce il potere contrattuale del lavoratore e puo’ vanificare la parita’ di diritti con il lavoratore nazionale – es.: diritto di scegliere il lavoro, ex art. 4 Cost.)

o     Due aspetti fondamentali: contratto dall’inizio e a tempo indeterminato

 

 

4. L’immigrato “reale”

 

Š      Dall’inizio? L’incontro diretto domanda-offerta

 

o     Impossibilita’ di incontro diretto: impossibilita’ di accesso legale, sanatorie, etc. (vedi sopra)

 

Š      Tempo indeterminato? La riforma del mercato del lavoro

 

o     Norme inderogabili a tutela dei lavoratori: contrasto del potere di monopsonio strutturale o dinamico

o     Se gli standard minimi sono eccessivi (anche per aumento dell’offerta o contrazione della domanda)

§      disoccupazione involontaria

§      conflitto insiders-outsiders

§      gli insiders godono di una rendita di monopolio a condizione di simultanei

q      mantenimento di minimi inderogabili

q      limitazione della facolta’ di recesso unilaterale del datore di lavoro (alti costi di sostituzione)

o     Inefficienza: prezzi dei beni piu’ alti (se il mercato dei beni e’ monopolistico o protetto) o chiusura di imprese (se e’ in concorrenza con l’estero)

o     Se gli insiders sono politicamente forti, l’unica soluzione possibile e’ una dualizzazione del mercato del lavoro:

§      minimi inalterati, validi sia per insiders, sia per outsiders (mascherati da difesa degli outsiders)

§      allentamento della limitazione del recesso per i soli outsiders

o     Riforme in Italia:

§      non si toccano art. 18 e simili

§      si amplia di molto la possibilita’ di contratto a termine (D.Lgs. 368/01), con parita’ di salario a parita’ di mansioni rispetto al tempo indeterminato

§      divieti di discriminazione uomo-donna, anziano-giovane, nazionale-straniero (ma anche opposizione a gabbie salariali): gli outsiders appartenenti a categorie svantaggiate non possono offrire il proprio lavoro a livelli salariali piu’ bassi

o     Nota:

§      a dispetto delle (piccole) limitazioni imposte sulla successione di rapporti a termine con lo stesso datore, i costi di sostituzione sono abbattuti

§       i divieti di discriminazione proteggono, nei fatti, la categoria forte (non quella svantaggiata):

q      (vero o presunto) deficit di produttivita’

q      appartenenza alla categoria evidente al datore di lavoro al momento della stipula del contratto

q      impossibile neutralizzare il deficit, offrendo il lavoro a un salario piu’ basso

q      il datore di lavoro evita di assumere lo svantaggiato (contro la parita’ di opportunita’ sancita dalla Convenzione OIL 143/75)

o     Conseguenze:

§      movimento (moderato) verso l’efficienza paretiana, senza peggioramento di alcuna categoria (gli insiders mantengono una rendita di posizione): alto consenso politico

§      outsiders convenienti per tutti e soli i nuovi posti di lavoro (approssimativamente)

§      grande disparita’ tra insiders e outsiders riguardo alla stabilita’

§      difficolta’ di accesso per gli outsiders svantaggiati

§      ampio ricorso al lavoro nero (con violazione delle norme o clausole relative ai minimi)

 

Š      In definitiva...

 

o     Vecchi posti, a tempo indeterminato, per gli insiders; nuovi posti, a termine, per gli outsiders

o     Immigrato (outsider svantaggiato): lavoro a termine o in nero

o     Eccezione: lavoro domestico (licenziamento facile anche in caso di rapporto a tempo indeterminato)

o     L’immigrato “accettato” ha, a tutti gli effetti, le caratteristiche di un insider; quello “reale” e’ strutturalmente un outsider

o     L’immigrato “reale” e’ destinato all’esclusione

 

Š      Risultato

 

o     Illegalita’ (originaria o di ritorno)

o     Repressione (espulsione, respingimento, rilevanza penale del soggiorno illegale)

o     Potenziale abuso della richiesta di asilo

o     Difficile conciliare la prevenzione dell’abuso con i tre elementi base della procedura d’asilo:

§      ricorso giurisdizionale (giudice terzo)

§      ricorso sospensivo (non refoulement)

§      detenzione a costi (finanziari e umani) limitati

o     Difficile varare una legge organica sull’asilo (in discussione dal 1997!)

 

 

5. Chiave di lettura

 

Š      Siamo in presenza di barriere (intervento statale correttivo rispetto al mercato)

Š      E’ puro protezionismo? o e’ il tentativo (maldestro) di correggere un fallimento del mercato?

Š      Se e’ protezionismo, e’ vanificato dal lavoro nero o, nell’ipotesi (remota) di repressione efficace del lavoro nero, dal trasferimento della produzione all’estero (liberta’ di movimento dei capitali): pura stupidita’

Š      Indizio contrario: la rigidita’ delle norme sull’immigrazione trova consenso nelle regioni con piena occupazione, molto meno in quelle a forte disoccupazione (dove il protezionismo avrebbe una certa giustificazione)

Š      Se e’ il tentativo di curare un fallimento del mercato, si puo’ puntare a una correzione di rotta

Š      Fallimento del mercato:

o     “distanza” tra paesi di emigrazione e paesi di emigrazione

o     rischio di indigenza

o     welfare in pericolo: nei principi (lasciare che sia l’indigenza a respingere) o nelle strutture (farsi carico dell’indigenza)

Š      Ricetta adottata: negare spazio all’immigrato indigente (l’immigrato deve essere e restare inserito stabilmente, altrimenti e’ “espulso”)

Š      Teoricamente puo’ funzionare (selezione dell’immigrato “bravo”)

Š      Tuttavia: criterio di accesso

o     troppo restrittivo (manca l’incontro diretto: l’insieme degli immigrati ammessi e’ vuoto)

o     aggirato, nella realta’, dall’accesso illegale (poi sanato, con vanificazione del criterio)

Š      Necessaria una soluzione diversa:

o     prendere atto della dualizzazione del mercato del lavoro

o     riconoscere che l’immigrato e’ un outsider

o     individuare criteri per l’ammissione di outsiders attrezzati

Š      Osservazione: indigenza dovuta a poverta’ di informazione e poverta’ di mezzi

Š      Ricetta (per l’accesso): prevenire la poverta’ di informazione o la poverta’ di mezzi

 

 

6. Ricetta I: prevenire la poverta’ di informazione

 

Š      Azioni possibili:

o     reclutamento sul posto (improponibile per servizi alla persona e piccole imprese)

o     agenzia:

§      illegale: efficiente, ma inefficace rispetto alla prevenzione del fallimento

§      legale: efficace, ma assolutamente inefficiente (OIM: 5000 lavoratori certificati, 60 chiamati, 14 miliardi di lire spesi)

 

 

7. Ricetta II: prevenire la poverta’ di mezzi

 

Š      Requisiti:

o     mezzi di sostentamento (inclusa assicurazione sanitaria) proporzionati alla durata del soggiorno (variabile)

o     passaporto

o     biglietto di ritorno (o equivalente)

o     impronte

Š      Accesso al mercato del lavoro

Š      Proroga del permesso in presenza di nuovi mezzi

Š      Conversione in caso di inserimento “stabile”

Š      Rimpatrio (senza oneri per lo Stato) in caso di sopraggiunta indigenza o di impossibilita’ di proroga e conversione

Š      Quote solo in caso di limiti relativi ad accoglienza o integrazione

Š      Precedenti: sponsorizzazione, autosponsorizzazione, alvoro autonomo (affetti da esiguita’ di quote, necessita’ di legami in Italia o di liste all’estero)

Š      Effetti:

o     illegalita’ non necessaria

o     repressione non necessaria

o     asilo e altri diritti fondamentali (es.: minori) tutelati

Š      Diritto di immigrazione: requisiti, senza discrezionalita’ (salvo quote in casi eccezionali)

Š      Stabilita’: due alternative possibili:

o     revoca, dopo la conversione, in caso di condizione di indigenza prolungata (di durata commisurata al periodo di contribuzione): minore stabilita’

o     quote in caso di diffusa indigenza: minore certezza di diritto

 

 

8. Armonizzazione europea

 

Š      Commissione

 

o     diritto (salvo quote in casi eccezionali):

§      requisiti oggettivi

§      ricorso giurisdizionale contro il diniego

o     ricerca sul posto consentita (timidamente)

o     rigidita’ su rinnovo e revoca (destabilizzazione)

 

Š      Parlamento

 

o     come Commisisone, ma con esplicita possibilita’ di ricerca di lavoro (per un tempo fissato)

 

Š      Consiglio

 

o     esclusa la possibilita’ di ricerca di lavoro

o     minor rigidita’ su revoca e rinnovo (per ragioni pratiche)

o     discrezionalita’ (Irlanda, Germania, Italia, Austria, Grecia)

 

Š      Costituzione

 

o     codecisione

o     quote comunque possibili (incompatibili con un pieno “diritto di immigrazione”)

 

 

9. Conclusioni

 

Š      Slogan pericolosi:

o     “No alla discriminazione nel mercato del lavoro”

o     “Un conto sono gli immigrati, altro i rifugiati”

o     “No alla destrutturazione del mercato del lavoro”

o     “Diritti per gli immigrati legali, severita’ con quelli illegali”

 

Š      Slogan alternativo: “Diritto di accesso, parita’ di opportunita’”

 

Š      I Governi europei si muovono su una strada gia’ sperimentata e sbagliata

Š      Commissione e Parlamento (nuovi) conserveranno il patrimonio di idee migliori sviluppato dai predecessori? e avranno forza sufficiente per imporlo al Consiglio?

 

Š      Criteri vigenti per l’ingresso e soggiorno per lavoro autonomo sostanzialmente validi; fino ad oggi: quote esigue

 

Š      A.C. 5808 (scorsa legislatura):

o     mezzi di sostentamento pari all’importo dell’assegno sociale per il periodo autorizzato

o     conversione entro-quote in presenza di promessa di contratto di lavoro o di prestazione di garanzia

 

Š      DDL Viviani et al.: conversione extra-quote del titolo di soggiorno in permesso di soggiorno per lavoro, in presenza di promessa di contratto di lavoro

 



[1] “Costituisce discriminazione indiretta ogni trattamento pregiudizievole conseguente all’adozione di criteri che svantaggino in modo proporzionalmente maggiore i lavoratori appartenenti  ad una determinata razza, ad un determinato gruppo etnico o linguistico, ad una determinata confessione religiosa o ad una cittadinanza e riguardino requisiti non essenziali allo svolgimento dell’attivitą lavorativa”