Sentenza 2/2004

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

Il Tribunale di Udine, in persona del Giudice dott. Lucio Benvegnu’, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nella causa assistenziale promossa con ricorso depositato il 29.10.2002

Da

---, in persona dei genitori esercenti la potesta’ e legali rappresentanti ----- e ------,

e ---- -----, rappresentato e difeso dagli avvocati ----- e --------, per mandato a margine del ricorso

-ricorrente-

contro

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale – I.N.P.S. , rappresentato e difeso dagli Avvocati -----, ----- e ----- in forza di procura generale alle liti del 5.1.2000 a rogito del Notaio ------di Roma

-resistente-

CONCLUSIONI

Per il ricorrente : accertarsi il diritto del minore ----- alla corresponsione dell’indennita’ di accompagnamento , ai sensi dell’art. 1 della legge 21 novembre 1988 n.508, e per l’effetto, condannarsi l’INPS al pagamento a favore del predetto minore dei ratei tutti di indennita’ maturati a far data dal settembre 1999, oltre alla rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT ed agli interessi di legge maturati; spese, diritti ed onorari di lite integralmente rifusi.

Per l’INPS: si chiede che l’Ill.mo Giudice adito voglia, per le ragioni di cui in narrativa, rigettare la domanda nei confronti del comparente Istituto, perche’ infondata in fatto e in diritto e non provata, con vittoria di spese e competenze del giudizio.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso depositato il 29.10.2002, -----e -----, agendo in nome e per conto del figlio minore , quali genitori legali rappresentanti, esponevano che la signora ------, titolare del permesso di soggiorno rilasciato il 19.02.1999 e valido fino al 23.07.2002, il 30.08.1999 aveva presentato alla A.S.S. n.4, per mezzo di lettera raccomandata a.r. giunta a destinazione il 31.08.1999, il riconoscimento della invalidita’civile del figlio allo scopo di ottenere i benefici economici previsti dalla legge in relazione a tale stato ; che la Commissione medica dell’Azienda sanitaria aveva visitato il minore in data 4.07.2000, riconoscendolo invalido al 100% e bisognevole di assistenza continua , non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita; che il 25.11.2000 la Questura di Udine aveva ricevuto dal sig ----- domanda di concessione della carta di soggiorno per lui per la famiglia ; che la carta era stata poi rilasciata solo il 7.03.2002; che il 2.08.2001 il Prefetto di Udine negava le provvidenze economiche richieste per il minore , sulla base della considerazione che non vi era prova della titolarita’ della carta di soggiorno , richiesta dall’art. 41 del D.lgs.286/98 come modificato dall’art.80 comma 19 della legge 388/2000; che contro tale decisione era stato proposto ricorso al Comitato Provinciale dell’INPS, che l’aveva respinto l’8.04.2002, ribadendo la necessita’ della carta di soggiorno ; che la domanda di indennita’ di accompagnamento era stata nuovamente proposta il 22.05.2002 e questa volta la provvidenza era stata riconosciuta a far tempo dall’1.06.2002.

Cio’premesso i ricorrenti deducevano che l’art.41 del D.lgs.286/1998, nella sua formulazione originaria, riconosceva il diritto ai benefici economici previsti per gli invalidi civili agli stranieri in possesso di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno della durata non inferiore ad un anno, nonche’ ai minori ivi iscritti ; che pertanto il loro figlio --- aveva certamente diritto ad ottenere la prestazione , avendo proposto domanda ancora il 31.08.1999 ed essendo stato riconosciuto invalido al 100 per cento ; che il diritto soggettivo di cui era titolare il minore era sorto, ex art. 5 del D.P.R. 698/94, l’1.09.1999 e cioe’ il primo giorno del mese successivo a quello di presentazione della domanda ; che il Ministero dell’Interno aveva sempre dato per pacifica l’intangibilita’ dei diritti maturati prima dell’entrata in vigore della legge 388/2000; che era del tutto irrilevante che, nel caso di ---, non vi fosse ancora stato, a quella data, un formale provvedimento di concessione del beneficio, trattandosi di un atto meramente dichiarativo di un diritto gia’ sorto; che --- aveva presentato la domanda di carta di soggiorno ancora nel 1998; l’istanza era rimasta ferma in attesa della emanazione del regolamento attuativo della legge ; che agli inizi del 2000 gli era stata chiesta documentazione integrativa ; che solo il 25.11.2000 la domanda era stata “formalmente” ricevuta e si era dato corso alla pratica; che questa si era protratta fino al 7.03.2002, quando era avvenuto il definitivo rilascio della carta di soggiorno (ben oltre il termine dei 90 giorni previsto dall’art.,17 del D.P.R. 394/1999); che la nuova disciplina introdotta dalla legge 388/2000 non regola il caso dello straniero che, vigente la vecchia normativa, abbia presentato domanda per ottenere i benefici economici connessi alla invalidita’ civile essendo titolare del solo permesso di soggiorno , ma avendo anche i requisiti per il rilascio della carta; che il Consiglio di Stato aveva espresso il parere che gli stranieri privi di carta di soggiorno perdono, dopo l’entrata in vigore della nuova legge , il diritto a godere delle provvidenze economiche in questione ; e che pero’ al Consiglio di Stato non era stato sottoposto il caso di chi (come il sig ---) aveva presentato domanda di carta di soggiorno prima dell’entrata in vigore della legge 388/2000, ottenendola solo in epoca successiva.

Costituendosi in giudizio l’INPS replicava di essere del tutto estraneo ai fatti esposti dai ricorrenti, facendo osservare che la verifica della sussistenza dei requisiti per la provvidenza richiesta era stata effettuata dalla A.S.S. n.4; che l’indennita’ di accompagnamento era stata prima negata dal prefetto di Udine, con decreto del 2.08.2001, e poi da questo concessa con decorrenza 1.06.2002; e che la carta di soggiorno era stata rilasciata dalla Questura di Udine ; deduceva quindi l’Istituto di non aver preso parte al procedimento amministrativo conclusosi con la negazione del beneficio in oggetto di causa ; che solo il Comitato provinciale aveva esaminato la vicenda , in sede di gravame amministrativo improprio, decidendo per il rigetto del ricorso a seguito di un’istruttoria effettuata dalla Prefettura.

Eccepiva ancora l’INPS il suo difetto di legittimazione passiva, dovendo l’azione essere promossa nei confronti del Ministero dell’Interno, salava la configurabilita’ di un caso di sostituzione processuale riconducibile all’art.81 c.p.c.

Nel merito l’INPS contestava la fondatezza della domanda, deducendo che, dopo l’1.01.2001, allo straniero privo di carta di soggiorno non poteva essere ne’ riconosciuto ne’ mantenuto alcun beneficio economico previsto per il caso di invalidita’ civile ; del tutto irrilevante era il possesso dei requisiti per la carta di soggiorno in epoca antecedente al suo rilascio, dato che in base all’art.16 comma 7 del D.P.R. 394 /99, la ricevuta di presentazione della domanda di rilascio della carta di soggiorno non sostituisce la carta stessa ; che peraltro la questione avrebbe dovuto essere sollevata in un apposito separato giudizio, essendo relativa allo status del sig --- ,che pertanto era legittimo il provvedimento con cui la prestazione era stata concessa solo a partire dall’1.06.2002 e cioe’ dal primo giorno del mese successivo alla presentazione della nuova domanda del 22.05.2002; che in ogni caso il diritto non poteva essere fatto risalire all’1.09.1999, considerato che la prima domanda amministrativa, pur essendo pervenuta il 31.08.1999, era stata protocollata solo il 22.03.2000, essendo stata perfezionata solo in questo secondo momento mediante la produzione della documentazione occorrente per l’avvio dell’istruttoria; che in effetti la domanda puo’ essere considerata come presentata solo nel momento in cui essa presenta tutti gli elementi , anche documentali , necessari per la sua ricevibilita’; che inoltre la Commissione medica aveva accertato le condizioni di salute di --- con riferimento alla data del 22.03.2000 e non al periodo precedente, con la conseguenza che la pretesa di far decorrere il diritto dal settembre 1999 era sfornita di prova quanto alla sussistenza del requisito sanitario; che i ricorrenti non avevano ne’dedotto , ne’ provato che il figlio minore non si trovasse in una delle condizioni ostative previste dall’art.1 della legge 18/80 ; infine che gli interessi legali e la rivalutazione sugli arretrati non potevano essere cumulati stante il divieto dettato dall’art.16 della legge 412/91.

Istruita mediante l’espletamento di consulenza tecnica d’ufficio medico-legale, la causa veniva decisa all’udienza dell’8.01.2004.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il convenuto INPS eccepisce , in via preliminare, il suo difetto di legittimazione passiva, affermando che la causa avrebbe dovuto essere promossa nei confronti del Ministero dell’Interno, unico soggetto competente nella materia dedotta in giudizio.

La questione sollevata dall’INPS ha dato origine a notevoli contrasti giurisprudenziali: la pronuncia piu’ chiara ed esaustiva sembra comunque essere tuttora quella della Corte di Cassazione a Sezioni Unite (n.483.del 12 luglio 2000): in quella occasione la Suprema Corte ha nettamente distinto tra azione di mero accertamento – che doveva (in base al D.P.R. 698/94) e deve ancora oggi essere proposta (non essendovi state innovazioni sul punto) nei confronti del Ministero del Tesoro – e quella di condanna alla prestazione, rispetto alla quale era invece legittimato il Ministero dell’Interno (sulla base dell’art.6 comma 4 del D.P.R. appena citato), mentre ora lo e’ l’INPS, ai sensi dell’art.130 d.lgs. 112/98 (espressamente richiamato gia’ allora dalla Corte, pur non essendo applicabile ratione temporis al caso dedotto in quel giudizio, come conferma la validita’ del suo ragionamento).

In concreto i genitori di --- hanno chiesto la condanna del soggetto obbligato a corrispondere al loro figlio minore l’indennita’ di accompagnamento e quindinon vi e’ dubbio che la legittimazione passiva competa all’INPS.

Sempre in via preliminare, ma di merito, l’INPS deduce che, dopo l’entrata in vigore della legge 388/2000, in diritto azionato dai genitori per conto di --- e’ subordinato al possesso della carta di soggiorno e che pertanto giustamente il Ministero dell’Interno lo ha riconosciuto al ricorrente solo dopo che tale condizione si e’ verificata.

La tesi non puo’ essere condivisa.

E’ vero infatti che, in base all’art. 80 comma 19 della legge 388/2000, “l’assegno sociale e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono concesse alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli stranieri che siano titolari della carta di soggiorno”, ma la norma vale – secondo il principio dettato dall’art.11 delle disposizioni sulla legge in generale – solo per il futuro ed e’ quindi applicabile esclusivamente alle domande presentate o comunque ai diritti sorti dopo l’entrata in vigore (avvenuta l’1.01.2001) non essendovi alcun elemento (testuale o sistematico) che consenta di attenuarne la retroattivita’.

In concreto – qualunque sia la data di presentazione della domanda e cioe’ il 31.8.1999, quando essa e’ stata ricevuta a mezzo posta dalla A.S.S. n.4 , o il 22.03.2000, quando l’Azienda stessa l’ha considerata completa e ha poi dato corso alla pratica – la disciplina vigente all’epoca era quella originaria dell’art.41 del D.lgs. 286/1998, secondo cui – ai fini del conseguimento da parte dello straniero del diritto alle provvidenze economiche previste dalla legislazione italiana per gli invalidi civili – era sufficiente la titolarita’ del permesso di soggiorno ; alla medesima conclusione si deve giungere facendo riferimento alla maturazione del diritto azionato dal ricorrente e cioe’ al momento in cui si sono verificati i presupposti sanitari per l’indennita’ di accompagnamento (non esistendo in questa materia alcuna discrezionalita’ dell’amministrazione, che quindi esercita un potere meramente ricognitivo e non costitutivo) : il C.T.U. ha infatti concluso che --- e’ totalmente inabile e necessita di assistenza continua sin dalla nascita e quindi sicuramente prima del 1.01.2001.

Del tutto irrilevante (ai fini dell’individuazione della norma applicabile alla fattispecie dedotta in giudizio) e’ invece il momento in cui la Prefettura di Udine ha concluso il procedimento amministrativo, negando – con decreto n. 4007/00 del 2.08.2001- la provvidenza richiesta: cio’ si ricava chiaramente dagli artt.4 e 5 del D.P.R. 698/94 (che fanno riferimento solo alla presentazione della domanda e al verificarsi del requisito sanitario) e dagli artt. 8 l.n.533/73 e a48 disp.att.c.p.c. (da cui risulta che in sede giudiziaria non hanno alcun rilievo le vicende del procedimento ammistrativo).

Va quindi escluso che al ricorrente si possa negare la prestazione richiesta – con riferimento all’epoca della presentazione della domanda e cioe’ sin dall’origine – solo perche’ in epoca successiva e’ entrata in vigore una nuova legge che ha diversamente regolato i presupposti del diritto .

L’irretroattivita’ della nuova disciplina comporta anche un’altra conseguenza e cioe’ che non si puo’ accogliere neppure la tesi intermedia, secondo cui il beneficio potrebbe essere erogato (agli stranieri che hanno acquisito il diritto in base alla vecchia legge) fino al 31.12.2000, ma non oltre; a questo proposito si deve infatti ribadire quanto gia’ detto e cioe’ che l’art. 80 comma 19 della legge 388/2000 non contiene alcun elemento da cui ricavare che il legislatore abbia voluto ridefinire , ex tunc (e cioe’ anche per le situazioni giuridiche soggettive gia’ perfezionate), i presupposti cui era subordinato (ex art.41 del D.lgs.286/1998) l’acquisto da parte degli stranieri del diritto (e non del mero interesse legittimo), anche solo ai limitati fini del mantenimento della prestazione oltre l’1.01.2001.

A quanto appena detto si deve aggiungere che la norma – se avesse davvero voluto togliere bil diritto a coloro che (come il ricorrente) l’avevano gia’ maturato prima della sua entrata in vigore – avrebbe anche dovuto concedere loro un termine per “regolarizzarsi” e cioe’ per chiedere la carta di soggiorno (pena la perdita della prestazione in caso di inadempimento di tale onere o di rifiuto del documento da parte dell’autorita’ competente al rilascio per mancanza dei necessari presupposti di fatto) ; e il fatto che un meccanismo di questo tipo non sia stato previsto dimostra, a contrario, che non era intenzione del legislatore incidere sui diritti gia’ sorti (non solo per il passato, ma neanche per il futuro).

Nel merito il C.T.U. ha accertato che --- e’ affetto da tetraparesi spastica ed epilessia da cui deriva, come si legge a pag. 4 della relazione, “un quadro di gravissimo ritardo psico-motorio con necessita’ di assistenza continua da parte di terzi anche per le attivita’ piu’ elementari (lavarsi, mangiare)” e cio’, trattandosi di una patologia conseguente a una sofferenza dell’encefalo in epoca intrauterina o perinatale, sin dal momento della nascita; la cosa , del resto, non e’ mai stata minimamente posta in dubbio ne’ dagli organi periferici del Ministero dell’Interno, ne’ dall’INPS, che (in un primo tempo)hanno negato la prestazione solo per motivi di carattere formale (e cioe’ per la mancanza della carta di soggiorno).

Al ricorrente va percio’ riconosciuto il diritto all’indennita’ di accompagnamento a partire dal 1.09.1999, e cio’ dal primo giorno del mese successivo alla presentazione della domanda, avvenuta il 31.08.1999, quando l’istanza inviata per posta dalla madre di --- e’ stata ricevuta dalla A.S.S. n.4; del tutto irrilevante e’, a questo proposito, la circostanza che l’Ente destinatario abbia ritenuto di attendere il 22.03.2000 per dare corso alla procedura :non esiste infatti alcuna norma che consenta di qualificare come “non presentata” (e cioe’, in sostanza, come inesistente )una domanda priva di determinati documenti (senza contare che, in concreto, non si sa neppure qulai sarebbero questi documenti mancanti e acquisiti dalla A.S.S.n.4 solo il 22.03.2000).

Sugli arretrati sono poi dovuti gli interessi legali, in quanto superiori al tasso di svalutazione individuato dall’ISTAT, avendo l’art.16 comma 6 della legge 412/91 escluso il cumulo fra i due accessori.

Considerata la complessita’ della vicenda, l’estraneita’ dell’INPS alla fase amministrativa della procedura e la novita’ delle questioni giuridiche trattate, appare equo compensare per intero le spese di lite, ponendo quelle del C.T.U. a carico del soccombente Istituto previdenziale.

P.Q.M. il tribunale di Udine, definitivamente pronunciando tra le parti, cosi’ giudica:

1) condanna l’INPS a corrispondere a ------ , in persona dei genitori legali rappresentanti , l’indennita’ di accompagnamento a far tempo dal primo giorno del mese successivo alla presentazione della domanda amministrativa, con gli interessi sugli arretrati nella misura e dalla decorrenza di legge;

2) pone definitivamente a carico dell’INPS le spese del C.T.U. e compensa interamente le altre.

Cosi’ deciso in Udine l’8. 01.2004

Il Giudice del lavoro

Dott. Lucio Benvegnu’

Depositato in Cancelleria il 3 maggio 2004