(Sergio Briguglio 28/5/2004)

NORMATIVA SUGLI STRANIERI E DIRITTI IN CAMPO ECONOMICO E SOCIALE

Nota: Le principali fonti normative cui si fa riferimento in questa nota sono il Testo unico di cui al D. Lgs. 286/98 (T.U.), come modificato dalla L. 189/2002, e il corrispondente Regolamento di attuazione di cui al DPR 394/1999.

1. Ostacoli all’accesso legale al mercato del lavoro

La normativa attuale impone, per l’ingresso legale in Italia per motivi di lavoro, la dimostrazione di una preventiva promessa di assunzione da parte di un datore di lavoro (art. 22 T.U.). L’impossibilita’ di dar luogo a forme legali di incontro diretto tra domanda e offerta di lavoro costringe, nei fatti, i lavoratori stranieri che aspirino a migrare in Italia ad avvalersi di un periodo di soggiorno illegale che consenta loro di porre le basi per la costituzione di un rapporto di lavoro, altrimenti irrealizzabile. Questa situazione alimenta da anni il bacino di immigrazione illegale, che viene periodicamente svuotato da provvedimenti di sanatoria. Si tratta di un fenomeno tutt’altro che marginale: nel periodo 1988-2002 i permessi di soggiorno per lavoro (non stagionale) rilasciati in seguito a un ingresso formalmente successivo alla promessa di assunzione sono stati circa 285.000 (in media, circa 19.000 per anno); quelli rilasciati in seguito a provvedimenti di sanatoria, circa 1.360.000 (in media, circa 90.000 per anno). La condizione di illegalita’ forzata e’ quindi un elemento strutturale dell’immigrazione per lavoro in Italia, con le conseguenze facilmente immaginabili in termini di compressione dei diritti dei migranti.

2. Parita’ solo nominale con i lavoratori nazionali

I requisiti previsti per il rinnovo del permesso di soggiorno del lavoratore subordinato straniero (e, in base all’art. 30, co. 3 T.U., dei suoi familiari) sono molto rigidi. In particolare, e’ necessaria, ai fini del rinnovo, l’esistenza di un contratto di lavoro (art. 5, co. 5 T.U.). Una certa elasticita’ e’ prevista in caso di perdita del posto di lavoro per licenziamento o dimissioni: in questo caso, ove il permesso di soggiorno vada a scadenza prima che siano trascorsi sei mesi dalla perdita del posto, il lavoratore ottiene un limitato rinnovo mirato a consentirgli un periodo di ricerca di nuova occupazione di durata complessiva non inferiore, appunto, a sei mesi (art. 22, co. 11 T.U.). Salva questa modesta forma di tutela, quindi, la perdita dell’occupazione puo’ facilmente tradursi per il lavoratore straniero (e, conseguentemente, per i suoi familiari) nella perdita della facolta’ di soggiornare in Italia.

La condizione e’ ulteriormente aggravata per i lavoratori che abbiano stipulato un contratto a termine (invece che a tempo indeterminato). La legge italiana non consente per questo tipo di contratti licenziamenti o dimissioni, se non in casi eccezionali (art. 2119 c.c.). Non si applicano quindi le disposizioni di cui all’art. 22, co. 11 T.U.. Inoltre, la necessita’ di presentare la domanda di rinnovo almeno sessanta giorni prima della scadenza del permesso preclude la possibilita’ che a sostegno della richiesta sia esibito un nuovo contratto a tempo determinato con lo stesso datore di lavoro (vietato dall’art. 5 D. Lgs. 368/2001). Stante allora la difficolta’ di reperire, a rapporto di lavoro in corso, una possibilita’ di impiego con un diverso datore di lavoro, l’unica possibilita’ per il lavoratore e’ quella di ottenere la trasformazione del rapporto di lavoro a termine in rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

Si vede allora come, a dispetto del principio di parita’ di diritti tra lavoratore straniero legalmente soggiornante e lavoratore italiano, sancito dalla Convenzione OIL n. 143/1975 e dall’art. 2, co. 3 T.U., la rigidita’ delle disposizioni sul rinnovo del permesso di soggiorno finisca con l’incatenare il lavoratore al proprio posto di lavoro. La libera scelta dell’occupazione, sancita per il cittadino dall’art. 4 Cost., e’ gravemente sacrificata per il lavoratore immigrato, che perde cosi’ anche gran parte della propria forza contrattuale nei confronti del datore di lavoro.

Le modifiche apportate recentemente al T.U. dalla L. 189/2002 (Legge Bossi-Fini) hanno poi appesantito la posizione del datore di lavoro che intenda stipulare un contratto di lavoro con un lavoratore straniero: e’ previsto che il datore debba garantire il reperimento di un alloggio, per il lavoratore, che soddisfi i requisiti previsti dalle leggi regionali sull’edilizia residenziale pubblica, e che debba coprire le eventuali spese di rimpatrio per lo stesso lavoratore. Se questi requisiti aggiuntivi non contrastano con il principio di parita’ in sede di ammissione del lavoratore in Italia (non si tratta ancora di un lavoratore legalmente soggiornante), essi configurano una disciminazione inaccettabile se applicati ai contratti di lavoro che lo straniero stipuli successivamente al suo ingresso. Costituiscono infatti un deterrente per il datore di lavoro, e, di conseguenza, un fattore di esclusione del lavoratore straniero che sia rimasto privo di occupazione dalla possibilita’ di rientro nel mercato del lavoro. Tale applicazione estensiva non e’, di per se’, stabilita dalla L. 189/2002, ma e’ prevista dall’art. 32 del Regolamento di attuazione della stessa legge (art. 36-bis DPR 394/1999), approvato dal Consiglio dei Ministri e attualmente all’esame del Consiglio di Stato in vista della definitiva emanazione.

Questa forma di discriminazione rende paradossalmente improponibile, nei fatti, l’accesso del lavoratore straniero alle forme flessibili di contratto di lavoro recentemente introdotte o potenziate dalla L. 30/2003 e dal D. Lgs. 276/2003 (soprattutto la somministrazione di lavoro e il lavoro intermittente), mirate ad alleggerire gli oneri per il datore di lavoro e a diminuire cosi’ lo squilibrio esistente, nel mercato del lavoro, tra la condizione degli insider e quella degli outsider.

3. Incertezza dei tempi per rilascio e rinnovo del permesso

Benche’ la legge stabilisca, per il rilascio o il rinnovo del permesso, un termine di venti giorni dalla richiesta, la corrispondente disposizione (art. 5, co. 9 T.U.) ha un carattere meramente ordinatorio, non essendo assistita da alcuna sanzione ne’ da un principio di silenzio-assenso. In pratica, l’immigrato resta per molti mesi privo di un documento indispensabile sia per la stipula di un contratto di lavoro sia per il godimento dei diritti associati alla titolarita’ del permesso (ad esempio, a seconda dei casi, la possibilita’ di chiedere il ricongiungimento con i familiari residenti all’estero o l’iscrizione in un corso di studio o di formazione). Gli effetti negativi di questa situazione sono stati in parte ridotti stabilendo esplicitamente che e’ lecito impiegare uno straniero titolare di un permesso di soggiorno che abiliti al lavoro, per il quale sia stato chiesto nei termini di legge il rinnovo (art. 22, co. 12 T.U.); restano pero’ irrisolti i problemi relativi al godimento delle altre facolta’ e quelli connessi al ritardo nel rilascio del primo permesso di soggiorno.

4. Rigidita’ del requisito di alloggio idoneo ai fini del ricongiungimento familiare

Ai fini del ricongungimento familiare, il lavoratore straniero deve dimostrare, tra le altre cose, la disponibilita’ di un alloggio che rientri nei parametri minimi previsti dalle leggi regionali per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica (art. 29, co. 3 T.U.). Allo stesso tempo, pero’, l’accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica e’ previsto, a parita’ di condizioni col cittadino italiano, per i soli titolari di permesso di soggiorno di durata almeno biennale e con regolari attivita’ di lavoro subordinato o autonomo in corso (art. 40, co. 6 T.U.). Sono cosi’ esclusi i lavoratori stranieri che abbiano ottenuto il permesso di soggiorno in relazione alla stipula di un contratto a termine; per costoro, infatti, la durata del permesso di soggiorno non puo’ essere superiore a un anno (art. 5, co. 3-bis T.U.). Tuttavia, questi stessi lavoratori, purche’ dotati di un contratto di durata non inferiore a un anno, possono chiedere il ricongiungimento familiare (art. 28, co. 1 T.U.). Per loro, quindi, e a dispetto dell’art. 31 Cost., i parametri fissati dalle leggi regionali a tutela del benessere delle famiglie, giocano paradossalmente il ruolo opposto di ostacoli al godimento del diritto fondamentale all’unita’ familiare.

5. Ostacoli allo svolgimento di una professione

A dispetto del principio di parita’ tra lavoratore straniero legalmente soggiornante e lavoratore italiano (Convenzione OIL n. 143/1975 e art. 2, co. 3 T.U.), lo svolgimento di una professione da parte del lavoratore straniero legalmente soggiornante e in possesso dei titoli abilitanti richiesti per quella professione e’ consentito dalla legge solo entro i limiti numerici fissati annualmente dal Governo in relazione agli ingressi di nuovi immigrati in Italia per motivi di lavoro autonomo (art. 37, co. 3 T.U.). Tali limiti – comprensivi di tutte le attivita’ autonome – sono stati, in questi anni, estremamente bassi (circa tremila per anno), e senza che fosse stabilito esplicitamente un criterio di precedenza per i lavoratori gia’ legalmente soggiornanti in Italia.

6. Limitazioni alla fruibilita’ delle misure di assistenza sociale: il caso della sopravvenuta invalidita’

L’art. 41, co. 1 T.U. sancisce formalmente la parita’ di diritti, ai fini del godimento delle misure di assistenza sociale, tra cittadino italiano e straniero legalmente soggiornante con un permesso di durata non inferiore a un anno. L’art. 80, co. 19 L. 388/2000 (legge finanziaria per il 2001) ha pero’ limitato drasticamente la portata di questa disposizione, stabilendo, per la maggior parte delle provvidenze economiche previste dalla legislazione in materia di assistenza sociale, che la parita’ riguarda i soli titolari di carta di soggiorno. Questa limitazione ha creato, in particolare, un grave circolo vizioso ai danni del lavoratore straniero per il quale sopravvenga, mentre e’ ancora titolare di un semplice permesso di soggiorno per lavoro, una condizione di invalidita’ civile (ad esempio, in seguito a un incidente stradale). Tale condizione, precludendogli la prosecuzione dell’attivita’ lavorativa, gli rende impossibile il rinnovo del permesso di soggiorno (art. 5, co. 5 T.U.). La mancanza di un reddito per se’ e per i propri familiari, poi, anche nell’ipotesi in cui il lavoratore abbia gia’ maturato i sei anni di soggiorno legale in Italia, gli impedisce di ottenere la carta di soggiorno (art. 9, co. 1 T. U.). La condizione di indigenza sarebbe superabile, se solo lo straniero potesse ottenere la pensione di invalidita’, per la quale e’ certamente in possesso dei requisiti soggettivi. Ma tale pensione e’ riservata, appunto, tra gli stranieri, ai titolari di carta di soggiorno. L’acquisizione della condizione di invalidita’ diventa cosi’ motivo di perdita della facolta’ di soggiornare in Italia.

7. Impossibilita’ di accesso a mezzi leciti di sostentamento

In diversi casi e’ previsto dalla legge che lo straniero possa soggiornare legalmente in Italia per motivi legati alla tutela di diritti costituzionalmente garantiti o al rispetto di obblighi internazionali. Rientrano in quest’ambito il soggiorno per richiesta di asilo (art. 1 L. 39/1990), il soggiorno per l’esercizio del diritto di difesa (art. 17 T.U.), quello che consegue alle situazioni di inespellibilita’ della donna incinta o che abbia partorito recentemente (art. 19, co. 2 T.U.) e il soggiorno del genitore autorizzato dal Tribunale per i minorenni a tutela dello sviluppo del minore soggiornante in Italia (art. 31, co. 3). Per questi casi e’ escluso, o non e’ stabilito esplicitamente, che lo straniero ammesso al soggiorno legale possa svolgere attivita’ lavorativa, senza pero’ che siano tassativamente previste misure atte a garantire che gli siano assicurati adeguati mezzi di sostentamento.

8. Compressione dei diritti del minore straniero figlio di genitori illegalmente soggiornanti

Il diritto ad accedere ai corsi di studio e’ positivamente garantito al minore straniero, a prescindere dalla regolarita’ del suo soggiorno, dall’art. 45 DPR 394/1999. La posizione del minore straniero iscritto ad un corso di studi e’ pero’, ove egli sia figlio di genitori illegalmente soggiornanti, assolutamente precaria: benche’ sia vietata l’espulsione dei minori, salvo che per gravi motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato, e’ stabilito, ovviamente, il diritto del minore di seguire il genitore o l’affidatario espulsi (art. 19, co. 2). Una forma di tutela e’ offerta dalla disposizione di cui all’art. 31, co. 3 T.U., in base alla quale il Tribunale per i minorenni puo’ autorizzare, in deroga alle altre disposizioni di legge, il soggiorno dello straniero quando questo si renda necessario per tutelare lo sviluppo psico-fisico del minore soggiornante in Italia. In questi anni, tuttavia, l’orientamento dei Tribunali e’ stato molto disomogeneo, con incerta rilevanza della condizione di iscrizione del minore stesso ad un corso di studi ai fini dell’accoglimento dell’istanza relativa al soggiorno del genitore. Paradossalmente, quindi, e a causa della accresciuta visibilita’, l’essere iscritto a scuola puo’ tradursi, per il minore, in un maggior rischio di allontanamento dal territorio dello Stato.

Similmente, e piu’ in generale, la mancanza di una previsione automatica di protezione del minore dall’allontamento dal territorio dello Stato in seguito all’espulsione del genitore o dell’affidatario fa si’ che perfino un minore nato e vissuto per un numero rilevante di anni in Italia possa veder troncati improvvisamente tutti i propri legami sociali. La cosa assume un carattere particolarmente grave quando si tratti di minori figli di genitori che abbiano scontato una pena detentiva di notevole durata in Italia: l’espulsione che nella maggior parte dei casi accompagna la remissione in liberta’ del genitore (art. 15, co. 1 e 1-bis e art. 16, co. 5 T.U.) aggiunge un trauma grave alla condizione, gia’ fortemente provata, del minore.

9. Discriminazione ai danni del minore straniero non accompagnato

Il minore straniero non accompagnato, al pari di qualunque altro minore straniero, espellibile, non e’se non per gravi motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato (art. 19, co. 2 T.U.). Quando ne sia segnalata la presenza sul territorio dello Stato, pero’, si da’ luogo ad una procedura finalizzata ad accertare se sia effettuabile il suo rimpatrio in condizioni di sicurezza (art. 33, co. 2-bis T.U.). Nelle more della decisione relativa al rimpatrio, al minore per il quale non sia disposto l’affidamento e’ rilasciato un permesso di soggiorno per minore eta’ (art. 28, co. 1 DPR 394/1999). Una Circolare del Ministero dell’interno (13 Novenbre 2000) ha disposto che tale permesso non sia utilizzabile per lo svolgimento di attivita’ lavorativa. Questa disposizione, discriminando il minore straniero nelle condizioni descritte rispetto al coetaneo nazionale (ma anche rispetto al coetaneo straniero titolare di un permesso di soggiorno per motivi familiari o per affidamento) appare in contrasto con il principio di non discriminazione sancito dalla Convenzione ONU di New York del 1989 sui diritti del fanciullo (ratificata con L. 176/1991).

Dati poi i tempi estremamente lunghi delle procedure di accertamento, e’ frequente il caso di titolare di permesso di soggiorno per minore eta’ che raggiunga la maggiore eta’ mentre e’ ancora in attesa della decisione relativa al rimpatrio. La Circolare del Ministero dell’interno del 13 Novenbre 2000 esclude la possibilita’ di conversione del permesso per minore eta’ in un permesso per motivi di studio o di lavoro. Anche in questo caso si configura una discriminazione ai danni del titolare di permesso per minore eta’, dal momento che e’ previsto che il minore titolare di un permesso per motivi familiari o per affidamento possa fruire invece di tale conversione (art. 30, co. 5 e art. 32, co. 1 T.U.).

10. Instabilita’ del soggiorno per lo studente universitario

La normativa prevede che il permesso di soggiorno per motivi di studio non possa essere rinnovato oltre il terzo anno fuori corso (art. 46, co. 4 DPR 394/1999). Questo limite (tassativo) tiene in scarsissimo conto i valori medi di durata effettiva del corso di studi per la popolazione universitaria italiana, e in nessun conto lo svantaggio, riguardo al mantenimento dei ritmi di studio, patito dallo studente straniero (scarsa conoscenza iniziale della lingua italiana, difficolta’ di ambientamento, etc.).

E’ previsto poi che lo studente straniero possa svolgere attivita’ di lavoro a tempo parziale in Italia (art. 14, co. 4 DPR 394/1999). Tuttavia, qualora voglia stabilizzare la propria posizione come lavoratore, convertendo il permesso di soggiorno per studio in un permesso per lavoro, puo’ farlo solo nell’ambito delle quote fissate dal Governo in relazione agli ingressi di nuovi immigrati per motivi di lavoro. Non e’ stabilito alcun criterio di precedenza a suo vantaggio, col rischio che il suo permesso di soggiorno scada definitivamente, costringendolo al rimpatrio.

11. Esclusione del detenuto straniero dal godimento di misure alternative alla detenzione

La legge non stabilisce esplicitamente (pur non vietandolo) che al detenuto straniero debba comunque essere rilasciato o rinnovato un permesso di soggiorno. Si e’ assestata, in questi ultimi anni, una prassi (Messaggio del Ministero dell’interno alla Questura di Vercelli del 4 Settembre 2001) secondo la quale l’istanza di rinnovo del permesso non puo’ essere accolta perche’ resa superflua dal provvedimento dell’Autorita’ giudiziaria in forza del quale lo straniero e’ detenuto. Recentemente, pero’, una sentenza della Corte di Cassazione Penale (Sez. I, n. 30130/2003) ha stabilito che l’accesso all’affidamento in prova al servizio sociale e alle altre misure alternative extra-murarie e’ precluso allo straniero privo di permesso di soggiorno, dal momento che comporterebbe la permanenza illegale di uno straniero nel teritorio dello Stato. Il mantenimento della prassi citata rischia, alla luce di questa sentenza, di rendere impraticabili i percorsi di recupero sociale del detenuto straniero.