Amnesty International

Ics – Consorzio italiano di solidarietà

Medici Senza Frontiere

COMMENTI RELATIVI ALLE DISPOSIZIONI IN MATERIA DI PROTEZIONE UMANITARIA E DI DIRITTO DI ASILO (T.U. C. 1238 e abb.)

ALLA LUCE ANCHE DEI PARERI ESPRESSI DALLA II COMMISSIONE GIUSTIZIA E DALLA III COMMISSIONE AFFARI ESTERI E COMUNITARI DELLA

CAMERA DEI DEPUTATI

12 MAGGIO 2004

commenti relativi ai pareri delle commissioni giustizia (5 maggio) e affari esteri (21 aprile)

Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere, sottopongono all’attenzione dei Parlamentari della Camera dei Deputati i propri commenti relativi al T.U. C. 1238 e abb. (“Disposizioni in materia di protezione umanitaria e di diritto di asilo”), alla luce anche dei Pareri approvati dalla II Commissione Giustizia e dalla III Commissione Affari Esteri e Comunitari.

In particolar modo, le tre organizzazioni ritengono opportuno sottolineare ancora una volta la necessità di modificare l’attuale formulazione dell’articolo 6-bis (Trattenimento del richiedente asilo) del T.U. C. 1238 e abb., in considerazione:

§ delle norme di diritto internazionale e della Costituzione italiana;

§ del parere espresso dal Consiglio di Stato (adunanza del 26 gennaio 2004 sul Regolamento di attuazione della Legge 189/2002) che ha richiamato una sentenza della Corte Costituzionale sulle forme di limitazioni della libertà personale ex articolo 13 della Costituzione italiana;

§ del Parere approvato il 5 maggio scorso dalla II Commissione Giustizia, in cui – nelle condizioni 1) 2) e 3) – viene proposta la modifica dell’articolo 6–bis. Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere condividono le osservazioni dettagliate in questi punti dalla II Commissione Giustizia.

Inoltre, per quanto concerne la procedura di esame della domanda di asilo ex articolo 7, 7bis, 7-ter e 8, Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere vogliono richiamare l’attenzione sul fatto che il ricorso sospensivo dell’espulsione ex articolo 10 è in realtà riconosciuto solo ai richiedenti asilo che sono sottoposti alla procedura ordinaria, rimanendo esclusi da questa fondamentale tutela i richiedenti asilo sottoposti alla procedura semplificata.

Le tre organizzazioni prendono atto con favore del fatto che la III Commissione – come testimoniato dalla dichiarazione del Relatore nella seduta del 6 aprile scorso – riconosca l’importanza e la necessità della sospensione dell’espulsione, visti i pericoli in cui può andare incontro il richiedente asilo nel proprio Paese.

Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere richiamano inoltre il Parere della II Commissione Giustizia che, nelle osservazioni al punto d), chiede di valutare l’opportunità di sopprimere il disposto che esclude l’effetto sospensivo del ricorso (articolo 8-bis, comma 2)

Pertanto le tre organizzazioni chiedono che l’effetto sospensivo del ricorso previsto al comma 1 dell’art. 10 T.U. C. 1238 e abb. (“Disposizioni in materia di protezione umanitaria e di diritto di asilo”) sia esteso a tutti i richiedenti asilo, a prescindere dalla procedura di esame cui sono sottoposti.

Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere, richiamano inoltre l’attenzione sui punti del parere della II Commissione Giustizia (approvato nella seduta del 5 maggio 2004) che presentano molti elementi positivi per quanto riguarda la tutela dei diritti del richiedente asilo e della sua condizione socio-lavorativa.

Il parere richiede:

§ al punto 5) delle condizioni, un termine più ampio di 15 giorni per la proposizione del ricorso contro la decisione della Commissione territoriale;

§ al punto 7) delle condizioni, la previsione del gratuito patrocinio per lo straniero;

§ al punto c) delle osservazioni, di valutare l’opportunità di ridurre il termine di 6 mesi, che deve decorrere prima che lo straniero possa instaurare un regolare rapporto lavorativo e quindi preliminarmente iscriversi nelle liste di collocamento;

§ al punto f) delle osservazioni, che si valuti l’opportunità di prevedere espressamente che il diritto di asilo debba essere riconosciuto alle donne che, in situazioni di imminente pericolo, intendano sottrarre se stesse o le figlie minori alla pratica di mutilazioni genitali consentite nel Paese di origine. Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere ritengono opportuno evidenziare il fatto che le richiedenti asilo devono essere tutelate anche nel caso in cui le mutilazioni genitali femminili vengano praticate nonostante siano espressamente vietate per legge.

Per quanto riguarda il punto 5) delle condizioni (“con riferimento alla possibilità per il richiedente asilo di rimanere nel territorio nazionale fino alla decisione di primo grado, l’opportunità di far salve le disposizioni dell’art. 13 del testo unico sull’immigrazione relative all’espulsione di soggetti pericolosi per l’ordine e la sicurezza pubblica”), Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere ricordano che vista la particolare situazione di rischio cui potrebbe andare incontro il richiedente asilo se espulso ingiustamente, l’effetto sospensivo del ricorso dovrebbe essere sempre mantenuto.

Infine Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere esprimono preoccupazione per la richiesta – contenuta nelle condizioni Parere approvato dalla III Commissione Affari Esteri e Comunitari il 21 aprile 2004 – di modificare in maniera restrittiva il regime del ricongiungimento familiare, adeguandolo alla disciplina vigente in materia di immigrazione.

Le tre organizzazioni ricordano che l’importanza dell’unità familiare è riconosciuta anche dagli strumenti di diritto internazionale di cui l’Italia è parte: la Dichiarazione universale dei diritti umani (articolo 16, comma 3), la Convenzione europea per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali (articolo 8), il Patto internazionale per i diritti civili e politici (articolo 23), la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo (articolo 9 e articolo 10) e infine le Raccomandazioni B dell’Atto Finale della Conferenza delle Nazioni Unite sullo status di rifugiato.

Sottolineano inoltre che la particolare situazione di pericolo da cui fuggono i richiedenti asilo riguarda spesso anche i loro familiari, i quali sono o possono quindi diventare vittime di abusi dei diritti umani.

La legge sul diritto d’asilo deve cogliere queste differenze rispetto alla situazione dell’immigrato e garantire adeguata protezione all’intero nucleo familiare che si trovasse in una situazione di pericolo.

commenti specifici relativi al t.u. c. 1238 e abb. in materia di diritto d’asilo, come approvato dalla commissione affari costituzionali (11 maggio 2004)

Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere esprimono forte preoccupazione per i seguenti articoli della proposta di legge AC 1238 e abb., come dal testo unificato approvato dalla Commissione Affari Costituzionali in sede referente il 23 marzo scorso:

- Articolo 3

- Articolo 5

- Articolo 6-bis

- Articolo 7-bis

- Articolo 8

- Articolo 8-bis

Articolo 3. (Commissioni territoriali per il riconoscimento del diritto di asilo)

Le Commissioni territoriali per il riconoscimento del diritto di asilo sono organi preposti alla emanazione di un provvedimento conclusivo di un procedimento amministrativo e come tali devono rispondere nel loro funzionamento alle norme definite dalla Legge n. 241 del 7 agosto 1990.

Tale norma dispone che l’attività amministrativa deve essere retta da tre criteri fondamentali: economicità, efficacia e pubblicità.

Il comma 2 - non prevedendo un esperto in materia di diritti umani e di diritto internazionale tra i membri delle Commissioni territoriali – non consente l’adeguamento delle Commissioni stesse al principio di efficacia, là dove questa debba considerarsi come perseguimento della definizione (o meno) dello status di rifugiato nei confronti di cittadino straniero che abbia presentato istanza di asilo.

Il comma 5 stabilisce – tra le altre cose – che i membri delle Commissioni territoriali “operano in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione sulla base degli indirizzi elaborati dalla Commissione centrale”. Risulta pertanto fondamentale l’operato delle dette Commissioni in conformità con la Costituzione italiana, articolo 97, comma 1 (“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell’amministrazione”).

Amnesty International, ICS–Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere, raccomandano che le Commissioni si configurino come “autorità amministrative indipendenti”, composte sia da membri delegati dalla pubblica amministrazione che da esperti esterni.

In relazione al funzionamento delle Commissioni preposte al riconoscimento dello status di rifugiato si raccomanda che:

- i componenti delle Commissioni nominati dalla pubblica amministrazione svolgano tale incarico in modo costante e continuato, senza ricoprire altri incarichi o svolgere mansioni altre rispetto a quelle identificate per la procedura di asilo;

- l’operato delle Commissioni si svolga in conformità con la normativa italiana in materia di procedimento amministrativo e di accesso ai documenti amministrativi, in particolare la Legge n. 241 del 7 agosto 1990;

- i componenti delle Commissioni ricevano un costante aggiornamento in materia di diritto internazionale, di tutela dei diritti umani fondamentali, di approfondimento e conoscenza degli elementi di geopolitica, di conoscenza dei paesi di provenienza dei richiedenti asilo.

Art. 5. (Presentazione della domanda di asilo)

Amnesty International, ICS – Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere esprimono preoccupazione in merito alla previsione della esenzione delle sanzioni - di cui al Decreto Legislativo n. 286 del 25 luglio 1998, art. 10, comma 3, e art. 12 comma 6 – unicamente nei confronti di vettori di nazionalità italiana.

La mancata previsione dell’esenzione di tali sanzioni anche nei confronti dei vettori di altra nazionalità comporta un palese rischio della violazione del principio di non refoulement (non respingimento), in quanto pone lo stesso vettore non italiano nelle condizioni di operare direttamente il respingimento del richiedente asilo al fine di evitare di incorrere in sanzioni a suo carico.

L’attuale testo dell’articolo 5, inoltre, risulta essere in violazione del principio di equità di trattamento. Infatti l’esenzione da sanzioni unicamente per vettori italiani incorre nella violazione di:

- Decreto Legislativo n. 286/1998, art. 43;

- Dichiarazione universale dei diritti umani (1948), art. 7;

- Patto internazionale sui diritti civili e politici (1966), art. 26.

Amnesty International, ICS – Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere raccomandano inoltre che nello stesso articolo 5 comma 3 venga previsto che il richiedente asilo sia posto nella condizione di poter redigere la propria istanza anche in forma dialettale, al fine di non incorrere in una discriminazione di trattamento tra gli stessi richiedenti asilo.

Art. 6-bis. (Trattenimento del richiedente asilo)

Secondo Amnesty International, ICS - Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere i presupposti su cui si basa il trattenimento previsto nell’articolo 6-bis sono generali e di dubbia interpretazione, comportando l’adozione dell’istituto del trattenimento nei confronti della quasi totalità dei richiedenti asilo.

Il dispositivo non tiene in alcuna considerazione la specificità dei richiedenti asilo, che - fuggendo in situazioni di emergenza e pericolo – difficilmente possono procurarsi i documenti necessari all’espatrio.

La legge prevede una tale e variegata casistica di situazioni in cui è obbligatorio e possibile attuare il trattenimento, da rendere eccezionali i casi in cui non verrà applicato. Il trattenimento, così come attualmente formulato, forza quei principi di ragionevolezza e proporzionalità che dovrebbero porsi a fondamento della legge.

Viola inoltre il principio affermato dallo stesso articolo 6-bis al comma 1, che in via generale afferma “il richiedente asilo non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la domanda di asilo presentata”. Così come ricordato anche al punto 1) delle condizioni del Parere della II Commissione Giustizia (5 maggio 2004).

La forma di trattenimento prevista nell’articolo 6-bis ricalca fedelmente quanto già scritto nella Legge n. 189/2002 e non sembra tenere in considerazione il parere negativo espresso dal Consiglio di Stato (adunanza del 26 gennaio 2004 sul Regolamento di attuazione della Legge 189/2002). Per quanto concerne infatti la misura del trattenimento, il Consiglio di Stato ha affermato che “(…) il trattenimento nei centri di identificazione, invero è quanto meno da ricondurre alle altre restrizioni della libertà personale, di cui pure si fa menzione nell’articolo 13 della Costituzione” e pertanto non può essere adottato al di fuori delle garanzie della stessa norma costituzionale.

Amnesty International, ICS – Consorzio di Solidarietà Sociale e Medici Senza Frontiere ricordano che secondo il diritto internazionale la detenzione e il trattenimento avente effetti analoghi sono espressamente vietati e comunque sottoposti a determinati limiti e vincoli.

La forma di trattenimento come attualmente disciplinata dall’articolo 6-bis, non prevede le garanzie necessarie in base al diritto internazionale consuetudinario, alle convenzioni internazionali e alla Costituzione italiana. In particolare, l’articolo 6-bis viola espressamente:

- la Dichiarazione universale dei diritti umani (1948), articolo 9 e articolo 13 comma1;

- il Patto internazionale sui diritti civili e politici (1966), articolo 9;

- la Convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiati (1951), articolo 31;

- la Costituzione italiana, articolo 13.

L’articolo 6-bis pertanto non soddisfa pienamente i requisiti previsti dal diritto internazionale e dalla Costituzione Italiana e inoltre non tiene in considerazione quanto affermato dalla Direttiva comunitaria 2003/9/CE all’articolo 7.

Per questa ragione Amnesty International, ICS - Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere raccomandano che:

- le disposizioni in materia di protezione umanitaria e di diritto di asilo non prevedano forme di trattenimento, se non in limitati casi strettamente necessari e tassativamente previsti dalla legge e in conformità con quanto stabilito dalla Convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiati (1951) all’articolo 31.

- l’articolo 6-bis sia riformulato, prendendo in considerazione che la maggior parte dei richiedenti asilo non sono nella condizione di poter ottenere la documentazione necessaria all’espatrio e in molti casi sono privi dei documenti di riconoscimento a causa delle stesse ragioni che li hanno indotti a lasciare il loro paese.

- chi si reca spontaneamente in questura per presentare domanda di asilo, benché in situazione irregolare, non debba essere sottoposto al trattenimento e alla conseguente procedura semplificata, come invece dispone l’articolo 6-bis al comma 2, lettera a).

- il trattenimento sia sempre convalidato dall’autorità giudiziaria, secondo le modalità stabilite dalle convenzioni internazionali, dalle norme interne e nel rispetto dell’art. 13 della Costituzione italiana.

Si raccomanda inoltre che non sia comunque previsto il trattenimento di richiedenti asilo appartenenti a categorie vulnerabili quali: donne in stato di gravidanza, disabili, richiedenti vittime di tortura, minori non accompagnati e persone per le quali sia necessario procedere a consulenze mediche e medico- legali, così come espressamente richiesto anche al punto 2) delle condizioni del Parere della II Commissione Giustizia.

Art. 7-bis. (Procedure di esame delle domande d’asilo)

La distinzione su cui si basa l’applicazione della procedura semplificata e della procedura ordinaria, presenta elementi di forte ambiguità e difficoltà interpretative, riconducendo alle stesse preoccupazioni espresse nel presente documento in merito all’articolo 6-bis.

Amnesty International, ICS - Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere raccomandano pertanto che la procedura semplificata sia applicata solo in casi strettamente limitati e puntualmente previsti da legge, così come anche espressamente richiesto al punto a) delle osservazioni del Parere della II Commissione Giustizia, e non sia comunque applicabile ai:

- casi di trattenimento previsti dall’articolo 6-bis comma 2, come peraltro già previsto dalla proposta di legge (articolo 7-bis, comma 1, lettera a);

- a coloro che – sebbene siano entrati in Italia eludendo i controlli di frontiera ovvero si trovino in condizione di soggiorno irregolare – si siano spontaneamente rivolti alle autorità per presentare domanda d’asilo.

Articolo 8. (Decisione sulla domanda di asilo)

Amnesty International, ICS - Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere esprimono forte perplessità per l’introduzione dei principi di Stato terzo sicuro e Stato di origine sicura, tra le cause di rigetto della domanda d’asilo, articolo 8, comma 1-bis, lettera b) e lettera c).

Così come formulato (articolo 8, comma 1-bis, lettera b) il concetto di Stato terzo sicuro permette di spostare la responsabilità della protezione verso altri Stati, senza indagare se i soggetti coinvolti abbiano legami significativi con tali Stati e se in essi esista la possibilità di soluzioni durature, inclusa la garanzia di salvaguardia del principio di non refoulment (non respingimento, come definito dal diritto internazionale) nonché l’accesso a una procedura di asilo giusta ed equa.

L’articolo 8, comma 1-bis, lettera b) infatti individua come parametro per la definizione di Stato terzo sicuro solo la mera adesione alla Convenzione di Ginevra, senza prevedere un esame sulla effettiva implementazione dei dispositivi di detta Convenzione.

In conformità al diritto internazionale, la responsabilità primaria riguardo alla protezione internazionale è dello Stato in cui viene presentata la richiesta di asilo.

La proposta di legge A.C. 1238 ed abb. così come approvata dalla Commissione Affari Costituzionali nel corso dell’esame in sede referente lo scorso 23 marzo, non garantisce in maniera sufficiente il diritto del richiedente asilo a confutare la presunzione di sicurezza, mentre consente di rigettare la sua richiesta senza prendere in considerazione le circostanze specifiche dello stesso richiedente.

Nell’articolo 8, comma 1-bis, lettera c), per la prima volta nella legislazione italiana appare il concetto di Stato di origine sicura. Tale concetto è legato strettamente alla vicende della normativa comunitaria e ne ricalca tutti i limiti concettuali e procedurali.

Non viene fatta nessuna menzione dei criteri adottati per la probabile stesura di una lista di Stati “sicuri” e si nutrono forti preoccupazioni in merito alla possibilità che il principio di Stato di origine “sicura” possa essere adottato in maniera da equivalere ad una discriminazione fra i rifugiati, in palese violazione di norme quali:

- la Convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiati (1951), articolo 3,

- la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (2000), articolo 21;

- il Patto internazionale sui diritti civili e politici (1966), articolo 26.

Inoltre - così come attualmente formulato - l’articolo 8 sembra porre l’onere della prova esclusivamente a carico del richiedente asilo, aggravando ulteriormente la possibilità di addurre prove della sua persecuzione.

Articolo 8-bis. (Convalida del provvedimento di allontanamento)

Amnesty International, ICS - Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere esprimono gravi perplessità per la mancanza di un ricorso giurisdizionale effettivo nei confronti del diniego per i richiedenti asilo sottoposti alla procedura semplificata.

In ragione della necessità di garantire il pieno ed effettivo rispetto della Convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiati (1951), articolo 33, e della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali, articolo 3 e articolo 13, nonché in conformità alla Costituzione italiana, articolo 24, le disposizioni in materia di protezione umanitaria e di diritto di asilo devono garantire in ogni caso e senza eccezione alcuna che l’interessato abbia accesso a un ricorso giurisdizionale effettivo avverso la decisione negativa al riconoscimento dello status di rifugiato, a prescindere dal tipo di procedura per l’esame della domanda a cui è stato sottoposto.

A maggior ragione, coloro che sono sottoposti a una procedura semplificata - e quindi per definizione più veloce e meno garantista - devono potere contare su un pieno accesso a un ricorso giurisdizionale con effetto sospensivo, che li ponga al riparo da eventuali errori in cui potrebbero più facilmente incorrere le Commissioni territoriali.

L’allontanamento dal territorio nazionale e il rimpatrio nello Stato di origine o di provenienza non possono essere effettuati prima che l’autorità giudiziaria competente si sia pronunciata sul merito del ricorso.

Come è evidenziato anche nel parere espresso dalla III Commissione Affari Esteri e Comunitari che considera l’effetto sospensivo del ricorso (art. 10 T.U. C. 1238 e abb.) “una ragionevole diversità di trattamento rispetto a quanto previsto dalla disciplina in materia di immigrazione, dovuta alla considerazione dei rischi ai quali può andare incontro nel proprio Paese il richiedente asilo”, il ricorso, per avere un valore effettivo, deve necessariamente sospendere il provvedimento di espulsione. In caso contrario si svuoterebbe di senso la tutela giurisdizionale del richiedente asilo e tale pratica darebbe vita a un’aperta violazione del principio di non refoulement (non respingimento, Convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiati, articolo 33) e della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali, articolo 3.

Inoltre, l’eventuale rimpatrio di un cittadino straniero prima del pronunciamento definitivo sul suo ricorso, oltre a esporlo al rischio di subire eventuali persecuzioni nello Stato di origine, comporterebbe problemi rispetto al reingresso dello stesso, nel caso in cui il suo ricorso dovesse essere accettato.

Amnesty International, ICS - Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere pertanto raccomandano che l’articolo 8-bis venga modificato, così come richiesto al punto d) delle osservazioni del parere della II Commissione Giustizia, e che il dispositivo previsto all’articolo 10 (relativo ai Ricorsi) della stessa proposta di legge venga esteso a tutti i richiedenti asilo, inclusi quelli sottoposti alla procedura semplificata.

Misure di accoglienza e di assistenza in favore dei richiedenti asilo

Amnesty International, ICS-Consorzio Italiano di Solidarietà e Medici Senza Frontiere ritengono estremamente importante che la legge organica in materia di asilo preveda un sistema di accoglienza adeguato a tutela dei richiedenti asilo e venga possibilmente attuato tramite un’ottica “decentrata”, che si imperni sul ruolo fondamentale degli Enti Locali (in quanto soggetti titolari dei compiti di gestione dei programmi socio-assistenziali del territorio) in concerto con gli enti di tutela del diritto di asilo e dei diritti umani.

Tali interventi di accoglienza devono potere comprendere sia aspetti più strettamente legati all’assistenza materiale (vitto e alloggio) che interventi inerenti la sfera della tutela quali: l’orientamento alla procedura di asilo; l’attuazione di programmi di primo inserimento economico e sociale, nonché di supporto psico-sociale, con particolare riferimento ai gruppi maggiormente vulnerabili; orientamento e consulenza giuridica nelle pratiche per la procedura di asilo e il sostegno a eventuali azioni di tutela giurisdizionale.

Gli interventi di accoglienza e supporto devono essere garantiti per tutto il periodo della definizione dell’esito dell’istanza di asilo, incluso il periodo necessario alla conclusione degli eventuali procedimenti giurisdizionali.

Amnesty International-Sezione Italiana: tel. 06 4490228, fax 06 4490222, email rapporti.istituzionali@amnesty.it

ICS-Consorzio Italiano di Solidarietà: tel. 06 85355081, fax 06 85355083, email g.schiavone@icsitalia.org, ms.olivieri@icsitalia.org

Medici Senza Frontiere: tel. 06 44703872, fax 06 44869267, email andrea.accardi@rome.msf.org