CONSIGLIO DI STATO

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza del 19 aprile 2004

N. della Sezione: 200/04

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei Ministri. Schema di regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato.

La Sezione

Letta la relazione rimessa con nota 4/VICEPRES/669/03 del 14 gennaio 2004 con la quale la Presidenza del Consiglio dei Mini-stri chiede il parere del Consiglio

di Stato sullo schema di regolamento governativo in oggetto;

Visto il parere interlocutorio del 26 gennaio 2004;

Vista la nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 7 aprile 2004, n. 4/VICEPRES/6926/2003;

Esaminati gli atti e udito il relatore estensore consigliere Filoreto D’Agostino;

PREMESSO:

Riferisce la Presidenza del Consiglio dei Ministri che gli articoli 31 e 32 della legge 30 luglio 2002, n. 189, recante novella alla normativa in materia di immigrazione e di asilo, hanno modificato in parte l’articolo 1 del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito con modificazioni con legge 28 febbraio 1990, n. 39 e hanno altresì introdotto gli articoli da 1-bis a 1-septies, costituenti disciplina di profonda innovazione delle procedure di accoglienza degli stranieri richiedenti lo status di rifugiato oltre che della trattazione ed esame delle relative istanze di riconoscimento.

Poiché l’articolo 1, comma 2, del su indicato decreto-legge n. 416 del 1989 prevede l’adozione di un regolamento governativo, da adottare ai sensi dell’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, per il riordino delle procedure per l’esame delle richieste di riconoscimento dello status di rifugiato, la Presidenza del Consiglio ha predisposto il presente schema, per adeguare le predette procedure, antecedentemente disciplinate con decreto del Presidente della Repubblica 15 maggio 1990, n. 136 (di attuazione della legge 28 febbraio 1990, n. 39).

Nella medesima sede si è ritenuto opportuno disciplinare il trattenimento del richiedente il riconoscimento presso i centri di identificazione (come previsto dal comma 3 dell’articolo 1-bis del decreto-legge n. 416 del 1989), l’indicazione delle prefetture-uffici territoriali del Governo dove sono istituite le commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato (giusta quanto disposto dall’articolo 1-quater del medesimo testo legislativo), le modalità di funzionamento sia della Commissione nazionale per il diritto di asilo sia delle commissioni territoriali (secondo le previsioni dell’articolo 1-quinquies, comma 3 del decreto-legge n. 416 del 1989).

L’elaborato consta di 21 articoli.

Il primo articolo contiene le definizioni; il secondo disciplina l’istruttoria della domanda di riconoscimento dello status di rifugiato; il terzo prevede il trattenimento del richiedente asilo presso centri di identificazione; il quarto regolamenta le comunicazioni al richiedente; il quinto prevede l’istituzione di sette centri di identificazione e il successivo articolo si occupa dell’apprestamento di tali centri; il settimo prevede la possibilità di affidare la gestione del centro a una convenzione e l’ottavo ne articola il normale funzionamento; il nono disciplina le modalità di permanenza nel centro; il decimo si occupa dell’erogazione dell’assistenza sanitaria; l’undicesimo reca disposizioni sull’accesso nei centri di identificazione delle associazioni e degli enti di tutela dei rifugiati e sui servizi che gli stessi possono fornire agli ospiti dei centri; il dodicesimo individua le sette commissioni territoriali e reca norme sia sulla preparazione specifica dei componenti delle commissioni sia sulla possibilità di istituzione anche temporanea di commissioni straordinarie; il tredicesimo contiene precetti sulla convocazione per l’audizione, che è regolata dal successivo articolo 14; il quindicesimo contiene norme sulla decisione della commissione territoriale; il sedicesimo regolamenta il procedimento di riesame di decisione negativa sulla richiesta di riconoscimento; il diciassettesimo disciplina i casi e le modalità di autorizzazione a permanere nel territorio nazionale in pendenza di ricorso giurisdizionale; il diciottesimo prevede le modalità di nomina dei componenti della Commissione nazionale per il diritto di asilo e l’incardinamento dell’organo presso il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno; il diciannovesimo individua le funzioni della predetta Commissione nazionale; il ventesimo contempla i casi di cessazione e revoca dello status di rifugiato e il ventunesimo contiene norma transitoria oltre che fissare la data di entrata in vigore del regolamento.

Nell’adunanza del 26 gennaio 2004 la Sezione prendeva in esame lo schema di regolamento in oggetto ed adottava una pronuncia interlocutoria, con la quale chiedeva di acquisire il concerto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e prospettava all’Amministrazione la riconsiderazione di taluni temi dell’elaborato.

Con nota 4 – Vice Pres. 6926/2003 del 7 aprile 2004, pervenuta alla Sezione il successivo 14 aprile, il Capo del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio ha rimesso gli atti di concerto del Vice Presidente del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’interno e del Ministro delle riforme istituzionali, oltre che del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, specificando che debbono ritenersi autorità proponenti il Vice Presidente del Consiglio dei Ministri, il Ministro dell’interno e il Ministro delle riforme istituzionali.

La nota suddetta – dopo aver assicurato che le osservazioni formulate dalla Sezione nell’adunanza del 26 gennaio 2004 sarebbero state tenute nella dovuta considerazione prima della definitiva approvazione dello schema di regolamento anche per i profili concernenti le proposte di modifica formulate dalla Conferenza unificata – chiedeva alla Sezione “di voler esprimere un parere definitivo sul testo a suo tempo trasmesso”.

CONSIDERATO:

Il parere del Consiglio di Stato è, per sua natura, finalizzato alla salvaguardia dei principî che reggono la funzione amministrativa, anche al fine di garantire la giustizia nell’amministrazione, secondo quanto recita l’art. 100, primo comma, della Costituzione. In tale prospettiva, questo Consesso è tenuto a fornire all’Esecutivo il proprio contributo per una migliore formulazione del provvedimento in esame e per una equilibrata ponderazione degli interessi in gioco.

Non può sottacersi, tuttavia, che il mancato adempimento delle richieste istruttorie ha impedito la disamina di taluni aspetti dello schema dopo aver acquisito sugli stessi lo specifico avviso dell’Amministrazione, e quindi in una sorta di contraddittorio, rivelatosi spesso proficuo per la migliore elaborazione dei testi normativi.

In questa situazione, la Sezione deve ribadire le osservazioni espresse nella pronuncia interlocutoria del 26 gennaio 2004, con riferimento anche ai rilievi manifestati dalla Conferenza unificata nella seduta del 10 dicembre 2003 ed alla disciplina contenuta nella direttiva del Consiglio europeo 27 gennaio 2003, n. 2003/9.

Va premesso che i possibili destinatari del provvedimento di riconoscimento dello status di rifugiato sono di due specie: i rifugiati, come previsti ai sensi della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, ratificata con legge 24 luglio 1954, n. 722 e successive integrazioni, e i richiedenti asilo.

Si tratta di categorie non del tutto sovrapponibili, in quanto il rifugiato versa in una situazione di fondato timore di persecuzione che può non coincidere con quella del richiedente asilo, per il quale l’articolo 10, terzo comma, della Costituzione indica come requisito la circostanza che allo straniero sia impedito, nel suo paese, l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana.

Le qualifiche di rifugiato e di richiedente asilo sono peraltro unitariamente disciplinate, giacché il precetto costituzionale accorda ad entrambe una piena tutela, per il tramite di una figura giuridica riconducibile alla categoria degli status e dei diritti soggettivi (Cass. SS. UU. 17 dicembre 1999, n. 907).

Tenuto conto che a tutt’oggi manca una disciplina organica in materia di diritto di asilo, non si può sottacere l’eventualità che, attraverso domande strumentali di ingresso per motivi umanitari, si determini un anomalo aumento di soggetti privi, in realtà, dei prescritti requisiti.

Le modifiche apportate con l’articolo 31 della legge 30 luglio 2002, n. 189 al decreto-legge 30 luglio 1989, n. 416, convertito con modificazioni con legge 28 febbraio 1990, n. 39, sono evidentemente preordinate a contenere la predetta anomalia.

La normazione applicativa di quei precetti, contenuta nello schema in esame, non può, tuttavia, non tenere presente il quadro di operatività del precetto costituzionale in modo da salvaguardare, in modo adeguato, entrambe le istanze sopra accennate: conformazione dell’assetto organizzativo in adesione alla tutela e al pieno rispetto della persona e apprestamento di strumenti finalizzati ad impedire l’abuso delle richieste quando non sussistano i motivi umanitari.

L’esame delle singole disposizioni può consentire una migliore percezione di quanto sin qui osservato.

Articolo 1.

Nelle definizioni sub c) e d) si indica il richiedente asilo e la domanda di asilo con esclusivo riferimento allo status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, senza considerare la più ampia formulazione del richiamato art. 10, terzo comma, Cost., che contiene una norma immediatamente precettiva, anche in mancanza di una legge che specifichi le condizioni di esercizio e le modalità di godimento del diritto stesso (Cass., SS. UU., 26 maggio 1997, n. 4674).

Si rivela altresì meritevole di considerazione la proposta della Conferenza unificata di aggiungere un punto k), relativo a <<“Norme minime sull’accoglienza”: la disciplina contenuta nella direttiva 2003/9 del Consiglio del 27 gennaio 2003>>. Il termine di recepimento della predetta direttiva è, infatti, indicato all’articolo 26 di quel testo nel 6 febbraio 2005, in modo da consentire una prima relazione sull’applicazione della medesima direttiva al Parlamento e al Consiglio entro il successivo 6 agosto 2006, con obbligo per gli Stati membri di fornire tutte le utili indicazioni alla Commissione entro il 6 febbraio 2006. I tempi tecnici, piuttosto ristretti, consigliano, in ogni caso, di prevedere la direttiva 2003/9 del Consiglio come disciplina integrativa di quanto non previsto nello schema in esame.

Articolo 2.

Comma 1.

E’ opportuno che l’Amministrazione consideri la previsione dell’assistenza di interpreti qualificati nelle lingue statisticamente più conosciute dai richiedenti, in quanto la mancanza di interpreti può ridurre o addirittura elidere il diritto alla piena informazione che costituisce un parametro previsto dalla su indicata direttiva n. 2003/9. L’osservazione va estesa all’articolo 4 dello schema, che regola le comunicazioni concernenti il procedimento per il riconoscimento dello status di rifugiato al richiedente asilo.

Va considerata altresì l’opportunità di prevedere la presenza di personale femminile quando a richiedere asilo sia una donna in stato di gravidanza o che affermi di aver subìto stupro o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale.

Comma 2.

Si indica inesattamente l’articolo 1, comma 4 della legge (peraltro non contemplata tra le definizioni), anziché del decreto-legge indicato nelle definizioni sub b). Il testo va conseguentemente emendato in tutte le disposizioni recanti il medesimo riferimento normativo.

Inoltre, a tutela del richiedente deve essere aggiunta la seguente proposizione: “Del verbale sottoscritto anche dal richiedente e della documentazione eventualmente versata o acquisita d’ufficio viene rilasciata copia allo stesso”.

Va, in ogni caso, prevista la possibilità per il richiedente di integrare, in ogni fase del procedimento, la documentazione a supporto della domanda, come suggerito dalla Conferenza unificata in relazione al successivo articolo 4.

Comma 4.

Il testo, così come formulato, è poco chiaro: esso sembra consentire l’apprezzamento discrezionale del questore in relazione alla destinazione del richiedente, mentre l’articolo 1-bis del decreto-legge (anche qui indicato come legge) distingue tra i soggetti che si trovano nelle condizioni previste dalle lettere a), b) e c) del comma 1 e dalla lettera a) del comma 2, destinati ai centri di identificazione, e i soggetti indicati nella lettera b) del comma 2, da inviare nei centri di permanenza temporanea e assistenza. Si consiglia, pertanto, di utilizzare la più chiara formulazione proposta dalla Conferenza unificata.

Comma 5.

Relativamente alle richieste dei minori non accompagnati si rileva opportuna la proposta della Conferenza unificata di individuare nella pubblica autorità del comune nel quale si trova il minore il tutore pro tempore, in attesa delle determinazioni del Tribunale per i minorenni. Va altresì precisato che i minori non accompagnati non possono essere soggetti al trattenimento nei centri di identificazione o presso i centri di permanenza temporanea, come peraltro previsto dal comma 1 del successivo articolo 8. La previsione di trattenimento nei predetti centri dei minori accompagnati urta contro una specifica previsione della direttiva n. 2003/9, che ammette tale possibilità quando i centri di accoglienza dispongano di specifiche strutture per i minori, come prevede l’articolo 19 della direttiva stessa. E’ comunque necessario che siano individuate anche le altre possibilità di alloggio (presso familiari adulti, presso una famiglia affidataria e in altri centri idonei per i minori, etc.), anche in ossequio al principio costituzionale di protezione dell’infanzia e della gioventù sancito dal secondo comma dell’articolo 31 Cost. (oltre che dal secondo comma dell’articolo 30).

Comma 6.

La Conferenza unificata ha proposto di inserire, nell’opuscolo da consegnare ai richiedenti lo status di rifugiato, notizie sulle modalità di iscrizione dei minori nella scuola dell’obbligo, sull’accesso ai servizi finalizzati all’accoglienza dei richiedenti asilo sprovvisti di mezzi di sussistenza e sulle modalità di accesso ai corsi di formazione o riqualificazione professionale.

Tali indicazioni si rivelano non solo opportune, ma anche coerenti con l’interpretazione sistematica delle disposizioni concernenti i rifugiati, di cui agli articoli 22 e 23 della Convenzione di Ginevra più volte citata.

Articolo 5.

Va rimessa alle determinazioni dell’Amministrazione la richiesta della Conferenza unificata circa un maggiore coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome in materia di individuazione delle località nelle quali dovrebbero essere istituiti i centri di identificazione.

Articolo 7.

Comma 2.

L’individuazione del soggetto incaricato della direzione del centro di identificazione e di addetto alla gestione (lettere a e b) è affidata a una previsione del tutto vaga nei contenuti e per questo inidonea a fornire le benché minime garanzie sulla professionalità dei prescelti. Ciò urta contro elementari esigenze di affidabilità che l’Amministrazione deve poter soddisfare all’atto di attribuire una così delicata attività a soggetti spesso estranei all’apparato pubblico. E’ pertanto indispensabile che, anche in aderenza al principio stabilito dall’art. 97 della Cost., siano previsti criteri più precisi di individuazione delle specifiche professionalità, con l’indicazione sia di requisiti (titoli di studio, etc.) che di esperienze specifiche acquisite nel campo della gestione di strutture del medesimo rilievo o di organizzazioni che abbiano svolto compiti analoghi.

Articolo 8.

Comma 1.

Non è sufficiente la previsione che affida la primaria forma di tutela della persona umana, con particolare riguardo ai soggetti vulnerabili (minori, disabili, vittime di torture, abusi, violenze e sfruttamento sessuale) unicamente alle iniziative del direttore del centro. Ciò contrasta con l’articolo 17 della direttiva n. 2003/9 che affida agli Stati membri l’attuazione di misure che tengano conto della specifica situazione dei soggetti vulnerabili. Si impone, pertanto, una revisione della norma che tenga conto della necessità di uno speciale trattamento per tali soggetti: per i minori non accompagnati si rinvia a quanto già rilevato, mentre per gli altri soggetti va operata una revisione del testo che determini una maggiore coerenza dell’elaborato con i principî del rispetto e della dignità della persona.

Articolo 9.

Comma 2.

Si ribadisce che l’organizzazione della vita sociale nei centri di identificazione deve risultare coerente con la dignità della persona. Ciò si impone, a maggior ragione, tenendo conto della diversa natura degli stessi rispetto ai centri di permanenza e assistenza previsti dall’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. Valgono per i centri di identificazione, così come disciplinati dallo schema, gli stessi rilievi formulati dalla Corte costituzionale con la sentenza 10 aprile 2001, n. 105, secondo la quale: “Il trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza temporanea e assistenza è misura incidente sulla libertà personale, che non può essere adottata al di fuori delle garanzie dell’articolo 13 della Costituzione”. Il trattenimento nei centri di identificazione, invero, “è quanto meno da ricondurre alle altre restrizioni della libertà personale, di cui pure si fa menzione nell’articolo 13 della Costituzione”, come si desume dalla previsione di orari di apertura del centro stesso e dal peculiare potere riconosciuto al direttore di condizionare alcune espressioni di libertà degli ospiti, nonché dal potere di autorizzazione alle visite conferito al prefetto della provincia nella quale il centro è istituito. Alla stregua di queste osservazioni, è indispensabile, al fine di non violare il su indicato art. 13 della Costituzione, che la disposizione in esame sia modificata nei sensi indicati dalla Conferenza unificata con riferimento sia alle modalità di permanenza che al mancato rispetto dell’orario di rientro, sempre che sia giustificato.

Articolo 10.

Comma 1.

In materia di assistenza medica vanno richiamati sia l’articolo 23 della Convenzione di Ginevra 28 luglio 1951 che l’articolo 32 della Costituzione. La prima norma garantisce la doverosità dei trattamenti sanitari nel quadro delle obbligazioni assunte in sede internazionale dall’Italia; la seconda costituisce il fondamento per l’erogazione di prestazioni sanitarie adeguate e non semplicemente urgenti, come prevede lo schema in esame. Il precetto costituzionale, infatti, non distingue tra cittadini e stranieri, ma si limita a statuire che la salute è un fondamentale diritto dell’individuo (indipendentemente, cioè, dalla sua nazionalità e da ogni altra qualificazione che prefiguri, in qualche modo, una elusione esplicita o implicita del dovere di solidarietà scaturente dall’articolo 2 della Costituzione). Il diritto alla salute dell’individuo, inoltre, si coniuga, nel medesimo precetto, con l’interesse della collettività, anche in ragione delle possibili implicazioni che la mancata cura di un individuo può determinare in più ampio raggio (si pensi, ad esempio, alle affezioni di carattere infettivo). Deriva da questa osservazione la doverosità della iscrizione provvisoria del richiedente al servizio sanitario nazionale, come suggerito dalla Conferenza unificata, per un periodo pari alla durata della procedura di riconoscimento e delle eventuali fasi contenziose.

Comma 2.

La disposizione che affida a un servizio di prima assistenza generica per quattro ore giornaliere il controllo sanitario nei centri, costituisce una misura organizzatoria che non esclude l’applicazione del trattamento derivante dalla iscrizione provvisoria al Servizio sanitario, ma presenta, piuttosto, i caratteri della istituzione di una attività medica di base, comunque coordinabile con le prestazioni erogabili da Aziende sanitarie e ospedaliere. Si rimette pertanto all’Amministrazione la valutazione dell’opportunità del riesame di questa disposizione, rilevando come, in ogni caso, siano a carico delle singole prefetture gli oneri per le prestazioni effettuate dal servizio sanitario per il tramite delle Aziende sanitarie locali e delle Aziende ospedaliere.

Articolo 11.

Si prospettano questioni di opportunità in relazione alle proposte modificative della Conferenza unificata, che vanno rimesse alle valutazioni di merito dell’Amministrazione.

Articolo 12.

Comma 1.

Valgono le osservazioni esposte sub art. 5.

Comma 2.

E’ specificamente indicata la competenza della Commissione territoriale a conoscere delle domande presentate dai richiedenti asilo presenti nei centri di identificazione e nei centri di permanenza temporanea e assistenza, ma non si rinviene disposizione che radichi la medesima competenza per i richiedenti asilo non trattenuti. La lacuna va evidentemente colmata.

Comma 4.

La facoltà riconosciuta al Ministro dell’interno, sulla base di un apprezzamento ampiamente discrezionale, di istituire nuove Commissioni territoriali, di sopprimere quelle esistenti ovvero di modificarne le circoscrizioni è elusiva del principio di gerarchia delle fonti e viola l’articolo 1-quater del decreto-legge n. 416 del 1989, che al primo comma così recita: “Presso le prefetture-uffici territoriali del Governo indicati con il regolamento di cui all’art. 1-bis, comma 3, sono istituite le commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato”. Una volta stabilito che l’individuazione delle Commissioni territoriali è affidata allo strumento regolamentare, non può poi introdursi una clausola, quale quella in esame, che affida alla discrezionalità del Ministro dell’interno una diversa collocazione territoriale. Il precetto va, per questa ragione, soppresso.

Comma 5.

Considerazioni analoghe a quelle svolte per il comma 4 impongono l’eliminazione della disposizione che prevede l’istituzione di Commissioni straordinarie territoriali, non consentita da alcuna norma primaria.

Articolo 13.

Comma 1.

La disposizione in esame è illegittima, in quanto viola principî fondamentali in materia di partecipazione, di contraddittorio e di difesa. Come sopra accennato, è qui in gioco un diritto soggettivo del quale il richiedente asilo reclama l’applicazione a proprio favore, annettendosi al riconoscimento di status la costituzione in capo al medesimo di capacità e situazioni tutelabili. In tale contesto ipotizzare che la Commissione territoriale possa decidere del diritto del richiedente, anche in carenza di convocazione e senza che l’interessato sia stato sentito, equivale a negare in radice il diritto stesso. Per elementari esigenze di conformità al dettato costituzionale, pertanto, la norma va riscritta nei sensi suggeriti dalla Conferenza unificata.

Articolo 14.

Comma 1.

Sotto l’aspetto formale, è opportuno che la norma sia modificata, nella prima parte, nel seguente modo: “La commissione territoriale in seduta non pubblica procede all’audizione del richiedente asilo”.

Sotto un profilo di legittimità, è indispensabile che la seconda parte del comma 1 sia completata secondo le indicazioni della Conferenza unificata, specificando cioè che del verbale redatto in sede di audizione viene consegnata copia allo straniero unitamente alla documentazione prodotta dal medesimo.

Comma 2.

Il procedimento avanti la Commissione territoriale, per la delicatezza della materia trattata e la rilevanza delle determinazioni assunte, deve essere armonizzato con il principio del diritto di difesa, che va garantito anche in via preventiva rispetto alla fase propriamente giurisdizionale tutte le volte che l’assetto delle situazioni soggettive coinvolte possa subire una grave compromissione. La possibilità di farsi comprendere e di spiegare adeguatamente le ragioni della richiesta sono garantite solo ove il contraddittorio si svolga nelle migliori condizioni per l’istante. La presenza di una persona di fiducia, di un legale o di un consulente possono senz’altro costituire un utile strumento di tutela e garanzia del richiedente. Si tratta, in definitiva, di metodica non dissimile da quella in uso per i procedimenti disciplinari, nei quali è riconosciuta all’interessato la facoltà di farsi assistere nelle più delicate fasi di trattazione dell’affare. Analoghe ragioni impongono, a questa stregua e in armonia ai principî stabiliti dagli articoli 24 e 97 Cost., di prevedere la possibilità di assistenza, in fase di audizione, di un legale, di un consulente o di una persona di fiducia.

Si rimette alla valutazione di opportunità dell’Amministrazione la possibilità di aggiungere al secondo comma quanto sollecitato dalla Conferenza unificata in materia di audizione di minori, per il caso in cui, ritenendo la Commissione di avere elementi sufficienti per una decisione positiva, sia possibile escludere l’audizione del minore stesso. Si tratta di delicata questione nella quale convergono istanze di tutela del minore (per l’impatto emozionale che l’audizione può comportare) e di piena salvaguardia dei diritti del richiedente (potendo la Commissione, dopo la prima sommaria delibazione a favore del minore, andare in contrari avviso). La scelta sul punto va, in ogni caso, armonizzata con la poco perspicua formula contenuta nel quarto comma del medesimo articolo, laddove si prevede la possibilità di prescindere, in sede di audizione, dalla presenza della persona che esercita la potestà sul minore.

Comma 4.

Il precetto che consente, con provvedimento motivato non ricorribile, di prescindere nell’audizione dalla presenza della persona che esercita la potestà sul minore va considerato viziato, sotto il profilo della legittimità, in relazione al diritto di difesa (art. 24 Cost.) ed ai canoni di tutela dei minori (artt. 30 e 31 Cost.). Il testo va pertanto modificato nei sensi prospettati dalla Conferenza unificata, prevedendo che il genitore o il tutore del minore sia presente in ogni fase del procedimento alla quale debba partecipare personalmente il minore.

Va rimessa, invece, alla valutazione di merito dell’Amministrazione la proposta della Conferenza unificata di poter sospendere o escludere l’audizione per le particolari condizioni emotive o psicologiche del richiedente.

Articolo 15.

Comma 1.

Alla Commissione territoriale va riconosciuta la natura di collegio perfetto sia per la natura delle decisioni in materia di tanta delicatezza che per la compresenza, in qualità di componenti, di soggetti esponenti di diversi e non collimanti interessi pubblici, in un assetto nel quale il funzionario prefettizio adempie al compito di garanzia. Sarebbe, cioè, contrario allo spirito della norma primaria (art. 1-quater del decreto-legge n. 416 del 1989) consentire che un rappresentante di interessi pubblici di tale rilievo possa non partecipare a processi decisionali concernenti il destino delle persone. E’, peraltro, indispensabile che al collegio partecipi sempre un rappresentante dell’ACNUR, per la peculiare posizione che l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite riveste nella tutela dei rifugiati. La norma va pertanto riformulata, escludendo statuizioni in subiecta materia che non siano assunte da collegi perfetti.

Comma 2.

Richiedono ulteriori approfondimenti le tematiche relative ai minori non accompagnati, dovendosi valutare l’opportunità di inserimento di una norma di salvaguardia, che escluda la possibilità dell’allontanamento o dell’espulsione prima del raggiungimento della maggiore età. In tale evenienza, occorrerebbe prevedere la sistemazione dei minori in condizioni analoghe a quelle previste per il periodo necessario per la identificazione (in coerenza con i contenuti dell’articolo 19 della direttiva n. 2003/9).

Commi 3, 4 e 5.

Si rimettono alle valutazioni di merito dell’Amministrazione le proposte della Conferenza unificata, rilevando che, in ordine alla prima parte del comma 5, sono possibili ulteriori modifiche, alla stregua delle pronunce già emesse o di prossima emanazione da parte della Corte costituzionale su questioni attinenti l’immediato allontanamento dello straniero dal territorio dello Stato in pendenza di procedimento giurisdizionale.

Articolo 16.

Comma 3.

E’ contrario ai principî in materia di ricorsi amministrativi la previsione del potere del Presidente della Commissione territoriale di valutare la fondatezza della richiesta di riesame: la disposizione va perciò soppressa.

Comma 4.

La norma richiede una sostanziale modificazione. Non è coerente con la tutela del diritto di difesa che la richiesta di una nuova audizione sia rimessa esclusivamente al componente della Commissione nazionale. La prima parte del precetto va, pertanto, riequilibrata, ammettendo che si possa procedere a nuova audizione su richiesta anche dell’interessato.

La seconda parte del precetto (che può essere contenuta nello stesso comma 4, con conseguente eliminazione del comma 5) è in contrasto con il comma 6 dell’articolo 1-ter del decreto-legge n. 416 del 1989, perché riduce a cinque giorni il termine utile per presentare ricorso al Tribunale in composizione monocratica territorialmente competente. La norma primaria prevede quindici giorni e la norma regolamentare va conseguentemente modulata su quel termine.

Articolo 17.

Si richiamano le problematiche concernenti la eventuale illegittimità costituzionale del precetto contenuto nel citato comma 6 dell’art. 1-ter.

E’, in ogni caso, necessario che, al comma 2, tra i motivi che richiedono la permanenza dello straniero nel territorio dello Stato siano previsti i rischi per l’incolumità e la libertà della persona a seguito di allontanamento dal territorio nazionale, come suggerito dalla Conferenza unificata.

Conclusivamente la Sezione prende atto degli impegni assunti con la succitata nota della Presidenza del Consiglio del 7 aprile 2004, ma ritiene di formulare le esposte osservazioni, con riserva di riesaminare lo schema di regolamento ove la stesura definitiva del medesimo dovesse discostarsi in modo apprezzabile dal complesso degli elementi sopra rappresentati.

P.Q.M.

Nelle suesposte considerazioni è il parere del Consiglio di Stato.

Per estratto dal verbale

Il Segretario della Sezione

(Licia Grassucci)

Visto:

Il Presidente della Sezione

(Pasquale de Lise)