REPUBBLICA  ITALIANA 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

PER LA PUGLIA

LECCE  

PRIMA SEZIONE  

Registro Sentenze:2662/2005 

                                         Registro Generale: 1343/2003 

nelle persone dei Signori: 

ALDO RAVALLI    Presidente

ENRICO D’ARPE    Cons.

GIOVANNI PALATIELLO  Ref. , relatore  

ha pronunciato la seguente  

SENTENZA 

nella Camera di Consiglio del 15 dicembre 2004  

Visto il ricorso 1343/2003 proposto da:

BACKA ROZINA

rappresentato e difeso da:

ROMANELLO ANTONIO

CALABRO FRANCESCO

con domicilio eletto in LECCE

VIA FEDERICO D’ARAGONA 13

presso

CALABRO FRANCESCO 

contro 

MINISTERO DELL’INTERNO e PREFETTO DI LECCE 

entrambi rappresentati e difesi da:

AVVOCATURA DISTRETTUALE DELLO STATO

con domicilio eletto in LECCE

VIA F.RUBICHI 23

presso la sua sede; 

per l'annullamento,

previa sospensione dell'esecuzione, del decreto del Prefetto di Lecce prot. n. 43, emesso in data 27.5.2003, con cui è stata respinta la domanda di regolarizzazione della lavoratrice straniera Rozina Backa,;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di: 

MINISTERO DELL’INTERNO  e PREFETTURA DI LECCE

Visti gli atti tutti di causa

Udito il relatore Ref. GIOVANNI PALATIELLO e uditi, altresì, per le parti l’Avv. Calabro e l’Avvocato dello Stato Invitto;

Rilevato in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

     Con il ricorso in esame, notificato il 16 luglio 2003 e depositato presso la Segreteria del Tribunale nella stessa data, la Sig.ra Backa Rozina, cittadina albanese, impugna il decreto prot.. n. 43 in data 27.5.2003 con cui il Prefetto di Lecce ha respinto la domanda di regolarizzazione del suo rapporto di lavoro alle dipendenze della Sig.ra Cristina Invidia in qualità di collaboratrice domestica.

     Il diniego impugnato veniva adottato a seguito della nota in data 4.4.2003 con la quale la Questura di Lecce non aveva concesso il nulla osta per i motivi di cui all’art. 33, comma 7, L. n. 189 del 2002.

     La ricorrente solleva innanzitutto la questione di illegittimità costituzionale dell’articolo 33 della legge 189 del 2002 come sostituito dall'articolo 9 della legge 222 del 2002, in quanto contrastante  con l’articolo 3 della Costituzione e, in via subordinata, deduce eccesso di potere e carenza di motivazione per non avere la Prefettura di Lecce tenuto conto del fatto che ella dispone di tutti i requisiti richiesti dalla legge per il ricongiungimento familiare con il marito che risiede regolarmente in Italia da lungo tempo con i suoi tre figli minori.

     Le Amministrazioni dello Stato intimate si sono costituite in giudizio chiedendo la reiezione del gravame. 

     Alla Camera di Consiglio del 30 luglio 2003, la Sezione, con ordinanza n. 698, ordinava alla Questura di Lecce di depositare in giudizio la nota in data 4.4.2003 con la quale non è stato concesso il nulla osta per i  motivi di cui all’art. 33, comma 7, L. 189/2002, accogliendo ad tempus l’istanza cautelare fino alla Camera di Consiglio dell’8.10.2003, alla quale la causa veniva rinviata per il prosieguo.

     L’Amministrazione, in esecuzione di tale ordinanza, produceva la predetta nota del 4.4.2003, dalla quale si evinceva che la ricorrente risultava segnalata ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato ex art. 96 dell’Accordo di Schengen.

     Alla Camera di Consiglio dell’8.10.2003, il Tribunale, con ordinanza n. 887, ordinava all’amministrazione di fornire chiarimenti in ordine alle effettive ragioni che hanno dato causa alla predetta segnalazione, accogliendo di nuovo ad tempus l’istanza cautelare fino alla Camera di Consiglio del 5.11.2003, alla quale la causa veniva rinviata per il prosieguo.

     Infine, alla Camera di Consiglio del 5.11.2003, la Sezione, con ordinanza n. 998, rilevato che l’amministrazione non aveva ottemperato all’ordinanza n. 887 del 2003, e che “la ricorrente ha provato di essere ben inserita nel territorio dello Stato con il suo nucleo familiare ed i tre figli che frequentano regolarmente la scuola italiana”, accoglieva la domanda cautelare.      

     All’udienza del 15 dicembre  2004 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

     Il ricorso è fondato nel senso e nei limiti che seguono.

     Come esposto in narrativa, la Sig.ra Backa Rozina, cittadina albanese,  impugna il decreto prot.. n. 43 Area V in data 27.5.2003 con cui il Prefetto di Lecce ha respinto la domanda di regolarizzazione del suo rapporto di lavoro alle dipendenze della Sig.ra Cristina Invidia in qualità di collaboratrice domestica..

     Il diniego impugnato è stato adottato a seguito della nota in data 4.4.2003 con la quale la Questura di Lecce non aveva concesso il nulla osta di cui all’art. 33, comma 7, L. n. 189 del 2002 in quanto la ricorrente risultava segnalata ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato ex art. 96 dell’Accordo di Schengen..

      Il fulcro della controversia riposa, quindi, sulla questione dell’applicazione, dal parte dell’Autorità Italiana, delle disposizioni della Convenzione di Schengen - resa esecutiva in Italia dalla legge 30.11.1993, n. 388 - in materia di segnalazione di non ammissibilità dello straniero nel territorio dei paesi aderenti.

     Sotto questo profilo, vengono innanzitutto in rilievo gli articoli 93 e 96 della Convenzione, dedicati alla funzione e alla finalità delle segnalazioni di cui si tratta e del conseguente Archivio o sistema informativo che esse contribuiscono a creare (c.d. Sistema di Informazione Schengen, per brevità SIS).

     Infatti, l’art. 93 prevede testualmente che il suddetto Sistema d’Informazione ha lo scopo “di preservare l'ordine pubblico e la sicurezza pubblica, compresa la sicurezza dello Stato e di assicurare l'applicazione, nel territorio delle Parti contraenti, delle disposizioni sulla circolazione delle persone stabilite nella presente Convenzione”; mentre il successivo art. 96 dispone che i dati relativi agli stranieri, segnalati ai fini della non ammissione, sono inseriti in base ad una segnalazione nazionale risultante da decisioni nazionali, che possono essere fondate sulla circostanza che la presenza di uno straniero nel territorio nazionale costituisce una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica o per la sicurezza nazionale (a seguito di condanna penale o di giudizio di pericolosità: cfr. comma 2) o sul fatto che lo straniero è stato oggetto di una misura di allontanamento, di respingimento o di espulsione non revocata né sospesa che comporti o sia accompagnata da un divieto d'ingresso o eventualmente di soggiorno, fondata sulla non osservanza delle regolamentazioni nazionali in materia di ingresso e di soggiorno degli stranieri (comma 3).

     Risulta, pertanto, del tutto evidente come alla duplice finalità perseguita dal SIS, secondo quanto stabilito dall’art. 93 (rispettivamente: ordine e sicurezza pubblica; corretta circolazione delle persone nel territorio Schengen), corrisponda, altresì, un duplice tipo di segnalazione, alla stregua della disciplina distintamente dettata dai commi 2 e 3 del successivo articolo 96, e cioè:

      - una segnalazione, indirizzata alla tutela dell’ordine e sicurezza pubblica e fondata sulla minaccia a tali beni che lo straniero può costituire, desunta da condanne penali e da un giudizio di pericolosità (cfr. comma 2);

      - una segnalazione, volta a garantire la corretta circolazione delle persone in area Schengen e dunque a garantire la massima informazione possibile in tutta l’area, circa le misure di allontanamento e/o espulsive, adottate dagli Stati aderenti nei confronti di stranieri entrati o soggiornanti irregolarmente nel loro territorio.

     La Convenzione riconosce, tuttavia, a entrambi tali tipi di segnalazioni una essenziale funzione notiziale (affinché tutti gli Stati firmatari siano, per l’appunto, informati dei “precedenti” di vario genere, riportati dallo straniero in altri paesi dell’area Schengen), ma non attribuisce alle stesse un valore giuridico vincolante, nel senso di obbligare gli altri Stati a conformarsi alle determinazioni già assunte da un paese firmatario e segnalate al SIS; e si preoccupa, infatti, all’art. 25, di dettare opportune norme procedurali e di coordinamento, nell’eventualità di una “divergenza di valutazione” tra gli Stati firmatari in ordine alla posizione del medesimo soggetto straniero, così disciplinando proprio il caso in cui uno Stato intenda accordare o abbia rilasciato un titolo di soggiorno ad uno straniero, segnalato da altro Stato quale inammissibile o indesiderabile, ai sensi delle disposizioni esaminate in precedenza.

     Alla prima ipotesi (per così dire di “conflitto potenziale”), che è quella che interessa ai fini del decidere, è dedicato il primo comma di tale articolo, che così testualmente recita: “Qualora una Parte contraente preveda di accordare un titolo di soggiorno ad uno straniero segnalato ai fini della non ammissione, essa consulta preliminarmente la Parte contraente che ha effettuato la segnalazione e tiene conto degli interessi di quest'ultima; il titolo di soggiorno sarà accordato soltanto per motivi seri, in particolare umanitari o in conseguenza di obblighi internazionali. Se il titolo di soggiorno viene rilasciato, la Parte contraente che ha effettuato la segnalazione procede al ritiro di quest'ultima, ma può tuttavia iscrivere lo straniero nel proprio elenco delle persone segnalate.”

     Per ragioni di completezza, è opportuno accennare anche alla seconda ipotesi (“conflitto reale”), disciplinata dal successivo secondo comma dell’art. 25 citato, a mente del quale “qualora risulti che uno straniero, titolare di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato da una delle Parti contraenti, è segnalato ai fini della non ammissione, la Parte contraente che ha effettuato la segnalazione consulta la Parte che ha rilasciato il titolo di soggiorno per stabilire se vi sono motivi sufficienti per ritirare il titolo stesso. Se il documento di soggiorno non viene ritirato, la Parte contraente che ha effettuato la segnalazione procede al ritiro di quest'ultima, ma può tuttavia iscrivere lo straniero nel proprio elenco nazionale delle persone segnalate.”

     La ratio delle disposizioni dell’art. 25 in argomento risulta evidente e risiede:

1. nell’affermazione del metodo della consultazione tra gli Stati firmatari, da cui dipendano determinazioni effettivamente o potenzialmente confliggenti in relazione al medesimo cittadino straniero (segnalazione al SIS, da parte dell’uno; disponibilità a rilasciare o materiale rilascio di titolo di soggiorno, da parte dell’altro), al fine di pervenire ad una composizione concordata della discrasia verificatasi o suscettibile di verificarsi;
2. nella recessività, in caso di rilascio o mantenimento del titolo di soggiorno, della segnalazione SIS rispetto alla permanenza autorizzata di un soggetto nello spazio Schengen, nel senso che l’esistenza di un valido documento di soggiorno comporta il ritiro della segnalazione dal SIS.

     Le implicazioni che ne conseguono, per il nostro Paese, sono nel senso che non vi è automatismo tra segnalazione Schengen da parte di uno Stato estero e revoca o diniego del permesso di soggiorno da parte dell’Autorità di P.S.; ciò nel senso che, ove il richiedente il titolo di soggiorno risulti segnalato nel Sistema di Informazione Schengen, l’Autorità di P.S. non può limitarsi a prendere  pedissequamente atto dell’avvenuta segnalazione da parte di uno degli Stati firmatari della Convenzione e, su tali basi, denegare la regolarizzazione ex art. 33, comma 7, lett. b) L. 189 del 2002, così come modificato dall'art. 2, D.L. 9 settembre 2002, n. 195, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, ma deve preventivamente informarsi, attivando la necessaria procedura di consultazione con le Autorità Estere, sulle ragioni effettive della segnalazione e poi valutare discrezionalmente se le ragioni della segnalazione (le quali, come sopra rilevato, possono essere tra loro profondamente diverse e connotate da un ben diverso grado di gravità), tenendo anche conto della situazione concreta dell’interessato, siano o meno effettivamente ostative alla permanenza in Italia di quest’ultimo.

     Operata tale valutazione, l’automatismo corre semmai nella direzione opposta, e cioè quella della doverosità del ritiro della segnalazione SIS da parte dello Stato estero ove, a consultazione effettuata, l’Autorità italiana rilasci o tenga fermo il titolo di soggiorno già rilasciato (cfr., in tal senso, TAR Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 1097 del 2003; TAR Veneto, Sez. III, 14 gennaio 2004, n. 43; TAR Piemonte, Sez. II, 28 maggio 2001, n. 1158 e n. 1175).

     Passando all’esame del caso concreto della ricorrente, dall’istruttoria disposta dal Tribunale è emerso soltanto che la segnalazione è stata effettuata dalla Grecia in data 6.9.2002 ed è efficace fino al 6.9.2005, ma non risultano le effettive ragioni della segnalazione stessa.

     In proposito l’Amministrazione si è limitata ad avviare, in data 28.10.2003 (quindi in epoca successiva all’adozione del diniego impugnato), le procedure di consultazione con le Autorità Estere ex art. 96 della Convenzione di Schengen, senza, tuttavia, peritarsi di far conoscere al Tribunale gli esiti di tale consultazione.

     Ciò posto, si deve osservare che la Prefettura di Lecce  (anziché avviare, prima dell’adozione dell’impugnato diniego, la necessaria procedura di consultazione con le Autorità Greche, onde poi procedere alle conseguenti valutazioni discrezionali) ha fatto derivare in via automatica dalla suddetta segnalazione al S.I.S. il diniego di regolarizzazione: ma tale determinazione è, per quanto esposto in precedenza, proceduralmente erronea e giuridicamente contrastante con le disposizioni della Convenzione Schengen; a ciò si aggiunga che allo stato, e salvi gli esiti della consultazione con le Autorità Greche, la ricorrente non è un soggetto socialmente pericolo ma risulta, anzi, pienamente inserita in Italia, dove vive con il marito, regolarmente residente nel territorio della Repubblica da diversi anni, e con i suoi  tre figli minori che frequentano o (hanno frequentato) la scuola in Italia.

     In conclusione, per le ragioni sopra illustrate, il ricorso deve essere accolto con il conseguente annullamento del decreto del Prefetto di Lecce prot.. n. 43 in data 27.5.2003, salvi gli ulteriori provvedimenti che l’amministrazione, nella sua discrezionalità, vorrà adottare all’esito della consultazione con le Autorità Greche circa le ragioni effettive della segnalazione della ricorrente nel S.I.S.. 

     Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese processuali,

P.Q.M.

   Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Prima Sezione di Lecce –, definitivamente pronunciando sul ricorso (n. 1343/03 di R.G.) indicato in epigrafe,  lo accoglie e, per l’effetto, annulla il decreto del Prefetto di Lecce prot. n. 43 in data 27.5.2003, salvi gli ulteriori provvedimenti della P.A..

   Compensa integralmente tra le parti le spese di causa .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del 15 dicembre 2004.  

Aldo RAVALLI – Presidente

Giovanni PALATIELLO - Estensore

Pubblicata mediante deposito

in Segreteria il 05 maggio 2005