GIUSTIZIA (2ª)
MERCOLEDÌ 14 NOVEMBRE 2007
124ª Seduta
Presidenza del Presidente
Interviene il sottosegretario di Stato per la giustizia Scotti.
La seduta inizia alle ore 9.
IN SEDE CONSULTIVA
(1872) Conversione in legge del decreto-legge 1° novembre 2007, n. 181, recante disposizioni urgenti in materia di allontanamento dal territorio nazionale per esigenze di pubblica sicurezza
(Parere alla 1a Commissione. Seguito e conclusione dell'esame. Parere favorevole con osservazioni)
Riprende l'esame, sospeso nella seduta di ieri.
L'estensore del parere, Massimo BRUTTI(Ulivo), illustra brevemente la nuova proposta di parere, redatta tenendo conto dei rilievi sollevati nel dibattito della seduta di ieri. Comunica di aver dato conto delle diverse opinioni emerse sulle questioni riguardanti in particolare le disposizioni in materia di convalida e quelle che dispongono il trattenimento presso i centri di permanenza temporanea.
Il senatore MANZIONE (Ulivo) rileva che il parere così formulato, pur se formalmente favorevole, tenendo conto delle numerose osservazioni critiche nei confronti di parti qualificanti della normativa, appare nella sostanza un parere negativo.
Il senatore D'ONOFRIO(UDC), nel condividere le finalità espresse nella parte motiva del parere, si riserva di esaminare approfonditamente le proposte in esso recate in sede di formulazione degli emendamenti e pertanto annuncia l'astensione del suo Gruppo.
Il senatore DI LELLO FINUOLI (RC-SE) ringrazia il relatore per lo sforzo compiuto nella redazione del parere che tiene conto dei molteplici rilievi emersi nel dibattito in Commissione, rilevando altresì che anche la 14a Commissione ha formulato un parere del medesimo tenore. Nel dichiarare il voto favorevole del suo Gruppo, annuncia fin d'ora la presentazione presso la Commissione di merito di numerosi emendamenti volti a correggere gli aspetti più critici della normativa introdotta con il decreto.
Il senatore CENTARO (FI) ringrazia il senatore Massimo Brutti per il lavoro svolto e per aver redatto un parere dai contenuti aperti e problematici nel quale hanno trovato spazio i molteplici rilievi sollevati dai Gruppi di maggioranza e di opposizione. Annuncia pertanto il voto di astensione del suo Gruppo. Dopo aver ribadito il suo rammarico per la decisione con cui la Presidenza del Senato non ha concesso l'assegnazione congiunta del disegno di legge alle Commissioni riunite 1a e 2a esprime la sua profonda soddisfazione per il tenore del dibattito svolto.
Il PRESIDENTE avverte che verrà posta in votazione la proposta di parere presentata dal senatore Massimo Brutti.
La Commissione approva.
Il PRESIDENTE, dopo aver ringraziato il senatore Massimo Brutti per l'eccellente lavoro compiuto, esprime la sua gratitudine a tutti i senatori per il tono di civiltà che, anche in questa occasione, ha caratterizzato il dibattito in Commissione.
La seduta termina alle ore 9,10.
La Commissione, esaminato il decreto-legge 1° novembre 2007, n. 181, per quanto di propria competenza, esprime parere favorevole alla sua conversione in legge, con le seguenti osservazioni, miranti a rendere più certe ed efficaci le norme in parola.
I soggetti considerati nel decreto-legge, ai quali si applicano i provvedimenti di espulsione che le norme disciplinano, sono i cittadini dell'Unione e i loro familiari, qualsiasi sia la cittadinanza di questi. Ciò significa che la normativa in tema di espulsioni riguardante i cittadini comunitari si applica anche ai loro familiari, se nei loro confronti ed a causa dei loro personali comportamenti vi sia motivo di intervenire in base alle norme previgenti del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 e a quelle nuove introdotte dal decreto-legge, anche quando essi abbiano una cittadinanza diversa e non siano cittadini dell'Unione. I familiari, anche se non cittadini dell'Unione, vengono così attratti nella disciplina prevista per gli stranieri comunitari. Dunque rimane esclusa qualsiasi forma di allontanamento collettivo o per responsabilità di altri. Ciò scaturisce già dalle disposizioni del decreto legislativo n. 30 del 2007, così come modificato dal decreto-legge n. 181 del 2007. Tuttavia, tale principio, in linea con l'articolo 27, comma 2 della direttiva 2004/38/CE, può essere più esplicitamente enunciato mediante il seguente comma aggiuntivo, da inserire nell'articolo 20 dopo il comma 1:
"I provvedimenti di allontanamento adottati nei confronti di cittadini dell'Unione o di loro familiari, per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, per motivi di pubblica sicurezza, per motivi imperativi di pubblica sicurezza nonché per cessazione delle condizioni che determinano il diritto di soggiorno, come previsto dagli articoli 20 e 20-bis, non possono essere motivati da ragioni estranee ai comportamenti individuali della persona di cui si dispone l'allontanamento".
All'articolo 21, comma 1 dovrebbe essere aggiunto, dopo le parole "quando vengono a mancare le condizioni che determinano il diritto di soggiorno dell'interessato" l'inciso "ai sensi degli articoli 6 e 7". In tali articoli infatti vengono puntualmente regolate le condizioni del diritto di soggiorno sia per il cittadino dell'Unione sia per il familiare non avente cittadinanza in uno Stato membro.
La disciplina dei provvedimenti di allontanamento per motivi di pubblica sicurezza, non imperativi, di cui all'articolo 20, comma 7-bis (periodi primo, secondo e terzo) può essere integrata con un riferimento esplicito ai criteri valutativi da seguire. Dopo le parole "Il provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale per motivi di pubblica sicurezza" si può aggiungere l'inciso "quando i comportamenti della persona da allontanare abbiano dato luogo ad un concreto pericolo di commissione di reati o siano comunque incompatibili con la civile e sicura convivenza".
Taluno, nel corso del dibattito, ha avanzato critiche circa l'ampiezza di significato della espressione "civile e sicura convivenza", proposta dal relatore oltre che per il comma 7-bis anche per il comma 7-ter dell'articolo 20; ma la maggioranza della Commissione l'ha ritenuta idonea a due distinte "clausole di chiusura" nella definizione dei criteri circa i motivi di pubblica sicurezza (comma 7-bis) ed i motivi imperativi di pubblica sicurezza (commi 7-bis e 7-ter del testo attuale)
La disciplina dei provvedimenti di allontanamento dal territorio nazionale per motivi imperativi di pubblica sicurezza, di cui all'articolo 20, commi 7-bis e 7-ter, prevede che l'allontanamento sia adottato dal prefetto ed immediatamente eseguito dal questore, applicando le disposizioni dell'articolo 13, comma 5-bis del Testo unico in materia di immigrazione. Ad avviso della Commissione, tale disciplina dev'essere modificata sia per ciò che attiene alla determinazione dei motivi imperativi di pubblica sicurezza, in modo tale da offrire criteri più definiti all'esercizio del potere discrezionale del prefetto, sia per ciò che concerne il procedimento di convalida.
Per quanto riguarda la definizione dei motivi imperativi di pubblica sicurezza, si può sostituire il comma 7-ter dell'articolo 20 con i seguenti:
"7-ter. I motivi di pubblica sicurezza sono imperativi quando risulti, sulla base di specifici elementi di fatto che il cittadino dell'Unione o un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, abbia tenuto comportamenti che ledono gravemente o mettono in concreto attuale e grave pericolo la tutela della dignità umana o dei diritti fondamentali della persona umana ovvero l'incolumità pubblica, rendendo la sua ulteriore permanenza nel territorio dello Stato incompatibile con la civile e sicura convivenza.
7-quater. Ai fini dell'adozione del provvedimento di allontanamento per motivi imperativi di pubblica sicurezza, si tiene conto anche di eventuali condanne, pronunciate da un giudice italiano o straniero, per uno o più delitti non colposi, anche tentati, contro la vita o l'incolumità della persona, o per uno o più delitti corrispondenti a quelli previsti dall'articolo 8 della legge 22 aprile 2005 n. 69, di eventuali ipotesi di applicazione della pena su richiesta a norma dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per i medesimi delitti, ovvero dell'appartenenza a taluna delle categorie di cui all'articolo 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 e successive modificazioni, o di cui all'articolo 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575 e successive modificazioni, nonché di misure di prevenzione disposte da autorità straniere nei confronti del destinatario del provvedimento di allontanamento che appartenga ad una di tali categorie".
In questi casi il provvedimento di allontanamento viene immediatamente eseguito dal questore e si applicano le disposizioni di cui all'art. 13, comma 5-bis del Testo unico in materia di immigrazione. La norma attuale del decreto-legge porta perciò a prevedere anche per i cittadini dell'Unione la convalida da parte del giudice di pace, nel rispetto del principio del contraddittorio e del diritto alla difesa. Come si dirà tra poco, ad avviso della maggioranza della Commissione, proprio la disposizione in tema di competenza, che prevede l'intervento del giudice di pace, dovrebbe essere modificata.
Secondo il citato comma 5-bis, il questore, comunica entro quarantotto ore al giudice di pace territorialmente competente l'adozione del provvedimento. Si svolge l'udienza ed il giudice di pace decide entro quarantotto ore. Contro la convalida si può ricorrere in Cassazione, ma il ricorso non sospende l'esecuzione dell'allontanamento. E' da tenere presente la previsione contenuta nel settimo periodo del comma 5-bis: "In attesa della definizione del procedimento di convalida, lo straniero espulso è trattenuto in uno dei centri di permanenza temporanea ed assistenza, di cui all'articolo 14, salvo che il procedimento possa essere definito nel luogo in cui è stato adottato il provvedimento di allontanamento anche prima del trasferimento in uno dei centri disponibili". In questo caso il trattenimento presso uno dei centri è previsto come strumento sussidiario, da applicare quando non sia possibile l'immediatezza della definizione del procedimento in tempi più brevi di quelli necessari al trasferimento presso un centro di permanenza temporanea. Comunque il trattenimento non può superare il tempo assai circoscritto, che risulta da due termini fissati nella norma: vale a dire il tempo di quarantotto ore previsto per la comunicazione al giudice ed il tempo ugualmente di quarantotto ore previsto per la decisione sulla convalida. Questi due elementi (vale a dire la prevista possibilità di evitare il trattenimento presso un centro e la brevità del tempo di eventuale trattenimento) inducono il relatore ed una parte della Commissione, che pure concorda sulla necessità di una riforma nella disciplina e nell'organizzazione dei centri di permanenza temporanea, a ritenere la norma in esame non in contrasto con la necessaria proporzionalità (richiesta anche dalla giurisprudenza costituzionale) tra limitazione della libertà di movimento dello straniero, verso il quale pende un provvedimento di espulsione, ed esigenze di sicurezza (che il trattenimento e l'espulsione mirano a realizzare). Secondo questa valutazione il trattenimento sarebbe adottato come strumento estremo e solo ove indispensabile ad assicurare l'attuazione della espulsione. Secondo altri componenti della Commissione, il riferimento normativo ai centri di permanenza temporanea dovrebbe essere soppresso, in linea con l'esigenza di superare tali strutture, e si dovrebbe prevedere il ricorso a misure di sorveglianza speciale, lasciando comunque al questore la scelta dei mezzi più utili per assicurare l'attuazione dell'espulsione.
Ancora ai provvedimenti di allontanamento per motivi imperativi di pubblica sicurezza si riferisce l'articolo 20-bis del decreto legislativo n. 30 del 2007, come modificato dal decreto-legge n. 181 del 2007. Se il destinatario del provvedimento dettato da motivi imperativi di pubblica sicurezza è sottoposto a procedimento penale, si applicano le disposizioni del Testo unico in materia di immigrazione riguardanti l'espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale e che non si trovi in stato di custodia cautelare in carcere (art. 13, commi 3, 3-bis, 3-quater e 3-quinquies del decreto legislativo n. 286 del 1998). Il questore, prima di eseguire l'espulsione, richiede il nulla osta all'autorità giudiziaria, che può negarlo solo in presenza di inderogabili esigenze processuali (in relazione all'accertamento della responsabilità di concorrenti o imputati per reati connessi, o in relazione all'interesse della persona offesa). In tal caso, l'esecuzione del provvedimento è sospesa finché l'autorità giudiziaria non abbia comunicato la cessazione delle esigenze processuali. Allora il questore, ottenuto il nulla osta, provvede all'espulsione. Il nulla osta si intende comunque concesso quando l'autorità giudiziaria non provveda entro quindici giorni dalla data della richiesta del questore. Secondo l'articolo 13, comma 3 (ultimo periodo) del Testo unico sull'immigrazione, "In attesa della decisione sulla richiesta di nulla osta, il questore può adottare la misura del trattenimento presso un centro di permanenza temporanea, ai sensi dell'articolo 14". Il tempo del trattenimento è però diverso da quello che la legge prevede in relazione agli stranieri non cittadini dell'Unione. Oltre il termine di quindici giorni, ove l'autorità giudiziaria non provveda, il nulla osta si intende concesso e si esegue l'espulsione. Ma se, trascorsi i quindici giorni, l'autorità giudiziaria nega il nulla osta, il trattenimento deve cessare, poiché non pende più il provvedimento di espulsione nei confronti della persona sottoposta a procedimento penale. Dunque il trattenimento a cui fa rinvio l'articolo 20-bis del decreto legislativo n. 30 del 2007, introdotto dal decreto legge in esame, non può comunque superare il tempo di quindici giorni. Ciò può considerarsi, ad avviso del relatore e di una parte della Commissione in linea con il criterio della proporzionalità cui sopra si è fatto cenno. Anche in questo caso dovrebbe essere esplicitamente prevista nel testo di legge una possibile alternativa al trattenimento, la cui esperibilità andrebbe valutata in via prioritaria. Al trattenimento si dovrebbe ricorrere solo ove ciò sia indispensabile: vale a dire quando le ordinarie misure di sorveglianza speciale o, se queste siano insufficienti, la misura degli arresti domiciliari, non siano possibili o non appaiano comunque adeguate allo scopo di assicurare l'esecuzione dell'espulsione; in questo senso potrebbe esservi un obbligo di motivazione nella richiesta di trattenimento avanzata dal questore. Secondo altri componenti della Commissione, il riferimento normativo ai centri di permanenza temporanea dovrebbe essere anche qui soppresso, in linea con l'esigenza di superare tali strutture, mentre si dovrebbe prevedere il ricorso a misure di sorveglianza speciale, lasciando comunque al questore la scelta dei mezzi più utili per assicurare l'attuazione dell'espulsione.
Quanto alle convalide dei provvedimenti di espulsione che devono essere eseguiti dai questori, il tema è stato esaminato nella sua problematicità e si sono manifestate opinioni diverse. Ad avviso della maggioranza della Commissione, occorre prevedere che la competenza sia assegnata al Tribunale in composizione monocratica invece che al giudice di pace, poiché si tratta in questo caso di una materia assai delicata e sensibile, attinente a diritti di libertà di cittadini dell'Unione o di loro familiari.
Secondo alcuni componenti della Commissione, le disposizioni in materia di convalida sarebbero carenti poiché prevedono che in caso di mancata decisione nei termini stabiliti vi sia una decadenza del provvedimento del questore e non offrono nessun rimedio nei casi di ritardo nella convalida (anche, ma non necessariamente, dovuto a responsabilità personale del decidente)
Infine, è doveroso segnalare che nell'ambito del dibattito svolto in commissione sono state avanzate tre ulteriori proposte di modifica delle norme in esame.
In primo luogo, per tutti i casi di provvedimenti di espulsione si è suggerita (da parte di uno dei componenti della Commissione) la estensione dell'istituto dell'accompagnamento coattivo, previsto dagli articoli 132 e seguenti del codice di procedura penale. Ad avviso di chi ha avanzato questa proposta, le garanzie giurisdizionali ed in particolare quelle del contraddittorio potrebbero essere assicurate in una fase successiva all'espulsione, qualora il cittadino espulso decida di ricorrere contro il provvedimento, attivando gli opportuni mezzi impugnatori, una volta giunto nel suo paese di origine. Si tratta di una proposta da valutare attentamente nel confronto parlamentare, tenendo conto della normativa europea e delle esigenze garantiste che sono state più volte sottolineate nel dibattito in Commissione.
In secondo luogo, si è proposto di sostituire la previsione del trattenimento presso un centro di permanenza temporanea del cittadino dell'Unione verso il quale penda un provvedimento di espulsione, con una norma che disponga in questo caso l'adozione della misura del fermo di polizia. E' una proposta anche questa da discutere. Essa è maggiormente restrittiva della libertà dello straniero comunitario: il che è da valutare sia in relazione alla normativa europea, sia in relazione alla disparità di trattamento che determinerebbe tra stranieri comunitari ed extracomunitari.
In terzo luogo, a proposito dell'articolo 21 del decreto legislativo n. 30 del 2007, come modificato dal decreto-legge in esame, si è affermato che la pena contravvenzionale prevista dal comma 2-bis appare priva di idonea capacità sanzionatoria e si è suggerito o di prevedere l'allontanamento coattivo del contravventore o di sostituire la pena contravvenzionale con una pena detentiva, affinché abbia una funzione deterrente. La prima ipotesi è da valutare in rapporto con la normativa europea; la seconda ipotesi va considerata e discussa in particolare sotto il profilo della ragionevolezza e del rapporto tra gravità della sanzione ed entità della violazione.