Onorevole Commissione Affari Costituzionali

del Senato della Repubblica

Oggetto: Osservazioni circa la conformità ai principi costituzionali della

normativa introdotta con D.L. 1 novembre 2007 n.181 in materia di

allontanamento dei cittadini comunitari dal territorio dello stato.

Al di là di ogni giudizio circa l‚opportunità politica e la ragionevolezza

delle norme contenute nel D.L. 1 novembre 2007 n.181, modificativo del

D.lgs. n.30 del 6 febbraio 2007, l‚Unione Camere Penali Italiane intende

sottoporre all‚esame della Commissione Affari Costituzionali taluni profili

di illegittimità costituzionale presenti nella normativa.

1) La genericità dei „motivi imperativi di pubblica sicurezza‰

I „motivi imperativi di pubblica sicurezza‰ che legittimano l‚immediata

esecuzione da parte del Questore del provvedimento di allontanamento

adottato dal Prefetto sono così definiti: „quando il cittadino dell‚Unione o

un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, abbia tenuto

comportamenti che compromettono la tutela della dignità umana e dei diritto

fondamentali della persona ovvero l‚incolumità pubblica, rendendo la sua

permanenza sul territorio nazionale incompatibile con l‚ordinaria

convivenza‰ (art. 20 comma 7 ter D.Lgs. n.30/2007 come modificato dall‚art.

1, lett.e) del D.L. n.181/2007).

L‚assoluta genericità di tali motivi e la discrezionalità (ai limiti dell‚

arbitrio) insiti nella formula normativa si pongono in palese contrasto con

la previsione dell‚art. 13 comma 3 della Costituzione, che legittima l‚

adozione di provvedimenti provvisori, limitativi della libertà personale, da

parte dell‚autorità di pubblica sicurezza soltanto „in casi eccezionali di

necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge‰.

Il principio costituzionale di tassatività, introdotto proprio in ragione

della eccezionalità dell‚attribuzione all‚autorità di pubblica sicurezza di

siffatti poteri, impone certamente che le ipotesi legittimanti un simile

eccezionale potere siano normativamente definite in maniera specifica,

dettagliata, ed ancorata a parametri certi. Così è per esempio nelle ipotesi

già regolate dal D. Lgs. n.286/1998 all‚art. 13 comma 2, laddove l‚esercizio

in via provvisoria di poteri limitativi della libertà personale è vincolato

alla ricorrenza di fattispecie precisamente determinate e oggettivamente

verificabili.

2) La rilevanza del comportamento del „familiare‰

Fra i „motivi imperativi di pubblica sicurezza‰ che legittimano l‚immediata

esecuzione del provvedimento di allontanamento il decreto legge attribuisce

rilevanza ai „comportamenti‰ tenuti dal „familiare‰ del soggetto

destinatario del provvedimento (art. 20 comma 7 ter D.Lgs. n.30/2007 come

modificato dall‚art. 1, lett.e) del D.L. n.181/2007).

Una simile previsione viola apertamente il principio di „personalità‰

legittimante ogni compressione del bene primario della libertà personale,

talchè non possono darsi limitazioni di essa in ragione di comportamenti

tenuti da soggetti diversi dal destinatario del provvedimento di

allontanamento.

3) La mancanza di ogni vaglio giurisdizionale nelle ipotesi previste dai

commi 8 e 9 dell‚art. 20 del D.Lgs. n.30/2007

I commi 8 e 9 dell‚art. 20 prevedono che qualora il destinatario di un

provvedimento di allontanamento rientri nel territorio nazionale sia

„nuovamente allontanato con provvedimento immediato‰; quando il medesimo si

trattenga nel territorio dello stato oltre il termine portato dalla

intimazione, il questore disponga „l‚esecuzione immediata del provvedimento

di allontanamento dell‚interessato dal territorio nazionale‰.

In entrambe le ipotesi l‚immediata esecuzione del provvedimento di

allontanamento, esercitabile tramite l‚accompagnamento coattivo alla

frontiera, non è presidiata da alcun controllo giurisdizionale.

Si darà dunque l‚ipotesi di soggetto che, colpito da un provvedimento di

allontanamento con termine per adempiere (privo dunque di qualsivoglia

garanzia di giurisdizionalità), venga poi nuovamente rintracciato sul

territorio nazionale e dunque accompagnato coattivamente alla frontiera,

senza che, neppure in questo caso, sia attivato un controllo

giurisdizionale.

Sul punto è noto l‚orientamento della Corte Costituzionale, la quale,

pronunciatasi più volte (fra le tante si vedano Corte Cost. n.151 del 2001 e

n.222 del 2004) in materia di legittimità costituzionale del D. Lgs.

286/1998, ha ritenuto che il provvedimento di accompagnamento alla frontiera

investa la libertà personale e pertanto richieda la piena operatività del

controllo giurisdizionale previsto dall‚art. 13 Cost.. In conseguenza di

tali pronunce lo stesso legislatore è intervenuto sul testo sopra citato,

modificandolo nel senso di subordinare al pieno controllo giurisdizionale l‚

esecutività del provvedimento di accompagnamento.

Consapevole di tale necessità la nuova normativa contempla, mediante il

richiamo all‚art. 13 comma 5 bis del D.Lgs. n.286/1998, il ricorso al

procedimento di convalida ivi previsto, ma si limita a rendere operativa

tale previsione nelle sole ipotesi previste dal comma 7 bis dell‚art.20.

Le ipotesi di accompagnamento immediato previste dai commi 8 e 9 dell‚art.

20 restano dunque prive di controllo giurisdizionale ed introducono pertanto

in capo alla autorità di pubblica sicurezza un potere di compressione della

libertà personale (l‚accompagnamento alla frontiera) in aperta violazione

del dettato dell‚art. 13, comma 3, della Costituzione.

4) La irragionevolezza della attribuzione della competenza al Giudice di

Pace, contemplata dall‚art. 20, comma 7 bis, come modificato dall‚art. 1

lett. e) del D.L. 181/2007

Se è vero che il „giudice di pace‰ è „autorità giudiziaria‰ e dunque

astrattamente soddisfa i requisiti previsti dal dettato costituzionale, non

vi è dubbio che l‚attribuzione a tale organo giudiziario dei poteri di

convalida del provvedimento immediatamente limitativo della libertà

personale sia scelta assolutamente „irragionevole‰ (come già lo era quella

operata con l‚art. 1 della Legge 12.11.2004 n.271, modificativa del D. Lgs.

n.286/1998) alla luce delle finalità sottostanti l‚istituzione del giudice

di pace e l‚attribuzione ad esso di competenza in materia penale, nonché dei

limiti posti dalla normativa ai poteri sanzionatori esercitabili da tale

organo di giustizia.

Sotto il primo profilo non può sottacersi come il giudice di pace nasca come

organo di composizione bonaria di conflitti fra privati e tale

caratteristica conservi anche laddove ad esso sia consentito l‚esercizio di

poteri giurisdizionali in materia penale. Un simile funzione, che permea il

ruolo di tale organo giudiziario (si consideri al riguardo non soltanto che

dinanzi al Giudice di Pace il legislatore ha previsto come obbligatorio il

tentativo di conciliazione, ma che tutti i delitti oggetto della competenza

per materia del G.d.P. sono caratterizzati dalla procedibilità a querela),

si connota di un carattere di assoluta eterogeneità rispetto a quella

attribuita ad esso dal Decreto Legge, la quale si esplica nell‚ambito di una

categoria di controversie insorgenti tra la pubblica autorità nell‚esercizio

di funzioni pubblicistiche ed i privati, all‚interno delle quali viene in

rilievo la categoria potere pubblico-soggezione e le cui situazioni non sono

nella disponibilità delle parti.

Ed irragionevole appare una simile attribuzione di competenza, destinata a

legittimare l‚immediato allontanamento dal territorio nazionale con il

necessario conseguente esercizio di poteri di coercizione della persona,

laddove si abbia a mente che al giudice di pace, nell‚ambito della normativa

che ne delinea le funzioni in materia penale, non è consentito infliggere

sanzioni che comportino un immediato potere di coazione fisica sulla

persona.

Con deferenza

Il Presidente

Oreste Dominioni