TAVOLO NAZIONALE ASILO

Decreto legislativo procedure

Ipotesi di modifiche prioritarie

Commissioni territoriali

Risulta opportuno intervenire sui seguenti due aspetti:

1. sostituire l’art. 4 comma 3 con il seguente:

“Le commissioni territoriali sono validamente costituite con la presenza di tutti i componenti effettivi o loro supplenti e deliberano a maggioranza. In caso di parità prevale il voto del presidente”

2. Introdurre il seguente nuovo comma

“ I componenti effettivi delle commissioni territoriali sono collocati in posizione di distacco dalle Amministrazioni di appartenenza. I componenti delle commissioni territoriali per tutta la durata dell’incarico non possono ricoprire cariche elettive e operano in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione, sulla base degli indirizzi elaborati dalla commissione nazionale per il diritto di asilo”

Motivazione: va rafforzata l’autonomia dall’Esecutivo e l’indipendenza dell’organo giudicante le istanze di asilo. In ragione della loro composizione eterogenea, la commissione deve operare come collegio perfetto.

Accesso alla procedura

All’art. 6 comma 1 dello schema di decreto legislativo andrebbe inserito dopo le parole “la domanda di asilo è presentata personalmente” l’inciso “in qualsiasi forma”

Motivazione: l’inciso permetterebbe di conformare le disposizioni contenute nel decreto legislativo alle disposizioni internazionali che raccomandano di prevedere che la domanda di asilo possa essere espressa anche attraverso una modalità non formale, considerata la particolare situazione del richiedente e la sua estrazione socio-culturale

Accesso alla procedura

L’art. 10 comma 3 andrebbe integrato prevedendo la seguente formulazione:

“ Al richiedente è garantita, in ogni fase della procedura, la possibilità di contattare l’ACNUR o altra organizzazione di sua fiducia competente in materia di asilo, anche prevedendo l’attivazione di adeguati servizi di orientamento ed informazione nei valichi di frontiera, nelle questure delle città in cui si registra un alto numero di domande di asilo e nelle aree di maggiore arrivo”

Motivazione: è importante che i servizi di informazione oggi presenti solo in alcuni valichi di frontiera (Decreto MinInterno 16 marzo 2001 n. 63) vengano realizzati laddove sono concretamente presenti i richiedenti asilo in numero elevato. In particolare è ben noto il fenomeno degli sbarchi che, ovviamente, non avviene attraverso i valichi di frontiera ufficiali. Lo stesso Governo è impegnato da tempo a sostenere programmi sperimentali di assistenza nelle principali aree di arrivo (Lampedusa, costa siciliana). Risulta opportuno che tali prassi positive trovino un solido ancoraggio normativo.

Colloquio personale

L’art. 12 comma 4 dello schema di decreto suscita preoccupazione e andrebbe integrato come segue:

“ Nel caso il richiedente asilo si renda successivamente reperibile o venga rintracciato sul territorio nazionale la commissione territoriale competente o la commissione nazionale dispone la riconvocazione dell’interessato secondo le modalità di cui al comma 1, al fine della riattivazione della procedura. La medesima disposizione si applica anche nel caso il richiedente venga rinviato in Italia in applicazione del Regolamento (CE) n. 343/2003 (detto “Reg. Dublino”) o di accordi internazionali in vigore per l’Italia”

2.

Conseguentemente l’art. 22 comma 2 andrebbe modificato prevedendo l’inserimento del seguente inciso alla fine del testo “… fatto salvo quanto disposto dall’art. 12 comma 4”

Motivazione: l’audizione dinnanzi alla commissione è elemento essenziale della procedura volta all’accertamento di un diritto soggettivo perfetto qual è il diritto d’asilo. La norma deve quindi prevedere che il richiedente abbia comunque diritto ad essere ascoltato dall’organo giudicante che può, se ne ricorrono le condizioni, assumere una decisione diversa da quella assunta in assenza del richiedente (il quale può non essersi presentato al colloquio per ragioni molto diverse che nulla incidono sul suo status di rifugiato). L’attuale formulazione dell’art. 12 comma 4 desta viva preoccupazione in quanto non prevede esplicitamente tale possibilità

Gratuito patrocinio

Risulta opportuno modificare l’art. 16 comma 2, come segue:

“ Nel caso di impugnazione delle decisioni in sede giurisdizionale, il cittadino straniero è assistito da un avvocato ed è ammesso al gratuito patrocinio ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115. I richiedenti accolti ai sensi dell’art. 20 comma 2 lettera (c) [1] o trattenuti ai sensi dell’art. 21 nei centri di cui all’art. 14 del decreto legislativo 25.7.98 n. 286, sono comunque ammessi al gratuito patrocinio; ai fini dell’ammissione al gratuito patrocinio ogni richiedente non deve richiedere alcuna attestazione consolare di eventuali redditi prodotti all’estero, dei quali non si deve tenere conto, ed è tenuto soltanto ad esibire autocertificazione degli eventuali redditi percepiti in Italia”

Motivazione: anche se l’art. 16 dello schema di decreto legislativo già positivamente prevede l’accesso al gratuito patrocinio per i richiedenti asilo, vanno precisate alcune condizioni al fine di garantire una piena effettività di tale diritto. Va infatti ricordato che il Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 che regola la materia non prevede alcuna disposizione specifica sui richiedenti asilo ed alcune delle disposizioni in esso contenute si prestano ad interpretazioni che potrebbero escludere o limitare fortemente l’accesso dei richiedenti asilo al gratuito patrocinio.

Accoglienza

1.

Come più volte evidenziato l’organizzazione dei servizi di accoglienza come delineata nell’attuale schema di decreto legislativo desta notevoli perplessità. L’art. 20 comma 2 andrebbe modificato come segue:

“Il richiedente asilo è ospitato in un centro di prima accoglienza qualora ricorrono le seguenti condizioni :

a) Nel caso in cui il richiedente abbia presentato la domanda essendo già destinatario di un provvedimento di espulsione adottato ai sensi dall’articolo 13, comma 2, lettere a) e b), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, anche se già trattenuto in uno dei centri di cui all’articolo 14 del medesimo decreto legislativo ovvero di un provvedimento di respingimento ai sensi dell’articolo 10 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, è inviato in un centro di prima assistenza per richiedenti asilo.

b) Negli altri casi il richiedente asilo è accolto presso una struttura del Sistema nazionale di protezione, secondo le modalità di cui all’art. 26 comma 4.

Le ipotesi di cui all’art. 20 comma 2 lettere a,b,c ed il collegato comma 3 del medesimo articolo andrebbero pertanto cassate

2.

Il comma 4 verrebbe di conseguenza così riformulato:

Nel caso di cui al comma 2 lettera a) il richiedente è ospitato nel centro di prima assistenza per richiedenti asilo per il tempo strettamente necessario all’esame della domanda innanzi alla commissione territoriale e comunque per un periodo non superiore a trentacinque giorni. Allo scadere di tale periodo il richiedente asilo è inviato in un centro di accoglienza del Sistema di protezione.

La residenza nel centro non incide sull’esercizio delle garanzie inerenti la sua domanda, né sulla sfera della sua vita privata, fatto salvo il rispetto delle regole di convivenza previste nel regolamento di cui al comma 6, che garantiscono comunque la facoltà di uscire dal centro nelle ore diurne. Il richiedente può chiedere al prefetto un permesso temporaneo di allontanamento dal centro per periodo di tempo diverso o superiore a quello di uscita, per rilevanti motivi personali o per motivi attinenti all’esame della domanda, fatta salva la compatibilità con i tempi della procedura per l’esame della domanda. Il provvedimento di diniego sulla richiesta di autorizzazione all’allontanamento è motivato e comunicato all’interessato ai sensi dell’articolo 10 comma 4.

Motivazione: come è stato sollevato in più occasioni dal Tavolo, l’attuale formulazione dell’art. 20 non permette un effettivo superamento del sistema dei centri di identificazione; al contrario prevede di inviare pressoché tutti i richiedenti asilo in centri presso i quali gli ospiti siano comunque soggetti a limitazioni della libertà di movimento, prevedendo un utilizzo delle strutture di accoglienza del sistema di protezione in casi del tutto residuali. Particolare preoccupazione suscita l’'ipotesi di cui all’attuale lettera a) dell’art 20 comma 2 in quanto l’ipotesi della mancanza di documenti di viaggio o d'identità non dovrebbe di per se determinare l'applicazione di una misura di limitazione della libertà di circolazione del richiedente asilo trattandosi dell’ipotesi quasi ordinaria per la tipologia soggettiva di riferimento, quella di stranieri che fuggono dal loro Paese di origine per fuggire ad asserite persecuzioni, ovvero a condizioni di grave pericolo per la propria vita e sicurezza.

Parimenti la assai discussa ipotesi, introdotta nel nostro ordinamento proprio con la L. 189/02, di prevedere la condizione di “fermato per avere eluso i controlli di frontiera”, norma che attualmente si applica a tutti gli “sbarchi” appare eccessivamente generica ed in ultima analisi sembra sanzionare la stessa condizione in sé di richiedente asilo.

Risulta invece necessario distinguere con maggiore chiarezza l’ipotesi dell’accoglienza di un richiedente asilo precedentemente colpito da un provvedimento di espulsione, rispetto al quale ricorrono le condizioni per applicare delle misure di accoglienza maggiormente vigilate, dalla situazione di tutti gli altri richiedenti asilo nei cui confronti non c’è ragionevolezza alcuna nel prevedere delle misure restrittive.

Il fatto che l’accoglienza nei centri di accoglienza ipotizzati dall’art. 20, comma 2 costituisca una misura limitativa della libertà è messa in evidenza proprio dalla previsione, contenuta nel comma 3 di un periodo massimo di 20 o di 35 giorni di permanenza nel centro, decorso il quale all’interessato verrebbe rilasciato un permesso di soggiorno. La previsione appare inoltre irragionevole nella misura in cui non prevede che, decorso tale termine, il richiedente venga comunque assistito fino a conclusione della procedura, come previsto dalle norma comunitarie (Direttiva 2009/3 CE)

Istruttoria della domanda

1.

Si propone la seguente riformulazione dell’art. 26 comma 4

“Il questore, qualora ricorrono le ipotesi di cui all’art. 20 dispone l’invio del richiedente nelle strutture ivi previste e rilascia al richiedente medesimo un permesso di soggiorno valido per tre mesi, rinnovabile fino alla definizione della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria. Nel caso ricorrano le ipotesi di cui all’art. 21 il questore rilascia al richiedente un attestato nominativo che ne certifica la condizione di richiedente, valido fino alla definizione della procedura definizione della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria”

Motivazione: Il comma 4 prevede che al richiedente accolto nei centri di accoglienza di cui all'art. 20 sia rilasciato “ un attestato nominativo che certifica la sua qualità di richiedente protezione internazionale” . In tal modo il richiedente ospite di tali centri non dispone di un permesso di soggiorno per richiesta di asilo, il quale viene rilasciato solo “negli altri casi”. La previsione appare in contrasto con i principi generali di cui al D.Lgs 286/98, che regolano l'ingresso e il soggiorno dello straniero nel territorio dello Stato. Va infatti considerato che il richiedente ha fatto ingresso nel territorio nazionale in condizioni di esenzione ai requisiti ordinariamente richiesti per gli stranieri ammessi per ragioni diverse da quelle legate all'applicazione delle norme di protezione internazionale e, ad eccezione dell'ipotesi di cui al comma 2 lettera d) si tratta di uno straniero non è stato né espulso nè respinto. Deve pertanto ritenersi che la posizione del richiedente di cui all'art. 20 comma 2 lettere a), b, c) non possa che essere quella di uno straniero temporaneamente ammesso a soggiornare nel territorio dello Stato per l'esame della domanda di asilo. In pendenza dell'esame della domanda il richiedente non può pertanto essere assimilato ad un soggetto irregolarmente presente e quindi va munito di un regolare permesso di soggiorno. Il fatto che tale permesso di soggiorno sia di breve durata, sia rilasciato esclusivamente per permettere l'esame della domanda di asilo e non sia convertibile in altro titolo di soggiorno nulla rileva sulla piena regolarità del soggiorno del richiedente. L'irrazionalità della previsione contenuta nel citato comma 4 appare tanto più evidente qualora si consideri che la medesima bozza di D.Lgs prevede correttamente, all'art. 35, che al richiedente asilo che ricorra avverso la decisione di rigetto dell'istanza da parte della commissione territoriale, e al quale è garantita la prosecuzione dell'accoglienza presso il medesimo centro di cui al comma 20, viene rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta di asilo. La disposizione va pertanto riformulata prevedendo che il richiedente asilo che (ad eccezione di colui che non sia stato già destinatario di un provvedimento di espulsione che risulta quindi sospeso nelle more del procedimento e che pertanto è munito del solo attestato nominativo) ha diritto a ricevere un permesso di soggiorno per richiesta di asilo dal momento della presentazione della domanda, valido per tutto il tempo in cui è pendente l'esame dell'istanza, in via amministrativa nonché in sede di tutela giurisdizionale.

2.

In conseguenza di quanto sopra si propongono le seguenti correlate modifiche:

All’art. 28 comma 1 la lettera c) andrebbe sostituita con la seguente

“La domanda è presentata da un richiedente di cui è stato disposto l’accoglienza o il trattenimento ai sensi dell’art. 20 comma 2 lettere a) e b) e dell’art. 21”

All’art. 36 comma 2 l’attuale comma 2 andrebbe sostituito con il seguente:

Il richiedente asilo ospitato presso i centri di prima accoglienza o presso i centri di accoglienza dello SPRAR rimane in accoglienza nelle medesime strutture con le modalità stabilite dal decreto legislativo 30 maggio 2005 n.140 fino alla decorrenza del termine di cui all’art. 35 comma 10.

Casi di inammissibilità

Si suggerisce di aggiungere alla lettera (a) del comma 1 le seguenti parole “ … e possano ancora avvalersi di un’effettiva protezione”

Motivazione: l’attuale formulazione contrasta con le disposizioni contenute nella Direttiva 2005/85/CE che prevedono che ai fini dell’inammissibilità della domanda non sia sufficiente accertare che il richiedente risulti formalmente già protetto in un paese terzo, bensì va verificato che egli possa effettivamente godere di tale protezione.

Decisione

All’art. 32 comma 3, si suggerisce di modificare il testo cassando le parole da “ad esclusione delle ipotesi…” fino a “ del decreto legislativo…”.

Motivazione: il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, previsto come ipotesi subordinata laddove non sia stata riconosciuta né la protezione prevista dalla Convenzione di Ginevra né una protezione sussidiaria non può essere soggetta alle medesime clausole di esclusione previste per i riconoscimento della protezione internazionale disciplinata dalla Direttiva comunitaria. In proposito occorre ricordare che il vigente art. 1- quater del D. l. n. 416/1989, conv. in legge n. 39/1990, introdotto dalla Legge n. 189/2002 prevede già che “ nell’esaminare le domande di asilo le commissioni territoriali valutano, per i provvedimenti di cui all’art. 5 comma 6 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286/1998, le conseguenze di un rimpatrio alla luce degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali di cui l’Italia è firmataria e in particolare, dell’art. 3 della CEDU, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848.”.

Impugnazione

1.

Come più volte evidenziato dal Tavolo in più occasioni le procedure di impugnazione contenute nello schema di decreto, pur affermando il principio della piena effettività della tutela giurisdizionale, in linea con la consolidata giurisprudenza della Corte Europea sui diritti dell’Uomo, abbisognano di alcune precisazioni per essere pienamente efficaci:

Si propongo le seguenti modifiche all’art. 35 comma 1

“Avverso la decisione della commissione territoriale è ammesso ricorso dinanzi al tribunale che ha sede nel capoluogo di distretto di corte d’appello in cui il ricorrente ha eletto il proprio domicilio all’atto della presentazione della domanda di asilo. Il ricorso è ammesso anche nel caso in cui l’interessato abbia richiesto il riconoscimento dello status di rifugiato e la commissione territoriale lo abbia ammesso esclusivamente alla protezione sussidiaria. Il ricorso è proposto, a pena di inammissibilità, nei trenta giorni successivi alla comunicazione del provvedimento; allo stesso è allegata copia del provvedimento impugnato”

Motivazione: Il criterio prescelto nei commi 1 e 2 per individuare la competenza territoriale del giudice ordinario devono essere modificati per dare effettiva attuazione all’obbligo previsto dall’art. 39 della direttiva a carico dello Stato di assicurare al richiedente il diritto ad un ricorso efficace. Infatti si tratta di dare attuazione ad un diritto soggettivo dello straniero o dell’apolide e non alle esigenze organizzative dell’amministrazione che ha adottato il provvedimento impugnato. Perciò il giudice dovrebbe essere individuato nel luogo più possibile vicino a quello in cui lo straniero o l’apolide si trova, cioè nel luogo in cui allo straniero è consegnata la decisione impugnata, pur essendo ragionevole mantenerlo presso il tribunale del capoluogo del distretto della corte d’appello, per esigenze organizzative degli uffici giudiziari connessi anche ad eventuali necessità connesse al reperimento di traduttori ed interpreti.

Per la medesima necessità di assicurare allo straniero un ricorso efficace il termine di 15 giorni a pena di inammissibilità, per proporre ricorso, andrebbe modificato prevedendo un termine non inferiore almeno a giorni 30. La previsione del termine di 15 giorni di cui all'art. 35 comma 1 non sembra infatti tenere nella dovuta attenzione fattori che possono avere un grande peso sull'effettività dell'accesso dello straniero alla tutela giurisdizionale, quali la mancanza di padronanza della lingua, la non conoscenza del territorio italiano, la possibile lontananza del tribunale competente, la necessità di reperire in tempi brevissimi un legale di fiducia, la brevità del tempo a disposizione per valutare gli elementi da porre a fondamento dell'azione giurisdizionale, la richiesta di ammissione al gratuito patrocinio.

Regolamenti di attuazione

All’art. 38 comma 1 si suggerisce di modificare le parole “ entro dodici mesi” andrebbero sostituiti con le parole “entro 180 giorni”

Motivazione: La previsione suscita dubbi in relazione alla sua legittimità per possibile violazione del termine del 1 dicembre 2007 previsto dall’art. 43 della direttiva per mettere in vigore tutte le disposizioni, incluse quelle regolamentari ed amministrative, necessarie all’attuazione della direttiva. In ogni caso la previsione di 12 mesi per l’emanazione del Regolamento di attuazione del Decreto legislativo appare eccessivamente lungo anche perché rischia di rinviare al 2009 la concreta attuazione delle misure del decreto; tali misure risultano, al contrario, estremamente urgenti considerata la grave situazione attuale caratterizzata da evidenti vuoti normativi e da una generale incertezza giuridica sulla condizione dei richiedenti asilo e dei rifugiati, ed in particolare dei titolari della protezione sussidiaria.

Decreto legislativo qualifiche

Ipotesi di modifiche prioritarie

Mantenimento dell’unità familiare

Si suggerisce di aggiungere quanto segue alla formulazione dell’art. 22, comma 4

1.

Nel caso in cui lo straniero che intenda ricongiungersi con lo straniero titolare di protezione sussidiaria non sia in grado, per giustificato motivo, di fornire documentazione ufficiale comprovante i suoi vincoli di parentela, si applicano le disposizioni di cui all’art. 29 bis comma 2 del decreto legislativo 286/98

2.

Il minore non accompagnato ammesso alla protezione sussidiaria ha diritto al ricongiungimento famigliare ai sensi dell’art. 29bi commi 2 e 3 del Decreto Legislativo 286/98

Motivazione: le ragioni di maggior debolezza soggettiva ed oggettiva in cui si trovano i titolari di protezione sussidiaria e i loro familiari esigono proprio quelle forme e condizioni agevolate e semplificate di ricongiungimento familiare. Risulta pertanto ragionevole applicare anche ai titolari di protezione sussidiaria il medesimo trattamento riservato ai rifugiati.

Nel caso dei minori stranieri non accompagnati cui è stata riconosciuta la protezione sussidiaria risulta infine di grande importanza favorire il ricongiungimento di tali minori con i propri famigliari

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[1] Vedi modifica proposta dell’art. -20 comma 2