Il vincolo interno

Immigrazione e relazioni esterne

Ferruccio Pastore (CeSPI)

(Dicembre 2007)

Saggio per Rapporto 2008 CeSPI-Gramsci sull’integrazione europea

Il modello sociale ed economico europeo si regge, da almeno un trentennio e in misura crescente, su un paradosso che potrebbe diventare lacerante: abbiamo bisogno di importare lavoratori, ma non vogliamo immigrati. Uno dei primi a cogliere la contraddizione, con un’incisività che ha reso il suo aforisma proverbiale, fu lo scrittore svizzero Max Frisch, parlando peraltro di noi italiani: «Abbiamo chiesto forza-lavoro, sono venute delle persone. Ma non divorano il nostro benessere, anzi sono indispensabili per conservarlo».

Molti altri hanno sottolineato il paradosso di questa immigrazione «voluta, ma non desiderata», talvolta evidenziando la natura grottesca e meschina dell’atteggiamento sottostante. Eppure, ci sembra che si sia riflettuto troppo poco sulle implicazioni di tale atteggiamento contraddittorio e ondivago, che le rilevazioni esistenti sembrano indicare come particolarmente radicato nelle opinioni pubbliche europee, ha per le politiche migratorie. Queste ultime, infatti, in Europa forse più che altrove, si configurano da decenni essenzialmente come un esercizio di mediazione fra due facce difficili da conciliare dell’interesse nazionale definito from below: necessità economica e ostilità socio-culturale, fabbisogni e paure.

Sebbene le sue due determinanti fondamentali siano di natura interna, la politica migratoria non è oggi, né a ben vedere è mai stata, solo una politica interna. Anche quando, come fino a non molti anni fa, le sue leve erano concentrate quasi esclusivamente in mano ai ministeri responsabili degli affari interni dei paesi riceventi, la gestione dei flussi e dei corrispondenti filtri richiedeva - inevitabilmente, data la natura del fenomeno - contatti e mediazioni internazionali.

Dall’ultimo decennio del secolo scorso, tuttavia, l’accelerazione dei processi di globalizzazione e l’intensificazione dei flussi verso l’Europa hanno reso sempre più decisiva tale dimensione esterna della politica migratoria. È ormai evidente - ed è un’evidenza surrogata da abbondante letteratura ed esperienza pratica - che, senza una proiezione internazionale coerente ed efficace, la missione centrale della politica migratoria contemporanea - mediare tra bisogni e paure, appunto - diventa impossibile.

La nuova centralità della politica migratoria estera investe anche il livello sovranazionale; ne scaturiscono, infatti, sollecitazioni nuove e di intensità crescente alle istituzioni (e alle casse!) europee. La finalità stessa del processo di integrazione, come abbiamo messo in evidenza nell’introduzione a questa sezione del volume, ne risulta modificata. Nelle prossime pagine, esamineremo come gli obiettivi fondamentali delle politiche migratorie in questa Europa di inizio secolo si siano venuti traducendo in nuovi compiti, priorità e vincoli per l’azione esterna, e come la Ue abbia finora risposto.

Suddivideremo il discorso in tre parti: considereremo dapprima l’area di attività di gran lunga prevalente, ossia la proiezione esterna delle politiche di controllo migratorio, in cui l’Unione europea svolge un ruolo sempre più importante (parr. 1 e 2). Guarderemo poi ad alcune implicazioni per l’azione esterna del ruolo che le istituzioni comunitarie svolgono in materia di immigrazione legale per motivi economici (par. 3). Ci interrogheremo, infine, sui rapporti che esistono tra la composizione interna delle società europee - cocktail sempre più complessi e instabili di nazionalità, etnie, confessioni e culture - e il ruolo internazionale della Ue in quanto tale (par. 4).

1. La «lotta all’immigrazione illegale» come politica estera

La prevenzione, il contenimento e la repressione (mediante l’espulsione dei trasgressori) dei flussi di immigrazione non autorizzata ha rappresentato, negli ultimi trent’anni, l’asse prioritario della politica migratoria degli stati dell’Europa occidentale. In una ricerca affannosa di efficacia – in termini non solo operativi, ma anche comunicativi e simbolici (effetti di rassicurazione dell’opinione pubblica) - i sistemi politici e gli apparati di sicurezza nazionali hanno elaborato tecniche e modelli di controllo migratorio sempre più sofisticati. Gran parte delle trasformazioni intervenute in questo campo si possono ricondurre a due tendenze fondamentali, che potremmo definire: A) esternalizzazione e B) europeizzazione.

A) La prima tendenza consiste nello sforzo (perseguito con crescente successo) di anticipare il momento in cui l’apparato di filtri, controlli e interventi coercitivi intercetta il migrante non autorizzato (o l’aspirante tale), in modo da risparmiare sui costi elevati e da ridurre i vincoli giuridici collegati alle procedure di allontanamento. Questa tendenza ha generato progressivamente un modello di controllo migratorio, che si riscontra, sebbene con minor complessità, anche nel caso di altri grandi paesi o aree di immigrazione, e che si distingue per una struttura «a strati»:

Fig. 1. Il modello europeo di controllo migratorio «a strati».

Come si vede, il modello si caratterizza ulteriormente per il coinvolgimento operativo nel sistema dei controlli di soggetti privati (i «vettori», ossia le società di trasporto internazionale, dichiarati giuridicamente e finanziariamente responsabili nel caso di ingressi non autorizzati resi possibili da una carenza di controlli da parte loro) e di autorità pubbliche di stati terzi (di origine o di transito dei flussi).

B) La seconda macro-tendenza a cui abbiamo accennato – cioè la europeizzazione dei controlli – consiste nel trasferimento a Bruxelles di funzioni sempre più rilevanti al fine dello sviluppo e del funzionamento complessivo degli apparati di controllo, di conseguenza sempre più integrati. Non ci addentreremo, qui, in un’analisi dei complessi e rapidi sviluppi della politica della Ue in materia di prevenzione e contrasto dell’immigrazione «illegale». Ciò che è importante sottolineare è la duplice finalità di questa mobilitazione crescente delle istituzioni europee sul terreno del contrasto all’immigrazione indesiderata: i) per un verso, la ratio è interna, e consiste nella ricerca di una maggiore efficacia attraverso la messa in comune di risorse conoscitive e operative, anche con finalità di burden sharing; ii) ma lo spostamento di competenze e funzioni a livello sovranazionale è ispirato anche da una finalità esterna, cioè quella di accrescere il peso negoziale degli stati europei, in quanto paesi di destinazione di flussi migratori, nei rapporti con gli stati di origine e di transito di tali movimenti. Questa investitura - sostenuta da un interesse specifico dei paesi membri - ha imposto le migrazioni irregolari come un fattore di notevole importanza nell’azione esterna della Ue. Dal punto di vista politico, un passo decisivo su questo terreno fu compiuto dal Consiglio europeo di Siviglia (21-22 giugno 2002), che si pronunciò con forza affinché «in qualsiasi futuro accordo di cooperazione, accordo di associazione o accordo equivalente che l’Unione europea o la Comunità europea concluderà con qualsiasi paese sia inserita una clausola sulla gestione comune dei flussi migratori, nonché sulla riammissione obbligatoria in caso di immigrazione clandestina» (Conclusioni della presidenza, punto 33). Questo criterio normativo di portata universale venne accompagnato dall’istituzione di un meccanismo di verifica e sanzione, flessibile ma suscettibile anche di applicazione severa:

Il Consiglio europeo reputa necessario procedere a una valutazione sistematica delle relazioni con i paesi terzi che non cooperano nella lotta all’immigrazione clandestina. Di questa valutazione si terrà conto nelle relazioni fra l’Unione europea e i suoi Stati membri e i paesi interessati, in tutti i settori pertinenti. Una cooperazione insufficiente da parte di un paese potrebbe rendere più difficile l’approfondimento delle relazioni tra il paese in questione e l’Unione.

Se non si sarà ottenuto alcun risultato ricorrendo ai meccanismi comunitari esistenti, il Consiglio potrà prendere atto, all’unanimità, della mancanza ingiustificata di cooperazione da parte di un paese terzo nella gestione comune dei flussi migratori. In tal caso il Consiglio, conformemente alle norme dei trattati, potrà adottare misure o assumere posizioni nel quadro della politica estera e di sicurezza comune e delle altre politiche dell’Unione europea, nel rispetto degli impegni assunti dall’Unione e senza mettere in discussione gli obiettivi della cooperazione allo sviluppo. (Consiglio europeo di Siviglia del 21-22 giugno 2002, Conclusioni della presidenza, 13463/02, punti 35 e 36).

Manca un assessment sistematico delle modalità di applicazione e degli effetti di questa condizionalità migratoria nel sistema delle relazioni esterne dell’Unione. Nel prossimo paragrafo, ci soffermeremo su come questo nuovo driver dell’azione esterna abbia prodotto riflessi, non sempre positivi, anche in altri ambiti. Qui, rileviamo soltanto come la «integrazione della politica di immigrazione nelle relazioni dell’Unione con i paesi terzi» invocata dal Consiglio europeo a più riprese sia un obiettivo conseguito solo in parte, con persistenti incomprensioni, incoerenze e tensioni tra ambiti amministrativi (per esempio, le diverse Direzioni generali della Commissione) e politico-istituzionali (per esempio, il Consiglio nelle sue diverse configurazioni). Da questo deficit di coerenza deriva, tra l’altro, un deficit di efficacia, evidenziato, per esempio, dallo scarso successo della Commissione nel concretizzare i numerosi mandati negoziali ricevuti per stipulare accordi in materia di riammissione di migranti irregolari espulsi da uno degli stati membri.

Dal punto di vista operativo, il braccio principale della dimensione esterna della politica europea di lotta all’immigrazione clandestina è la Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli stati membri dell’Unione europea, istituita con il regolamento n. 2007 del 26 ottobre 2004 e nota come Frontex. Questa struttura, con sede a Varsavia, è stata inizialmente concepita per svolgere una serie di compiti ausiliari rispetto a quelli degli stati membri, lungo le frontiere esterne dell’Ue o all’interno di queste. Tuttavia, l’andamento del fenomeno migratorio e ancor più l’enfasi mediatica e politica sugli sbarchi clandestini nei paesi dell’Europa meridionale hanno spinto Frontex, sotto l’impulso della Commissione e degli stati membri, a spostare il baricentro della sua azione al di fuori delle frontiere esterne, e specialmente nelle acque internazionali al largo delle isole Canarie, delle Pelagie (Italia) e dell’arcipelago maltese. Questa importante evoluzione, che ha accentuato la natura esterna dell’agenzia, ha fatto emergere problemi di natura giuridica (in relazione ai limiti del mandato) e politica (nei rapporti con alcuni paesi terzi di origine e di transito di flussi migratori irregolari), che affiorano persino nel prudente linguaggio diplomatico della Commissione: «… il pieno potenziale dell’Agenzia sarà raggiunto solo quando si avrà un impegno ancor più determinato da parte degli stati membri e un reale coinvolgimento degli stati terzi interessati nelle sue [di Frontex] attività operative».

2. Visioni competitive e incoerenze della politica migratoria estera

Gli ostacoli incontrati da Frontex nella sua proiezione esterna non sono che il sintomo di una contraddizione più profonda: quella che si manifesta, con sempre maggiore acutezza, a livello sia di obiettivi che di metodi, nei rapporti tra le diverse facce della politica migratoria estera (Pme). Per decenni, a partire almeno dalla prima metà degli anni Settanta, i principali paesi europei di immigrazione si sono ripiegati su una concezione restrittiva e unilaterale della politica migratoria; quest’ultima è stata sostanzialmente asservita a due sole priorità strategiche, declinate strettamente come «affari interni»: i) controllare e limitare i nuovi ingressi e ii) limitare i processi di esclusione e le tensioni sociali potenzialmente associati all’immigrazione straniera, mediante politiche di «integrazione». La percezione di un fallimento su entrambi i fronti ha gradualmente persuaso le classi dirigenti europee della necessità di superare una impostazione eccessivamente settoriale e unilaterale, recuperando con fatica una dimensione più integrata e cooperativa. Inizialmente, questo è avvenuto nei rapporti tra paesi europei di immigrazione, con l’avvio di una complessa cooperazione, prima in ambito intergovernativo (dal 1985, con l’accordo di Schengen), poi comunitario (dal 1997, con il trattato di Amsterdam). Negli ultimi anni, tuttavia, è risultato sempre più evidente che, senza la riattivazione di canali di dialogo e collaborazione anche con i paesi di origine e di transito dei maggiori flussi migratori, il gap tra obiettivi e risultati delle politiche migratorie europee era destinato ad ampliarsi, accrescendo la vulnerabilità delle forze politiche tradizionali di fronte alla propaganda populista. Nel contempo, a partire dagli anni Novanta, prima nei paesi dell’Europa meridionale e nelle isole britanniche, poi progressivamente e in misura diversa in altre zone della Ue, il fabbisogno di forza lavoro straniera, sia nelle fasce alte sia in quelle basse del mercato del lavoro, è venuto crescendo; anche per rispondere efficacemente a questa nuova situazione, la vecchia politica migratoria unilaterale si rivelava uno strumento spuntato.

Sono stati gli stati dell’Europa mediterranea (l’Italia, in particolare, dalla seconda metà del decennio scorso, seguita dalla Spagna) a sperimentare per primi degli approcci negoziati, su scala bilaterale, nel campo della politica migratoria. In questi paesi, la politica migratoria estera è dunque innanzitutto il frutto di un’azione promossa, e spesso guidata da dicasteri «interni» (i ministeri dell’Interno, innanzitutto, ma anche quelli del Lavoro o della Politiche sociali, a seconda dei casi e delle fasi). È solo in una fase successiva, in gran parte per reazione, che le cancellerie - e più in generale i settori istituzionali e amministrativi preposti alla politica estera e alle relazioni esterne – si sono, almeno in parte, riappropriati della tematica migratoria. Una dinamica analoga (rappresentata schematicamente nella figura sottostante), che fa della politica migratoria estera un policy field fortemente competitivo e segnato da profonde ambiguità politiche e concettuali, si è instaurata in questi anni a livello di Unione europea, con lo sviluppo della «dimensione esterna» della politica migratoria comune.

Fig. 2. La strutturazione del campo della politica migratoria estera (Pme.)

La politica migratoria estera degli stati e delle istituzioni della Ue si presenta, dunque, come la risultante di istanze differenti, sostenute da policy communities portatrici di culture e priorità diverse. Complessivamente, tuttavia, l’approccio sicuritario alla politica migratoria estera, su cui ci siamo soffermati nel paragrafo precedente, rimane largamente prevalente. Soprattutto nel quadro dei rapporti con il Mediterraneo e con l’Africa, la finalità prevalente perseguita dagli stati e dalle istituzioni europee resta quella di arginare e selezionare i flussi, anche mediante la delega negoziata di funzioni di law enforcement ai paesi rivieraschi del Nord Africa e del Vicino Oriente. Questa pratica, che gli esperti chiamano «esternalizzazione dei controlli migratori», ha assunto una rilevanza centrale nel sistema dei rapporti della Ue e dei suoi membri con il vicinato meridionale.

Il problema è che lo spostamento de facto della frontiera esterna europea a est e a sud, mediante un sistema di accordi, spesso informali, produce effetti controversi. L’esternalizzazione può essere molto efficace nel recuperare controllo su rotte specifiche e nel debellare (o spingere verso altre aree o altri ambiti di attività) le organizzazioni dedite al traffico di persone. Peraltro, quando la controparte disponga di leve negoziali sufficientemente forti in altri campi, ottenere un grado di cooperazione sufficiente sul terreno migratorio può essere molto difficile (si pensi al caso spinosissimo dei rapporti italo-libici e ora euro-libici). Ma va sottolineato anche un fatto forse meno evidente ma di grandissima portata: la delega, ancorché informale e ovviamente reversibile, di poteri sovrani a stati terzi, spesso non democratici, può dare luogo a effetti indiretti indesiderabili in diversi ambiti:

a) sul terreno dei diritti umani di migranti e rifugiati, con ripercussioni negative sulla legittimità internazionale dell’azione esterna della Ue e dei suoi membri;

b) in campo economico: ciò che avviene in Europa, con lo spostamento a oriente della frontiera Schengen (per esempio, tra Polonia e Ucraina), che rischia di ostacolare lo sviluppo di regioni frontaliere tradizionalmente molto interconnesse, si verifica con effetti potenzialmente ben più gravi in regioni economicamente più fragili (si pensi alla fascia saheliana);

c) sulla stabilità politica a livello subregionale. L’imposizione di una rigida condizionalità migratoria da parte europea ai vicini rischia di innescare pratiche di «scaricabarile internazionale» (espulsioni incrociate, accuse reciproche di scarsa efficacia nel controllo dei flussi). In contesti già politicamente tesi (si pensi alle relazioni tra Algeria e Marocco), questa dinamica è suscettibile di accrescere la conflittualità;

d) infine, l’esternalizzazione dei controlli migratori, specie se effettuata senza un adeguato monitoraggio nella fase esecutiva, rischia di produrre effetti negativi sul terreno della promozione della good governance. In molti casi, infatti, la delega di funzioni di controllo migratorio si accompagna a trasferimenti finanziari e tecnologici, che vanno solitamente a beneficio dei corpi dello stato preposti alle politiche di sicurezza. In paesi dove questi settori dell’amministrazione sono investiti anche di funzioni di controllo e repressione del dissenso politico, ciò può risultare in un rafforzamento di dinamiche autoritarie (o quantomeno centralizzatrici) e in un freno al cambiamento politico.

A ognuno di questi effetti, corrisponde un evidente principio di incoerenza complessiva nell’azione esterna dello stato o dell’ente sovranazionale che promuove la misura di esternalizzazione. Distorsioni di questo genere cominciano a manifestarsi con una certa frequenza e intensità anche nell’azione esterna dell’Unione europea.

3. La gestione dell’immigrazione legale come politica estera

Si è già accennato all’intensificazione progressiva, diventata particolarmente evidente nell’ultimo quinquennio, della domanda europea di lavoratori immigrati. Questa tendenza, che è il frutto di una miscela di fattori economici (la tiepida ripresa europea di questi anni) e demografici (l’invecchiamento più o meno marcato delle società del continente), ha determinato un forte aumento dal saldo migratorio complessivo dell’Ue, che dal 2002 ad oggi ha oscillato tra 1,5 e 2 milioni all’anno. Il trend è destinato a rafforzarsi, poiché si prevede che la popolazione in età lavorativa (15-64 anni) dell’Europa a 27 si ridurrà di ben 59 milioni di individui da oggi al 2050, con l’effetto che – a meno che il tasso di attività non cresca significativamente – il rapporto tra abitanti in età da lavoro e ultrasessantacinquenni crollerà, da 4:1 a 2:1.

Le risposte dei singoli paesi a questo stato di cose sono fortemente differenziate; si possono distinguere perlomeno quattro blocchi relativamente omogenei di casi nazionali:

a) un blocco mediterraneo, guidato dai due maggiori importatori di manodopera su scala continentale, la Spagna e l’Italia, ma comprendente anche Grecia e Portogallo. Questi paesi sono accomunati da un ricorso massiccio a immigrazione straniera per colmare vuoti crescenti soprattutto nelle fasce basse del mercato del lavoro. Sul terreno delle policy, questi paesi sono accomunati dal frequente ricorso a regolarizzazioni di massa, per supplire alle carenze dei meccanismi di ammissione legale;

b) un secondo blocco, formato dalle isole britanniche, caratterizzato da una sperimentazione particolarmente vivace sul terreno delle procedure di reclutamento (specialmente nella Gran Bretagna dell’era blairiana) e da un’apertura decisa ai lavoratori provenienti dai nuovi paesi membri;

c) un terzo blocco, che potremmo definire «conservatore» e che ha il suo cuore nel vecchio motore franco-tedesco dell’integrazione europea, il quale continua a ritenere non necessarie ed evitabili, e quindi a rifiutare politiche migratorie attive su vasta scala, specialmente per la manodopera a bassa qualifica;

d) infine, si delinea una composita pattuglia di nuovi paesi membri dell’Europa orientale, che provengono da una breve e più o meno intensa stagione di emigrazione «da aggiustamento» (conseguente al crollo dell’economia pianificata e alla caduta delle barriere in uscita) e che oggi hanno imboccato o si apprestano ad imboccare una strada di transizione migratoria, accelerata in molti casi da una demografia ancora più depressa di quella che si osserva nella metà occidentale del continente.

Siamo dunque di fronte a un policy field per molti versi poco integrato a livello europeo. Forti di un principio indiscusso, secondo cui la sovranità sull’entità dei flussi migratori legali è saldamente ancorata al livello nazionale, gli stati membri conducono le rispettive politiche dell’immigrazione legale in totale autonomia, dando scarso peso persino al principio di tempestiva ed esaustiva informazione reciproca, che pure la normativa europea contempla. Questo fortissimo attaccamento degli stati membri alle proprie prerogative tradizionali in materia di gestione dei flussi rende assai incerto il destino della nuova iniziativa della Commissione in materia di immigrazione legale, lanciata con il Piano d’azione sull’immigrazione legale del dicembre 2005 e sostanziatasi principalmente, per ora, in due importanti proposte di direttiva.

Oltre che dalle forti resistenze immediatamente manifestate da parte dei governi di alcuni stati membri, le incognite che gravano sul futuro del «pacchetto immigrazione legale» dipendono anche da alcune reazioni a livello internazionale, provenienti da stati emissari di flussi migratori diretti verso l’Europa. In particolare, la proposta di una blue card (permesso di soggiorno temporaneo con validità estesa, a certe condizioni, a tutto il territorio Ue) per gli immigrati altamente qualificati, ha suscitato una levata di scudi da parte di numerosi governi africani timorosi di subire un drenaggio di risorse umane pregiudizievole al loro stesso sviluppo.

Al di là della specifica competenza comunitaria in materia di immigrazione legale, non bisogna però dimenticare che la più potente ed incisiva leva di politica migratoria di cui dispongono de facto le istituzioni europee è legata alla politica di allargamento. Sebbene la maggior parte delle ondate di allargamento della Ce/Ue sia stata accompagnata dall’imposizione di periodi transitori, l’inscindibilità tra membership e libertà di circolazione rimane un cardine fondamentale dell’edificio comunitario. Inoltre, il processo di adesione comporta altre tappe, precedenti e successive al conseguimento della libertà di circolazione per motivi di lavoro, che corrispondono a regimi migratori progressivamente più favorevoli (si veda sotto, fig. 3); queste tappe, nella loro sequenza tipica, sono le seguenti: i) soppressione dell’obbligo di visto per soggiorni brevi per i cittadini del paese candidato; ii) adesione, a cui consegue l’acquisizione della cittadinanza europea da parte dei cittadini del nuovo stato membro, con conseguenti forti limitazioni della facoltà di espellere costoro da parte degli altri stati membri; iii) accesso alla piena libertà di circolazione al termine dei periodi transitori; iv) ingresso a pieno titolo del nuovo stato membro nello spazio Schengen, con conseguente soppressione dei controlli di polizia alle frontiere interne.

Fig. 3. Gradi di intensità delle relazioni esterne della Ue e regimi migratori correlati

Legenda:

Ee+Sch: stati membri aderenti alla Convenzione di Schengen, a cui la suddetta convenzione si applica già integralmente (Eu15 tranne Gb e Irl; a partire dal 21 dicembre 2007 anche i nuovi stati membri entrati nel 2004, con l’eccezione di Cipro);

Non Eu+Schh: stati non appartenenti alla Ue ma aderenti alla Convenzione di Schengen, a cui la suddetta convenzione si applica già integralmente (Islanda, Norvegia);

Eu-Non Sch: stati membri non aderenti alla Convenzione di Schengen (Gran Bretagna e Irlanda);

Eu Sch-Trans: stati membri aderenti alla Convenzione di Schengen, a cui tuttavia tale convenzione non si applica ancora integralmente (periodo transitorio, in cui i controlli alle frontiere interne sussistono) (tra gli stati entrati nel 2004 ormai solo Cipro; inoltre, Romania e Bulgaria);

Eu Cand-No Visto: stati candidati all’adesione, per i cui cittadini è stato abolito l’obbligo di visto per soggiorni brevi nella Ue, come passo preliminare all’adesione (Croazia);

Eu Cand-Visto: stati candidati all’adesione, per i cui cittadini non è ancora stato abolito l’obbligo di visto (Balcani occidentali esclusa Croazia, Turchia). Con alcuni di questi paesi (Albania, Bosnia Erzegovina, Macedonia, Montenegro), nel settembre 2007 il Consiglio ha stabilito di firmare accordi per la facilitazione della circolazione a breve termine (fino a 90 gg.);

Eu Non Cand-Vic: stati oggetto della Politica europea di vicinato (Pev), per cui sono possibili agevolazioni ai fini della mobilità a breve termine (ad oggi, visa facilitation agreement solo con Ucraina);

Eu Non Cand-Priv: paesi terzi non candidati i cui cittadini sono privi dell’obbligo di visto (per es. Usa) o che godono di visa facilitation agreement (Russia);

Eu Non Cand-Visto: paesi terzi ai cui cittadini è imposto l’obbligo di visto (ai paesi ritenuti «a maggior rischio migratorio», l’obbligo di visto è imposto anche ai fini del solo transito aeroportuale).

Questo schema mostra quanto sia complessa e dinamica la relazione tra processo di integrazione europea e mobilità umana. Evidenzia anche come l’azione esterna della Ue - e in particolare i suoi due strati più «intimi», allargamento e vicinato – sia strettamente intrecciata alla politica interna dell’immigrazione.

4. Coesione interna, diversità culturale e relazioni esterne

Nei paragrafi precedenti, abbiamo visto come l’esercizio di un potere sovrano fondamentale, quale quello di regolare la circolazione dei non cittadini attraverso i confini dello stato (jus includendi et excludendi), sia ormai condiviso con le istituzioni europee e influenzi, in misura crescente, l’azione esterna dell’Unione. Ma, oltre ai flussi migratori in corso e futuri, anche la composizione etnica e culturale delle società europee, quale risulta anche dalle migrazioni del passato, costituisce oggi un fattore che incide in misura crescente sulle relazioni internazionali degli stati come della Ue.

È sotto gli occhi di tutti come l’appartenenza etnica, culturale o confessionale - vera o presunta, scelta o imposta - rappresenti nuovamente, nell’Europa odierna, un fattore di aggregazione e di divisione cruciale, dopo secoli di modernità che ne avevano progressivamente attenuato la portata (ma con rigurgiti violenti su scala immane, nella prima metà del Novecento). Il problema dell’integrazione sociale, che nei decenni post-bellici si poneva principalmente in termini di classe socio-economica, oggi è percepito, in maniera sempre più profonda e diffusa, attraverso prismi culturalisti. Si parla sempre meno di integrazione della società nel suo complesso e sempre più di integrazione delle minoranze etniche, culturali o confessionali nella società. Senza pronunciarci qui sulla pertinenza (e sui rischi) di questa culturalizzazione del problema della coesione sociale, vogliamo però sottolineare come questa tendenza incida anche sui presupposti fondamentali della politica estera, innanzitutto al livello nazionale ma poi anche a quello sovranazionale. Questa influenza si produce in due sensi:

a) in società dove la dimensione etno-culturale dell’appartenenza recupera rilevanza, crescono i rischi di «contagio» (ideologico e psicologico) del tessuto sociale interno da parte di fenomeni conflittuali di matrice etno-culturale (o per cui prevale una spiegazione etno-culturale) che si producano nello spazio internazionale. Questo stesso rischio di contagio si traduce in un vincolo, che può diventare pesantissimo, a scelte anche importanti di politica estera. Vi sono pochi dubbi, per esempio, che la presenza di una nutrita minoranza di origine araba e di religione musulmana, al cui interno vi sono frange radicali, abbia pesato, accanto ad altri fattori, sulla scelta francese di distanziarsi con particolare forza dall’intervento anglo-statunitense in Iraq. Analogamente, il possibile impatto a livello interno sulle relazioni tra le comunità turca e curda, incise in maniera decisiva sulla decisione tedesca di non chiedere all’Italia la consegna del leader del Pkk, Abdullah Öcalan, nel gennaio del 1999.

b) Inversamente (ma in questo campo, le relazioni causali sono difficili da accertare e hanno spesso natura circolare: si veda la fig. 4), si possono verificare effetti di contagio dall’interno verso l’esterno, la cui presa in conto può indurre, o condizionare fortemente, scelte di politica interna. Basti pensare alla escalation identitaria globale prodotta dalla pubblicazione in Danimarca delle famigerate vignette di Maometto (settembre 2005), oppure ai tumulti verificatisi a Bengasi (Libia) in seguito alla provocatoria esibizione di una di quelle stesse vignette da parte di un ministro italiano, che costrinsero poi quello stesso ministro alle dimissioni (febbraio 2006). Vi è poi anche una modalità più blanda, in cui un deficit di integrazione sociale a livello interno può generare ripercussioni a livello internazionale. Ci riferiamo a situazioni in cui il trattamento particolarmente severo o addirittura discriminatorio (o percepito come tale) di una o più comunità immigrate induce un ri-orientamento dei flussi o addirittura fenomeni di ri-emigrazione verso altri paesi, ritenuti più accoglienti. È quello che si è temuto accadesse con le migrazioni dei romeni dopo il giro di vite straordinario deciso dal governo italiano per rispondere a una presunta «emergenza criminalità» tra la fine di ottobre e i primi giorni di novembre 2007. È proprio il timore di ripercussioni sulla geografia dei flussi intra-Ue che ha motivato le critiche particolarmente acute verso la linea assunta dall’Italia, non solo – com’è ovvio – da parte delle autorità romene, ma anche di quelle di un altro paese con forte immigrazione romena, come la Spagna.

Fig. 4. Il circuito dell’interdipendenza tra conflittualità di matrice etnoculturale interna ed esterna.

Per quanto schematica e semplificata, questa figura rende evidenti i rapporti che, in un contesto internazionale sempre più mediatizzato e interconnesso, si instaurano inevitabilmente tra politiche di integrazione (tra i cui compiti rientra quello di prevenire la conflittualità su base etnica all’interno dello spazio nazionale) e politica estera (per cui la prevenzione della conflittualità esterna è ovviamente una priorità centrale). Ma, in questo quadro, qual è il ruolo del livello sovranazionale di governo? Come si declina il tema che stiamo affrontando rispetto alle competenze e alle attività dell’Unione europea?

La competenza dell’Ue in materia di integrazione degli immigrati e delle minoranze scaturite dall’immigrazione è recente e debole. Si tratta, cioè, di una competenza ad agire, in maniera ausiliaria e complementare rispetto all’azione degli stati membri, ma non di una competenza normativa. Il trattato di Lisbona, che per la prima volta colloca esplicitamente il tema dell’integrazione degli stranieri nella sfera del diritto comunitario, si premura di enunciare con nettezza questo limite invalicabile:

Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire misure volte a incentivare e sostenere l'azione degli stati membri al fine di favorire l'integrazione dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti nel loro territorio, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli stati membri (Art. 63 bis comma 4 TCE, come modificato dal trattato di Lisbona).

Tra i settori prioritari in cui l’Unione europea si adopera al fine di «incentivare e sostenere» l’azione degli stati nel campo dell’integrazione, ve n’è uno che ha particolare rilevanza nel quadro di un’analisi dell’azione esterna della Ue. Ci riferiamo alla componente preventiva della strategia antiterrorismo dell’Unione europea, la cui finalità specifica è quella di prevenire la «radicalizzazione» (specialmente, seppure non esclusivamente, delle minoranze di confessione musulmana in Europa) e il reclutamento di giovani da parte di reti terroristiche.

Anche in questo campo, il ruolo dell’Unione è ausiliario rispetto a quello, primario e prevalente, delle istituzioni nazionali e locali. Tuttavia, anche negli stretti limiti dettati dai trattati e dal principio di sussidiarietà, l’azione di prevenzione della radicalizzazione e del reclutamento di giovani a fini terroristici che le istituzioni europee si propongono di svolgere è, almeno sulla carta, rilevante; essa, inoltre, ha una natura spiccatamente «interpilastro» e scavalca la divisione tradizionale tra politiche interne ed esterne:

Priorità fondamentali della «prevenzione»:

· sviluppare approcci comuni nell'individuare e affrontare comportamenti problematici, in particolare l'uso di Internet a fini illegali;

· affrontare l'incitamento alla violenza e il reclutamento, segnatamente negli ambienti particolarmente favorevoli, come ad esempio le prigioni, e luoghi di culto o di formazione religiosa, segnatamente attuando una normativa che definisca reati tali comportamenti;

· sviluppare una strategia riguardo ai media e la comunicazione per illustrare meglio le politiche dell'Ue;

· promuovere il buongoverno, la democrazia, l'istruzione e la prosperità economica attraverso programmi di assistenza a livello comunitario e di stati membri;

· sviluppare un dialogo interculturale all'interno e al di fuori dell'Unione;

· sviluppare un linguaggio non emotivo per discutere questi temi;

· proseguire la ricerca, mettere in comune le analisi e le esperienze per approfondire la comprensione delle questioni ed elaborare risposte politiche [Strategia antiterrorismo dell’Unione europea, punto 13].

Ci siamo soffermati, in questo paragrafo, sulla interazione negativa che si può verificare tra (deficit di) integrazione a livello interno e tensioni internazionali. Naturalmente, la diversità etnica e culturale, se ben governata e opportunamente valorizzata, può rappresentare anche un asset sulla scena internazionale, sia come «serbatoio» di risorse umane con vocazione cosmopolita e di conoscenze specifiche sull’ambiente internazionale, sia come vettore di influenza economica e politica. Ma oltre che un fattore di vitalità e competitività dello stato ospitante, la presenza di comunità migranti (od originate dalla migrazione di generazioni precedenti) può rappresentare una risorsa per il paese di origine e anche una risorsa bilaterale, cioè un fattore di co-sviluppo. Il potenziale delle comunità migranti –o delle «diaspore», come oggi si usa dire anche con riferimento a comunità emigrate per motivi economici – è stato spesso oggetto, negli ultimi anni, di valutazioni acriticamente positive. Offrire tributi retorici al «ruolo delle diaspore per il co-sviluppo» non può servire che a generare contraccolpi negativi, sotto forma di disinganno e sperperi, una volta che gli slogan si traducano in attività concrete. Ciononostante, la ricerca e la sperimentazione di soluzioni virtuose in questo campo deve continuare: per questo è da valutare positivamente il crescente rilievo che l’Unione europea, anche vincendo le resistenze di alcuni stati membri, sembra accordare alla tematica.