Sezione regionale per il Friuli-Venezia Giulia

Servizio di consulenza ed informazioni per stranieri

Federazione Lavoratori Funzione Pubblica UIL F.v.g.

Federazione Lavoratori Funzione Pubblica UIL Trieste

CONSULTA PER GLI IMMIGRATI RESIDENTI

DEL COMUNE DI TRIESTE

Spett. Ministero dell’Interno

Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione

Alla cortese attenzione del dott. Mario Morcone

Prefetto

Piazza del Vicinale 1

00184 ROMA

Ill.mo Prefetto di Trieste

Dott. Giovanni Balsamo

Prefettura di Trieste

TRIESTE

Ill.mo Questore di Trieste

Dott. Francesco Zonno

Questura di Trieste

TRIESTE

Preg.mo Dott. Vladimiro Kosic

Assessore alla Sanità

Regione Autonoma Friuli- Venezia Giulia

TRIESTE

Preg.ma Dott.ssa Alessia Rosolen

Assessore al Lavoro

Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia

TRIESTE

Preg.ma Dott.ssa Chiaretta Spanghero

Direttrice

Direzione Centrale Lavoro Formazione Università Ricerca

Servizio Lavoro

Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia

TRIESTE

Preg.mo Dott. Enrico Gerin

Sportello Lavoro

Provincia di Trieste

TRIESTE

E p.c.

Preg.mo Prof. Franco Rotelli

Direzione generale

Azienda Sanitaria Locale n. 1 – Triestina

TRIESTE

Preg.mo Dott. Franco Zigrino

Direttore generale Servizi Ospedalieri

Azienda Sanitaria Locale n. 1 Triestina

TRIESTE

OGGETTO: Osservazioni e rilievi critici sul trattamento giuridico riservato agli infermieri professionali extracomunitari sul territorio italiano e, più specificatamente, nel Friuli-Venezia Giulia.

Preg.mi Signori,

Le organizzazioni firmatarie vogliono esprimere con la presente il loro punto di vista critico riguardo all’implementazione della normativa inerente al soggiorno in Italia degli infermieri professionali appartenenti a paesi diversi da quelli dell’Unione Europea, operata dagli organi locali competenti nel territorio della Regione Friuli-Venezia ed in particolare, per quanto a nostra diretta conoscenza, nella provincia di Trieste.

Come è noto, le norme sull’assunzione dall’estero, sull’ingresso e sul soggiorno degli infermieri professionali sono state modificate per effetto della legge c.d. “Bossi-Fini” (l. 30 luglio 2002, n. 189) che ha introdotto due importanti innovazioni volte a facilitare l’ingresso ed il soggiorno di tali categorie di lavoratori immigrati . Per effetto di tali disposizioni, tale categoria di lavoratori è stata collocata al di fuori del meccanismo delle quote di ingresso, per cui è divenuto possibile assumere infermieri dall’estero in qualsiasi momento dell’anno senza sottostare alle procedure del decreto annuale dei flussi (art. 27 comma 1 lett. r bis). Ugualmente, il nuovo regolamento di attuazione della legge “Bossi-Fini” (d.P.R. 19.10.2004, n. 334) ha introdotto l’ulteriore novità, per la quale i lavoratori immigrati impiegati in Italia con la qualifica di infermieri professionali, dopo essere entrati per il tramite dell’art. 27 T.U. immigrazione, possano cambiare datore di lavoro direttamente in Italia, senza dover intraprendere una nuova procedura di autorizzazione di assunzione dall’estero (art. 40 c. 23 del regolamento).

La nuova normativa regolamentare, tuttavia, appare di complessa interpretazione, per cui si è determinata la deprecabile situazione di una sua disomogenea e difforme applicazione nelle diverse realtà locali, lasciata sostanzialmente alla discrezionalità dei locali organi di pubblica sicurezza e degli sportelli unici per l’immigrazione ovvero, come nel caso della Regione Friuli-Venezia Giulia, degli uffici provinciali del lavoro.

Tutto ciò in ordine alla questione fondamentale se il rinnovo del permesso di soggiorno a favore dell’infermiere professionale extracomunitario debba essere vincolato o meno al rilascio di un nuovo nulla osta al lavoro, ovvero alla proroga dell’originaria autorizzazione al lavoro rilasciata ai fini dell’emanazione del visto, anche nei casi in cui il lavoratore abbia cambiato il proprio datore di lavoro, e se, in caso di risposta affermativa al primo quesito, tale nuovo nulla osta o nuova proroga possa essere concessa per un numero indefinito di volte o invece per una volta soltanto, costringendo in quest’ultimo caso il lavoratore migrante al termine del primo rinnovo a fare ritorno nel paese di origine per eventualmente attivare una nuova procedura di assunzione dall’estero.

Si rileva che le prassi sinora adottate nel Friuli-Venezia Giulia ed in particolare, per quanto di nostra diretta conoscenza, a Trieste, sembrano seguire un orientamento interpretativo restrittivo a nostro avviso non conforme alle norme di legge.

Secondo tale orientamento, infatti, si ritiene che debbano applicarsi le norme di cui all’art. 40 c. 2 del regolamento del T.U. (“Salvo diversa disposizione di legge o di regolamento, il nulla osta al lavoro non può essere concesso per un periodo superiore a quello del rapporto a tempo determinato e, comunque, a due anni; la proroga oltre il predetto limite biennale, se prevista, non può superare lo stesso termine di due anni. Per i rapporti di lavoro a tempo indeterminato di cui ai commi 6 e 21 il nulla osta al lavoro viene concesso a tempo indeterminato.”), interpretate nel senso che agli infermieri extracomunitari che facciano ingresso in Italia per il tramite dell’art. 27 c. 1 lett. r) bis, debba consentirsi il rinnovo del permesso di soggiorno sempre e soltanto sulla base di una proroga della durata dell’originaria autorizzazione al lavoro, ma che tale proroga possa essere accordata per una volta soltanto per una durata massima biennale, al termine della quale, l’infermiere professionale immigrato deve attivare una nuova procedure di richiesta di assunzione dall’estero. Ciò indipendentemente dal fatto se l’infermiere professionale abbia mutato nel frattempo datore di lavoro rispetto a quello per il quale aveva ottenuto l’originaria autorizzazione all’assunzione.

Le associazioni scriventi ritengono che detta interpretazione non sia corretta, alla luce dei criteri interpretativi della norma giuridica di cui all’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile (criterio di interpretazione della norma giuridica letterale, sistematica e teleologica cioè secondo il significato delle parole, la ratio complessiva delle disposizioni normative e le intenzioni del legislatore ).

Si ritiene, infatti, che le citate disposizioni dell’art. 40 c. 2 del d.P.R. n. 394/99 debbano essere lette ed interpretate in combinazione logica e razionale con le disposizioni introdotte appositamente nel corso del 2004 con l’attuale art. 40 c. 23 del citato regolamento in cui si afferma: “[…] I lavoratori di cui all’art. 27 comma 1 lett. [...] r bis) del T.U. possono instaurare un nuovo rapporto di lavoro a condizione che la qualifica di assunzione coincida con quella per cui è stato rilasciato l’originario nulla osta. Si applicano nei loro confronti l’art. 22 comma 11 del TU e gli artt. 36 bis e 37 del presente regolamento. I permessi di soggiorno non possono essere convertiti, salvo quanto previsto dall’art. 14 comma 5.”

Come è noto, l’art. 22 c. 11 del T.U. richiamato dall’art. 40 c 23 citato prevede un periodo di disoccupazione tollerata di sei mesi per la generalità dei lavoratori extracomunitari, durante i quali essi possono beneficiare del rilascio di un permesso di soggiorno per ricerca di lavoro, così come precisato dall’art. 37 del regolamento pure richiamato. L’art. 36 bis del regolamento prevede per i lavoratori immigrati la necessità di stipulare un nuovo contratto di soggiorno per lavoro, in caso di variazione del rapporto di lavoro, mentre l’art. 37 prevede pure le modalità di esercizio per l’estensione alla generalità dei lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti dell’iscrizione alle liste e al percepimento delle indennità di mobilità previste dalla disciplina sul lavoro in generale.

In pratica, il combinato disposto dei commi 2, 21 e 23 del d.P.R. n. 394/99, così come novellato dal d.P.R. del 2004 applicativo della legge “Bossi-Fini”, interpretato secondo i corretti dettami dei criteri logico-razionali e letterali, deve necessariamente condurre alla conclusione che al lavoratore infermiere extracomunitario che abbia fatto ingresso ex art. 27 co. 1 lett. r bis e che abbia cambiato il datore di lavoro non possa essere richiesto, ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno, una nuova autorizzazione al lavoro, essendo il trattamento del medesimo equiparato a quello della generalità dei lavoratori extracomunitari regolarmente soggiornanti, con l’unica limitazione –espressamente richiamata dal citato comma 23 dell’art. 40 del regolamento – del permanere dello specifico settore di attività, cioè con l’impedimento per il lavoratore di svolgere mansioni diverse da quella di infermiere professionale. Né si potrebbe sostenere che per gli infermieri professionali entrati in base all’art. 27 e che abbiano mutato il posto di lavoro originario, i benefici di cui alla disciplina generale sulla mobilità e sul periodo di disoccupazione tollerata ai fini del soggiorno in Italia, richiamati dall’ art. 37 del regolamento del T.U., debbano ritenersi applicabili solo entro i limiti della durata dell’autorizzazione o nulla-osta al lavoro, e relativa proroga, perché se tale fosse stata la volontà del legislatore, questi avrebbe dovuto esplicitamente prevederlo, secondo il principio "quod Lex voluit, dixit". Al contrario, il rimando di cui al comma 23 dell’art. 40 non contiene limitazioni di sorta ed equipara pienamente il trattamento degli infermieri stranieri alla generalità dei lavoratori immigrati regolarmente residenti per quanto concerne indennità e liste di mobilità e permanenza nell’iscrizione alle liste di collocamento dei lavoratori disoccupati. Ulteriormente, si ritiene che la norma di cui al comma 23 del citato art. 40, in quanto specificatamente rivolta agli infermieri, abbia il valore di norma speciale e dunque prevalente rispetto a quella generale di cui al comma 2 del medesimo art. 40, come suggerito dalla stessa formulazione del comma 2 che contiene la clausola di eccezione: “Salvo diversa disposizione di legge o di regolamento,…”.

In conclusione, si ritiene che l’interpretazione ivi proposta, a natura sia letterale che sistematica e logica, che muove cioè dal contenuto letterale delle norme nonché dall’analisi complessiva del sistema normativo richiamato (cioè i commi 2, 21 e 23 dell’art. 40 del regolamento al T.U. immigrazione) è l’unica in grado di garantire una coerente ricostruzione della ratio legis della novella introdotta nel 2004, ovvero la finalità della norma di offrire un canale privilegiato di reclutamento all’estero di infermieri professionali stranieri per ovviare alle carenze del mercato del lavoro locale prevenendo però nel contempo la possibilità che tali lavoratori possano mutare il rapporto di lavoro originario per sottrarsi ad eventuali ricatti, condizionamenti e conseguenti condizioni di sfruttamento lavorativo che potevano derivare dalla preesistente situazione di rapporto esclusivo con il datore di lavoro originario.

Siamo peraltro consapevoli che il Ministero dell’Interno non abbia mai inteso aderire esplicitamente all’interpretazione della norme ivi proposta dalle associazioni scriventi e che, anzi, a fronte a quesiti sottopostogli da diverse questure, abbia indicato con circolare n. 400A/2004/462/P12.214.22 dd. 1 giugno 2004 alle questure di “procedere al rinnovo dei permessi di soggiorno ex art. 27 1° comma lett. r bis) in presenza dei requisiti previsti dall’art. 40 comma 2 DPR 394/99, quale la proroga della autorizzazione al lavoro per un periodo non superiore a quello del rapporto di lavoro a tempo determinato e comunque non superiore a 2 anni”. Tale prassi, peraltro, non ha suscitato rilevanti problemi applicativi a livello nazionale, stante l’interpretazione prevalente da parte degli sportelli unici competenti al rilascio della suddetta autorizzazione al lavoro che la limitazione temporale biennale di cui al citato art. 40 comma 2 del DPR 394/99 debba riferirsi soltanto alla durata di ogni singola autorizzazione, e non al numero di proroghe possibili, che rimarrebbe pertanto illimitato. Questo soprattutto nel caso in cui l’infermiere professionale instauri un nuovo rapporto di lavoro a tempo indeterminato, potendo di conseguenza ottenere un rinnovo del permesso di soggiorno di durata biennale. Tale ci risulta la prassi vigente nella quasi totalità del territorio nazionale.

Nel territorio del Friuli-Venezia Giulia, invece, ed in particolare nella provincia di Trieste, risulta consolidata una prassi diversa e disomogenea rispetto al resto del territorio nazionale: una prassi secondo la quale, un infermiere professionale extracomunitario che abbia fatto ingresso sul territorio nazionale con un’autorizzazione al lavoro a tempo determinato non può ottenere un’ ulteriore proroga di detta autorizzazione successivamente alla prima, anche in presenza di mutati rapporti di lavoro, con conseguente impossibilità di rinnovo del permesso di soggiorno. Ugualmente, agli infermieri extracomunitari non viene consentito il rilascio di una nuova autorizzazione al lavoro a tempo indeterminato, pur in presenza di offerte d’impiego a tempo indeterminato. Infine, ci risulta la prassi dell’ ufficio provinciale del lavoro di Trieste e, forse, delle altre province del FVG, di non rilasciare autorizzazioni al lavoro a tempo indeterminato in presenza di rapporti di impiego a tempo indeterminato instaurati con datori di lavoro privati, cooperative o agenzie interinali, quando quest’ultimi gestiscano strutture sanitarie o reparti di esse sulla base di regimi di appalto.

Si ritiene che tale ulteriore limitazione non abbia alcun fondamento giuridico per le seguenti ragioni:

a) innanzitutto viola il significato letterale della norma di cui all’art. 40 c. 21 del D.P.R. n. 394/99 secondo la quale: “le strutture sanitarie, sia pubbliche che private, sono legittimate all’assunzione di infermieri, anche a tempo indeterminato,…Le società di lavoro interinale possono richiedere il nulla osta per l’assunzione di tale personale previa acquisizione della copia del contratto stipulato con la struttura sanitaria pubblica o privata. Le cooperative sono legittimate alla presentazione della richiesta di nullaosta, qualora gestiscano direttamente l’intera struttura sanitaria o un reparto o un servizio della medesima”;

b) perché in tale modo, l’impossibilità per le cooperative sociali di essere legittimate all’assunzione a tempo indeterminato del personale infermieristico extracomunitario ex art. 27 T.U, costringe i medesimi datori di lavoro a violare le clausole contrattuali previste dai contratti di categoria e dalle clausole di appalto a garanzia del diritto di riassunzione del lavoratori e delle lavoratici in caso di passaggio di appalto. Tali clausole, infatti, sono previste ormai in tutti i settori che lavorano sulla base dei sistemi di appalto (pulizie, sanità privata, cooperative sociali, mense) e prevedono che, se non vi è modifica nelle condizioni di appalto, il nuovo appaltatore ha l’obbligo di assumere tutti gli addetti della precedente ditta appaltatrice iscritti a libro matricola da almeno tre mesi. Vi è quindi un obbligo di ri-assunzione in caso di passaggio di appalto. Ovviamente, se il termine del contratto di lavoro viene invece fatto coincidere con la scadenza dell’appalto, così come invece la prassi dell’Ufficio provinciale del Lavoro di Trieste sembra determinare, tale obbligo di ri-assunzione non viene ad applicarsi, con gravissimo danno per il lavoratore/lavoratrice;

c) si viene così a determinare una palese discriminazione diretta tra infermieri italiani e comunitari da un lato, e infermieri extracomunitari dall’altro nell’accesso al lavoro, in quanto a quest’ultimi verrebbe impedito l’accesso a parità di condizioni con i primi ai contratti di lavoro a tempo indeterminato con le cooperative sociali e società interinali, in palese violazione del principio di parità di trattamento e di non discriminazione in materia di lavoro di cui all’art. 2 c. 3 e all’art. 43 del T.U. immigrazione. Tale principio di parità di accesso all’occupazione deve intendersi riferito anche alle condizioni di accesso al lavoro, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale (sent. Corte Cost. n. 454/1998). L’esistenza di una illegittima discriminazione diretta a danno degli infermieri extracomunitari in materia di lavoro legittimerebbe, pertanto, l’avvio di una procedura giudiziaria anti-discriminazione, anche di natura collettiva (class action) ex art. 44 c. 10 del d.lgs. n. 286/98 con conseguente richiesta di risarcimento del danno a carico della pubblica amministrazione.

Si sottolinea ancora una volta il danno gravissimo arrecato agli infermieri professionali extracomunitari dalla prassi, “anomala” e “disomogenea” rispetto a quella prevalente nel resto del territorio nazionale, venutasi a consolidare nel territorio della provincia di Trieste e, con ogni probabilità, nell’intero territorio regionale. La mancata proroga delle autorizzazioni al lavoro e, conseguentemente, dei rinnovi dei permessi di soggiorno determina per queste persone discontinuità nella produzione di reddito, il carico dei costi di viaggio (particolarmente rilevanti per le infermiere provenienti da paesi del Sud America ad esempio) per il rientro nel paese di origine ed rilascio di un nuovo visto, la precarietà ed incertezza nei legami familiari in relazione ai famigliari che hanno ottenuto il ricongiungimento familiare, l’impossibilità di un percorso di integrazione giuridica in Italia venendo vanificati i requisiti di continuità di soggiorno di lungo periodo ai fini del rilascio del permesso di soggiorno CE per lungo soggiornanti (direttiva n. CE/2003/109) e dell’acquisto della cittadinanza italiana per naturalizzazione (art. 9 L. n. 91/92).Il mancato rilascio dell’autorizzazione al lavoro a tempo indeterminato nei rapporti di lavoro con cooperative sociali e agenzie interinali operanti in regime di appalto ha come conseguenza per l’infermiere professionale extracomunitario il mancato rilascio di un permesso di soggiorno di durata biennale, l’unico che consente di accedere a fondamentali misure di integrazione sociale, ad es. in materia abitativa di cui all’art. 40 c. 6 del T.U. immigrazione (d.lgs. n. 286/98), quali l’accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ovvero ai servizi e benefici per l’accesso alle locazioni abitative (L. n. 431/96: fondo per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione e relative legislazioni regionali) o all’accesso alla prima casa in proprietà (mutui regionali).

Non sorprende, pertanto, che stante alle informazioni e ai riscontri effettuati, l’interpretazione ermeneutica delle norme citate, così come operata in senso irragionevolmente e illegittimamente restrittivo dalle autorità competenti delle realtà provinciali del FVG, ha come effetto la fuga di molti infermieri professionali extracomunitari, i quali dopo aver svolto un primo periodo quadriennale di lavoro nel territorio regionale, non potendo ulteriormente rinnovare il loro permesso di soggiorno in loco a causa della prassi interpretativa ivi adottata, invece di ritornare nel paese di origine per avviare una nuova procedura di impiego dall’estero, finiscono per insediarsi in altre regioni italiane, principalmente nel Veneto, nel Trentino-Alto Adige, in Lombardia o in Piemonte, ove evidentemente tali problemi nel rinnovo del permesso di soggiorno non vengono frapposti dalle locali questure e direzioni provinciali del lavoro (o sportelli unici immigrazione).

Le associazioni scriventi sottolineano, pertanto, che la prassi interpretativa ivi adottata nella realtà locale del FVG, oltre ad essere non giuridicamente fondata per i motivi sopra indicati, è foriera di costi e disagio sociale non solo per i diretti interessati, gli infermieri immigrati, ma anche per la collettività regionale in generale, in quanto finisce per disincentivare la permanenza nella nostra regione proprio di quegli infermieri immigrati che hanno maturato un’esperienza pluriennale di lavoro nelle realtà sanitarie locali, sia pubbliche che private, con conseguente disperdersi di un ricco bagaglio di competenze professionali e linguistiche, proprio in un contesto in cui si riscontra una cronica carenza di personale infermieristico che mette in difficoltà lo svolgimento di servizi sanitari essenziali per la collettività, come periodicamente riferito dalla stampa locale.

Si ritiene, pertanto, che la diversa interpretazione normativa suggerita con la presente dalle associazioni scriventi rispetto alla prassi finora seguita, oltre ad essere maggiormente conforme ai canoni di una corretta di interpretazione delle norme giuridiche, corrispondendo alla ratio legis delle norme introdotte nel 2004, risponderebbe ugualmente agli interessi e ai diritti legittimi non solo dei diretti interessati, la categoria degli infermieri extracomunitari residenti nel FVG e titolari di un permesso di soggiorno ex art. 27 del T.U., ma anche della collettività regionale in generale, interessata a migliori standard di efficienza e qualità dei servizi sanitari.

In conclusione si chiede, con la presente,

1) al Ministero dell’Interno di:

- impartire disposizioni agli uffici periferici affinchè il combinato disposto dei commi 2, 21 e 23 del d.P.R. n. 394/99, così come novellato dal d.P.R. del 2004 applicativo della legge “Bossi-Fini”, venga interpretato secondo i corretti dettami dei criteri logico-razionali e letterali, con la conseguenza che al lavoratore infermiere extracomunitario che abbia fatto ingresso ex art. 27 co. 1 lett. r bis e che abbia cambiato il datore di lavoro non possa essere richiesto, ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno, una nuova autorizzazione al lavoro, ma soltanto un nuovo contratto di soggiorno, essendo il trattamento del medesimo equiparato a quello della generalità dei lavoratori extracomunitari regolarmente soggiornanti, con l’unica limitazione –espressamente richiamata dal citato comma 23 dell’art. 40 del regolamento – del permanere dello specifico settore di attività, cioè con l’impedimento per il lavoratore di svolgere mansioni diverse da quella di infermiere professionale.

In aggiunta e nell’immediato, anche qualora non il Ministero dell’Interno non si trovasse concorde sull’interpretazione sopradescritta, si chiede con la presente:

2) alla Regione Friuli-Venezia Giulia, cui competono le funzioni amministrative di programmazione, indirizzo, regolamentazione, coordinamento, controllo, monitoraggio e vigilanza sulle attività e funzioni amministrative svolte in materia di lavoro dagli uffici provinciali del lavoro anche in relazione al procedimento di autorizzazione al lavoro per i cittadini extracomunitari (artt. 2 bis e 2 ter L.R. n. 3/2002), di impartire disposizioni affinché venga a cessare la prassi degli uffici provinciali del lavoro di non concedere proroghe successive alla prima alle autorizzazioni al lavoro per gli infermieri extracomunitari che hanno fatto ingresso ex art. 27 1. comma lett. r bis del T.U. immigrazione e venga ugualmente a cessare la prassi, palesemente illegittima e discriminatoria, nonché lesiva dei diritti dei lavoratori e delle lavoratrici interessate, di rifiutare il rilascio di autorizzazioni al lavoro a tempo indeterminato in caso di rapporti di lavoro instaurati con cooperative sociali e agenzie interinali operanti nella sanità privata in regime di appalto.

Certi dell’attenzione che Vorrete riservare alla presente ed in attesa di un sollecito riscontro, cogliamo l’occasione per porgerVi i nostri migliori saluti e le nostre attestazioni di massima stima.

Trieste, 28 ottobre, 2008

Le organizzazioni firmatarie: