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SENTENZA
DELLA CORTE (Sesta Sezione)
16 gennaio
2003 (1)
Inadempimento
di uno Stato - Libera prestazione dei servizi -
Non discriminazione - Artt. 12 CE e 49 CE - Ingresso
ai musei, monumenti, gallerie, scavi di antichit, parchi e giardini
monumentali pubblici -
Tariffe preferenziali concesse dagli enti locali o
decentrati dello Stato
Nella causa C-388/01,
Commissione delle Comunit europee,
rappresentata dalla sig.ra M. Patakia e dal sig. R. Amorosi, in qualit di
agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana,
rappresentata dal sig. U. Leanza, in qualit di agente, assistito dal sig. F.
Maurizio, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto un ricorso diretto a far constatare che, riservando
agevolazioni tariffarie discriminatorie per l'ingresso ai musei, monumenti,
gallerie, scavi archeologici, parchi e giardini monumentali pubblici, concesse
dagli enti locali o decentrati dello Stato, unicamente ai cittadini italiani o
alle persone residenti nel territorio dei detti enti locali che gestiscono i
beni culturali di cui trattasi di et superiore ai sessanta o ai sessantacinque
anni, ed escludendo da tali agevolazioni i turisti cittadini di altri Stati
membri o i non residenti che soddisfano le stesse condizioni oggettive di et,
la Repubblica italiana venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi
degli artt. 12 CE e 49 CE,
LA CORTE
(Sesta Sezione),
composta dai sigg. J.-P. Puissochet, presidente di
sezione, R. Schintgen e V. Skouris, dalla sig.ra N. Colneric e dal sig. J.N.
Cunha Rodrigues (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl
cancelliere: sig. R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale,
presentate all'udienza del 10 ottobre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1.
Con richiesta depositata presso la cancelleria
della Corte l'8 ottobre 2001, la Commissione delle Comunit europee ha presentato,
ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far constatare che, riservando
agevolazioni tariffarie discriminatorie per l'ingresso ai musei, monumenti,
gallerie, scavi archeologici, parchi e giardini monumentali pubblici, concesse
da enti locali o decentrati dello Stato, unicamente ai cittadini italiani o
alle persone residenti nel territorio dei detti enti locali che gestiscono i
beni culturali di cui trattasi di et superiore ai sessanta o ai sessantacinque
anni, ed escludendo da tali agevolazioni i turisti cittadini di altri Stati
membri o i non residenti che soddisfano le stesse condizioni oggettive di et,
la Repubblica italiana venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi
degli artt. 12 CE e 49 CE.
Normativa nazionale
2.
L'art. 1, n. 1, del decreto 11 dicembre 1997, n.
507, del Ministro per i Beni culturali e ambientali, intitolato Regolamento
recante norme per l'istituzione del biglietto di ingresso ai monumenti, musei,
gallerie, scavi di antichit, parchi e giardini monumentali dello Stato (GURI
n. 35, del 12 febbraio 1998, pag. 13), dispone:
L'ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichit, parchi e
giardini monumentali dello Stato consentito di regola dietro pagamento di un
biglietto, la cui validit pu prescindere dalla data di emissione.
3.
Ai sensi dell'art. 4, n. 3, dello stesso
decreto:
L'ingresso gratuito consentito:
(...)
e) ai cittadini italiani che non abbiano compiuto
il diciottesimo o che abbiano superato il sessantesimo anno di et. I
visitatori minori di anni dodici debbono essere accompagnati;
(...).
4.
Il decreto 28 settembre 1999, n. 375, dello
stesso Ministro, intitolato Regolamento recante modifiche al decreto
ministeriale 11 dicembre 1997, n. 507, concernente norme per l'istituzione del
biglietto d'ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichit, parchi
e giardini monumentali dello Stato (GURI n. 253, del 27 ottobre 1999, pag.
20), prevede al suo articolo unico:
1. All'articolo 4 del decreto 11 dicembre 1997,
n. 507, sono apportate le seguenti modifiche:
a) nel comma 3, lett. e), il primo periodo
sostituito dal seguente: ai cittadini dell'Unione europea che non abbiano
compiuto il diciottesimo o che abbiano superato il sessantacinquesimo anno di
et;
(...).
Procedimento precontenzioso
5.
Dopo aver ricevuto diverse denunce nel corso del
1998, la Commissione ha effettuato indagini che portavano a concludere che il
regime tariffario preferenziale applicabile alle persone di et superiore a
sessanta o sessantacinque anni per l'entrata al Palazzo dei Dogi, a Venezia,
nonch, segnatamente, ai musei municipali di Treviso, Padova e Firenze,
comportava una discriminazione basata sulla cittadinanza, ovvero sulla
residenza, a danno dei cittadini degli Stati membri diversi dalla Repubblica
italiana.
6.
Avendo inviato al governo italiano diverse
missive in cui chiedeva di fornirle informazioni al riguardo, rimaste senza
risposta, il 1 luglio 1999 la Commissione inviava alla Repubblica italiana una
lettera di diffida.
7.
Con lettera 5 ottobre 1999 le autorit italiane
informavano la Commissione di un'imminente modifica del decreto n. 507, mirante
ad estendere a tutti i cittadini degli Stati membri il regime tariffario
preferenziale per l'ingresso nei musei italiani fino ad allora riservato ai
cittadini italiani. Le autorit italiane precisavano inoltre che
un'interpretazione estensiva della normativa in vigore consentiva di fatto
l'applicazione dei benefici tariffari controversi a tutti i cittadini
comunitari.
8.
Considerando insoddisfacente la risposta del
governo italiano, il 2 febbraio 2000 la Commissione inviava alla Repubblica
italiana un parere motivato, rilevando, in particolare, che la modifica
annunciata riguardava i musei e i monumenti nazionali e non i musei e i
monumenti municipali di cui fanno parte i musei di Firenze, Padova, Treviso e
Venezia. Peraltro, l'interpretazione estensiva della normativa in vigore non
sarebbe stata sufficiente ad eliminare l'inadempimento. Inoltre secondo la
circolare ministeriale 11 marzo 1998, n. 1560, diretta ad interpretare il
decreto n. 507, l'estensione del beneficio delle agevolazioni tariffarie
riservate dalla normativa in vigore ai soli cittadini italiani sarebbe lasciata
alla valutazione discrezionale del gestore dell'impianto turistico considerato.
9.
Il 12 ottobre 2000 la Commissione riceveva una
nuova denuncia relativa al Palazzo dei Dogi, secondo la quale la gratuit
dell'ingresso concessa alle persone di et superiore ai sessanta anni sarebbe
unicamente a vantaggio dei cittadini italiani.
10.
Il 13 novembre 2000 la Commissione inviava alla
Repubblica italiana una lettera con cui si chiedevano spiegazioni a tal
proposito e una copia dei regolamenti relativi all'ingresso nei diversi musei
italiani. Con lettera 2 aprile 2001 la Commissione chiedeva inoltre
segnatamente alle autorit italiane di precisare i mezzi con i quali
intendevano eliminare le discriminazioni esercitate nei confronti dei cittadini
comunitari diversi dai cittadini italiani per quanto riguarda i siti del
patrimonio culturale italiano di propriet comunale.
11.
Non avendo ricevuto alcuna risposta nel termine
di due mesi fissato nel parere motivato, la Commissione ha deciso di proporre
il presente ricorso.
Sul ricorso
12.
La Corte ha gi stabilito che una normativa nazionale
relativa all'ingresso nei musei di uno Stato membro che comporta una
discriminazione a danno unicamente dei turisti stranieri vietata, per i
cittadini degli altri Stati membri, dagli artt. 7 e 59 del Trattato CEE
(divenuti rispettivamente artt. 6 e 59 del Trattato CE, a loro volta divenuti,
in seguito a modifica, artt. 12 CE e 49 CE) (sentenza 15 marzo 1994, causa
C-45/93, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-911).
13.
Risulta del pari dalla giurisprudenza della
Corte (v., in particolare, sentenza 5 dicembre 1989, causa C-3/88,
Commissione/Italia, Racc. pag. 4035, punto 8) che il principio di parit di
trattamento, del quale l'art. 49 CE specifica espressione, vieta non soltanto
le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi forma
di discriminazione dissimulata che, mediante il ricorso ad altri criteri
distintivi, produca, in pratica, lo stesso risultato.
14.
Ci avviene, in particolare, nel caso di una
misura che preveda una distinzione basata sul criterio della residenza, in
quanto quest'ultimo rischia di operare principalmente a danno dei cittadini di
altri Stati membri, considerato che il pi delle volte i non residenti sono
cittadini di altri Stati membri (v, in particolare, sentenza 29 aprile 1999,
causa C-224/97, Ciola, Racc. pag. I-2517, punto 14). A tale riguardo
irrilevante che la misura controversa riguardi, eventualmente, tanto i
cittadini italiani residenti nelle altre parti del territorio nazionale quanto
i cittadini degli altri Stati membri. Perch una misura possa essere
qualificata come discriminatoria non necessario che abbia l'effetto di
favorire tutti i cittadini nazionali o di discriminare soltanto i cittadini
degli altri Stati membri esclusi i cittadini nazionali (v., in tal senso, in
particolare sentenza 6 giugno 2000, causa C-281/98, Angonese, Racc. pag.
I-4139, punto 41).
15.
Nella fattispecie pacifico che l'ingresso
gratuito ai musei, monumenti, gallerie, scavi archeologici, parchi e giardini
monumentali pubblici, concesso da enti locali o decentrati dello Stato,
riservato unicamente ai cittadini italiani o ai residenti nel territorio degli
enti locali che gestiscono il museo o il monumento pubblico di cui trattasi,
segnatamente allorch sono di et superiore ai sessanta o ai sessantacinque
anni, cosicch sono esclusi dal vantaggio dell'ingresso gratuito i turisti
cittadini di altri Stati membri o i non residenti che soddisfano le stesse
condizioni oggettive di et.
16.
Il governo italiano, infatti, non contesta il
fatto che le modifiche apportate dal decreto n. 375 all'art. 4 del decreto n.
507, al fine di estendere ai cittadini di tutti gli Stati membri il beneficio
delle agevolazioni tariffarie controverse, non riguardano i musei n gli altri
monumenti gestiti dagli enti locali e decentrati dello Stato.
17.
La Commissione riconosce che il decreto n. 375
ha eliminato l'inadempimento dedotto per quanto riguarda i musei e i monumenti
gestiti dallo Stato e ricorda che il presente ricorso attiene esclusivamente ai
regolamenti tariffari applicabili ai musei e ai monumenti gestiti dagli enti
locali e decentrati dello Stato.
18.
La Repubblica italiana prospetta tuttavia
diversi motivi d'interesse generale per giustificare le agevolazioni tariffarie
controverse. Da un lato, tenuto conto dei costi derivanti dalla gestione dei
beni culturali, l'ingresso gratuito a questi ultimi non pu prescindere da
considerazioni di ordine economico. Dall'altro, il trattamento di favore
riservato ai cittadini italiani o a taluni residenti sarebbe giustificato da
motivi di coerenza del sistema fiscale, in quanto tali agevolazioni
costituirebbero il corrispettivo del pagamento delle imposte mediante le quali
tali cittadini o residenti partecipano alla gestione dei siti considerati.
19.
Anzitutto, per quanto attiene al fatto che le
agevolazioni tariffarie controverse prevedono una distinzione basata sul
criterio della cittadinanza, occorre ricordare che tali agevolazioni sono
compatibili con il diritto comunitario solo se possono rientrare in una
disposizione espressa di deroga, quale l'art. 46 CE, cui fa rinvio l'art. 55
CE, vale a dire l'ordine pubblico, la pubblica sicurezza e la sanit pubblica.
Obiettivi di natura economica non possono costituire motivi di ordine pubblico
ai sensi dell'art. 46 CE (v., in particolare, sentenza 14 novembre 1995, causa
C-484/93, Svensson e Gustavsson, Racc. pag. I-3955, punto 15).
20.
Di conseguenza, dal momento che n la necessit
di preservare la coerenza del regime fiscale n le considerazioni di ordine
economico avanzate dal governo italiano rientrano tra le eccezioni ammesse
dall'art. 46 CE, le agevolazioni tariffarie controverse, in quanto riservate ai
soli cittadini italiani, sono incompatibili con il diritto comunitario.
21.
Inoltre, per quanto attiene al fatto che tali
agevolazioni tariffarie prevedono una distinzione basata sul criterio della
residenza, occorre esaminare se le giustificazioni sulle quali si fonda il
governo italiano costituiscano ragioni imperative di interesse generale atte a
giustificare tali agevolazioni.
22.
In primo luogo, riguardo ai motivi di natura
economica addotti dal governo italiano, sufficiente ricordare che essi non possono
essere ammessi, in quanto obiettivi di natura puramente economica non possono
costituire ragioni imperative di interesse generale idonee a giustificare una
limitazione di una libert fondamentale garantita dal Trattato (v., in
particolare, sentenza 6 giugno 2000, causa C-35/98, Verkooijen, Racc. pag.
I-4071, punto 48).
23.
In secondo luogo, riguardo alla necessit di
preservare la coerenza del regime fiscale, che nella sentenza 28 gennaio 1992,
causa C-204/90, Bachmann (Racc. pag. I-249), stata riconosciuta idonea a
giustificare disposizioni atte a limitare le libert fondamentali garantite dal
Trattato, occorre ricordare che nelle controversie che hanno dato luogo alla
citata sentenza Bachmann, nonch alla sentenza di pari data nella causa C-300/90,
Commissione/Belgio (Racc. pag. I-305), esisteva un nesso diretto tra la
deducibilit dei contributi, da un lato, e l'assoggettamento ad imposta delle
somme dovute da assicuratori in esecuzione dei contratti di assicurazione
contro i rischi di vecchiaia e morte, dall'altro, nesso che occorreva
preservare al fine di salvaguardare la coerenza del sistema fiscale interessato
(v., in proposito, in particolare sentenze Svensson e Gustavsson, cit., punto
18; 27 giugno 1996, causa C-107/94, Asscher, Racc. pag. I-3089, punto 58; 16
luglio 1998, causa C-264/96, ICI, Racc. pag. I-4695, punto 29, e 28 ottobre
1999, causa C-55/98, Vestergaard, Racc. pag. I-7641, punto 24).
24.
Orbene, nella fattispecie, non esiste alcun
nesso diretto di tal genere tra una qualsiasi imposizione, da un lato, e
l'applicazione di tariffe preferenziali per l'ingresso ai musei e ai monumenti
pubblici di cui trattasi nel ricorso per inadempimento, dall'altro, tanto pi
che il beneficio delle agevolazioni tariffarie controverse dipende dalla
residenza dell'interessato nel territorio dell'ente locale che gestisce il
museo o il monumento pubblico considerato, ad esclusione delle altre persone
residenti in Italia anche esse soggette, in quanto tali, ad imposta in tale
Stato membro.
25.
Pertanto le agevolazioni tariffarie controverse,
in quanto riservate unicamente a coloro che risiedono nel territorio degli enti
locali che gestiscono il museo o il monumento pubblico di cui trattasi, sono
del pari incompatibili con il diritto comunitario.
26.
Il governo italiano sostiene infine che i
regolamenti che hanno istituito le agevolazioni tariffare controverse esulano
dalla sua competenza. Tali regolamenti infatti riguarderebbero musei o altri
siti espositivi gestiti da enti locali, laddove, ai sensi dell'art. 47 del
decreto presidenziale 24 luglio 1977, n. 616 (GURI n. 234, del 29 agosto 1977,
Supplemento ordinario, III, pag. 3), tutti i servizi e le attivit riguardanti
l'esistenza, la conservazione, il funzionamento, il pubblico godimento e lo
sviluppo dei musei, delle raccolte di interesse artistico, storico e
bibliografico, (...) appartenenti alla regione o ad altri enti anche non
territoriali sottoposti alla sua vigilanza, o comunque di interesse locale
rientrerebbero nella competenza esclusiva delle regioni.
27.
In proposito sufficiente ricordare che gli
Stati membri non possono richiamarsi a situazioni del loro ordinamento interno
per giustificare l'inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto
comunitario. Sebbene ogni Stato membro sia libero di ripartire come crede
opportuno le competenze normative sul piano interno, tuttavia a norma dell'art.
226 CE esso resta il solo responsabile, nei confronti della Comunit, del
rispetto di tali obblighi (v., in particolare, sentenza 13 dicembre 1991, causa
C-33/90, Commissione/Italia, Racc. pag. I-5987, punto 24).
28.
Tenuto conto delle precedenti considerazioni, si
deve constatare che, riservando agevolazioni tariffarie discriminatorie per
l'ingresso ai musei, monumenti, gallerie, scavi archeologici, parchi e giardini
monumentali pubblici, concesse da enti locali o decentrati dello Stato,
unicamente ai cittadini italiani o alle persone residenti nel territorio
dell'ente locale che gestisce il bene culturale di cui trattasi di et
superiore ai sessanta o ai sessantacinque anni, ed escludendo da tali
agevolazioni i turisti cittadini di altri Stati membri o i non residenti che
soddisfano le stesse condizioni oggettive di et, la Repubblica italiana
venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi degli artt. 12 CE e 49 CE.
Sulle spese
29.
Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di
procedura, la parte soccombente condannata alle spese se ne stata fatta
domanda. Poich la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana,
rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Riservando agevolazioni
tariffarie discriminatorie per l'ingresso ai musei, monumenti, gallerie, scavi
archeologici, parchi e giardini monumentali pubblici, concesse da enti locali o
decentrati dello Stato, unicamente ai cittadini italiani o alle persone
residenti nel territorio dei detti enti locali che gestiscono i beni culturali
di cui trattasi di et superiore ai sessanta o ai sessantacinque anni, ed
escludendo da tali agevolazioni i turisti cittadini di altri Stati membri o i
non residenti che soddisfano le stesse condizioni oggettive di et, la
Repubblica italiana venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi degli
artt. 12 CE e 49 CE.
2) La Repubblica italiana
condannata alle spese.
Puissochet Schintgen Skouris Colneric Cunha Rodrigues |
Cos deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 gennaio
2003.
Il cancelliere
Il presidente della Sesta Sezione
R. Grass
J.-P. Puissochet
1: Lingua processuale: l'italiano.