Sentenza n. 7202 del 29 settembre 2010 Consiglio di Stato
Revoca permesso di soggiorno.............
Revoca permesso di soggiorno – Vizio di violazione dei principi generali in materia di esercizio del potere di autotutela decisoria. Non risulta che l'Amministrazione
abbia svolto una valutazione comparativa in ordine alle ragioni che avevano condotto all’autonomo rilascio di un permesso di soggiorno in favore degli stranieri e per non aver considerato la circostanza per cui i titoli fossero stati rinnovati nel corso degli anni.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 6115 del 2006, proposto:
dal Ministero dell'interno, in persona del Ministro, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
*****, rappresentato e difeso dall'avv. Marco Dagradi, con domicilio eletto presso la Segreteria della Sesta Sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
Sul ricorso numero di registro generale 6116 del 2006, proposto:
dal Ministero dell'interno, in persona del Ministro, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
*****;
Sul ricorso numero di registro generale 7746 del 2006, proposto:
dal sig. *****, rappresentato e difeso dall'avv. Massimo Pastore, con domicilio eletto presso Mario Angelelli in Roma, viale Carso, n. 23;
il Ministero dell'interno, in persona del Ministro, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12
per la riforma
quanto al ricorso n. 6115 del 2006:
della sentenza del T.A.R. della Liguria – Genova, Sezione II, n. 607/2005, resa tra le parti, concernente REVOCA DEL PERMESSO DI SOGGIORNO.
quanto al ricorso n. 6116 del 2006:
della sentenza del T.A.R. Liguria – Genova, Sezione II, n. 623/2005, resa tra le parti, concernente REVOCA DEL PERMESSO DI SOGGIORNO.
non risulta che nei richiamati casi l’Amministrazione abbia effettuato una qualunque valutazione in ordine alle ragioni che avevano condotto all’autonomo rilascio di un permesso di soggiorno in favore degli stranieri (in seguito, peraltro, rinnovati) e all’idoneità di tali ragioni a supportarne in modo autonomo il rilascio quanto al ricorso n. 7746 del 2006:
della sentenza del T.A.R. Piemonte – Torino, Sezione II, n. 2286/2005, resa tra le parti, concernente REVOCA DEL PERMESSO DI SOGGIORNO.
Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2010 il consigliere Claudio Contessa e udito l’avvocato dello Stato Saulino per il Ministero dell’Interno;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
1. Il Ministero dell’interno (appellante nell’ambito del ricorso n. 6115/06) riferisce che il sig. *****, cittadino albanese già titolare di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato, ebbe ad impugnare innanzi al T.A.R. della Liguria il provvedimento del Questore della Provincia di Savona in data 17 dicembre 2004 con cui era stata disposta la revoca del permesso di soggiorno rilasciato in suo favore sin dal 1999 (e in seguito più volte rinnovato) disposto:
i) per l’apparente indisponibilità di un adeguato titolo alloggiativo;
ii) per essere lo straniero risultato irreperibile presso l’indirizzo indicato in sede di richiesta di permesso di soggiorno;
iii) per aver omesso di dichiarare alla Questura il proprio effettivo domicilio abituale.
Riferisce, altresì, che le circostanze in questione erano emerse nell’ambito di una complessa indagine svolta dalla Questura di Savona, la quale aveva consentito di individuare un’associazione a delinquere dedita alla sistematica produzione di documentazione falsa (in particolare: contratti di affitto, di cui si sarebbe avvalso anche l’odierno appellato), volta a far ottenere permessi di soggiorno e ricongiungimenti familiari in favore di cittadini extracomunitari.
Il provvedimento in questione veniva impugnato dal sig. ***** innanzi al T.A.R. della Liguria il quale, con la pronuncia oggetto del presente gravame, accoglieva il ricorso ed annullava il provvedimento del Questore, ritenendo non correttamente esercitato il potere di autotutela.
In particolare, il Tribunale osservava:
- che, di per sé, la carenza di un titolo alloggiativo non fa venir meno il titolo alla permanenza in Italia, laddove sussistano ulteriori condizioni atte a giustificare tale permanenza;
- che, in sede di adozione del provvedimento impugnato, l’Amministrazione non avesse tenuto in adeguata considerazione la circostanza per cui lo straniero in parola disponesse comunque un idoneo alloggio nell’ambito del comune di Certosa di Pavia.
La pronuncia in epigrafe veniva gravata in sede di appello dal Ministero dell’interno il quale ne lamentava l’erroneità e ne chiedeva l’integrale riforma articolando plurimi motivi di doglianza.
Si costituiva in giudizio il sig. ***** il quale concludeva nel senso della reiezione del gravame. 2. Il Ministero dell’interno (appellante nell’ambito del ricorso n. 6116/06) riferisce che il sig. *****, cittadino albanese già titolare di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo, ebbe ad impugnare innanzi al T.A.R. della Liguria il provvedimento del Questore della Provincia di Savona in data 29 marzo 2005 con cui era stata disposta la revoca del permesso di soggiorno a lui rilasciato in data 17 aprile 2004 disposto:
i) per l’apparente indisponibilità di un adeguato titolo alloggiativo;
ii) per essere risultato irreperibile presso l’indirizzo indicato in sede di richiesta di permesso di soggiorno;
iii) per aver omesso di dichiarare alla Questura il proprio domicilio abituale.
Riferisce, altresì, che le circostanze in questione erano emerse nell’ambito di una complessa indagine svolta dalla Questura di Savona, la quale aveva consentito di individuare un’associazione a delinquere dedita alla sistematica produzione di documentazione falsa (in particolare: contratti di affitto, di cui si sarebbe avvalso anche l’odierno appellato), volta a far ottenere permessi si soggiorno e ricongiungimenti familiari in favore di cittadini extracomunitari.
Il provvedimento in questione veniva impugnato dal sig. ***** innanzi al T.A.R. della Liguria il quale, con la pronuncia oggetto del presente gravame, accoglieva il ricorso ed annullava il provvedimento del Questore, ritenendo non correttamente esercitato il potere di autotutela.
In particolare, il Tribunale osservava:
- che, di per sé, la mancata comunicazione del cambiamento di domicilio non può farsi coincidere con la perdita del requisito alloggiativo;
- che, in sede di adozione del provvedimento impugnato (i cui presupposti fattuali, peraltro, erano basati su meri atti di indagine) l’Amministrazione intimata non avesse in alcun modo allegato l’esistenza di un interesse pubblico attuale (e diverso dal semplice interesse al ripristino della legittimità violata), il quale avrebbe legittimato l’esercizio dei poteri di autotutela.
La pronuncia in epigrafe veniva gravata in sede di appello dal Ministero dell’interno il quale ne lamentava l’erroneità e ne chiedeva l’integrale riforma articolando plurimi motivi di doglianza.
Si costituiva in giudizio il sig. ***** il quale concludeva nel senso della reiezione del gravame.
3. La ***** (cittadina cinese appellante nell’ambito del ricorso n. 7746/06) riferisce di risiedere regolarmente in Italia sin dal 1999, di aver sempre svolto attività lavorativa salariata e di avere insediato nel nostro Paese la propria famiglia, composta di due figli minori che frequentano le scuole italiane.
Riferisce, altresì, di aver chiesto in data 19 novembre 2003 il rinnovo del permesso di soggiorno e che, in accoglimento della propria istanza, la competente Questura ebbe a rinnovare la validità del titolo sino al 21 dicembre 2005.
Tuttavia, con il provvedimento in data 29 dicembre 2004 (fatto oggetto di impugnativa nell’ambito del primo giudizio) il Questore di Vercelli disponeva la revoca del permesso di soggiorno dell’odierna appellante, osservando:
- che da accertamenti di P.G. erano risultati elementi idonei a far ritenere la falsità dei contratti di affitto relativi all’immobile presso cui l’appellante aveva dichiarato di risiedere;
- che il possesso di un’idonea sistemazione alloggiativa rappresentava presupposto essenziale per l’ottenimento e il rinnovo del titolo di soggiorno;
- che 'la condotta tenuta dalla straniera [è] oggettivamente incompatibile con le finalità di integrazione sociale poste a base della normativa vigente in materia di immigrazione.'
Il provvedimento in questione veniva impugnato dalla signora ***** innanzi al T.A.R. del Piemonte il quale, con la pronuncia oggetto del presente gravame, respingeva il ricorso. ed annullava il provvedimento del Questore, ritenendo non correttamente esercitato il potere di autotutela.
In particolare, il Tribunale osservava:
- che il provvedimento impugnato apparisse conforme al paradigma normativo di cui al comma 3 dell’art. 4, d.lgs. 286 del 1998, atteso che il rilascio del permesso di soggiorno è ammesso unicamente a fronte della produzione di idonea documentazione atta a dimostrare (inter alia) la disponibilità di un’idonea condizione alloggiativa;
- che il provvedimento del Questore apparisse condivisibile laddove osservava che il comportamento tenuto dalla cittadina straniera fosse oggettivamente incompatibile con le finalità di integrazione sociale sottese alla disciplina in materia di immigrazione.
La pronuncia in questione veniva gravata in sede di appello dalla sig.ra *****, la quale ne chiedeva l’integrale riforma articolando un unico motivo di doglianza.
3. All’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2010, presenti di difensori delle parti come da verbale di udienza, i tre ricorsi venivano trattenuti in decisione.
1. Giungono alla decisione del Collegio due ricorsi proposti dal Ministero dell’interno avverso le sentenze numm. 607 e 623 del 2005 con cui il T.A.R. della Liguria ha accolto i ricorsi proposti da due cittadini extracomunitari e, per l’effetto, ha annullato i provvedimenti di revoca dei permessi di soggiorno a suo tempo rilasciati in loro favore per non aver dato prova della disponibilità di un adeguato titolo alloggiativo, essendo risultati irreperibili presso gli indirizzi indicati in sede di richiesta di permesso di soggiorno, nonché per essersi avvalsi – al fine di conseguire il titolo di soggiorno – di documentazione contraffatta.
Giunge, altresì, alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto da una cittadina cinese avverso la sentenza del T.A.R. del Piemonte con cui è stato respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento della Questura di Vercelli con cui è stata disposta la revoca del permesso di soggiorno a suo tempo rilasciato per essere stata ritenuta la falsità del contratto di affitto relativo all’immobile in cui l’appellante aveva dichiarato di risiedere.
2. I ricorsi in epigrafe possono essere riuniti, sussistendo ragioni di connessione oggettiva e parzialmente soggettiva (per essere il Ministero dell’interno parte di tutti e tre i giudizi in questione).
3. Nei ricorsi in appello n. 6115/06 e 6116/06 l’Avvocatura erariale osserva che le pronunce del T.A.R. siano erronee e meritevoli di riforma per non aver rilevato la sostanziale correttezza dei provvedimenti di revoca, adottati nella sussistenza di tutti i presupposti in fatto ed in diritto.
In particolare, il T.A.R. avrebbe omesso di considerare che i richiamati provvedimenti di revoca muovessero, in punto di fatto, dal corretto presupposto relativo all’utilizzo da parte degli appellati di documentazione non veritiera circa la propria posizione alloggiativa, al fine di ottenere il vantaggio del rilascio e del rinnovo del permesso di soggiorno.
Con il ricorso in appello n. 7746/06, la sig.ra ***** lamenta che, nell’adottare il provvedimento di revoca del permesso di soggiorno impugnato in primo grado, il Questore di Vercelli non abbia adeguatamente valutato il complesso di circostanze rilevanti nel caso di specie ed abbia fatto non corretto governo delle disposizioni e dei principi generali in tema di esercizio del potere di autotutela.
Nella tesi dell’appellante, oltretutto, la Questura di Vercelli (con deduzione sostanzialmente confermata dai primi giudici) avrebbe omesso di dare corretta applicazione in relazione al caso di specie alla previsione di cui all’art. 5, co. 5, d.lgs. 286 del 1998, secondo cui la revoca del permesso di soggiorno per il venir meno dei requisiti per l’ingresso e il soggiorno nel territorio dello Stato è possibile 'sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentano il rilascio e che non si tratti di irregolarità amministrative sanabili.
4. I ricorsi numm. 6115/06 e 6116/06 devono essere respinti.
Al contrario, il ricorso n. 7746/06 è meritevole di accoglimento per le ragioni di seguito esposte.
4.1. Si osserva in primo luogo al riguardo che i provvedimenti di revoca impugnati in primo grado nell’ambito dei tre giudizi risultassero effettivamente illegittimi in quanto violativi dei generali principi in tema di esercizio del potere di autotutela, avendo l’Amministrazione proceduto alla revoca in sede di autotutela (ma in realtà di tratta di annullamenti d’ufficio per carenza originaria dei presupposti ex lege per il rilascio) dei permessi a suo tempo rilasciati agli interessati, senza svolgere alcuna valutazione concreta circa la sussistenza di un effettivo ed attuale interesse alla loro rimozione, anche in considerazione del lungo tempo trascorso dall’ingresso in Italia degli interessati e dell’avvenuta modificazione della situazione in fatto riferibile ai soggetti medesimi.
Del resto, anche quando, in sede provvedimentale, l’Amministrazione ha svolto una qualche valutazione nel senso indicato (si veda, al riguardo, il provvedimento della Questura di Vercelli in data 29 dicembre 2004, che viene in rilievo nell’ambito del ricorso n. 7746/06), a tanto ha provveduto ricorrendo a mere formule di stile, in quanto tali inidonee a deporre nel senso dell’effettiva e concreta ponderazione dei diversi interesse nella specie coinvolti.
Deve, peraltro, escludersi qualunque automatismo nell’adozione dei richiamati provvedimenti in autotutela (né può ritenersi che sussista un generico interesse in re ipsa alla rimozione di un provvedimento per il solo fatto che esso sia stato adottato in carenza dei relativi presupposti), mentre deve ritenersi che l’Amministrazione non abbia fatto nei casi in esame corretto governo delle previsioni di cui al comma 5 dell’art. 5, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 a tenore del quale 'il permesso di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati e, se il permesso di soggiorno è stato rilasciato, esso è revocato, quando mancano o vengono a mancare i requisiti richiesti per l'ingresso e il soggiorno nel territorio dello Stato, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 22, comma 9, e sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentano il rilascio e che non si tratti di irregolarità amministrative sanabili.
In particolare, non risulta che nei richiamati casi l’Amministrazione abbia effettuato una qualunque valutazione in ordine alle ragioni che avevano condotto all’autonomo rilascio di un permesso di soggiorno in favore degli stranieri (in seguito, peraltro, rinnovati) e all’idoneità di tali ragioni a supportarne in modo autonomo il rilascio.
Ora, il Collegio ritiene che debbano trovare nel caso di specie puntuale conferma le conclusioni cui il Consiglio di Stato è giunto con la recente decisione 15 giugno 2010, n. 3760, con cui si è affrontata in via generale la questione relativa ai presupposti per l’esercizio del potere di autotutela in materia di titoli abilitanti lo straniero alla permanenza sul territorio nazionale (si osserva al riguardo che la pronuncia in parola è stata resa in relazione ad una revoca – implicita – di permesso di soggiorno a suo tempo ottenuto in sede di regolarizzazione ex art. 33, l. 189 del 2002, ma le relative conclusioni – attesa la vasta portata sistematica degli argomenti svolti - risultano certamente applicabili anche alle vicende per cui è causa).
Nell’occasione Il Consiglio di Stato ha avuto modo di osservare che mentre in sede di rilascio del permesso di soggiorno occorre applicare in modo rigido le previsioni ostative previste dalla pertinente disciplina (come, ad esempio, quella relativa al possesso di un idonea collocazione abitativa), al contrario il procedimento di autotutela volto a rimuovere il titolo per vizi di legittimità (ad es.: per essere emerse cause ostative in precedenza non rilevate) ha carattere discrezionale e deve tener conto –inter alia - del disposto di cui al richiamato comma 5 dell’art. 5, d.lgs. 286 del 1998, con l’obbligo per l’Amministrazione procedente di tenere adeguatamente e motivatamente conto delle circostanze contemplate dalla disposizione da ultimo richiamata.
Pertanto, i provvedimenti di autotutela all’origine dei fatti di causa risultano illegittimi per non avere l’Amministrazione in alcun modo svolto una valutazione comparativa in ordine ai diversi interessi nella specie coinvolti e per non essere stata puntualmente valutata la circostanza per cui i titoli per cui è causa fossero stati rinnovati nel corso degli anni.
Non avendo l’Amministrazione svolto una siffatta valutazione, essa ha concretato il lamentato vizio di violazione dei generali principi in materia di esercizio del potere di autotutela decisoria, idoneo a determinare l’illegittimità e il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati nell’ambito dei primi giudizi.
5. Per le considerazioni che precedono, i ricorsi numm. 6115/06, 6116/06 e 7746/06, che possono essere definiti in modo congiunto, devono essere così definiti:
- i ricorsi in appello numm. 6115/06 e 6116/06 devono essere respinti;
- il ricorso in appello n. 7746/06 deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della pronuncia oggetto di gravame, deve essere disposto l’accoglimento del ricorso proposto innanzi al TAR con annullamento del provvedimento in tale sede impugnato.
Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti in relazione al giudizio di appello conclusosi con la conferma delle sentenze impugnate, ad entrambi i gradi del giudizio per il ricorso n.7746/06.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sui ricorsi numm. 6115/06, 6116/06 e 7746/06, previa riunione, così decide:
- respinge i ricorsi numm. 6115/06 e 6116/06;
- accoglie il ricorso n. 7746/06 e per l’effetto, in riforma della pronuncia oggetto di gravame, dispone l’accoglimento del primo ricorso con conseguente annullamento del provvedimento in tale sede impugnato.
Dispone l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti per tutti e tre i ricorsi, come specificato in motivazione.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2010 con l'intervento dei Signori:
Giuseppe Barbagallo, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/09/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione
Mercoledì, 29 Settembre 2010
