REPUBBLICA ITALIANA

ha pronunciato la presente


sul ricorso numero di registro generale 699 del 2010, proposto dal sig.
*****, rappresentato e difeso dall’avv. Francesca Nicodemi e con domicilio eletto presso lo studio della stessa, in Firenze, via Puccinotti n. 45

contro

Ministero dell’Interno e Questura di Firenze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze e domiciliati presso gli uffici di questa, in Firenze, via degli Arazzieri n. 4


previa sospensione dell’efficacia,

- del decreto del Questore di Firenze prot. n. 270 del 3 febbraio 2010, notificato al ricorrente il 24 febbraio 2010, con il quale è stata rigettata la richiesta di rilascio del permesso di soggiorno ex art. 18 del d.lgs. n. 286/1998 in favore del ricorrente medesimo;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ed in particolare, per quanto occorrer possa, della nota della Questura di Firenze – Ufficio Immigrazione, Cat.A.12Str.2009/Aff.Leg/ Prot. 1553 del 15 luglio 2009, notificata al ricorrente il 20 luglio 2009, recante comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di rilascio del permesso di soggiorno.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione degli atti impugnati, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Questura di Firenze;

Visto il verbale della Commissione per il Patrocinio a Spese dello Stato n. 13/2010 del 15 aprile 2010, con cui è stata accolta l’istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato presentata dal sig. *****;

Vista l’ordinanza n. 391/2010 del 21 maggio 2010, con cui è stata accolta l’istanza cautelare;

Vista la memoria finale depositata dal ricorrente;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore, nell’udienza pubblica del 31 marzo 2011, il dr. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue


1. Il ricorrente, sig. *****, espone che l’associazione Progetto Arcobaleno presentava, nel suo interesse, istanza di rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale ex art. 18 del d.lgs. n. 286/1998. Lo straniero era stato, infatti, segnalato al progetto C.I.P. (Coordinamento Intervento Prostituzione e Tratta), realizzato dalla predetta associazione, unitamente al Comune di Firenze, in favore delle vittime di situazioni di grave sfruttamento e tratta umana (rilevanti, appunto, ai sensi dell’art. 18 cit.). Alla richiesta in esame veniva allegato il programma di percorso sociale ed inserimento socio-lavorativo dell’interessato con la relativa accettazione da parte di quest’ultimo, ai sensi degli artt. 25 e 27 del d.P.R. n. 394/1999.

1.1. Tuttavia, con decreto del 25 marzo 2009 il Questore di Firenze negava il rilascio del permesso di soggiorno. Il gravame avverso detto decreto, interposto dallo straniero dinanzi a questo Tribunale (rubricato al n. 944/2009 di R.G.), veniva accolto con sentenza n. 1167/09 del 30 giugno 2009, che, per l’effetto, annullava il diniego, imponendo alla P.A. di riesaminare la richiesta.

1.2. In esito al procedimento di riesame, nondimeno, il Questore di Firenze perveniva nuovamente, con decreto prot. n. 270 del 3 febbraio 2010, a negare il rilascio del permesso di soggiorno.

2. Avverso il predetto diniego è ancora una volta insorto il sig. *****, impugnandolo con il ricorso indicato in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previa sospensione.

2.1. A supporto del gravame, lo straniero ha dedotto le seguenti censure:

- violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, difetto di motivazione, motivazione stereotipata, perplessa ed illogica, carenza e/o difetto di istruttoria, eccesso e sviamento di potere, illegittimità connessa, derivata e/o consequenziale da altri provvedimenti analoghi, già oggetto di annullamento, giacché il provvedimento gravato conterrebbe una motivazione stereotipata e carente di qualsiasi riferimento alla vicenda storica del ricorrente, non indicando gli elementi sulla base dei quali la P.A. ha ritenuto insussistente la situazione di pregresso sfruttamento del medesimo; inoltre, la giustificazione del diniego, basata sull’impossibilità di acquisire elementi utili alla ricostruzione dei fatti dallo straniero a causa delle precarie condizioni psico-fisiche di questi, non terrebbe conto della circostanza che il sig. ***** non sarebbe mai stato ascoltato dal personale dell’Ufficio Immigrazione o della Polizia giudiziaria;

- violazione e/o falsa applicazione degli artt. 18 del d.lgs. n. 286/1998 e 27 del d.P.R. n. 394/1999, eccesso di potere per sviamento, carenza di istruttoria, travisamento e/o omessa valutazione dei presupposti, poiché la P.A. non avrebbe svolto alcuna istruttoria per verificare le circostanze riferite dallo straniero tramite la relazione trasmessa dall’associazione che realizza il progetto di protezione sociale, ma si sarebbe limitata a trincerarsi dietro l’impossibilità dello stesso (per le sue condizioni psico-fisiche) a fornire informazioni sufficientemente utili, senza nemmeno verificare l’attendibilità delle circostanze riferite;

- eccesso di potere per difetto di motivazione, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, carenza e/o difetto di istruttoria, in quanto la P.A. avrebbe adottato la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza a soli quindici giorni dal deposito della sentenza n. 1167/09, lasciando con ciò intendere di avere intrapreso e completato il riesame della fattispecie in un termine eccessivamente breve;

- violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost. e 1 della l. n. 241/1990, violazione del principio di buon andamento e del giusto procedimento, eccesso di potere per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 18 del d.lgs. n. 286/1998 e 27 del d.P.R. n. 394/1999 sotto diverso profilo, sviamento, illogicità manifesta, violazione dei principi di partecipazione del privato interessato, in quanto la carenza di indicazioni, nel provvedimento impugnato, su quali siano i presupposti di fatto e di diritto per il rilascio del permesso di soggiorno, impedirebbe ai privati di conoscere i parametri decisori con i quali la P.A. orienta la propria azione in materia di ammissibilità delle istanza ex art. 18 cit., rendendo di fatto impossibile l’attivazione dei progetti di protezione sociale.

2.2. Con verbale n. 13/2010 del 15 aprile 2010, l’istanza del ricorrente di ammissione al patrocinio a spese dello Stato è stata accolta.

2.3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e la Questura di Firenze, con atto di mera costituzione formale.

2.4. Nella Camera di consiglio del 20 maggio 2010 il Collegio, ritenuto sussistente il fumus boni juris sotto i profili della carenza di istruttoria e di motivazione, per non avere la P.A. specificato in modo adeguato gli elementi posti a fondamento del diniego gravato, né chiarito quali fossero stati gli approfondimenti istruttori che avevano portato alla conclusione negativa del procedimento, con ordinanza n. 391/2010 ha accolto l’istanza cautelare.

2.5. In vista della discussione del merito, il ricorrente ha depositato una memoria finale, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

2.6. All’udienza pubblica del 31 marzo 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è fondato.

3.1. Osserva il Collegio che il provvedimento gravato, nelle sue premesse:
a) richiama la normativa applicabile, ivi compresa quella interna, dalla quale emerge l’autonomia di giudizio e l’ampio grado di discrezionalità riconosciuti al Questore nel valutare l’effettiva situazione in cui versa lo straniero (in particolare, l’attualità e gravità del pericolo) e l’attendibilità dei fatti segnalati;
b) sottolinea le condizioni psico-fisiche dell’interessato, tali da non consentirgli “di fornire alcun elemento utile alla ricostruzione dei fatti o indicazioni che possano orientare gli accertamenti di polizia in ordine alla sussistenza dei presupposti di legge per il rilascio del permesso di soggiorno richiesto”, precisando che nemmeno l’istanza presentata dall’associazione Progetto Arcobaleno, ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 394/1999, recherebbe elementi concreti ed utili ad effettuare i necessari riscontri;
c) sulla base di tale quadro, ritiene non confermata l’esistenza di una situazione di pregresso sfruttamento dello straniero e di pericolo attuale per l’incolumità sua e dei suoi familiari, tenuto anche conto che, rispetto all’epoca cui risalirebbe la lamentata situazione di sfruttamento, sarebbero trascorsi ben due anni, durante i quali lo straniero si sarebbe sottratto a detta situazione senza patire ritorsioni per sé o per i suoi familiari;
d) insiste ancora sull’autonomia di giudizio e sull’ampia sfera di discrezionalità di cui gode la P.A. nella valutazione delle fattispecie sottoposte al suo esame, senza essere gravata da alcun onere di dimostrare la non veridicità dei fatti segnalati ed avendo, al contrario, il potere di rifiutare il rilascio del permesso in presenza di indicazioni generiche e lacunose, qualora (come nel caso in esame) la situazione denunciata non sia suffragata da alcun elemento oggettivo utile ai fini del riscontro positivo della situazione stessa.

3.2. Questo essendo il complesso delle argomentazioni che il provvedimento impugnato ha addotto a giustificazione del proprio contenuto, osserva il Collegio come la motivazione del diniego, a ben vedere, si esaurisca in un ragionamento logico di tipo deduttivo, non assistito da riscontri sul piano istruttorio, nonostante l’obbligo di riesame della fattispecie discendente dal dictum della sentenza di questo Tribunale 30 giugno 2009, n. 1167/09, pronunciata sul precedente diniego. Ed invero, dopo l’annullamento delle proprie precedenti illegittime determinazioni, la P.A. si è limitata a verificare come fossero decorsi due anni dai fatti lamentati e come in tale periodo lo straniero, pur essendosi sottratto alla situazione di sfruttamento patita, non avesse subito ritorsioni, né risultassero ritorsioni (ma il provvedimento non cita le fonti da cui ricava questa informazione) a carico dei suoi familiari rimasti in Cina, per dedurne l’assenza di qualsiasi situazione di pericolo grave ed attuale in capo al medesimo. Tuttavia, il diniego gravato non dà conto di nessun approfondimento istruttorio svolto in proposito dalla P.A., limitandosi – come detto – ad invocare l’impossibilità di ottenere informazioni utili dall’interessato, attese le sue condizioni psico-fisiche (molto) precarie, nonché la genericità ed insufficienza degli elementi da questi a suo tempo forniti tramite l’associazione proponente. Perciò, non essendovi nessuna conferma della pregressa situazione di sfruttamento a danno dello straniero, si imporrebbe il diniego del rilascio del permesso di soggiorno. Ad avviso del Collegio, tuttavia, è evidente come simili argomentazioni siano del tutto inadeguate a giustificare la mancata menzione di qualsiasi attività istruttoria da parte della P.A., la quale si traduce nei vizi di carenza di istruttoria e di motivazione che inficiano irrimediabilmente il provvedimento gravato.

3.3. La carenza di istruttoria da cui è affetto il diniego impugnato risulta, invero, da una pluralità di elementi. Così la P.A. ha considerato generica la ricostruzione dei fatti formulata dall’associazione Progetto Arcobaleno nella relazione allegata all’istanza di rilascio del titolo di soggiorno (cfr. all. 4 al ricorso), ma da un lato, detta relazione non è per nulla così generica come pretende la Questura, dall’altro, la verifica dell’attendibilità degli elementi ivi riferiti – al contrario di quanto si sostiene – non passava esclusivamente per il tramite dell’assunzione di informazioni dal diretto interessato: si pensi al tentativo di ricostruire l’itinerario percorso in Italia dall’interessato (i vari luoghi dove egli è stato ed ha soggiornato, svolgendovi attività lavorativa), od all’eventualità di provare ad acquisire tramite le competenti Autorità informazioni dai familiari dell’interessato rimasti in patria, al fine di rinvenire (possibili) indizi a conferma del racconto del medesimo (per es., quanto all’invio costante di somme di denaro da parte del sig. ***** ai suoi familiari). Come già accennato, invece, il provvedimento impugnato non menziona nemmeno le fonti da cui si ricaverebbe l’informazione che nessuna ritorsione è stata mai messa in atti nei confronti dei congiunti del ricorrente rimasti in Cina, limitandosi, sul punto, ad un generico “a quanto consta”. Dal diniego impugnato non risulta neppure il tentativo di acquisire maggiori dettagli circa le affermazioni contenute nella relazione presentata dall’associazione Progetto Arcobaleno assumendo informazioni dagli estensori di essa, o dalla sua firmataria (dr.ssa Ilaria Magini, “Coordinatrice dell’Accoglienza”). Ma soprattutto, a dimostrare la carenza di istruttoria da cui è affetto il diniego impugnato vi è il ristrettissimo intervallo temporale tra la pubblicazione della già menzionata sentenza di questo Tribunale n. 1167/09 (30 giugno 2009) e la nuova comunicazione, ex art. 10-bis della l. n. 241/1990, dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di rilascio del titolo di soggiorno (datata 15 luglio 2009: v. all. 2 al ricorso). Un margine di soli quindici giorni che, come sottolinea giustamente il ricorrente, appare del tutto insufficiente a far ritenere che la P.A. abbia svolto una qualsiasi attività istruttoria, a parte il tentativo – fallito, per quanto si è detto – di un’audizione del cittadino extracomunitario.

3.4. La Questura, insomma, avrebbe dovuto quantomeno provare ad effettuare ulteriori e specifici accertamenti, del tipo di quelli accennati nel paragrafo precedente, per poi indicare con altrettanta specificità e precisione quali di questi accertamenti portassero a ritenere, con sufficiente certezza, che quanto dichiarato dal ricorrente e dalla relazione dell’associazione proponente sui fatti risalenti a circa due anni prima, non poteva essere considerato attendibile (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 24 novembre 2010, n. 6615). Nessuna di tali ulteriori attività – o di altre analoghe – risulta essere stata compiuta, a parte il già ricordato tentativo infruttuoso di audizione del sig. *****, e questa carenza di istruttoria vanifica l’obiezione secondo cui la P.A. non aveva alcun onere di dimostrare la non veridicità delle circostanze descritte dallo straniero: nel caso di specie, infatti, l’illegittimità del diniego impugnato discende dal non avere la P.A. effettuato sufficienti accertamenti istruttori sull’attendibilità dei fatti riferiti, e dalla conseguente carenza in punto di motivazione del diniego stesso, e si tratta di vizi dell’azione amministrativa, a fronte dei quali è del tutto irrilevante che la P.A. non fosse tenuta a dimostrare la non veridicità dei fatti in questione. Donde la fondatezza delle doglianze dedotte con il secondo e con il terzo motivo del gravame.

3.5. Alla luce di quanto indicato va, inoltre, accolto il primo motivo di ricorso, traducendosi – come si è visto – la carenza di istruttoria altresì in difetto di motivazione del diniego impugnato: secondo quanto osservato da questo Tribunale in fattispecie in tutto analoga (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, n. 6615/2010, cit.), anche in tal caso è mancata una congrua motivazione del diniego in discorso, il cui obbligo, ai sensi dell’art. 3 della l. n. 241/1990, come di recente rilevato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 310 del 5 novembre 2010, è sempre diretto a realizzare la conoscibilità, e, quindi, la trasparenza, dell’azione amministrativa e risulta radicato negli artt. 97 e 113 Cost. quale corollario dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’Amministrazione e presupposto per consentire al destinatario del provvedimento, che ritenga lesa una propria situazione giuridica, di far valere la relativa tutela giurisdizionale. Non può trovare accoglimento, invece, il quarto ed ultimo motivo di ricorso, atteso che con esso si fa valere un pregiudizio patito dall’associazione proponente e non dal ricorrente cittadino straniero.

4. In definitiva, il ricorso è fondato, risultando fondati i primi tre motivi con esso formulati, e deve, quindi, essere accolto. Per l’effetto, va disposto l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati ed in particolare del diniego di rilascio del permesso di soggiorno.

5. Le spese del giudizio seguono la soccombenza dell’Amministrazione, con riserva di adozione di separato decreto da parte del giudice relatore – estensore per la liquidazione, a favore del difensore del ricorrente ammesso al patrocinio a spese dello Stato, dei diritti, onorari e voci accessorie, sulla base delle disposizioni del d.lgs. n. 115/2002, recante il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia, ed in particolare sulla base dell’art. 133 (ai sensi del quale “il provvedimento che pone a carico della parte soccombente non ammessa al patrocinio la rifusione delle spese processuali a favore della parte ammessa dispone che il pagamento sia eseguito a favore dello Stato”), nonché delle vigenti tariffe professionali, rapportate al valore minimo, che è individuabile per la presente controversia.


Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Sezione Seconda – così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti con esso impugnati.

Condanna l’Amministrazione resistente a corrispondere spese ed onorari di causa, secondo quanto sarà liquidato nel separato decreto indicato in motivazione, disponendo sin da ora che il pagamento sia eseguito in conformità all’art. 133 del d.lgs. n. 115/2002, secondo quanto del pari specificato in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del giorno 31 marzo 2011

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/10/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)