SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
8 settembre 2015 (*)
«Ricorso di annullamento – Regolamento (UE) n. 1052/2013 – Attraversamento delle frontiere esterne – Sistema Eurosur – Sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen – Partecipazione – Cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito – Validità»
Nella causa C‑44/14,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, presentato il 27 gennaio 2014,
Regno di Spagna, rappresentato da A. Rubio González, in qualità di agente,
ricorrente,
contro
Parlamento europeo, rappresentato da D. Moore, S. Alonso de Leon e A. Pospíšilová Padowska, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
e
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da M. Chavrier, F. Florindo Gijón, M.-M. Joséphidès e P. Plaza García, in qualità di agenti,
convenuti,
sostenuti da:
Irlanda, rappresentata da E. Creedon, G. Hodge e A. Joyce, in qualità di agenti, assistiti da G. Gilmore, barrister,
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato da L. Christie, in qualità di agente, assistito da J. Holmes, barrister,
Commissione europea, rappresentata da J. Baquero Cruz e G. Wils, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
intervenienti,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da V. Skouris, presidente, K. Lenaerts, vicepresidente, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen (relatore), A. Ó Caoimh, C. Vajda, S. Rodin e K. Jürimäe, presidenti di sezione, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J.L. da Cruz Vilaça e F. Biltgen, giudici,
avvocato generale: N. Wahl
cancelliere: M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 17 marzo 2015,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 13 maggio 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso, il Regno di Spagna chiede l’annullamento dell’articolo 19 del regolamento (UE) n. 1052/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, che istituisce il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur) (GU L 295, pag. 11; in prosieguo: il «regolamento Eurosur»).
Contesto normativo
La decisione 2000/365/CE
2 In forza dell’articolo 4 del protocollo (n. 19) sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’Unione europea (in prosieguo: il «protocollo di Schengen»), il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, il 29 maggio 2000, la decisione 2000/365/CE, riguardante la richiesta del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord di partecipare ad alcune disposizioni dell’acquis di Schengen (GU L 131, pag. 43).
3 L’articolo 1 di tale decisione elenca le disposizioni dell’acquis di Schengen alle quali il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord partecipa. Le disposizioni di tale acquis relative all’attraversamento delle frontiere esterne non figurano tra le disposizioni ivi elencate.
La decisione 2002/192/CE
4 In forza dell’articolo 4 del protocollo di Schengen, il Consiglio ha adottato, il 28 febbraio 2002, la decisione 2002/192/CE, riguardante la richiesta dell’Irlanda di partecipare ad alcune disposizioni dell’acquis di Schengen (GU L 64, pag. 20).
5 L’articolo 1 di tale decisione elenca le disposizioni dell’acquis di Schengen alle quali l’Irlanda partecipa. Le disposizioni di tale acquis relative all’attraversamento delle frontiere esterne non figurano tra le disposizioni ivi elencate.
Il regolamento Eurosur
6 I considerando 16, 20 e 21 del regolamento Eurosur sono così formulati:
«(16) Il presente regolamento contiene disposizioni sulla possibilità di una stretta cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito, che possono concorrere alla realizzazione degli obiettivi di EUROSUR.
(...)
(20) Il presente regolamento costituisce uno sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen a cui il Regno Unito non partecipa, a norma della [decisione 2000/365]; il Regno Unito non partecipa pertanto alla sua adozione, non è da esso vincolato, né è soggetto alla sua applicazione.
(21) Il presente regolamento costituisce uno sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen a cui l’Irlanda non partecipa, a norma della [decisione 2002/192]; l’Irlanda non partecipa pertanto alla sua adozione, non è da esso vincolata, né è soggetta alla sua applicazione».
7 L’articolo 1 di tale regolamento così recita:
«Il presente regolamento istituisce un quadro comune per lo scambio di informazioni e per la cooperazione tra gli Stati membri e l’Agenzia [europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (in prosieguo: l’“Agenzia”)] al fine di migliorare la conoscenza situazionale e di aumentare la capacità di reazione alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione (...), al fine di individuare, [di] prevenire e [di] combattere l’immigrazione clandestina e la criminalità transfrontaliera e contribuire a garantire la protezione e la salvezza della vita dei migranti (“EUROSUR”)».
8 L’articolo 4 di detto regolamento, rubricato «Struttura di EUROSUR», ai suoi paragrafi da 1 a 3 così dispone:
«1. Per lo scambio di informazioni e la cooperazione nel campo della sorveglianza di frontiera e tenendo in considerazione i meccanismi esistenti di scambio di informazioni e cooperazione, gli Stati membri e l’Agenzia utilizzano la struttura di EUROSUR che consiste delle seguenti componenti:
a) centri nazionali di coordinamento;
b) quadri situazionali nazionali;
c) rete di comunicazione;
d) quadro situazionale europeo;
e) quadro comune di intelligence pre-frontaliera;
f) applicazione comune degli strumenti di sorveglianza.
(...)
3. L’Agenzia conferisce ai centri nazionali di coordinamento, tramite la rete di comunicazione, accesso illimitato al quadro situazionale europeo e al quadro comune di intelligence pre-frontaliera».
9 L’articolo 9, paragrafi 9 e 10, del medesimo regolamento dispone quanto segue:
«9. I centri nazionali di coordinamento degli Stati membri vicini si comunicano direttamente e quasi in tempo reale il quadro situazionale delle sezioni di frontiera esterna vicine per quanto riguarda:
a) episodi e altri eventi significativi contenuti nel livello “eventi”;
b) relazioni tattiche di analisi dei rischi, contenute nel livello “analisi”.
10. I centri nazionali di coordinamento degli Stati membri vicini possono comunicarsi direttamente e quasi in tempo reale il quadro situazionale delle sezioni di frontiera esterna vicine per quanto riguarda le posizioni, lo stato e il tipo di mezzi propri che operano nelle sezioni di frontiera esterna vicine contenute nel livello “operazioni”».
10 Gli articoli da 14 a 16 del regolamento Eurosur prevedono le norme che disciplinano la capacità di reazione alle frontiere esterne degli Stati membri.
11 L’articolo 19 di tale regolamento, rubricato «Cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito», è così formulato:
«1. Ai fini del presente regolamento lo scambio di informazioni e la cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito possono avvenire sulla base di accordi bilaterali o multilaterali tra l’Irlanda o il Regno Unito rispettivamente e uno o più Stati membri vicini o attraverso reti regionali basate su tali accordi. I centri nazionali di coordinamento degli Stati membri rappresentano i punti di contatto per lo scambio di informazioni con le omologhe autorità dell’Irlanda e del Regno Unito nel quadro di EUROSUR. Tali accordi, una volta conclusi, sono notificati alla Commissione.
2. Gli accordi di cui al paragrafo 1 sono limitati agli scambi di informazioni tra il centro nazionale di coordinamento di uno Stato membro e la corrispondente autorità dell’Irlanda o del Regno Unito relativi a:
a) informazioni contenute nel quadro situazionale nazionale di uno Stato membro nella misura in cui sono trasmesse all’Agenzia ai fini del quadro situazionale europeo e del quadro comune di intelligence pre-frontaliera;
b) informazioni raccolte dall’Irlanda e dal Regno Unito che siano utili ai fini del quadro situazionale europeo e del quadro comune di intelligence pre-frontaliera;
c) informazioni di cui all’articolo 9, paragrafo 9.
3. Le informazioni fornite nel contesto di EUROSUR dall’Agenzia o da uno Stato membro che non sia parte di un accordo di cui al paragrafo 1 non sono condivise con l’Irlanda o il Regno Unito senza la previa approvazione dell’Agenzia o di tale Stato membro. Il rifiuto di scambiare tali informazioni con l’Irlanda o il Regno Unito vincola gli Stati membri e l’Agenzia.
4. Sono vietate la trasmissione ulteriore o altra comunicazione di informazioni scambiate ai sensi del presente articolo a paesi terzi o a parti terze.
5. Gli accordi di cui al paragrafo 1 comprendono disposizioni sui costi finanziari derivanti dalla partecipazione dell’Irlanda e del Regno Unito all’attuazione degli accordi stessi».
Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
12 Il Regno di Spagna chiede che la Corte voglia:
– annullare l’articolo 19 del regolamento Eurosur, e
– condannare il Parlamento e il Consiglio alle spese.
13 Il Parlamento e il Consiglio chiedono che la Corte voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato, e
– condannare il Regno di Spagna alle spese.
14 Con decisione del presidente della Corte del 19 maggio 2014 l’Irlanda, il Regno Unito e la Commissione sono stati autorizzati a intervenire a sostegno delle conclusioni del Parlamento e del Consiglio.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
15 A sostegno del proprio ricorso, il Regno di Spagna deduce un motivo unico, vertente sulla violazione del combinato disposto degli articoli 4 e 5 del protocollo di Schengen.
16 Detto Stato membro sostiene, a tale riguardo, che l’articolo 19 del regolamento Eurosur è contrario alle suddette disposizioni, nei limiti in cui istituisce, accanto all’articolo 4 di tale protocollo, una procedura di partecipazione ad hoc dell’Irlanda e del Regno Unito a detto regolamento, mediante accordi di cooperazione.
17 Secondo il Regno di Spagna, infatti, l’associazione dell’Irlanda e del Regno Unito al sistema Eurosur, prevista all’articolo 19 del regolamento Eurosur, è una forma di partecipazione, ai sensi del protocollo di Schengen, dato che la cooperazione di tali Stati membri al suddetto sistema costituisce una partecipazione all’esecuzione di detto regolamento e che l’integrazione di tali Stati membri a uno scambio di informazioni li colloca nel quadro comune per lo scambio di informazioni e per la cooperazione che detto regolamento mira a stabilire, in applicazione del suo articolo 1. Qualsiasi distinzione tra tale associazione dell’Irlanda e del Regno Unito al sistema Eurosur e una partecipazione ai sensi del protocollo di Schengen avrebbe, di conseguenza, un carattere artificiale.
18 Inoltre, ammettere la legittimità dell’istituzione di una procedura di partecipazione ad hoc priverebbe di efficacia pratica l’articolo 4 del protocollo di Schengen, poiché uno Stato membro che si sia visto negare l’autorizzazione a partecipare all’adozione di una misura di sviluppo dell’acquis di Schengen, potrebbe, nonostante tale diniego, partecipare a detta misura tramite tale procedura ad hoc. Detto regime sarebbe, pertanto, incompatibile con la soluzione accolta dalla Corte nelle sentenze Regno Unito/Consiglio (C‑77/05, EU:C:2007:803) e Regno Unito/Consiglio (C‑137/05, EU:C:2007:805).
19 Il Regno di Spagna ricorda altresì che la Corte ha dichiarato, nella sentenza Regno Unito/Consiglio (C‑482/08, EU:C:2010:631), che gli Stati membri che partecipano all’acquis di Schengen non sono tenuti a prevedere misure speciali di adattamento per gli altri Stati membri.
20 Peraltro, secondo il Regno di Spagna, l’articolo 19 del regolamento Eurosur viola l’articolo 4 del protocollo di Schengen in modo particolarmente grave, dato che considera l’Irlanda e il Regno Unito quali paesi terzi e colloca tali due Stati membri in una situazione più favorevole di quella degli altri Stati membri, oltre al fatto che gli accordi menzionati a tale articolo 19 includono disposizioni relative ai costi legati alla loro attuazione e che il sistema derivante da tali accordi porta a una frammentazione della gestione dell’attraversamento delle frontiere esterne. Il legislatore dell’Unione avrebbe così creato, contra legem, una situazione particolare che il diritto primario non prevedrebbe e che sarebbe in contrasto con l’obiettivo perseguito dall’articolo 4 del protocollo di Schengen.
21 Il Parlamento, il Consiglio, l’Irlanda e il Regno Unito rilevano che il termine «partecipazione» è utilizzato nel protocollo di Schengen per designare tanto la partecipazione all’adozione di misure di sviluppo dell’acquis di Schengen quanto la partecipazione all’applicazione di disposizioni già adottate e rientranti in tale acquis. Orbene, l’Irlanda e il Regno Unito non avrebbero partecipato all’adozione del regolamento Eurosur e non parteciperebbero neanche alla sua applicazione, come ricordato ai considerando 20 e 21 di tale regolamento.
22 Secondo il Parlamento, il Consiglio, l’Irlanda, il Regno Unito e la Commissione, l’articolo 19 di detto regolamento prevede, in realtà, solo una forma di cooperazione limitata, che consente una migliore realizzazione degli obiettivi di Eurosur, senza che l’Irlanda o il Regno Unito siano assimilati agli Stati che partecipano alle disposizioni dell’acquis di Schengen relativi all’attraversamento delle frontiere esterne. Infatti, i differenti limiti che definiscono la portata degli accordi menzionati a tale articolo 19 implicherebbero che detti accordi non possano portare a collocare l’Irlanda o il Regno Unito nel quadro comune stabilito dal medesimo regolamento.
23 Il Parlamento e la Commissione sostengono, inoltre, che gli articoli 4 e 5 del protocollo di Schengen mirano unicamente a disciplinare le situazioni nelle quali l’Irlanda o il Regno Unito chiedano di partecipare a un settore dell’acquis di Schengen e non lo status riservato a tali Stati membri allorché non hanno effettuato una siffatta richiesta.
24 Peraltro, la soluzione proposta dal Regno di Spagna porterebbe, secondo il Parlamento e il Regno Unito, a considerare l’Irlanda e il Regno Unito con minore fiducia rispetto a paesi terzi.
25 Infine, il Consiglio, il Regno Unito e la Commissione contestano l’argomento addotto dal Regno di Spagna, secondo il quale l’articolo 19 del regolamento Eurosur porterebbe a diverse conseguenze nefaste, e rilevano, in particolare, che la complessità che può derivare dalla conclusione di accordi di cooperazione non mette in discussione la finalità del protocollo di Schengen e costituisce parte integrante della realtà della cooperazione rafforzata nell’area Schengen e della cooperazione più limitata auspicabile con i paesi terzi vicini e gli Stati membri non partecipanti.
Giudizio della Corte
26 Occorre ricordare che l’articolo 1 del protocollo di Schengen autorizza 25 Stati membri, tra i quali non figurano né l’Irlanda né il Regno Unito, ad attuare tra loro una cooperazione rafforzata nei settori dell’acquis di Schengen.
27 Poiché l’Irlanda e il Regno Unito non partecipano a tutte le disposizioni dell’acquis di Schengen, tali due Stati membri si trovano collocati in una posizione particolare di cui il protocollo di Schengen ha tenuto conto sotto un duplice profilo (v., in tal senso, sentenza Regno Unito/Consiglio, C‑77/05, EU:C:2007:803, punto 57).
28 Da un lato, l’articolo 4 di tale protocollo riserva ai detti due Stati membri la facoltà di chiedere, in qualsiasi momento, di partecipare in tutto o in parte alle disposizioni dell’acquis di Schengen come vigenti alla data di tale richiesta di partecipazione. Dall’altro lato, l’articolo 5 del citato protocollo, che disciplina l’adozione delle proposte e delle iniziative basate sul tale acquis, consente ai suddetti Stati membri di scegliere di partecipare o meno all’adozione di una misura di tale tipo, e detta scelta è offerta a uno di tali Stati membri solo quando la misura si inserisce in un settore dell’acquis di Schengen al quale lo Stato membro interessato abbia aderito in applicazione dell’articolo 4 del medesimo protocollo o quando detta misura costituisce uno sviluppo di un tale settore (v., in tal senso, sentenze Regno Unito/Consiglio, C‑77/05, EU:C:2007:803, punti 58, 62 e 65, nonché Regno Unito/Consiglio, C‑482/08, EU:C:2010:631, punto 61).
29 In tali circostanze, occorre sottolineare che è pacifico che, sebbene, in applicazione dell’articolo 4 del protocollo di Schengen e delle decisioni 2000/365 e 2002/192, l’Irlanda e il Regno Unito partecipino ad alcune disposizioni dell’acquis di Schengen, detta partecipazione non si estende alle disposizioni di tale acquis relative all’attraversamento delle frontiere esterne.
30 L’Irlanda o il Regno Unito possono quindi partecipare alle disposizioni vigenti dell’acquis di Schengen relative al suddetto settore o all’adozione di proposte e di iniziative basate su tale acquis e relative allo stesso settore solo dopo che una richiesta in tal senso sia stata formulata dallo Stato membro interessato e successivamente accettata dal Consiglio deliberando conformemente alla procedura prevista all’articolo 4 del protocollo di Schengen.
31 Ne consegue che il legislatore dell’Unione non può validamente istituire una procedura diversa da quella prevista all’articolo 4 di tale protocollo, indipendentemente dal fatto che essa vada nel senso di un aggravio ovvero di una semplificazione della stessa, al fine di autorizzare la partecipazione dell’Irlanda o del Regno Unito a siffatte disposizioni o all’adozione di siffatte proposte e iniziative (v., in tal senso, sentenza Parlamento/Consiglio, C‑133/06, EU:C:2008:257, punto 56).
32 Parimenti, il legislatore dell’Unione non può prevedere la facoltà, per gli Stati membri, di concludere tra loro accordi aventi un tale effetto.
33 Nella specie, l’articolo 19 del regolamento Eurosur, che costituisce uno sviluppo dell’acquis di Schengen nel settore dell’attraversamento delle frontiere esterne, prevede la facoltà di instaurare una cooperazione volta allo scambio di informazioni, in base ad accordi bilaterali o multilaterali tra l’Irlanda o il Regno Unito e uno o più Stati membri vicini, senza che sia richiesta, preventivamente, l’adozione di una decisione del Consiglio, fondata sull’articolo 4 del protocollo di Schengen, al fine di autorizzare tale cooperazione.
34 In considerazione dell’oggetto di tali accordi, l’articolo 19 del regolamento Eurosur non consente all’Irlanda o al Regno Unito di partecipare all’adozione di una proposta o di un’iniziativa basata sull’acquis di Schengen nel settore dell’attraversamento delle frontiere esterne.
35 Per contro, nei limiti in cui detti accordi sono diretti a istituire una cooperazione tra l’Irlanda o il Regno Unito e uno o più Stati membri vicini, è necessario, al fine di valutare la fondatezza del motivo unico dedotto dal Regno di Spagna a sostegno del proprio ricorso, determinare se tale cooperazione possa essere qualificata come «partecipazione» alle disposizioni del regolamento Eurosur, ai sensi dell’articolo 4 del protocollo di Schengen.
36 A tale riguardo, occorre innanzitutto rilevare che, da un lato, dai considerando 20 e 21 del regolamento Eurosur deriva che l’Irlanda e il Regno Unito non sono né vincolati da tale regolamento né soggetti alla sua applicazione e, dall’altro, che l’articolo 19 di detto regolamento non prevede che gli accordi menzionati da tale articolo abbiano ad oggetto la modifica di tale situazione.
37 Risulta, inoltre, dagli articoli 1 e 4 del regolamento Eurosur che esso crea un quadro comune per lo scambio di informazioni e per la cooperazione tra gli Stati membri e l’Agenzia, che consta di sei componenti elencate all’articolo 4, paragrafo 1, di tale regolamento. Orbene, gli accordi menzionati all’articolo 19 di detto regolamento riguardano unicamente, in forza dell’articolo 19, paragrafo 2, del medesimo, due di tali sei componenti, ove consentono uno scambio di informazioni con centri nazionali di coordinamento dei soli Stati membri che abbiano concluso un siffatto accordo vertente sulle informazioni contenute nei quadri situazionali nazionali di tali Stati membri.
38 Tale limitazione dell’oggetto degli accordi menzionati all’articolo 19 del regolamento Eurosur implica, in particolare, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 27 e 31 delle sue conclusioni, che detti accordi non possono instaurare relazioni tra l’Irlanda o il Regno Unito e l’Agenzia e che è parimenti escluso qualsiasi accesso diretto alla rete di comunicazione, al quadro situazionale europeo e al quadro comune di intelligence, ai quali gli altri Stati membri possono accedere senza limiti, in forza dell’articolo 4, paragrafo 3, del suddetto regolamento, e che costituiscono la parte essenziale del quadro comune instaurato dallo stesso regolamento.
39 Peraltro, gli accordi menzionati all’articolo 19 del regolamento Eurosur non possono vertere sull’aspetto operativo di tale regolamento, ossia sulla capacità di reazione alle frontiere esterne degli Stati membri, che costituisce l’oggetto degli articoli da 14 a 16 dello stesso.
40 Infine, occorre rilevare che le informazioni che possono essere trasmesse all’Irlanda e al Regno Unito sul fondamento degli accordi menzionati all’articolo 19 del regolamento Eurosur sono individuate proprio all’articolo 19, paragrafi 2 e 3, di tale regolamento. In particolare, non possono essere oggetto di uno scambio di informazioni con l’Irlanda o il Regno Unito né le informazioni di cui all’articolo 9, paragrafo 10, di detto regolamento né le informazioni fornite, nel quadro di Eurosur, dall’Agenzia o da uno Stato membro che non sia parte di un siffatto accordo, salvo previa approvazione della stessa Agenzia o di quest’ultimo Stato membro.
41 Risulta, pertanto, da un lato, che la cooperazione consentita dall’articolo 19 del regolamento Eurosur può vertere solo su una parte limitata dei settori disciplinati da tale regolamento e, dall’altro, che, in detti settori, gli accordi menzionati in tale articolo non consentono di accedere, neanche indirettamente, alle informazioni scambiate nel quadro comune instaurato dal suddetto regolamento senza previo accordo degli Stati membri che abbiano fornito tali informazioni.
42 Da quanto precede risulta che gli accordi menzionati all’articolo 19 del regolamento Eurosur consentono l’attuazione di una forma limitata di cooperazione tra l’Irlanda e il Regno Unito e uno o più Stati membri vicini, ma che non possono portare a collocare l’Irlanda o il Regno Unito in una situazione equivalente a quella degli altri Stati membri, nella misura in cui detti accordi non possono validamente prevedere, per i due primi Stati membri, diritti o obblighi comparabili a quelli degli altri Stati membri nel quadro del sistema Eurosur o di una parte sostanziale dello stesso.
43 Tuttavia il Regno di Spagna sostiene, contrariamente al Parlamento e al Consiglio, che anche una forma limitata di cooperazione deve essere considerata come una partecipazione, ai sensi dell’articolo 4 del protocollo di Schengen, circostanza che implicherebbe che, nonostante i limiti che definiscono la cooperazione prevista all’articolo 19 del regolamento Eurosur, quest’ultimo articolo sia incompatibile con tale protocollo.
44 A tale proposito, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, per l’interpretazione di una disposizione di diritto dell’Unione, occorre tener conto allo stesso tempo del suo tenore letterale, del suo contesto e dei suoi obiettivi (v., in tal senso, sentenze Regno Unito/Consiglio, C‑77/05, EU:C:2007:803, punto 55, nonché van der Helder e Farrington, C‑321/12, EU:C:2013:648, punto 36).
45 Per quanto riguarda, in primo luogo, il tenore letterale dell’articolo 4 del protocollo di Schengen, è d’uopo rilevare che da esso deriva che l’Irlanda e il Regno Unito hanno la facoltà di chiedere di partecipare in tutto o in parte a disposizioni dell’acquis di Schengen. Per contro, i termini di tale articolo non evocano alcuna possibilità, per il Consiglio, di far variare, utilizzando la procedura prevista a tale articolo, l’intensità di detta partecipazione, prevedendo un’applicazione limitata o adattata, nei confronti di tali due Stati membri, di disposizioni alle quali essi sarebbero autorizzati a partecipare, come quella prevista all’articolo 19 del regolamento Eurosur.
46 Trattandosi, in secondo luogo, del contesto nel quale si inserisce l’articolo 4 del protocollo di Schengen, occorre, innanzitutto, sottolineare che il preambolo di tale protocollo precisa che esso prevede la possibilità, per l’Irlanda e il Regno Unito, «di accettare» disposizioni dell’acquis di Schengen, indicando così che la procedura creata all’articolo 4 di detto protocollo mira a ratificare la piena e completa adesione di tali Stati membri a disposizioni vigenti di tale acquis e non a sancire meccanismi di cooperazione limitati nei settori di detto acquis al quale tali Stati membri non hanno aderito. Tale analisi è avvalorata dal fatto che il termine «accettare» è altresì utilizzato, all’articolo 7 del medesimo protocollo, per quanto riguarda i nuovi Stati membri dell’Unione.
47 Inoltre, occorre ricordare che sia dal preambolo del protocollo di Schengen sia dal suo articolo 1 discende che l’integrazione dell’acquis di Schengen nel quadro dell’Unione europea è basata sulle disposizioni dei trattati relative alla cooperazione rafforzata.
48 Orbene, dal titolo III della sesta parte del Trattato FUE e, in particolare, dall’articolo 327 TFUE risulta che l’attuazione di una cooperazione rafforzata è strutturata in base alla distinzione operata tra gli Stati partecipanti, che sono vincolati dagli atti adottati in tale ambito, e gli Stati non partecipanti, che non lo sono. Il passaggio dallo status di Stato membro non partecipante a quello di Stato membro partecipante è, di regola, disciplinato dall’articolo 331 TFUE e implica, come indicato da tale articolo, che lo Stato membro interessato sia tenuto ad applicare gli atti già adottati nel quadro della cooperazione rafforzata di cui trattasi.
49 L’articolo 4 del protocollo di Schengen, che si applica in luogo dell’articolo 331 TFUE nell’ambito della cooperazione rafforzata nei settori dell’acquis di Schengen, deve, pertanto, essere considerato come inteso a consentire all’Irlanda e al Regno Unito di essere collocati, per quanto riguarda talune disposizioni vigenti dell’acquis di Schengen, in una situazione equivalente a quella degli Stati membri partecipanti a tale acquis e non a disciplinare i diritti e gli obblighi di tali due Stati membri allorché scelgono di restare, in taluni settori, al di fuori di detta cooperazione rafforzata.
50 Occorre rilevare, in terzo luogo, che l’argomento del Regno di Spagna, secondo il quale l’obiettivo perseguito dall’articolo 4 del protocollo di Schengen è in contrasto con il riconoscimento della legittimità dell’istituzione di forme limitate di cooperazione con l’Irlanda o il Regno Unito, deve essere respinto.
51 Infatti, da un lato, risulta complessivamente dall’impianto sistematico del protocollo di Schengen, dalla dichiarazione n. 45 relativa all’articolo 4 del protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione e dal principio di leale cooperazione che il sistema instaurato dagli articoli 4 e 5 del protocollo di Schengen non può essere considerato come volto ad imporre all’Irlanda e al Regno Unito la partecipazione all’insieme dell’acquis di Schengen, escludendo qualsiasi forma di cooperazione limitata con tali Stati membri (v., in tal senso, sentenza Regno Unito/Consiglio, C‑77/05, EU:C:2007:803, punto 66).
52 Dall’altro lato, si deve rilevare che interpretare l’articolo 4 del protocollo di Schengen nel senso che esso non si applica alle forme limitate di cooperazione non rimette in discussione l’efficacia pratica di tale articolo, nella misura in cui detta interpretazione non consente all’Irlanda e al Regno Unito di ottenere diritti comparabili a quelli degli altri Stati membri in relazione a disposizioni vigenti dell’acquis di Schengen né di partecipare all’adozione di proposte e di iniziative basate su disposizioni di tale acquis, senza avere previamente ottenuto l’autorizzazione a partecipare alle disposizioni interessate, in base a una decisione all’unanimità del Consiglio, adottata sul fondamento di detto articolo.
53 Parimenti, il fatto che gli Stati che partecipano all’acquis di Schengen, quando lo fanno evolvere e rendono più profonda la cooperazione rafforzata che essi sono autorizzati ad attuare in forza dell’articolo 1 del protocollo di Schengen, non siano obbligati a prevedere misure speciali di adattamento per gli altri Stati membri (sentenza Regno Unito/Consiglio, C‑482/08, EU:C:2010:631, punto 49) non implica che sia vietato al legislatore dell’Unione adottare siffatte misure, in particolare consentendo talune forme limitate di cooperazione con tali ultimi Stati membri, qualora lo reputi opportuno.
54 Del resto, una soluzione contraria sarebbe idonea a ostacolare la piena realizzazione degli obiettivi dell’acquis di Schengen, limitando, ad esempio, l’efficacia della sorveglianza delle frontiere esterne nelle zone geografiche vicine al territorio degli Stati che non partecipano all’acquis di Schengen nel settore dell’attraversamento di tali frontiere.
55 La circostanza che l’istituzione di forme limitate di cooperazione possa portare a una frammentazione delle norme applicabili in tale settore, quand’anche accertata, non è idonea a rimettere in discussione tale conclusione, giacché l’attuazione di una cooperazione rafforzata porta inevitabilmente a una certa frammentazione delle norme applicabili agli Stati membri nel settore considerato.
56 In tali circostanze, il fatto che l’Irlanda o il Regno Unito siano collocati, alla luce del quadro comune istituito dal regolamento Eurosur, in una situazione differente da quella degli altri Stati membri che potrebbe essere comparata, in una certa misura, a quella di un paese terzo non può, pertanto, essere considerata come pertinente.
57 Occorre, peraltro, rilevare che l’articolo 19 del regolamento Eurosur può contribuire alla riduzione di tale frammentazione, definendo il contenuto degli accordi che gli Stati membri possono concludere con l’Irlanda e il Regno Unito nel settore dello scambio di informazioni relative all’attraversamento delle frontiere esterne.
58 Da tutte le considerazioni che precedono risulta che forme limitate di cooperazione non costituiscono una forma di partecipazione, ai sensi dell’articolo 4 del protocollo di Schengen.
59 Ne consegue che, alla luce delle constatazioni che figurano al punto 42 della presente sentenza, non si può ritenere che l’articolo 19 del regolamento Eurosur preveda la facoltà, per gli Stati membri, di concludere accordi che consentano all’Irlanda o al Regno Unito di partecipare a disposizioni vigenti dell’acquis di Schengen rientranti nel settore dell’attraversamento delle frontiere esterne.
60 Si deve, di conseguenza, respingere integralmente il motivo unico sollevato dal Regno di Spagna a sostegno del proprio ricorso e, pertanto, respingere il presente ricorso.
Sulle spese
61 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Parlamento e il Consiglio hanno chiesto la condanna del Regno di Spagna alle spese, quest’ultimo, rimasto soccombente nel suo motivo unico, dev’essere condannato alle spese.
62 Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, di tale regolamento, l’Irlanda, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Commissione sopporteranno le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Regno di Spagna è condannato alle spese.
3) L’Irlanda, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord nonché la Commissione europea sopporteranno le proprie spese.
Firme