Date: 6:47 AM 1/15/99 +0100

From: Sergio Briguglio

Subject: documento ASGI, regolarizzazione e altro...

Cari amici,

scusandomi (o rallegrandomi con voi) per il mio silenzio di quest'ultima

settimana, riprendo i contatti per inviarvi un messaggio di Gianfranco

Schiavone, dell'Associazione studi giuridici sull'immigrazione, e il

documento prodotto dalla stessa associazione.

Riguardo alla regolarizzazione, sono a corto di notizie ufficialmente

divulgabili. Posso solo dire che l'incontro del 5 gennaio scorso con la

Jervolino, sta sortendo alcuni effetti positivi. In particolare, sembra che

l'orientamento del Ministero sia quello di accantonare tutte le posizioni

"dubbie", e di assumere, in merito, una decisione solo a valle dell'intera

operazione. Questo evitera' il rischio di comportamenti non uniformi sul

territorio nazionale e di decisioni affrettate in relazione alle singole

domande. Per ora non posso dirvi altro, non per darmi arie di depositario

dei segreti della Prima Repubblica, ma per tener fede alle assicurazioni di

discrezione fatte.

Resta valida l'esortazione a segnalare comportamenti anomali o discutibili

delle questure, perche' possano essere assunti gli opportuni provvedimenti.

Finisco mettendovi a parte di una leggera crisi personale riguardo

all'intera vicenda dell'immigrazione e del collegamento tra associazioni.

Ho l'impressione che si sia esaurita la spinta propulsiva. Oggi,

guardandomi allo specchio, ho notato una impressionante somiglianza con

Breznev. Avverto pero' il rischio che questo comporti la dissoluzione di

questa utile rete di informazione e di discussione.

Puo' darsi che si tratti di una crisi di breve durata; o che preluda ad una

opportuna ridefinizione degli obiettivi. In ogni caso, mi sembra utile che

si ragioni un po' su come mettere lo strumento del collegamento informatico

su immigrazione e asilo al riparo dalle vicende personali di Tizio o di

Caio (delle vicende personali di Sempronio ce ne infischiamo). Mi propongo

quindi di concentrare le mie residue energie sui tre punti seguenti:

a) ragionare su un quadro (sommario) degli obiettivi da conseguire nel

breve e nel medio periodo;

b) mettere a disposizione il mio archivio su una pagina web (sono a buon

punto), auspicando che lo facciano, sistematicamente, anche altri soggetti

(ASGI, Bonetti, Frisullo, FCEI, Migrantes, Caritas, Comunita' di S. Egidio,

Sindacati, ARCI, ACLI, etc.);

c) stimolare la costituzione di un gruppettino di lavoro che gestisca la

rete di informazione.

Suggerimenti sono benvenuti.

Cordiali saluti

Leonid

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Date: Thu, 14 Jan 1999 20:01:56 +0100

From: icsts@tin.it (ICS-Trieste)

Subject: documento ASGI sui centri di detenzione per stranieri

X-Sender: icsts@box1.tin.it (Unverified)

To: briguglio@frascati.enea.it

MIME-version: 1.0

Caro Sergio, ti invio, con preghiera di inserirlo nel tuo indirizzario, il

documento ufficiale prodotto già da un po' di tempo dall'ASGI (Associazione

per gli Studi Giuridici sull'Immigrazione) nel quale si evidenziano in

maniera dettagliata le questioni di illegittimità costituzionale legate ai

centri di detenzione amministrativa per stranieri, così come sono concepiti

dalla legge 40/98 ed ancor di più dalla sua applicazione pratica da parte

delle diverse prefetture locali. E' auspicio dell'ASGI che, per quanto di

taglio tecnico, il documento che ti invio possa costituire un utile base

per iniziare una seria riflessione (che purtroppo ancora manca non solo nel

Governo e nel Parlamento, ma anche tra le associazioni) che porti a

ripensare l'intera tematica dei centri di permanenza per stranieri

espellendi e respingendi, in modo che essi siano concepiti come misure da

utilizzare, con le massime cautele possibili ed con un adeguato livello di

tutela giuridizionale, solo in casi gravi e documentati, nel rispetto dei

principi costituzionali, e non, come purtroppo sta avvenendo, come

generici e pericolosi strumenti di violenza nei confronti degli stranieri

che si trovano nelle situazioni più deboli.

Naturalmente l'ASGI è disponibile a ricevere opinioni, commenti e proposte

sulla propria posizione, utilizzando la mia casella e-mail (icsts@tin.it)

o quella dell'associazione (asgi@etabeta.it)

Ti ringrazio.

per il direttivo ASGI

Gianfranco Schiavone

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A.S.G.I.

Associazione per gli Studi Giuridici sull'Immigrazione

v. Gerdil n. 7 - TORINO

tel/fax: 011/43.10.287

Perché i centri di temporanea permanenza (o detenzione amministrativa)

per stranieri debbono essere interamente ripensati?

Le ragioni del Diritto

o 1.

Il trattenimento coatto dello straniero colpito da un provvedimento di

respingimento o di espulsione presso uno dei centri istituiti ai sensi

dell'art. 12 della stessa L. 40/98 (ora sostituito dall'art. 14 del decreto

legislativo 25.7.98 n. 286, cosiddetto Testo Unico, di identico contenuto

normativo) è un provvedimento che si configura come "misura di

trattenimento provvisorio" o " detenzione amministrativa". Tale misura,

adottabile dall'autorità di P.S., per essere conforme al dettato di cui

all'art. 13 comma 3, della Costituzione, deve essere informata ai seguenti

criteri:: o eccezionalità, o tassatività, o necessità, o urgenza, o

comunicazione del provvedimento all'autorità giudiziaria entro quarantotto

ore e valutazione di questa entro il termine successivo di quarantotto ore

pena l'immediata cessazione e perdita di effetti dello stesso

provvedimento.

2

Si deve quindi verificare se l'art. 14 T.U. 286/93 (art. 12 L. 40/98)

risponda ai criteri costituzionali sopra richiamati:

2.1. Al comma. 4 si dispone in modo chiaro il rispetto del

requisito della necessaria comunicazione e successiva convalida da parte

all'autorità giudiziaria nei termini previsti, senza la quale il

trattenimento deve considerarsi privo di ogni effetto. Tuttavia, a

differenza di quanto previsto per lo straniero espellendo, la norma prevede

una irragionevole limitazione al potere di verifica da parte del Pretore

che può verificare la sussistenza dei presupposti previsti per l'espulsione

e i respingimento dall'art. 10, L. 40/98, nonché alla verifica della

insussistenza delle cause ostative all'espulsione previste dall'art. 19

co.1. Inoltre nel breve tempo necessario per la convalida, il Pretore non è

in grado oggettivamente di entrare nel merito della legittimità o meno del

provvedimento espulsivo, pur essendogli attribuita tale competenza anche in

merito a tale giudizio (ex art. 14, co. 4, T.U.) né la legge chiarisce se

il pretore abbia il potere di sospendere l'efficacia del provvedimento

espulsivo al fine di addivenire ad un giudizio effettivo in ordine alla

legittimità dell'espulsione medesima. In tale modo si rende la posizione

dello straniero trattenuto in un centro di permanenza temporanea molto più

sfavorevole di quella dello straniero sottoposto ad un provvedimento di

espulsione da eseguire con l'intimazione a lasciare l'Italia entro quindici

giorni. Questa circostanza contrasta con il principio di parità formale e

sostanziale affermato dall'art. 3 co. 1 della Costituzione, principio che

dovrebbe valere anche tra stranieri trattenuti nei centri e stranieri

sottoposti a procedura di espulsione, atteso che anche questi ultimi

possono risultare destinatari di un provvedimento di trattenimento negli

stessi centri.

2.2. Altri aspetti appaiono ancora più rilevanti sotto il profilo

della legittimità costituzionale: in forza all'art.13 Cost. il

trattenimento dello straniero da parte dell'autorità di P.S. potrebbe

essere ammesso solo ove ricorrano casi eccezionali di necessità ed urgenza.

L'articolato normativo del T.U. non indica invece, neppure in modo

incidentale quali siano le circostanze nelle quali ricorrano i succitati

presupposti di eccezionalità che consentirebbero l'adozione del

provvedimento di trattenimento in oggetto. Diversamente, l'adozione del

provvedimento di trattenimento viene a configurarsi come una misura del

tutto ordinaria, che può venire assunta in un numero estesissimo di casi.

Va sottolineato come il trattenimento, come misura ordinaria, potrebbe

essere legittimamente adottato solamente da parte di un'autorità

giudiziaria, con provvedimento motivato, e non già da un'autorità di P.S.

La norma del T.U. in oggetto non solo non appare rispettare pertanto il

requisito della eccezionalità, ma prospetta una sfera di applicabilità

talmente ampia da porsi addirittura agli antipodi di ciò che debba

intendersi come requisito costituzionale di eccezionalità. Non si prevede

infatti di colpire con la misura del trattenimento quegli stranieri che

abbiano commesso violazioni amministrative o penali di particolare gravità

o nei cui confronti risultino sussistere concreti elementi di pericolosità

sociale; diversamente l'articolato manca di ogni principio di

proporzionalità e di ragionevolezza prevedendo esplicitamente la

possibilità di adottare la misura del trattenimento per colpire anche lo

straniero che, per le più varie ragioni, si trovi in semplice condizione di

irregolarità di soggiorno. Tale mancanza di rispetto di ogni principio di

proporzionalità e di ragionevolezza non può che venire a colpire le

situazioni più deboli e non già quelle più pericolose. La violazione del

principio di uguaglianza (art. 3 Costituzione) deriva inoltre dal fatto che

questa misura è per lo straniero molto più pesante delle altre misure

custodiali previste dall'ordinamento, le quali, infatti, sono limitate ai

delitti puniti con pene superiori ai tre anni di reclusione.

2.3. Colpisce infine la vaghezza di alcune delle ipotesi previste

dalla legge come requisiti legittimanti il trattenimento, quali la

necessità di "procedere al soccorso dello straniero", o ad "accertamenti

supplementari" in merito alla sua posizione. La vaghezza delle disposizioni

relative al trattenimento nei centri rendono evidente la mancanza del

requisito della tassatività che secondo la giurisprudenza della Corte

Costituzionale è requisito per tutte le misure restrittive della libertà

personale.

2.4. Diretta conseguenza di tale situazione è l'estendersi e il

codificarsi di un meccanismo di arbitrarietà nell'operato delle forze di

P.S. Infatti la mancanza di criteri che individuino i casi, limitati e

chiari, nei quali eseguire il trattenimento e l'espulsione coatta, lascia

una discrezionalità pressoché assoluta alle forze di P.S. nel decidere

l'adozione o meno di un provvedimento coattivo di invio e trattenimento

temporaneo. La discrezionalità amministrativa appare così ampia ed

incontrollata da palesare la violazione sostanziale della riserva di legge

in materia di condizione giuridica dello straniero stabilita dall'art. 10

co. 2 della Costituzione.

3.

3.1. Uno degli aspetti che a parere dell'A.S.G.I. desta maggiori

preoccupazioni è la possibilità di garantire al cittadino straniero

trattenuto nei centri di permanenza temporanea una effettiva e piena tutela

giurisdizionale. Le ragioni di tale preoccupazioni sono molteplici: anche

se appare positiva la previsione, contenuta al co. 2 art. 14 T.U. che, in

sede di convalida del provvedimento di trattenimento lo straniero venga

ascoltato dal Pretore competente, la mancata previsione della presenza

obbligatoria di un difensore nelle fasi del procedimento di trattenimento e

di convalida della misura di trattenimento si pone in contrasto radicale

non solo con il diritto di difesa sancito dall'art. 24 della Costituzione,

ma con la tutela della libertà personale accordata dagli art. 13 e 111

della Costituzione, che anche nei casi in cui questa venga limitata,

richiedono che venga rispettato "il diritto, in relazione ai procedimenti

che alla libertà si riferiscono, ad una effettiva integrale difesa di

questo supremo interesse" (Cfr.. Cort Cost. 53/68).

L'art. 14 co. 2 del T.U.286/98 prevede certamente che lo straniero possa

godere di un'adeguata assistenza che non è assolutamente da intendersi come

riferita alle sole condizioni di accoglienza materiale, che non debbono

comunque offendere la dignità umana, ma anche e soprattutto è da intendersi

come possibilità di accedere ad una effettiva tutela giurisdizionale.

Tuttavia le previsioni dell'art. 14 co. 2 appaiono del tutto generiche e

tali da lasciare un amplissimo spazio a provvedimenti di carattere

regolamentare che possono svuotare di contenuto l'effettività della difesa.

Ben difficilmente si può pertanto sostenere che nella normativa risultino

pienamente rispettati il precetto costituzionale di cui all'art. 24 nonché

lo stesso precetto di cui all' art. 113 che impone l'obbligo di prevedere

una piena ed effettiva tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi

legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.

3.2. La stessa ubicazione e le modalità di gestione dei centri

finora istituiti suscitano le più ampie preoccupazioni per ciò che riguarda

la difesa della dignità umana delle persone trattenute, nonché la

possibilità che le persone ivi trattenute possono agire nel migliore modo

possibile al fine di tutelare le proprie posizioni giuridiche soggettive.

Il frapporsi di una serie di ostacoli, di natura regolamentare, o di fatto,

alla possibilità, da parte dello straniero, di comunicare con l'esterno, e

di agire, in concreto, per la difesa della propria posizione giuridica

soggettiva, appaiono già attualmente contrastare efficacemente la

possibilità dello straniero di accedere ad una effettiva tutela

giurisdizionale. Giusto sconcerto ha suscitato ad esempio la creazione di

un centro di temporanea permanenza, ora fortunatamente chiuso, nel porto di

Trieste all'interno di un'area doganale, ovvero in un' area ove è possibile

l'accesso solo a seguito di specifica autorizzazione da parte dell'Autorità

portuale. In una situazione del genere appare palese il tentativo operato

dall'Autorità che ha disposto la costruzione del centro in tale area

doganale di limitare al massimo l'effettiva possibilità da parte dello

straniero di godere dell'assistenza pure prevista dalla Legge e di potere

comunicare con l'esterno.

E' un preoccupante dato di fatto che, attraverso una serie di ostacoli di

natura amministrativa, quando non attraverso arbitrari provvedimenti di

autorità, gli stessi centri di temporanea permanenza siano rimasti spesso

preclusi all'intervento delle organizzazioni umanitarie e di tutela dei

cittadini stranieri e che, pressoché ovunque, venga ostacolato l'accesso ai

familiari delle persone trattenute, o persino ai legali.

3.3. Rispetto alle concrete modalità di applicazione della misura,

si rileva infine come la pratica che i soggetti trattenuti presso i centri,

ai fini dell'accertamento dell'identità personale, vengano interrogati

sistematicamente da personale delle rappresentanze diplomatiche e consolari

dei paesi di provenienza, e la presenza di interpreti non ufficiali, vicini

alle stesse, che hanno libero accesso ai centri, impedisce di fatto

l'esercizio del diritto di asilo affermato dall'art. 10 della Costituzione.

Lo straniero può essere indotto anche da questa circostanza a declinare

false generalità.

Al riguardo occorre anche considerare che in base all'art. 2 del del T.U.

286/98 quando si tratti di stranieri che abbiano presentato domanda di

asilo, le rappresentanze diplomatiche e consolari dei paesi di provenienza

non dovrebbero essere informate dei provvedimenti adottati nei confronti

dello straniero.

4.

4.1. Più volte l'ASGI, assieme ad autorevoli giuristi, e alle

associazioni di volontariato, ha segnalato il rischio connesso all'utilizzo

delle misure espulsive coattive come strumenti ordinari e generici di

gestione della presenza migratoria in Italia, strumenti che in assenza di

adeguate e concrete possibilità di acquisire e mantenere una regolarità di

presenza, non possono che indurre al fallimento di ogni tentativo di

governare il fenomeno, consentendo, nel contempo, il prodursi di

un'opposizione razzista alla presenza degli stranieri, vissuta come

pericolosa invasione. Al contrario, solo limitando le misure coattive a

pochi casi, gravi e ben definiti, sarà possibile, oltre che rispettare i

nostri principi costituzionali, anche dare effettività alle misure

adottate. L'idea dell'adozione di misure generalizzate di trattenimento e

di espulsione coattiva che sta alla base dei centri di cui all'art. 14 T.U.

286/98 è nei fatti inattuabile (sia per i costi che per le risorse

necessarie) con la sola conseguenza che gli allontanamenti che vengono

eseguiti avvengono in maniera casuale e perlopiù nei confronti di chi è

meno abile.

4.2. L'ASGI ritiene in conclusione che si debba senza indugio

procedere alla chiusura degli attuali centri di cui all'art. 14 T.U. 286/98

(art. 12 L. 40/98), la cui gestione si è rivelata nell'arco di pochissimo

tempo fonte di iniquità ed abusi, e procedere con sollecitudine, anche con

l'introduzione di precise disposizioni nel testo del regolamento di

attuazione del T.U. ,alla revisione della materia relativa

all'allontanamento coatto degli stranieri che vivono illegalmente in

Italia, ancorandola a criteri di chiara ispirazione e fondamento

costituzionale.

novembre 1998