Nella Proposta di Intervento Legislativo in Materia di Cittadini Stranieri Extracomunitari avanzata da associazioni facenti parte del Gruppo di Riflessione cosiddetto "dell'area religiosa" sono contenute principalmente misure relative alla regolarizzazione di situazioni di soggiorno irregolare per alcune categorie di cittadini stranieri ed alla regolamentazione del lavoro stagionale. Tali misure possono essere cosi' schematizzate:

- Rilascio di un permesso per lavoro subordinato (due anni) per il cittadino extracomunitario gia' presente in Italia

ovvero

- Possibilita' di regolarizzazione per i ricongiungimenti familiari "di fatto".

- Possibilita' per il Governo di concedere un permesso per lavoro stagionale (sei mesi) negli altri casi.

- Permesso stagionale della durata di sei mesi.

- Diritto di reingresso per l'anno successivo per i lavoratori che rispettino le norme sul soggiorno.

- Possibilita' di conversione in permesso per lavoro subordinato (di due anni) in presenza di un'offerta di lavoro a tempo indeterminato.

- Avvio del circuito del lavoro stagionale a partire dai lavoratori stagionali di fatto gia' presenti in Italia.

Nell'ipotesi che l'adozione di un provvedimento legislativo non sia giudicata percorribile od opportuna, ma che si voglia nondimeno esplorare la possibilita' di adottare misure sostanzialmente equivalenti in via amministrativa, possono risultare di rilievo le seguenti considerazioni.

- La violazione delle norme su ingresso e soggiorno costituisce, salvo il caso di ingresso non autorizzato a seguito di espulsione, illecito amministrativo; la sanzione prevista dall'art.7, comma 2, della legge 39/1990 - l'espulsione dal territorio dello Stato - ha quindi anch'essa carattere meramente amministrativo.

- Il citato comma 2 dell'articolo 7 recita: "Sono altresi' espulsi dal territorio nazionale gli stranieri che violino le disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, oppure che si siano resi responsabili (...) di una violazione grave di norme valutarie, doganali (...) o in materia di intermediazione di manodopera nonche' di sfruttamento della prostituzione o del reato di violenza carnale e comunque dei delitti contro la liberta' sessuale". E' evidente la volonta' del Legislatore di distinguere, ai fini dell'espulsione, tra il riferimento a norme in materia, ad esempio, di intermediazione di manodopera o di sfruttamento della prostituzione, delle quali e' rilevante anche la violazione pregressa ("... si siano resi responsabili ..."), e quello alle disposizioni relative ad ingresso e soggiorno, delle quali e' da prendere in considerazione solo la violazione in atto ("... violino ..."). L'adozione di un provvedimento che definisca le condizioni che rendono possibile la regolarizzazione della posizione relativa al soggiorno fa si' che il cittadino straniero, nel momento in cui da' contezza di se' all'autorita' di pubblica sicurezza, non si trovi piu' in violazione delle norme sul soggiorno; quanto poi alla violazione delle norme sull'ingresso essa evidentemente non e' in atto nel momento in cui il cittadino chiede di procedere alla regolarizzazione e puo' comunque essere considerata irrilevante per la sopravvenuta sussistenza di quei presupposti sostanziali che condizionano la regolare permanenza dello straniero sul territorio dello Stato.

- Il comma 1 dell'articolo 4 della legge 39/1990 afferma: "Possono soggiornare nel territorio dello Stato gli stranieri entrati regolarmente ai sensi dell'art.3 che siano muniti di permesso di soggiorno, secondo le disposizioni del presente decreto". Una lettura restrittiva di questo comma costringerebbe a concludere che gli stranieri che hanno proceduto alla regolarizzazione della propria posizione relativa al soggiorno, ai sensi dell'articolo 9 della stessa legge ovvero ai sensi dell'articolo 16 della legge 943/1986, non possano comunque essere autorizzati a soggiornare in Italia. Ne segue che l'unica interpretazione possibile e' quella secondo la quale possono certamente soggiornare in Italia i cittadini stranieri descritti dal comma in questione, ma non e' escluso che anche altri cittadini stranieri siano autorizzati a farlo (si pensi ad esempio al caso del cittadino straniero colpito da un provvedimento di espulsione di fatto non eseguibile, in virtu' del comma 10 dell'articolo 7, per l'impossibilita' di individuare uno Stato, disposto ad accoglierlo, nel quale il cittadino stesso non corra rischio di persecuzione).

- Questa interpretazione trova conforto nel disposto del comma 12 dello stesso articolo 4, secondo il quale: "Il permesso di soggiorno puo' essere rifiutato se non sono soddisfatti le condizioni e i requisiti previsti dalla legge (...)". L'Amministrazione e' quindi legittimata a rifiutare il permesso di soggiorno, ma non certamente obbligata.

- Quanto, poi, al disposto del comma 11 dell'articolo 4, in base al quale "non puo' soggiornare in Italia lo straniero il cui permesso di soggiorno sia scaduto, revocato o annullato", si applicano in modo ancor piu' diretto le considerazioni svolte sopra a proposito del comma 2 dell'articolo 7, dal momento che il divieto di soggiornare in Italia viene a cadere non appena lo straniero rientri in una delle categorie alle quali si stabilisce di rilasciare un valido permesso di soggiorno.

- Esistono precedenti di rilievo nella prassi amministrativa a conforto delle tesi fin qui esposte:

a) La Circolare n.19/91 del Ministero dell'Interno del 14 Marzo 1991, relativa ai cittadini albanesi entrati irregolarmente in Italia nel marzo 1991, nella quale si autorizzano i Questori a rilasciare un permesso di soggiorno provvisorio, recante dicitura "in attesa di determinazioni ministeriali", nei casi in cui non sia stata avanzata richiesta di asilo politico.

b) La Circolare del Ministero dell'Interno del 15 Aprile 1991, ancora a riguardo dei profughi albanesi, con la quale, preso atto che "soprattutto nell'Italia Settentrionale (...) si sono registrate offerte di lavoro ai cittadini albanesi insediati (...) sul territorio nazionale", osservato che la "posizione giuridica degli stessi albanesi non consente lo svolgimento di attivita' lavorative nel nostro Paese" e affermato che, per evitare il rischio che sorgano "problemi per l'ordine pubblico (...) e per aderire a premure che pervengono da piu' parti, si e' ravvisata l'opportunita' di garantire temporaneamente l'inserimento dei citati cittadini albanesi nel tessuto lavorativo, in deroga alla normativa vigente", si invitano i Prefetti ad adottare "un provvedimento di urgenza - ai sensi dell'art.2 del T.U.L.P.S. approvato con R.D. 18-6-1931, n.773 e dell'art.19 del T.U.L.C.P. approvato con R.D. 3-3-1934, n.383 - che consenta ai predetti albanesi il permesso temporaneo di soggiorno nel territorio nazionale anche per motivi di lavoro, ai fini della successiva iscrizione degli stessi nelle liste di collocamento".

c) La Circolare del Ministero dell'Interno del 28 Settembre 1991 con cui si dispone il rilascio di un permesso di soggiorno "per motivi umanitari" della durata di tre mesi, rinnovabile, ai rifugiati di fatto provenienti dalle Repubbliche della ex-Jugoslavia.

d) Il Decreto sulla "Programmazione dei flussi migratori per l'anno 1993" (Decreto del 8 Gennaio 1993, pubblicato sulla G.U. del 11 Gennaio 1993) prevede la possibilita' che il Governo in via amministrativa conceda il diritto di soggiorno e di lavoro ai profughi accolti in Italia per motivi umanitari. Sulla base di questo Decreto il Ministero dell'Interno, con Circolare n.15/1993 del 20 Aprile 1993, prescrive il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari di durata di un anno e valido per svolgere attivita' lavorativa, rinnovabile fino alla cessazione dello stato di guerra. Tale permesso viene dato ai cittadini ex-jugoslavi sfollati a causa degli eventi bellici interetnici ed a condizione che siano entrati in Italia dopo il 1 giugno 1991. Con la Circolare n.21 del Ministero dell'Interno del 7 Maggio 1993 si chiarisce poi, tra l'altro, che beneficiari di tale permesso di soggiorno possono essere cittadini della ex-Jugoslavia che si trovano irregolarmente in Italia.

e) Il Decreto del Ministero degli Affari Esteri del 9 Settembre 1992 (G.U. del 26 Ottobre 1992) stabilisce la possibilita' di rilascio ai rifugiati di fatto dalla Somalia di un permesso temporaneo di soggiorno per motivi di lavoro o di studio, della durata di un anno, rinnovabile finche' perdurino le condizioni di impedimento al rimpatrio. La Circolare n.63 del Ministero dell'Interno del 5 Ottobre del 1992 chiarisce poi che il permesso di soggiorno puo' essere rilasciato anche a cittadini somali oggetto di provvedimenti di espulsione, nei casi in cui tali provvedimenti siano stati emessi in conseguenza a violazioni delle norme sull'ingresso e soggiorno, e invita i Prefetti a revocare tali provvedimenti.

f) La Circolare del Ministero dell'Interno n.27 del 2 Aprile 1992 prevede il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studio a studenti somali iscritti alle Universita' o titolari di borse di studio anche in assenza dello specifico visto di ingresso in Italia.

g) La Circolare del Ministero dell'Interno n.48 del 27 Giugno 1992 (anteriore quindi al Decreto del 9 Settembre 1992) da istruzioni per facilitare i ricongiungimenti familiari a favore dei cittadini somali.

- Riguardo al ricongiungimento familiare, l'articolo 4 della legge 943/1986 dispone che i familiari del lavoratore "sono ammessi nel territorio nazionale e possono soggiornarvi per lo stesso periodo per il quale e' ammesso il lavoratore". Non sembra si debba concludere che l'eventuale ammissione dello straniero nel territorio nazionale per motivi diversi dal ricongiungimento familiare pregiudichi il suo diritto di soggiornarvi in qualita' di familiare del lavoratore. Non e' quindi da considerarsi obbligata un'interpretazione dell'articolo 4 che non consenta l'accesso al permesso di soggiorno ai familiari che hanno proceduto al ricongiungimento di fatto.

- L'istituto del permesso di soggiorno per lavoro di carattere stagionale e' esplicitamente previsto dalla legge 39/1990, al comma 4 dell'articolo 4. E' sufficiente quindi un atto amministrativo per definirne le caratteristiche in conformita' con la legge vigente.

"Relazione recente massiccio afflusso cittadini albanesi, autorizzansi Sigg. Questori rilasciare, at richiedenti asilo politico, permesso di soggiorno temporaneo valido fino definizione procedura riconoscimento, sensi comma 5 art.1 legge 28 Febbraio 1990, n.39. At quanti non chiederanno asilo politico, invece, sara' rilasciato permesso soggiorno provvisorio recante dicitura "in attesa determinazioni ministeriali"."

Segue la bozza di provvedimento: