Nella Proposta di Intervento Legislativo in Materia di Cittadini Stranieri Extracomunitari avanzata da associazioni facenti parte del Gruppo di Riflessione cosiddetto "dell'area religiosa" sono contenute principalmente misure relative alla regolarizzazione di situazioni di soggiorno irregolare per alcune categorie di cittadini stranieri ed alla regolamentazione del lavoro stagionale. Tali misure possono essere cosi' schematizzate:

- Rilascio di un permesso per lavoro subordinato (due anni) per il cittadino extracomunitario gia' presente in Italia

ovvero

- Possibilita' di regolarizzazione per i ricongiungimenti familiari "di fatto".

- Possibilita' per il Governo di concedere un permesso per lavoro stagionale (sei mesi) negli altri casi.

- Permesso stagionale della durata di sei mesi.

- Diritto di reingresso per l'anno successivo per i lavoratori che rispettino le norme sul soggiorno.

- Possibilita' di conversione in permesso per lavoro subordinato (di due anni) in presenza di un'offerta di lavoro a tempo indeterminato.

- Avvio del circuito del lavoro stagionale a partire dai lavoratori stagionali di fatto gia' presenti in Italia.

Nell'ipotesi che l'adozione di un provvedimento legislativo non sia giudicata percorribile od opportuna, e che si voglia nondimeno esplorare la possibilita' di adottare misure sostanzialmente equivalenti mediante provvedimenti amministrativi, possono risultare di rilievo le seguenti considerazioni.

- La violazione delle norme su ingresso e soggiorno costituisce, salvo il caso di ingresso non autorizzato a seguito di espulsione, illecito amministrativo; la sanzione prevista dall'art.7, comma 2, della legge 39/1990 - l'espulsione dal territorio dello Stato - ha quindi anch'essa carattere meramente amministrativo. L'illecito puo' quindi essere sanato da atto amministrativo di segno contrario, quale l'autorizzazione al soggiorno tramite il rilascio di un permesso di soggiorno.

- Il citato comma 2 dell'articolo 7 recita: "Sono altresi' espulsi dal territorio nazionale gli stranieri che violino le disposizioni in materia di ingresso e soggiorno, oppure che si siano resi responsabili (...) di una violazione grave di norme valutarie, doganali (...) o in materia di intermediazione di manodopera nonche' di sfruttamento della prostituzione o del reato di violenza carnale e comunque dei delitti contro la liberta' sessuale". E' evidente la volonta' del Legislatore di distinguere, ai fini dell'espulsione, tra il riferimento a norme in materia, ad esempio, di intermediazione di manodopera o di sfruttamento della prostituzione, delle quali e' rilevante anche la violazione pregressa ("... si siano resi responsabili ..."), e quello alle disposizioni relative ad ingresso e soggiorno, delle quali e' da prendere in considerazione solo la violazione in atto ("... violino ..."). L'adozione di un provvedimento che definisca le condizioni che rendono possibile la regolarizzazione della posizione relativa al soggiorno fa si' che il cittadino straniero, nel momento in cui da' contezza di se' all'autorita' di pubblica sicurezza, non si trovi piu' in violazione delle norme sul soggiorno; quanto poi alla violazione delle norme sull'ingresso essa evidentemente non e' in atto nel momento in cui il cittadino chiede di procedere alla regolarizzazione.

- Il comma 1 dell'articolo 4 della legge 39/1990 afferma: "Possono soggiornare nel territorio dello Stato gli stranieri entrati regolarmente ai sensi dell'art.3 che siano muniti di permesso di soggiorno, secondo le disposizioni del presente decreto". Una lettura restrittiva di questo comma costringerebbe a concludere che gli stranieri che hanno proceduto alla regolarizzazione della propria posizione relativa al soggiorno, ai sensi dell'articolo 9 della stessa legge ovvero ai sensi dell'articolo 16 della legge 943/1986, non possano comunque essere autorizzati a soggiornare in Italia. Ne segue che l'unica interpretazione possibile e' quella secondo la quale possono certamente soggiornare in Italia i cittadini stranieri descritti dal comma in questione, ma non e' escluso che anche altri cittadini stranieri siano autorizzati a farlo (si pensi ad esempio al caso del cittadino straniero colpito da un provvedimento di espulsione di fatto non eseguibile, in virtu' del comma 10 dell'articolo 7, per l'impossibilita' di individuare uno Stato, disposto ad accoglierlo, nel quale il cittadino stesso non corra rischio di persecuzione). Questa interpretazione trova conforto nel disposto del comma 12 dello stesso articolo 4, secondo il quale: "Il permesso di soggiorno puo' essere rifiutato se non sono soddisfatti le condizioni e i requisiti previsti dalla legge (...)". L'Amministrazione e' quindi legittimata a rifiutare il permesso di soggiorno, ma non certamente obbligata.

- Quanto, poi, al disposto del comma 11 dell'articolo 4, in base al quale "non puo' soggiornare in Italia lo straniero il cui permesso di soggiorno sia scaduto, revocato o annullato", si applicano in modo ancor piu' diretto le considerazioni svolte sopra a proposito del comma 2 dell'articolo 7, dal momento che il divieto di soggiornare in Italia viene a cadere non appena lo straniero rientri in una delle categorie alle quali si stabilisce di rilasciare un valido permesso di soggiorno.

- Il carattere non obbligatorio del provvedimento amministrativo dell'espulsione si evince anche da una sentenza del Consiglio di Stato del 27 Febbraio 1952 (in "Foro Italiano", 1952, III, 107 ss.) nella quale si afferma che "l'Autorita' (...) puo' entro i limiti istituzionali procedere sempre al ritiro di quei provvedimenti i quali pur essendo inizialmente validi ed opportuni, si rivelassero poi non piu' conformi alle esigenze di pubblico interesse nel concorso delle quali furono emessi", senza neppure prospettare l'esigenza di una motivazione.

- Esiste un precedente di rilievo nella prassi amministrativa che conforta le tesi fin qui esposte: la decisione di rilasciare un permesso di soggiorno "in attesa di determinazioni ministeriali" ai cittadini albanesi entrati irregolarmente in Italia nel marzo 1991 (Circolare del Ministero dell'Interno, 14 Marzo 1991, n.19).

- L'istituto del permesso di soggiorno per lavoro di carattere stagionale e' esplicitamente previsto dalla legge 39/1990, al comma 4 dell'articolo 4. E' sufficiente quindi un atto amministrativo per definirne le caratteristiche in conformita' con la legge vigente.

- Misure quali la previsione di impunibilita' dei datori di lavoro che denuncino situazioni irregolari pregresse ovvero l'affidamento al Governo di uno strumento ulteriore, accanto alla programmazione dei flussi, per la gestione di situazioni di emergenza (riportate entrambe in caratteri corsivi nel sommario delle proposte) non possono invece essere adottate, ovviamente, se non con atto legislativo.