Le migrazioni sono mosse dai profondi squilibri tra i livelli di benessere che caratterizzano i paesi industrializzati e quelli propri dei paesi in via di sviluppo. Data l'ampiezza di tali squilibri, l'esperienza migratoria puo' essere soggettivamente percepita come vantaggiosa anche a fronte di un inserimento che, in un paese ad economia avanzata, sia invece considerato altamente degradato.

Fermo restando il dovere di un paese industrializzato di intraprendere una adeguata politica di cooperazione allo sviluppo nei confronti dei paesi ad economia arretrata in modo da attenuare le cause stesse delle migrazioni, un'efficace politica di immigrazione deve avere come obiettivo il pieno inserimento sociale dell'immigrato. Colui al quale, formalmente o anche solo di fatto, si consente di far parte della societa' non deve restare escluso dall'esercizio dei diritti dei quali godono gli altri cittadini. Deve anzi vedere un progresso del proprio patrimonio di diritti che faccia premio al rispetto delle norme che regolano la convivenza nella societa' che lo ospita e che gli permetta di rendere sempre piu' solida la propria posizione sociale. Scelte diverse portano alla sedimentazione di un nuovo ceto sociale, selezionato su base etnica, escluso dall'accesso alle forme piu' elementari di tutela. Ne vengono a soffrire i componenti di questo ceto e, in modo quasi altrettanto marcato, i cittadini nazionali in posizione socialmente piu' debole, che subiscono la concorrenza dei primi nella conquista dei posti di lavoro meno qualificati e nella fruizione delle varie forme di assistenza sociale.

Condizione necessaria per la realizzazione di questo obiettivo e' la possibilita' di esercitare un adeguato controllo dei flussi in ingresso. Un'immigrazione, infatti, che avvenga in modo incontrollato e' incompatibile con l'attuazione del principio di progressivita' dei diritti preposto alla politica di integrazione, sia nell'ipotesi che detta immigrazione rimanga relegata in condizioni di illegalita', sia laddove le istituzioni ne prendano pragmaticamente atto, mandando pero', in tal modo, un messaggio che si presta ad essere interpretato come un segnale di resa. Nel primo caso, infatti, il migrante non solo non vede progredire il proprio livello di cittadinanza, ma e' perfino impossibilitato a godere di diritti fondamentali; nel secondo, rischia di mancare, intorno alla politica di integrazione, il consenso generale della popolazione residente: la maturazione di diritti da parte di persone formalmente non legittimate ad accedervi puo' essere percepita, a torto o a ragione, in modo negativo, con una conseguente recrudescenza di tendenze xenofobe e razziste.

Il controllo dei flussi presenta le maggiori difficolta' in quelle situazioni in cui il sopraggiungere di una crisi occupazionale renda meno auspicabile l'ingresso di ulteriori contingenti di manodopera nel mercato del lavoro nazionale. E' pero' opportuno sottolineare la necessita' di adottare criteri di ammissione per motivi di lavoro che non portino ad una eccessiva restrizione del canale di immigrazione legale. Data infatti la scarsa probabilita' che le misure orientate ad una attenuazione della pressione migratoria sortiscano in tempi brevi risultati di un qualche rilievo, un dimensionamento di questo canale che non sappia tenere effettivamente conto della domanda di manodopera non coperta dalla forza-lavoro residente nei paesi industrializzati alimenta nei fatti le forme di immigrazione illegale. Vengono cosi' a determinarsi condizioni in cui, per l'estensione del bacino di irregolarita' e per la mancanza di una via legale percorribile, risultano inefficaci o carichi di un costo eccessivo tutti i meccanismi di prevenzione, controllo, dissuasione e repressione del fenomeno dell'immigrazione illegale.

Una politica fondata sulla determinazione periodica di quote di immigrazione ammesse per lavoro puo' essere in grado di conciliare l'attenzione ai problemi dell'occupazione e del mercato del lavoro dei Paesi industrializzati con l'esigenza di garantire l'esistenza di un alveo di immigrazione legale non inutilmente ristretto. E' pero' indispensabile che non si impongano eccessivi vincoli burocratici - quale la preventiva dimostrazione dell'esistenza di un determinato posto di lavoro disponibile - sull'ingresso dei lavoratori immigrati ammessi nell'ambito della programmazione "per quote". Tali vincoli, infatti, rischiano di rendere inaccessibile l'immigrazione legale, senza peraltro produrre livelli di tutela del lavoratore residente disoccupato che non possano essere raggiunti, in modo privo di effetti indesiderati, da un'attenta programmazione governativa.

E' altrettanto importante che la programmazione per quote, relativa all'ammissione per lavoro, non interferisca con le politiche di ammissione per asilo, protezione internazionale e ricongiungimento familiare, dovendosi evitare che diritti fondamentali della persona siano subordinati a criteri di mera opportunita' economica.

Un aspetto da cui non e' possibile prescindere nella definizione degli strumenti di controllo dei flussi e' costituito dalle misure atte a contrastare i fenomeni di immigrazione illegale. E' pero' importante, in primo luogo, distinguere tra le forme di immigrazione originariamente illegali (quelle, cioe', tipicamente associate agli ingressi clandestini favoriti da organizzazioni di natura mafiosa) e quelle che, nate nella legalita', finiscono per degradare nell'irregolarita' per la mancata ottemperanza a prefissati obblighi burocratici. Se la massima fermezza va impiegata nel reprimere le prime (diversificando comunque le posizioni assunte in tali traffici da chi ricavi ricchezza e chi sofferenza), nella seconda e' opportuno discernere tra le inadempienze di carattere puramente formale (sanabili) e quelle di carattere sostanziale.

In secondo luogo, non puo' non essere tenuto nella massima considerazione il carattere di estrema precarieta' in cui viene a trovarsi l'immigrato raggiunto da un provvedimento di espulsione o di respingimento. La giusta esigenza di non privare di efficacia le misure di carattere repressivo non puo' in alcun modo rendere accettabile la violazione di diritti fondamentali della persona ai danni del cittadino straniero e dei suoi familiari. Punto qualificante di una legge sull'immigrazione deve essere quindi la capacita' di contemperare la severita' dei provvedimenti mirati a curare le piaghe di illegalita' con una piena tutela degli spazi di ricorso effettivo contro gli stessi provvedimenti e, piu' ancora, del patrimonio di diritti che l'adozione di quelli non puo' mettere a repentaglio.

Nel seguito sono delineati i contenuti principali di una Proposta di Legge sulla Disciplina della Condizione Giuridica dello Straniero in Italia. Alcuni di questi contenuti possono costituire oggetto di vere e proprie sezioni della Proposta, altri corrispondono ad elementi diffusi nelle diverse sezioni.

Programmazione annuale dei flussi (per mansione) agganciata al numero di domande inevase presso gli uffici di collocamento.

Liste di prenotazione presso i consolati: costituisce titolo l'anzianita' di iscrizione, non la provenienza da un determinato Paese; puo' essere indicata la preferenza per una o piu' mansioni.

Ingresso consentito, sulla base della graduatoria nelle liste, fino a completamento delle quote fissate dalla programmazione, per le mansioni per cui e' consentita l'assunzione con chiamata nominativa.

Per cittadini stranieri ancora residenti all'estero, richiesta di autorizzazione al lavoro:

Durata iniziale del permesso: due anni.

Rinnovo:

Possibilita', per il titolare del permesso, di

Accesso al lavoro subordinato ed eventualmente alla conversione del permesso da:

Non consentito in caso di:

Accertamento di indisponibilita' per l'autorizzazione di non iscritti alle liste.

Programmazione annuale dei flussi massimi (non inferiori a quelli associati alla maturazione del diritto di reingresso).

Liste di prenotazione presso i consolati (costituisce titolo di precedenza la maturazione del diritto di reingresso e, in subordine, la data di iscrizione).

Durata del permesso: sei mesi.

Diritto di reingresso per l'anno successivo, subordinato alla dimostrazione di uscita regolare dal territorio dello Stato e all'effettuazione di una dichiarazione relativa all'attivita' di lavoro svolta.

Possibilita' di accesso al permesso per lavoro subordinato in presenza di richiesta di autorizzazione al lavoro relativa ad attivita' a tempo indeterminato.

Possibilita' di attribuzione del permesso stagionale, fuori programmazione, in casi di emergenza o per motivi umanitari o di ordine pubblico.

Condizione di reciprocita' considerata soddisfatta per i titolari di carta di soggiorno e i titolari di permesso di soggiorno per asilo umanitario, o qualora nel Paese di provenienza l'attivita' di lavoro autonomo in questione non risulti esplicitamente impedita al cittadino italiano.

Consentito l'accesso ad attivita' riservate agli italiani a chi ha conseguito il relativo titolo di studio o l'abilitazione in Italia.

Durata iniziale del permesso: un anno.

Rinnovo:

Possibilita', per il titolare del permesso, di

Permesso convertibile in altro permesso in presenza dei relativi requisiti.

Visto per studio rilasciabile a chi dimostri:

Permesso per studio rilasciabile a chi entri con visto corrispondente o a chi chieda la conversione di altro permesso.

Consentito lo svolgimento di attivita' di lavoro subordinato e, occasionalmente, di lavoro autonomo.

Consentita la conversione in permesso per lavoro subordinato o autonomo alla fine del corso di studi.

Cittadini stranieri diplomati o laureati in Italia, ovvero abilitati in Italia essendo in possesso di diploma o laurea riconosciuta, possono accedere anche ad attivita' di lavoro autonomo riservate agli italiani.

Due possibilita':

Unico tipo di domanda (ricevibile dal comandante del vettore, dalla polizia di frontiera, dalla prefetturao dalla rappresentanza diplomatica o consolare italiana).

Domanda non ammissibile in caso di:

Intervento del giudice in caso di respingimento per non ammissibilita'.

Permesso per richiesta di asilo:

Esodi di massa: regime particolare.

Assicurazione obbligatoria presso il Servizio Sanitario Nazionale per:

Assicurazione obbligatoria con contributo forfettario per titolari di permesso per studio.

Assicurazione obbligatoria per lo straniero residente presso il SSN (con contributo proporzionale al reddito, alle stesse condizioni del cittadino italiano) o presso assicurazione privata.

Assistenza speciale per i regolari indigenti (come per gli italiani), per gli hanseniani, i malati di AIDS e i malati di TBC.

Erogazione delle cure ospedaliere urgenti per i non assicurati, con oneri a loro carico; in caso di indigenza, oneri a carico della rappresentanza diplomatica (o, in subordine, del Ministero dell'Interno).

Mancata iscrizione al SSN o clandestinita' non possono motivare il rifiuto di cure ospedaliere urgenti; rilascio di un permesso per cure mediche a chi, ricoverato per cure urgenti, non abbia titolo per ottenere altro permesso.

Possibilita' di accesso in Italia per cure mediche (con garanzia di copertura economica, salvo casi di urgenza o di ragioni umanitarie).

Accesso al patrocinio gratuito per lo straniero presente a qualunque titolo.

Diritto alla presenza dell'interprete, all'osservanza religiosa, ai contatti con i familiari, alla corrispondenza e ai contatti telefonici in lingua straniera per il detenuto.

Rilascio, al momento della remissione in liberta' del detenuto, di un permesso di durata pari a quella residuata dal vecchio permesso.

Possibilita' di usufruire di misure alternative alla detenzione con accesso al lavoro.

Il ricongiungimento familiare puo' essere promosso da

Il ricongiungimento puo' riguardare:

Puo' ottenere il ricongiungimento anche il familiare presente in Italia con permesso ad altro titolo (compreso il caso di permesso per visita a familiari; escluso il caso di altri permessi di breve durata).

Permesso per coesione familiare rilasciabile:

La durata del permesso e' legata a quella del documento di soggiorno del familiare con cui si attua la coesione; e' illimitata per coesione con italiani.

In caso di scioglimento del vincolo familiare (morte, interdizione, separazione, etc.) o, per il figlio, al compimento del diciottesimo anno possibilita' di conversione del permesso di soggiorno in permesso per lavoro subordinato, lavoro autonomo o studio, anche in mancanza dei requisiti.

Carta di soggiorno rilasciabile a:

Minore di eta' inferiore a 14 anni iscritto sul documento di soggiorno di entrambi i genitori, se presenti, per tutelare il minore nei casi di separazione o di espulsione di uno dei due.

Intervento del Tribunale per i Minorenni in caso di minore in stato di abbandono, e rilascio di un permesso per affidamento o per attesa adozione.

Consentito l'ingresso e il permesso per visita a familiari titolari di permesso di soggiorno di durata superiore a un anno o rilasciato per cure mediche.

In caso di ingresso per cure mediche, ammesso un familiare e i figli minori non coniugati.

Diritti relativi alle cure ospedaliere urgenti, alla tutela dell'unita' familiare, alla difesa giudiziaria, al patrocinio gratutito, all'istruzione obbligatoria per i minori tutelati a prescindere dalle condizioni di regolarita'.

Accesso a strutture di ospitalita'; possibilita' di accoglienza anche per irregolari e clandestini disposta dal Sindaco in situazioni di emergenza o per motivi umanitari o di ordine pubblico.

Accesso a strutture aloggiative appositamente predisposte per titolari di permesso di lunga durata.

Accesso degli stranieri regolarmente soggiornanti agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, alle stesse condizioni previste per gli italiani.

Accesso alla residenza anche in mancanza di sistemazione alloggiativa definitiva.

Rinnovo del permesso per lavoro subordinato per una durata di quattro anni per chi e' impiegato a tempo indeterminato e dimostra di disporre di un reddito lecito sufficiente; rinnovo del permesso per lavoro autonomo per una durata di tre anni per chi dimostra di disporre di reddito sufficiente e di alloggio e di aver completato gli adempimenti burocratici.

Diritto di elettorato attivo in elezioni amministrative e circoscrizionali dopo cinque anni di soggiorno regolare o in caso di titolarita' di carta di soggiorno.

Carta di soggiorno, con durata di cinque anni, per il rifugiato, per chi dimostra di aver svolto regolarmente per complessivi cinque anni attivita' di lavoro subordinato o attivita' di lavoro autonomo, per il familiare di cittadino con posizione di soggiorno stabile.

La carta di soggiorno da diritto a

Rinnovo automatico della carta di soggiorno, con durata illimitata, in assenza di procedimenti penali pendenti o condanne per reati gravi.

Centri di accoglienza e di orientamento ai valichi di frontiera per stranieri in fase di ingresso regolare; informazione ed assistenza per gli stranieri in uscita dall'Italia.

Centri di servizi nei capoluoghi di provincia e nei comuni di piu' rilevante insediamento, con funzioni di orientamento e sostegno negli adempimenti burocratici.

Istituti di patronato e di assistenza sociale.

Centri di accoglienza nei comuni di piu' rilevante insediamento.

Difensore civico per lo straniero, a livello regionale e nazionale.

Dipartimento Nazionale per l'Immigrazione; uffici provinciali e sezioni consolari. Compiti di coordinamento.

Commissione Permanente per l'Immigrazione; Osservatorio Permanente sul fenomeno immigratorio; Comitato Scientifico. Compiti di studio.

Consulta Nazionale dell'Immigrazione.

Anagrafe degli stranieri in Italia.

Direzioni centrali o servizi nei ministeri dell'Interno, degli Affari Esteri, del Lavoro e della Previdenza Sociale, della Pubblica Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca Scientifica, della Sanita', di Grazia e Giustizia.

Regolarizzazione estesa a tutti i presenti alla data di entrata in vigore della legge, con rilascio di un permesso straordinario della durata di due mesi.

Possibilita' di conversione in altro permesso (esclusi turismo e simili) in presenza dei requisiti.

Diritto di reingresso nell'anno successivo, per lavoro stagionale, per chi lasci regolarmente, alla scadenza del permesso straordinario, il territorio dello Stato.