Immigrazione e asilo sono problemi della massima importanza per l'Unione Europea. Il Titolo VI del Trattato sull'Unione dispone che tali materie siano considerate "questioni di interesse comune". Esse vanno affrontate in un quadro di cooperazione e con un approccio organico.

Gli elementi chiave sono:

- riduzione della pressione migratoria;

- controllo dei flussi;

- integrazione degli immigrati regolari.

La comunicazione propone, in proposito:

a) integrare le politiche di immigrazione e asilo nella politica estera dell'Unione; affrontare le cause della pressione migratoria (politiche commerciali, di cooperazione allo sviluppo, di tutela dei diritti dell'uomo, di assistenza umanitaria); ottenere informazioni piu' accurate sugli attuali movimenti migratori e sulle probabili tendenze future.

b) definire formule comuni per l'ammissione di lavoratori, studenti e rifugiati; elaborare strategie per prevenire l'immigrazione clandestina lottare il lavoro clandestino e risolvere il problema relativo alle presenze irregolari.

c) stabilire misure che favoriscano l'assimilazione dei diritti degli immigrati regolari a quelli dei cittadini dell'Unione; creare le condizioni economiche e socio-culturali per l'integrazione; promuovere l'informazione; combattere la discriminazione e il razzismo.

La Commissione intende promuovere il dibattito sulle proposte contenute nella comunicazione.

1. La comunicazione considera contestualmente immigrazione e asilo (a differenza di quanto fatto nel '91) e tiene conto delle potenzialita' derivanti dal Trattato sull'Unione europea.

2. L'immigrazione e' fenomeno strutturale e irreversibile, e non di breve durata come ipotizzato negli anni '50. Deve essere considerato con attenzione il problema dell'integrazione degli immigrati regolari.

3. Il Consiglio europeo di Lussemburgo del '91 invita i ministri dell'immigrazione a formulare proposte per una cooperazione adeguata alle nuove esigenze (non limitata al problema della libera circolazione).

4. Il Trattato dell'Unione introduce l'obbligo di cooperare, nell'ambito di un'unica struttura istituzionale, in settori di interesse comune (tra questi, immigrazione e asilo).

5. La tragedia dell'ex-Jugoslavia e i numerosi episodi di xenofobia pongono l'esigenza di una strategia nuova in ambito europeo.

6. La Comunicazione intende avviare il dibattito su quanto e' stato fatto e quanto resta da fare.

7. La prima parte della Comunicazione descrive il quadro presente (percezione da parte dell'opinione pubblica, mutamenti istituzionali legati all'entrata in vigore del Trattato dell'Unione, mutamenti nei flussi, mutamenti nel quadro legislativo degli Stati membri, esecuzione dei programmi di lavoro approvati dal Consiglio europeo nel '91); la seconda le proposte politiche.

8. L'emigrazione europea del XIX secolo e degli inizi del XX ha favorito tanto l'Europa, quanto i paesi di destinazione.

9. Negli anni 50 e 60 i paesi del Nord Europa hanno favorito l'immigrazione dal Sud Europa e dall'esterno per la ricostruzione e il rilancio economico. La crisi degli anni 70 ha portato a una restrizione riguardo agli ingressi. Di recente i paesi del Sud Europa sono diventati paesi di immigrazione (anche irregolare). E' possibile che esigenze demografiche inducano un nuovo ricorso all'immigrazione legale.

10. Nonostante la tradizione europea in fatto di rispetto dei valori umani e di giustizia sociale, crescono forme di preoccupazione o ostilita' nei confronti dei flussi di immigrazione, anche per l'acuirsi della crisi economica europea.

11. La stragrande maggioranza dei cittadini europei non e' ostile agli immigrati, ma la preoccupazione esiste, piu' per impressioni che per fatti concreti.

12. I governi faticano a mantenere posizioni moderate e credibili. Dovrebbero porre l'accento sui vantaggi che derivano dall'immigrazione e sulla possibilita' di controllare il fenomeno.

13. E' necessario diffondere adeguatamente l'informazione anche su aspetti del fenomeno finora meno considerati (es.: l'immigrazione irregolare.

14. Il Parlamento europeo ha mostrato un maggior dinamismo, rispondendo alle comunicazioni della Commissione del '91 con due risoluzioni e adottando una risoluzione sulle politiche in favore dei rifugiati (19-1-1994).

15. L'Unione europea deve predisporre un contesto generale nel quale predisporre la politica di immigrazione e asilo.

16. Il Trattato dell'Unione raggruppa in un'unica coprnice normativa la politica estera e di sicurezza comune (Titolo V) e quella della giustizia e degli affari interni (Titolo VI). Questo consente un approccio globale al problema dell'immigrazione e dell'asilo.

17. Il Titolo VI obbliga a passare, per argomenti di interesse comune (tra cui immigrazione e asilo), da una cooperazione intergovernativa reversibile a una cooperazione permanente.

18. Il Titolo VI precisa che la cooperazione va realizzata utilizzando, quali strumenti, posizioni comuni, azioni comuni e convenzioni. Il Parlamento europeo va sistematicamente informato e consultato. La Commissione e i singoli Stati membri hanno diritto di iniziativa. E' possibile adire la Corte di giustizia per risolvere problemi di carattere interpretativo. (ma allora cosa vogliono le Chiese ???)

19. L'articolo K.9 del Titolo VI stabilisce che il Consiglio, deliberando all'unanimita' su iniziativa della Commissione o di uno Stato membro, puo' trasferire nel campo delle competenze comunitarie (applicando l'articolo 100 C del Trattato (quale ???)) settori contemplati nei punti da 1) a 6) dell'articolo K.1 (tra essi la politica di immigrazione e asilo). La Commissione, nel novembre 1993, ha dichiarato non maturi i tempi per una applicazione dell'articolo K.9 alla politica di asilo (applicazione richiesta dalla dichiarazione allegata all'atto finale del Trattato).

20. E' necessario che l'Unione si avvalga con rapidita' delle potenzialita' offerte dal Trattato.

21. Nel '92 si sono avuti circa due milioni di immigrati nell'Unione europea, di cui circa un milione da paesi terzi. Sono state presentate circa 650.000 domande di asilo (piu' della meta' in Germania).

22. Non si e' avuto un grann flusso dai paesi dell'Est. Si e' registrato un importante flusso dalla ex-Jugoslavia. Si e' accentuata la pressione dai paesi dell'aAfrica settentrionale. Acquistano maggior rilievo le migrazioni da paesi lontani, per la maggior facilita' negli spostamenti e per la presenza di trafficanti.

23. E' necessario un attento monitoraggio del fenomeno.

24. E' stato introdotto in molti paesi, dopo la crisi nell'ex-Jugoslavia, l'istituto della protezione temporanea (tipicamente: applicabilita' solo in caso di afflusso massiccio; sospensione dell'istruzione delle domande di asilo, fino a che vale il regime di protezione; rilevanza del sostegno al rientro nel paese di origine).

25. I diritti secondari sono trattati in modo diverso dai vari Stati (ricongiungimento familiare non sempre consentito; accesso al lavoro di solito consentito, ma talvolta subordinato all'accertamento di indisponibilita' di manodopera residente).

26. E' generale l'introduzione di nuovi limiti riguardo alla ricevibilita' delle domande di asilo e di meccanismi per l'accelerazione delle procedure di esame (es.: limitazione del diritto di appello).

27. Riguardo alla ricevibilita', e' stata introdotta la definizione di domanda palesemente infondata e l'applicazione (non uniforme) del principio di paese terzo ospitante (il richiedente puo' essere rinviato verso un paese dove abbia ricevuto tutela temporanea, o nel quale sia transitato senza presentare domanda di asilo, o nel quale e' palese che possa essere accolto).

28. Per accelerare l'esame si ricorre tipicamente all'aumento degli organici e alla restrizione delle possibilita' di presentazione di appello e degli effetti sospensivi di essa.

29. La costituzione tedesca e francese sono state modificate, riguardo al diritto di asilo, anche per tener conto della Convenzione di Dublino, sul paese cui incombe l'obbligo di esame della domanda.

30. Per gli altri aspetti, si tende (anche se in modo disuniforme) a rendere piu' arduo il ricongiungimento familiare (periodi di attesa, requisiti di reddito e alloggio, restrizione del novero dei parenti ricongiungibili). Tendono a essere ancora piu' restrittive le politiche di ammissione per lavoro.

31. Tali tendenze si ritrovano nelle risoluzioni, raccomandazioni e dichiarazioni adottate dai ministri dell'immigrazione degli Stati membri.

32. Nel 1991 il Consiglio europeo ha adottato un programma di lavoro da concretizzare entro il '93.

33. Si punta ad una armonizzazione delle normative e delle relative applicazioni.

34. I ministri dell'immigrazione hanno adottato alcune risoluzioni sui ricongiungimenti e sull'asilo, prive di forza cogente e interpretabili discrezionalmente dai vari Stati. Si tratta di un ravvicinamento delle politiche, piu' che di armonizzazione.

35. Le stesse risoluzioni sono lacunose: quella sul ricongiungimento familiare non si occupa dell'ammissione di persone appartenenti alla seconda generazione, ne' e' precisa sull'ammissione dei partner non coniugati o dei parenti di secondo grado; quella sull'asilo non precisa se riguardo alle domande manifestamente infondate si debbano introdurre procedure di esame distinte o accelerare quelle ordinarie.

36. Non si e' tentato di raggiungere una armonizzazione della nozione di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra. Il Consiglio europeo di Bruxelles del '93 ha adottato un piano d'azione per fare dell'interpretazione armonizzata della nozione di rifugiato un argomento di interesse comune. Sulle politiche di ammissione risultati sono stati raggiunti sui ricongiungimenti (risoluzione) e sulle espulsioni e i controlli interni (raccomandazioni). Sono in corso i lavori per l'armonizzazione delle politiche di ammissione di lavoratori autonomi e subordinati e di studenti. I progressi sono lenti.

37. E' necessario ricorrere a strumenti giuridicamente vincolanti.

38. La comunicazione del 1991 sull'immigrazione propone un approccio globale fondato su tre aspetti:

- agire sulla pressione migratoria;

- tenere sotto controllo i flusi;

- consolidare le politiche di integrazione degli immigrati regolari.

Questo approccio mantiene la propria validita' anche oggi.

39. L'Unione europea deve, nell'ambito degli strumenti istituzionali in suo possesso, trovare un equilibrio tra provvedimenti di lungo termine (cooperazione con i paesi d'origine) e provvedimenti a breve termine (controllo dei flussi), non trascurando l'integrazione degli immigrati regolari gia' presenti.

40. Il controllo dei flussi ha una posizione centrale, essendo indispensabile per condurre politiche di integrazione degli stranieri regolari presenti.

III.2.1. La necessita' di disporre di informazioni esatte

41. La disponibilita' di informazioni esatte e' necessaria per adottare adeguati provvedimenti a livello nazionale e comunitario e per attenuare le inquietudini della popolazione residente.

42. La disponibilita' di dati permetterebbe anche di stimare l'immigrazione secondaria (ricongiungimento familiare) e di prevedere grandi movimenti migratori.

43. Su invito del Consiglio Affari generali (1990), la Commissione ha predisposto un questionario, cui gli Stati membri non hanno risposto o hanno risposto con grande ritardo.

44. Sono stati istituiti centri di informazione relativamente all'asilo (CIREA) e all'attraversamento delle frontiere (CIREFI). Non sempre pero' i dati sono rilevati in modo omogeneo.

45. EUROSTAT e' preposta all'armonizzazione dei rilevamenti di dati statistici, e ha intrapreso iniziative in tal senso.

46. CIREA e CIREFI non sono sufficienti ad analizzare globalmente il fenomeno migratorio. Il Parlamento europeo ha proposto di creare un osservatorio sull'immigrazione. La Commissione sta approfondendo le diverse possibilita' di realizzazione.

III.2.2. Affrontare le cause profonde della pressione migratoria

47. La causa principale dei movimenti migratori risiede nelle disparita' economiche, in fattori demografici e ambientali e nella situazione politica o nella mancanza di diritti nei paesi d'origine.

48. L'Unione europea deve, per riguardo alle convenzioni internazionali e alle proprie tradizioni nel campo dei diritti e della giustizia sociale, accogliere i profughi, le persone bisognose di tutela internazionale e quelle la cui ammissione e' giustificata da motivi umanitari.

49. Tuttavia questo non deve far tralasciare le azioni per diminuire la pressione migratoria. Molti degli stessi rifugiati o migranti non si muoverebbero dal proprio paese se potessero usufruire di un miglior rispetto dei diritti dell'uomo o di migliori condizioni economiche.

50. La riduzione della pressione migratoria puo' essere ottenuta con il mantenimento della pace, la tutela dei diritti, la creazione di societa' democratiche, l'attuazione di politiche commerciali liberali, la cooperazione allo sviluppo economico sostenibile, il coordinamento della politica estera con quella di immigrazione e asilo.

51. Tre grandi categorie devono essere prese in considerazione: rifugiati, persone bisognose di tutela internazionale e altri movimenti migratori.

52. I rifugiati sono persone che temono di subire persecuzioni nel proprio paese. L'attenuazione della pressione dipende dalla attenzione che viene data dall'Unione europea, nelle relazioni esterne, al rispetto dei diritti dell'uomo.

53. Occorre raccogliere i dati relativi alle domande di asilo accolte, e da essi trarre informazioni sulle violazioni sistematiche dei diritti dell'uomo, allo scopo di intraprendere azioni contro i paesi che le praticano.

54. Si tratta di coloro che, pur non potendo essere considerate rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra, fuggono da situazioni di violenza generalizzata.

55. In caso di conflitto armato occorre coordinare azioni di salvaguardia dei diritti dell'uomo e di politica estera ed iniziative di aiuti umanitari. Occore anche sviluppare la collaborazione tra agenzie internazionali.

56. Gli altri movimenti sono oggi, per la gran parte, irregolari e determinati da ragioni economiche. Vi sono pero' anche movimenti dovuti a catastrofi ecologiche e a carestie. Azioni nel campo della coperazione economica e della salvaguardia dell'ambiente possono contribuire a ridurre la pressione migratoria.

- Squilibri di ordine economico

57. L'economia dei paesi di emigrazione e' tipicamente condizionata dai termini di scambio e dalla capacita' di ottenere investimenti esteri: la gestione del debito e le politiche di investimento e di commercio internazionale sono gli elementi che devono accompagnare la politica di cooperazione allo sviluppo. Va poi sostenuto il processo di integrazione economica regionale.

58. Per ovviare alla pressione migratoria e' necessario favorire la crescita economica dei paesi di emigrazione; tale crescita, tuttavia, puo' trarre vantaggio anche da una politica di immigrazione piu' attiva da parte dei paesi dell'Unione europea. I risultati comunque si vedranno solo sul lungo periodo.

59. E' necessario operare in favore dei paesi che subiscono l'esodo di personale qualificato o pressioni migratorie da paesi vicini, e di quelli che collaborano a progetti di rimpatrio organizzato.

60. La Commissione ha finanziato un progetto dell'OIM per favorire il rimpatrio di lavoratori qualificati.

61. Sono da sostenere anche progetti di formazione e di studio finalizzati al rimpatrio.

62. Gran parte degli aiuti umanitari dovrebbero essere convogliati verso i paesi che collaborano con l'UNHCR per l'accoglimento di profughi.

63. UNHCR e OIM hanno gia' predisposto, in passato, programmi di rimpatrio organizzato (in favore dei profughi vietnamiti). E' da favorire, in particolare, il rimpatrio dei profughi disposti a collaborare ad una ricostruzone democratica del paese che hanno lasciato.

- Pressioni demografiche

64. I fattori demografici possono produrre massicci movimenti migratori: nonostante che sia diminuito, nella maggior parte dei paesi in via di sviluppo, il tasso di incremento demografico, tende a crescere il numero di coloro che entrano nell'eta' di massima fertilita'.

65. La risoluzione adottata dal Consiglio Sviluppo nel 1992 indica che l'Unione europea deve collaborare a promuovere la salute della donna, favorire il tasso di alfabetizzazione, migliorare la qualita' dei servizi sociali e allestire servizi di pianificazione familiare non coercitiva.

- Fattori ambientali

66. Fattori ambientali catastrofici (inondazioni, siccita') o di lungo periodo (desertificazione, aumento del livello del mare) possono determinare flussi migratori. E' necessario tener conto della dimensione ambientale nella formulazione di qualunque strategia di cooperazione con i paesi in via di sviluppo.

- Azione a livello locale

67. E' necessario conoscere la tipologia dei potenziali migranti, per rimuovere piu' efficacemente le cause della migrazione, essendo destinati ad agire con grande ritardo (o, in un primo tempo, in senso opposto a quello voluto) i provvedimenti di tipo macroeconomico.

68. E' importante la collaborazione con i paesi di emigrazione, specie laddove i movimenti di emigrazione sono il risultato finale di migrazioni interne da aree rurali ad aree urbane. La realizzazione di progetti di sviluppo ad alta intensita' di manodopera in aree rurali potrebbe in tal caso avere effetti positivi.

III.3.1. Introduzione

69. Stante il carattere di lungo periodeo delle misure per ridurre la pressione migratoria, resta necessario esercitare il controllo dei flussi.

70. Tenere sotto controllo i flussi non significa farli cessare del tutto, stante l'obbligo di rispettare gli impegni internazionali, ma piuttosto individuare precisi criteri di ammissione e adottare misure nei confronti degli immigrati irregolari.

71. Il Consiglio europeo nel '91 ha chiesto ai Ministri per l'immigrazione di progredire verso l'armonizzazione delle politiche di immigrazione e asilo entro il '93. L'adozione di provvedimenti in uno degli Stati membri puo' infatti influenzare i flussi negli altri Stati.

III.3.2. Le politiche di ammissione

72. Finora la discussione tra gli Stati membri si e' concentrata su specifiche proposte di armonizzazione, piuttosto che sui principi fondamentali.

73. La risoluzione di Copenhagen del '93 afferma che il ricongiungimento familiare e' connesso al diritto - riconosciuto dalla Convenzione europea sui diritti dell'uomo - di vivere in famiglia, stabilisce quali siano i familiari ricongiungibili e determina le condizioni di ammissione.

74. Uno strumento giuridicamente vincolante, quale una convenzione, consentirebbe di definire meglio il quadro di diritti, anche a riguardo di elementi trattati in modo non omogeneo (periodi di attesa; ricongiungimento con partner non sposati, con figli adottivi, con parenti di secondo grado; status dei familiari ricongiunti).

75. Le politiche di ammissione degli studenti devono evitare l'esodo di cervelli dai paesi di emigrazione, dissuadendo gli interessati dal restare in Europa al termine del ciclo di studi.

76. Le politiche di ammissione dei lavoratori dipendono in gran parte dall'andamento dell'occupazione nella Comunita'. Uno dei problemi da affrontare e' l'ammissione di lavoratori gia' residenti legalmente in uno degli Stati membri.

77. Per i lavoratori che ancora risiedono nei paesi d'origine, le politiche di ammissione dovranno avere, nel breve periodo, carattere restrittivo, stante la crisi occupazionale europea. Una politica fondata sulla determinazione di quote non e' opportuna, nel breve periodo.

78. Riguardo al lungo periodo, e' necessario operare un'analisi dell'evoluzione del mercato del lavoro, tenendo anche conto dei fattori demografici. Se apparira' conveniente l'ingresso di lavoratori, potra' essere adottata una politica fondata sulla determinazione di quote.

79. In ogni caso conviene non adottare misure restrittive riguardo a programmi di lavoro temporaneo (purce' la cosa non si traduca in rotazione di posti di lavoro) e all'ammissione di lavoratori stagionali e frontalieri.

80. Deve essere affrontato il problema dell'ammissione, in via eccezionale, per motivi umanitari. Per alcune categorie particolarmente vulnerabili (es.: donne vittime di molestie sessuali o di trafficanti) si potrebbe puntare ad una armonizzazione delle prassi amministrative.

III.3.3. I rifugiati e le altre persone che hanno bisogno di protezione internazionale

81. L'accoglimento dei rifugiati e' necessariamente distinto dagli altri aspetti della politica di controllo dei flussi, giacche', in virtu' della Convenzione di Ginevra, e' dovere degli Stati contraenti accordare protezione al rifugiato (come definito dall'articolo 1A). Lo stesso obbligo e' imposto dall'articolo K2 del Trattato dell'Unione europea. L'obiettivo non e' quindi, in questo caso, tenere sotto controllo i flussi, ma garantire un esame delle domande di asilo che sia allo stesso tempo efficiente ed equo.

82. I punti piu' rilevanti di un processo di armonizzazione (Comunicazione del '91) sono l'applicazione armonizzata della definizione di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra e la definizione di requisiti minimi da osservare nelle procedure d'asilo.

a) La definizione di "rifugiato" e la sua applicazione armonizzata

83. Gruppi di esperti condurranno un lavoro approfondito per l'armonizzazione della nozione di rifugiato e dei criteri relativi al paese d'origine.

b) Requisiti minimi da osservare nelle procedure d'asilo

84. La Convenzione di Dublino rappresenta uno strumento per determinare lo Stato competente ad esaminare una determinata domanda di asilo.

85. Le misure orientate al raggiungimento di una maggiore efficienza nell'esame delle domande (eliminazione delle domande manifestamente infondate) non devono precludere a nessuno il diritto di far esaminare individualmente la propria domanda e di far valere le eventuali ragioni che la rendono atipica rispetto ad altre simili e da respingere sulla base di una presunta sicurezza del paese di provenienza.

86. Le prime iniziative adottate dai Ministri per l'immigrazione sono le risoluzioni del '92 suulle domande manifestamente infondate e sulla nozione di Stato terzo ospitante.

87. E' necessario mettere a punto un quadro di riferimento per la definizione di procedure efficienti ed eque per l'esame delle domande, all'interno del quale i singoli Stati possano determinare liberamente le norme di dettaglio.

88. Occorre stabilire chi possa chiedere asilo e quale sia la durata delle varie fasi del procedimento di concessione. Misure troppo restrittive trasformerebbero i potenziali richiedenti asilo in immigrati illegali; e le azioni necessarie per individuare tali immigrati sarebbero piu' costose delle azioni necessarie per esaminare le corrispondenti domande di asilo.

89. Equita' va garantita alle procedure di asilo con riferimento al diritto di impugnazione delle decisioni di rigetto. Devo essere considerato con attenzione anche il caso dei gruppi particolarmente vulnerabili (donne e minori non accompagnati).

90. L'adozione di criteri che garantiscano procedure eque ed efficienti nell'Unione europea e' un passo fondamentale per l'armonizzazione delle politiche di asilo.

c) Altri provvedimenti necessari

91. E' opportuno armonizzare le politiche riguardo alle persone che, avendo bisogno di protezione, non rientrano nelle previsioni della Convenzione di Ginevra.

92. La situazione della ex-Jugoslavia ha mostrato come sia necessario affrontare il problema della protezione temporanea.

93. La previsione di un regime di protezione temporanea puo' evitare la presentazione di un eccessivo numero di domande di asilo. Diversi Stati membri lo hanno introdotto per i profughi della ex-Jugoslavia, ma non sempre con un solido fondamento giuridico. L'armonizzazione di queste misure potrebbe evitare la deviazione dei flussi dovuta alla presenza di regimi piu' favorevoli di altri.

94. Dovrebbero essere stabilito come riconoscere le situazioni che rendono necessaria la protezione temporanea, quali diritti accordare alle persone protette, dopo quanto tempo autorizzarne il soggiorno di lunga durata.

95. Riguardo alle situazioni in cui accordare protezione, si dovrebbe tener conto della possibilita' di fornire adeguata assistenza in regioni prossime alla regione d'origine e della opportunita' di estendere la protezione a tutti i gruppi o solo ad alcuni, piu' vulnerabili.

96. E' necessario verificare periodicamente se sia possibile il rimpatrio organizzato delle persone protette, con equilibrio tra le esigenze delle persone e quelle degli Stati.

97. Qualora, per il perdurare delle condizioni che l'hanno motivata, la protezione dovesse durare per un periodo troppo lungo, non sarebbe sensato imporre il rimpatrio.

98. Altro problema da risolvere e' quello dell'assorbimento temporaneo in caso di esodi di massa. Dovrebbero essere elaborati programmi per riequilibrare le capacita' di assorbimento tra i vari Stati membri.

99. Riequilibrare significa garantire che in caso di onere eccessivo per uno Stato, gli altri Stati interverrebbero in suo soccorso.

100. Potrebbe essere creato, come suggerito dal Parlamento europeo (novembre '92) un Fondo europeo per i rifugiati, da utilizzare in caso di carico eccessivo per un paese.

101. Il Fondo potrebbe finanziare anche le iniziative di ONG nei paesi dell'Europa centro-orientale, allo scopo di consentire una applicazione a tali paesi, in quanto paesi di transito, della nozione di paese terzo ospitante.

III.3.4. Immigrazione illegale

102. L'aumento della pressione migratoria e le politiche restrittive porteranno ad un aumento dell'immigrazione illegale, che va contrastata perche' rende impossibile l'integrazione e lascia in posizione vulnerabile gli interessati.

103. Si distinguono clandestinita' degli ingressi e prolungamenti irregolari del soggiorno o utilizzo improprio del permesso (es.: per lavoro).

104. Finora i lavori dei ministri per l'immigrazione si sono incentrati sulle espulsioni (giugno '93). Bisogna pero' elaborare misure per prevenire l'ingresso clandestino, trovare gli immigrati illegali, assicurare loro una quota minima di diritti ed agevolarne il rimpatrio.

a) Misure di prevenzione.

105. Deve essre condotta una intensa lotta contro i trafficanti, senza precludere alle persone bisognose di protezione la possibilita' di emigrare.

106. Dovrebbe essere adottata la convenzione sull'attraversamento delle frontiere esterne, allo scopo di dare un fondamento giuridico preciso all'intensificazione dei controlli e alla politica dei visti. Dovrebbero essere sostenuti gli Stati sfavoriti da una particolare posizione geografica.

b) Misure intese ad identificare le persone illegalmente residenti nella Comunita'

107. La lotta contro gli ingressi clandestini non e' sufficiente e rende necessaria una politica dei controlli per l'individuazione degli immigrati illegali. La cosa non e' facilmente affrontabile perche' questo compito non e' che uno dei compiti della polizia.

108. Tra le misure che e' possibile adottare per dissuadere gli immigrati dal soggiorno illegale, vi sono quelle tese a non agevolare con forme di assistenza sociale gli immigrati in posizione irregolare e quelle orientate a colpire il lavoro illegale. In proposito la Comunicazione del '91 proponeva di prevedere che i destinatari di appalti pubblici debbano dimostrare il rispetto delle disposizioni di diritto del lavoro, da parte loro e degli eventuali subappaltatori o inetrmediatori di manodopera cui fanno ricorso.

c) Definizione di norme minime per il trattamento degli immigrati clandestini

109. L'immigrato illegale si trova in posizione vulnerabile. Una politica sufficientemente restrittiva nei suoi confronti, per essere attuabile, deve tutelarne i diritti fondamentali.

110. Dovrebbe essere firmata e ratificata la Convenzione ONU sui lavoratori migranti e le loro famiglie, che tutela i diritti fondamentali dei migranti a prescindere dal loro status giuridico. La Convenzione potrebbe essere integrata, se necessario, da un atto giuridico dell'Union eeuropea.

d) Misure dirette a facilitare il rimpatrio degli immigrati clandestini

111. La miglior soluzione, quando un immigrato e' sorpreso in posizione irregolare, e' il rimpatrio volontario, anche inquadrato nell'ambito di progetti di rimpatrio organizzato (che hanno un bassissimo rapporto costi/benefici. E' necessario pero' che questo non costituisca un incentivo per l'immigrazione illegale.

112. L'espulsione e' la soluzione estrema, che puo' incontrare ostacoli quando non esistano connessioni dirette con il paese d'origine o quando questo non intenda collaborare.

113. La raccomandazione del novembre '92 dei ministri per l'immigrazione intende far si' che gli Stati membri si impegnino a consentire il transito di espulsi da rimpatriare, se necessario. Accordi dovrebbero essere stipulati anche con paesi terzi.

114. Gli accordi di riammissione possono risolvere il problema della collaborazione dei paesi di origine (Comunicazione del '91). La loro importanza e' stata riconosciuta da quasi tutti gli Stati dell'Europa centro-orientale nella Conferenza di Budapest (febbraio '93).

115. Necessario stabilire una connessione tra tali accordi e gli accordi internazionali della Comunita'.

116. I paesi di transito e quelli di origine possono ricavare gravi pesi dall'applicazione degli accordi. E' necessaria da parte dell'Unione una attiva assistenza nei confronti di questi paesi.

117. Attenzione particolare va prestata al rimpatrio di minori non accompagnati e di vittime di violenze sessuali (non deve essere preclusa la possibilita' di instaurare un procedimento contro gli autori delle violenze).

118. Le politiche di integrazione e di immigrazione sono strettamente connesse. L'intensita' dei flussi di immigrazione per lavoro, ricongiungimento e richiesta di asilo, e di immigrazione illegale influenzano i processi di integrazione: la societa' e' disposta ad accettare i flussi se il Governo mostra di saperli tenere sotto controllo.

Tutti i paesi della Comunita' sono ormai paesi di immigrazione: nell'Unione risiedono quasi dieci milioni di immigrati da paesi terzi.

119. L'integrazione consiste nel fornire ai migranti risorse tali da consentire loro di raggiungere gradualmente la parita' dei diritti e dei doveri con i cittadini autoctoni.

120. Le politiche di integrazione hanno bisogno di continue verifiche e aggiornamenti.

121. L'attuazione delle politiche di integrazione e' spesso affidata in parte alle organizzazioni di volontariato e, comunque, a una pluralita' di enti. Questo ne rende piu' difficile la gestione. E' rischiosa ance la strumentalizzazione a fini politici del dibattito sull'integrazione. In ogni caso, i vantaggi superano gli svantaggi.

122. Il Parlamento europeo ha piu' volte sollecitato la Commissione a presentare proposte sulle politiche di integrazione e sulla lotta alla xenofobia e al razzismo. La Commissione ritiene che si dovrebbero sfruttare le possibilita' offerte dal Trattato dell'Unione per intraprendere azioni comuni.

123. Si possono distinguere: misure per migliorare le condizioni degli immigrati, misure per creare condizioni economico-sociali adatte a favorire l'integrazione, misure per favorire l'informazione e il dialogo, misure per combattere razzismo e xenofobia.

III.4.1. Migliorare la situazione dei cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente nella Comunita'

124. L'elemento fondamentale di una politica dell'integrazione e' la concessione di un diritto di soggiorno permanente a valle di un prefissato periodo di soggiorno (Comunicazione del '91).

125. E' necessario anche concedere un autonomo diritto di soggiorno ai familiari ricongiunti, a valle di un prefissato periodo e superata, ad esempio, l'eta della scuola dell'obbligo, che preservi il soggiorno dello straniero dallo scioglimento del vincolo con il familiare che ha promosso il ricongiungimento o dalla partenza dello stesso.

126. Devono essere evitate le duplicazioni di obblighi burocratici (es.: permessi di soggiorno distinti dai permessi di lavoro). L'insicurezza nuoce infatti al processo di integrazione.

127. Deve essere favorita la libera circolazione per soggiorni di breve durata degli immigrati legalmente soggiornanti in tutto il territorio dell'Unione, e non solo nel territorio degli Stati firmatari dell'Accordo di Schengen. La Commissione propone anche che sia sufficiente il permesso di soggiorno in uno Stato membro, in luogo del visto, per l'attraversamento di frontiere esterne (Proposta di Convenzione).

128. Deve essere consentito l'esercizio di attivita' lavorativa in uno Stato membro agli immigrati aventi diritto di residenza permanente in altro Stato membro.

129. Per cominciare, comunque, si potrebbe consentire la migrazione interna per lavoro di cittadini di paesi terzi, qualora si presenti una domanda di manodopera non saturata dall'offerta dei lavoratori cittadini dell'Unione. Deve essere anche affrontato il probema di una migrazione inetrna di lavoratori autonomi.

130. Si tratta di stabilire quali dei diritti di cui godono i cittadini autoctoni debbano essere goduti anche dai cittadini di paesi terzi. In ogni caso, la parita' di trattamento degli immigrati legali e' un obiettivo fondamentale per la societa' (Comunicazione del '91). Deve essere quindi essere rimosso il requisito di nazionalita' per l'esercizio dei diritti e per l'erogazione di certe prestazioni.

131. La Comunicazione del '91 affermava che deve essere garantita la parita' di trattamento dei lavoratori in materia di retribuzione, condizioni di lavoro e sicurezza sociale, laddove prevista da accordi con i paesi di provenienza.

132. Dovrebbe essere ratificata da almeno venti paesi, per entrare in vigore, la Convenzione ONU sui diritti di tutti i lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie. La sua ratifica da parte degli Stati membri garantirebbe agli interessati una tutela fondata su norme di diritto internazionale.

133. Le legislazioni in materia di naturalizzazione e cittadinanza differiscono da uno Stato membro all'altro. Il Trattato dell'Unione lascia la materia alla legislazione nazionale. Tuttavia la naturalizzazione e' uno strumento fondamentale per favorire il processo di integrazione. La naturalizzazione comporta il diritto di soggiorno permanente, la liberta' di circolazione nella Comunita', il godimento pieno dei diritti civili e politici. Potrebbe anche essere usato come strumento per incentivare l'apprendimento della lingua del paese ospitante.

III.4.2. Creare le condizioni economiche e socio-culturali che assicurino il successo dell'integrazione

134. Gli immigrati sono soggetti a rischio di esclusione sociale, date la bassa qualificazione lavorativa, le scarse prospettive di carriera, la discriminazione esistente a loro danno.

135. Particolare attenzione va prestata al problema dell'abitazione e dell'assistenza sanitaria.

136. Nel mondo del lavoro si deve tener conto delle esigenze particolari della fascia compresa tra i 15 e i 25 anni di eta' (formazione) e delle difficolta' di inserimento della fascia compresa tra i 23 e i 30 (scarsa acculturazione), dei disoccupati della prima generazione, delle donne e delle giovani immigrate.

137. Il punto di partenza per le proposte legislative a riguardo puo' essere l'articolo 2, comma 3, dell'Accordo sulla politica sociale (emanazione di norme comunitarie sulle condizioni di impiego degli immigrati legali).

138. Altro punto fondamentale e' la direttiva sulla formazione scolastica dei figli dei lavoratori migranti. Benche' si applichi ai figli dei migranti comunitari, in una dichiarazione del Consiglio si esprime la volonta' di garantire che le misure che ne conseguono rispondano anche alle necessita' dei figli di immigrati da paesi terzi.

139. La Commissione ha promosso progetti pilota per l'integrazione dei giovani immigrati e degli stranieri di seconda generazione (insegnamento della lingua del paese ospitante e di quella del paese d'origine, formazione professionale).

III.4.3. Scambio di informazioni e dialogo

140. La Commissione da' sostegno a due reti (RIMET e ELAINE) per lo scambio di informazioni e di esperienze relative all'integrazione, alle esigenze del mercato del lavoro, ai rapporti tra immigrati ed enti locali.

141. Sarebbe utile creare un meccanismo per lo scambio di informazioni ed esperienze tra gli organi nazionali responsabili del coordinamento delle politiche di integrazione.

142. Su iniziativa del Parlamento europeo e' stato istituito il Forum dei migranti (finanziato dalla Commissione, ma politicamente indipendente), con lo scopo di promuovere il dialogo tra le diverse comunita' di immigrati e tra queste e le istituzioni, e di operare per la promozione dei diritti degli immigrati.

III.4.4. Lottare contro la discriminazione razziale ed affrontare il problema del razzismo e della xenofobia

143. Per combattere xenofobia e razzismo devono essere resi effettivi i meccanismi di tutela per le vittime e deve essere reso evidente che qualunque violazione delle leggi a riguardo sara' severamente perseguita.

144. La Commissione incoraggia e sostiene iniziative assunte da ONG contro la discriminazione.

145. Devono essere raccolti dati sugli episodi di razzismo. Deve essere migliorata la formazione dei funzionari che vengono a contatto con gli immigrati.

146. Devono essere elaborati, con il concorso delle parti sociali, codici di condotta che vietino la discriminazione razziale.

147. La Commissione ha proposto un programma di azione per educare i giovani a riconoscere il valore della diversita' culturale.

148. Il Consiglio dei Ministri della Giustizia e degli Affari interni ha approvato una serie di provvedimenti finalizzati a promuovere la cooperazione tra gli Stati membri nella lotta contro razzismo e xenofobia.

149. La Commissione ritiene che occorra una piena utilizzazione di tutte le possibilita' offerte dal Trattato dell'Unione per lottare razzismo e xenofobia.