E’ trascorso appena un anno da quando la Caritas Italiana e la Fondazione Migrantes hanno trasmesso a Caritas e Migrantes diocesane, oltre che a diverse istanze politiche, parlamentari e governative, le "Linee guida per una legge organica sull’immigrazione"; era l’ultimo di una serie di documenti con cui i due organismi ecclesiali sono pronunciati in forma critica e propositiva su interventi o proposte legislative in tema migratorio susseguitesi nel giro di pochi mesi.

Il dibattito sull’immigrazione si è ora riacceso, nel contesto dei drammatici esodi dalla terra albanese, con particolare vivacità attorno al disegno di legge "Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero", approvato dal Governo il 14 febbraio. Di fronte all’iniziativa del Governo una vasta area di organismi e associazioni di ispirazione cristiana, cui si sono aggiunte altre forze sociali e di volontariato, ha preso posizione mettendo a punto una serie di proposte e di emendamenti intesi non a soppiantare ma a migliorare il gesto governativo. Si ritiene infatti che tale testo, apprezzabile per la sua impostazione generale e per molti dei suoi contenuti, in particolare per quelli relativi alle politiche di integrazione, possa costituire solida base per una legge che sia effettivamente organica ed efficace, a condizione che vi siano recepite modifiche e integrazioni senza le quali a ragione si teme che l’intero impianto ne venga compromesso.

La Caritas Italiana e la Fondazione Migrantes il 19 marzo hanno tenuto un incontro con loro rappresentanti regionali, per riflettere assieme sul nuovo disegno di legge e su altre proposte avanzate di recente in fatto di immigrazione. Ne sono uscite indicazioni, in base alle quali è stato redatto il presente documento, di cui prime destinatarie sono le Caritas e Migrantes regionali e diocesane. Si ritiene infatti che esso possa costituire un valido contributo sia per orientare e sensibilizzare al problema le nostre comunità ecclesiali, sia per interloquire con proposte concrete e ragionate con le forze sociali e politiche locali, in vista del prossimo dibattito parlamentare su questa legge che si profila di decisiva importanza non solo per gli immigrati ma per l’intera società italiana. Per tale motivo riteniamo che i Direttori Diocesani dei due organismi programmino - in accordo col proprio Vescovo - momenti specifici di riflessione, eventualmente tenendo aggiornate sulle iniziative prese le nostre Direzioni Nazionali.

Questo documento si pone sulla falsariga delle precedenti "Linee guida", che qui in parte vengono presupposte (nn. 1-11), in parte rielaborate aggiornandole al contesto sociale e migratorio che è in contirnua evoluzione. Qualche particolare risulterà probabilmente opinabile e sostituibile con altre soluzioni alternative; si è tuttavia convinti che le linee di fondo, ispiratrici di tutto l’insieme, oltre ad essere in sintonia con gli orientamenti del Magistero e la Dottrina sociale della Chiesa, siano suggerite e convalidate dalla lunga esperienza e dal coinvolgimento diretto di Caritas e Migrantes, come pure di molte altre realtà ecclesiali, nella realtà migratoria.

Pertanto appare indispensabile modificare il testo del disegno di legge nel modo seguente.

- Stabilire esplicitamente (art. 19) che le liste di prenotazione siano tenute dalle Rappresentanze diplomatiche o consolari e non - ad esempio - dalle autorita' del Paese straniero, per evitare che una gestione non trasparente delle liste e delle graduatorie danneggi ingiustamente persone che aspirino a migrare in Italia. Stabilire anche che le liste siano tenute in tutti i Paesi stranieri, e non solo in quelli con cui sono stati stipulati accordi; in caso contrario, gli stranieri provenienti da Paesi privi di accordi, potranno di fatto entrare solo irregolarmente. Assicurare comunque che la programmazione dei flussi, in base ai decreti di cui all’art. 3, c. 4, abbia luogo anche nel periodo che precede la stipula degli accordi e l’apertura delle liste di prenotazione, periodo che potrebbe prolungarsi al di là di ogni previsione.

- Prevedere (art. 20) che, almeno in corrispondenza alle mansioni che necessitano di un incontro diretto preventivo tra lavoratore e datore di lavoro, l'ingresso degli iscritti nelle liste di prenotazione sia autorizzato, nel rispetto di una graduatoria fondata sull'anzianita' di iscrizione e nel limite fissato dalla programmazione, sulla base della semplice richiesta di visto. In mancanza di una tale previsione, cui dovrebbe corrispondere, in analogia con quanto disposto dall'articolo 21 in relazione alla prestazione di garanzia, il rilascio di un permesso di soggiorno della durata di due anni, risulta di fatto preclusa la possibilita' di migrazione per lavori, quali la collaborazione domestica o l'assistenza domiciliare, per tutti coloro che non possano contare su uno sponsor, non avendo contatti con soggetti regolarmente presenti in Italia.

- Chiarire (art. 4) che la disponibilita' di mezzi di sostentamento e' requisito necessario per l'ingresso solo nei casi di soggiorni di durata non superiore a tre mesi, salvo che sia diversamente disposto dalla legge. In mancanza di tale precisazione, sarebbero irragionevolmente soggetti all'obbligo di dimostrazione della disponibilita' di mezzi anche gli stranieri, titolari di un permesso di soggiorno di lunga durata, che fanno ingresso - ad esempio - per lavoro subordinato o per motivi familiari, nonche' gli stranieri che fanno ingresso per cure mediche nell'ambito di programmi umanitari. L'accertamento della disponibilita' di mezzi in relazione ad ingressi per soggiorni piu' lunghi, quando previsto espressamente dalla legge (ad esempio, nel caso di ingresso per lavoro autonomo), dovrebbe esaurirsi poi nella fase di rilascio del visto, e non essere ripetuto all'atto dell'attraversamento della frontiera. Si dovrebbe prevedere, infine, che la dimostrazione di disponibilita' di mezzi possa essere sostituita, in caso di ingresso per lavoro autonomo o per studio, da presentazione di garanzia prestata da ente o privato, in analogia con quanto previsto dall'articolo 21.

- Escludere (art. 4) che il regolamento possa stabilire condizioni ed adempimenti in materia di ingresso, dovendosi limitare - per non incorrere in eccezione di incostituzionalità - a definirne le modalita' di accertamento. Quegli ulteriori condizionamenti ed adempimenti, eventualmente introdotti dal regolamento di attuazione, non interesserebbero soltanto l’ingresso nel territorio dello Stato, ma entrerebbero a far parte di quei "requisiti richiesti per l’ingresso e il soggiorno" che l’art. 5, c. 5 configura come presupposti per il rilascio o il rifiuto di rinnovo o la revoca del permesso di soggiorno.

- Escludere (art. 5) che, in presenza di convenzioni internazionali ratificate dall'Italia, il rifiuto del permesso possa essere determinato dal mancato soddisfacimento da parte dello straniero di requisiti minori - non legati cioe' alle esigenze di sicurezza dello Stato - per il soggiorno in uno degli Stati contraenti.

- Prevedere (art. 22) un diritto certo di reingresso, piuttosto che un diritto di precedenza, per lo stagionale che lasci l'Italia regolarmente alla scadenza del permesso, ed eventualmente prevederne la verifica e la modifica, in caso di effettivi inconvenienti, nel documento programmatico triennale, di cui all’art. 3, c. 1. La formulazione attuale della disposizione, rischia infatti di incentivare la permanenza irregolare, dal momento che la semplice precedenza, restando condizionata alla programmazione, non da' garanzie sufficienti di reingresso in Italia al lavoratore straniero.

- Estendere il riconoscimento dei diritti fondamentali della persona (art. 2) allo straniero che in qualunque modo si presenti alla frontiera dello Stato.

- Garantire in ogni caso (art. 8), allo straniero respinto, l'assistenza, anche per ricorsi da presentare, di strutture o servizi di accoglienza da istituirsi ai valichi di frontiera autorizzati, escludendo cosi' ogni forma di respingimento "sommario". Tali strutture o servizi dovrebbero anche fornire informazione, interpretariato e assistenza agli stranieri che intendono presentare domanda di asilo o fare comunque ingresso in Italia. Ai valichi aeroportuali, tali servizi dovrebbero essere messi a disposizione all'interno della zona di transito.

- Limitare la possibilita' di respingimento a chi e' entrato al di fuori dei valichi autorizzati (art. 8), o nell’immediatezza dei valichi non autorizzati di frontiera. Negli altri casi si dovrebbero applicare le procedure previste in relazione al provvedimento di espulsione. E’ comunque indispensabile stabilire chiari i confini tra respingimento alla frontiera ed espulsione dal territorio dello Stato.

- Limitare le sanzioni e gli obblighi a carico del vettore che ha portato lo straniero per il quale si deve procedere al respingimento (art. 8) al solo caso di mancata segnalazione, alle autorita' di frontiera, della presenza a bordo di straniero privo dei documenti necessari per l'ingresso. In caso contrario, al potenziale richiedente asilo privo di documenti potrebbe essere negata, dal vettore, la partenza stessa verso l'Italia. Il vettore sarebbe inoltre tenuto a un impossibile controllo relativo alla disponibilita' di mezzi di sostentamento dello straniero.

- Escludere che l'espulsione, provvedimento di eccezionalità gravità e senza possibilità di ricorso, possa essere irrogata quale misura di prevenzione (art. 11), dovendosi ritenere che questo contrasti col principio costituzionale di presunzione di innocenza.

- Escludere la pressoché illimitata discrezionalità del Prefetto (art. 11) nella scelta del tipo di esecuzione dell’espulsione (differita o con accompagnamento immediato alla frontiera), prevedendo al piu', che nei casi in cui vi sia il rischio che lo straniero si sottragga all'espulsione, l'adozione del provvedimento di custodia. Stabilire inoltre che la decisione del pretore, nell'esame del ricorso o nella convalida del provvedimento di custodia, debba tener conto della congruita' del provvedimento di espulsione, con riferimento al grado di inserimento dello straniero e al rischio di violazione di diritti fondamentali (asilo, famiglia, salute, minori). Prevedere infine la sospensione del provvedimento di espulsione nel caso che il pretore non si sia pronunciato sul ricorso entro il termine fissato. (In alternativa, prevedere che il provvedimento di espulsione richieda sempre la convalida del Pretore o almeno che il ricorso al Pretore possa essere presentato dallo straniero anche contestualmente al ricevimento del provvedimento di espulsione immediatamente esecutivo e che in ogni caso l’avvenuta presentazione del ricorso contro l’espulsione, eseguibile con accompagnamento alla frontiera, comporti effettivi sospensivi dell’esecuzione dell’espulsione).

- Disporre che di norma il reingresso antecedente alla scadenza dei termini (art. 11) sia autorizzato dal Ministro dell'interno, su richiesta dello straniero espulso, nei casi in cui e' necessario tutelare il diritto all'unita' familiare dell'interessato.

- Prevedere (art. 12) che, qualora scadano i termini previsti per la custodia nel centro di permanenza temporanea senza che siano stati eseguiti il respingimento o l'espulsione, allo straniero sia rilasciato un permesso di soggiorno per i motivi e con la durata determinati dal pretore all'atto della convalida del provvedimento di custodia.

- Estendere il principio di non refoulement (art. 17) al caso di stranieri in pericolo per motivi che giustificherebbero il loro accoglimento per protezione temporanea, a norma dell'articolo 18, ed estendere la condizione di non espellibilita' alla categoria degli stranieri nati e vissuti continuativamente in Italia, in considerazione delle loro condizioni di radicamento sociale. Chiarire inoltre che, per evidenti ragioni di carattere umanitario e per il rispetto delle convenzioni internazionali, devono essere considerati non espellibili anche gli stranieri rifugiati o accolti per ragioni umanitarie o richiedenti asilo, nonche' gli stranieri che necessitino di cure urgenti o comunque essenziali. Prevedere infine che allo straniero privo di permesso di soggiorno che non possa essere espulso in virtu' del principio di non refoulement o della sua appartenenza a categoria protetta, sia, rispettivamente, consentito di presentare una richiesta di asilo o rilasciato un permesso di soggiorno per i motivi appropriati.

- In riferimento all’art. 5, limitare la possibilita' di revoca del permesso di soggiorno ai casi esplicitamente previsti dalla legge; escludere inoltre che questa revoca possa aver luogo o che il rinnovo del permesso di soggiorno possa essere negato per il venir meno dei requisiti previsti per il rilascio; ne conseguirebbe infatti una estrema precarietà dello straniero regolare, il quale potrebbe trovarsi in stato di irregolarità e venire espulso per il semplice fatto di essere momentaneamente disoccupato o con passaporto scaduto. Esclude infine i medesimi effetti negativi alla stipula, successiva al rilascio del permesso, di accordi internazionali.

- Determinare il tipo di permesso la cui titolarita', unitamente al soggiorno regolare prolungato, consente di accedere alla carta di soggiorno eliminando l’incomprensibile formula: "titolare di un permesso di soggiorno per un motivo che consente il rinnovo senza limiti di tempo" (art. 7). Escludere inoltre che, ai fini del rilascio, sia rilevante il reddito (gia' verificato, presumibilmente, in sede di rinnovo del permesso per lavoro; irrilevante anche a tali fini, nel caso di straniero titolare di permesso per asilo) e tanto più che possa comportare una irragionevole discriminazione di censo in relazione ai carichi familiari.

- Limitare la previsione di rifiuto o di revoca della carta di soggiorno (art. 7) al caso di condanna definitiva grave. E' inammissibile infatti che un semplice rinvio a giudizio, o una condanna non definitiva, o perfino una condanna definitiva, ma di entita' trascurabile, o per delitti di minima rilevanza, possano costituire motivo per impedire o addirittura invertire il processo di stabilizzazione del soggiorno dello straniero. Perciò i reati indicati nell’art. 381 del c.p.p. non possono essere ostativa al rilascio della carta, sia per la scarsa rilevanza di tali reati, sia per il fatto che molti di tali reati sono punibili a querela di parte e dunque lo straniero potrebbe essere sottoposto a ricatti e minacce ingiuste da parte di potenziali calunniatori che volessero anzitutto impedirgli di ottenere il rilascio della carta stessa e i diritti ad essa conseguenti (incluso l’elettore attivo e passivo). Escludere, inoltre, che lo straniero in possesso di carta di soggiorno (titolare di diritto di voto amministrativo) possa essere espulso per semplici motivi di prevenzione.

- Precisare, gia' nella parte sui Principi Generali (art. 2), coerentemente con quanto stabilito dal comma 6 dell'articolo 11, che i provvedimenti su ingresso, soggiorno ed espulsione sono impugnabili, e che, salvo che sia diversamente disposto dalla presente legge, la presentazione del ricorso ha effetto sospensivo sul provvedimento. Prevedere anche che, in mancanza di altro permesso di soggiorno, lo straniero riceva un permesso temporaneo, rinnovabile fino alla definizione del ricorso e, quando il ricorso riguardi il rifiuto di rilascio o di rinnovo o la revoca di un permesso di soggiorno, utilizzabile per tutte le attivita' consentite dal permesso rifiutato, non rinnovato o revocato.

- Precisare (art. 6) che lo straniero titolare dei permessi per lavoro subordinato o autonomo, famiglia, etc., e' ammesso allo svolgimento di qualunque attivita' consentita allo straniero, e non solo di quelle specificamente previste in corrispondenza al particolare permesso posseduto; si evita in tal modo che una lettura restrittiva della disposizione in questione impedisca, ad esempio, l'iscrizione nelle liste di collocamento o lo svolgimento di attivita' di lavoro subordinato o autonomo. Estendere inoltre (per legge, piuttosto che per regolamento e in forma ristretta, come nella versione originaria) al titolare del permesso per studio o per formazione la facolta' di utilizzare il permesso per motivi diversi. Stabilire infine che, salvo il caso di esplicito divieto previsto dalla presente legge, il permesso di soggiorno possa essere convertito in permesso per lavoro subordinato o autonomo in presenza di opportuni requisiti.

- Chiarire (art. 28) che, per la conversione del permesso per motivi familiari in caso di scioglimento del vincolo o di compimento della maggiore eta', si prescinde dal possesso dei requisiti corrispondenti al nuovo permesso.

- Escludere la distinzione tra permesso per lavoro subordinato a tempo indeterminato e permesso per lavoro a tempo determinato, prevedendo un'unica durata di due anni del permesso rilasciato per la prima volta, e precisare la durata del permesso per lavoro autonomo (art. 5).

- Rendere esplicita l'abolizione della condizione di reciprocita' con l'abrogazione delle disposizioni contenute nell'articolo 16 delle Preleggi (art. 2).

- Chiarire, coerentemente con le altre disposizioni contenute nel disegno di legge, che il diritto a mantenere o ricostituire l'unita' familiare con familiari stranieri (art. 27) e' garantito anche allo straniero rifugiato. Riconoscere poi il diritto al ricongiungimento anche ai titolari di permesso per asilo umanitario (condizione analoga per molti aspetti a quella del rifugiato), per studio (e' facile che il borsista universitario straniero sia gia' sposato e, in ogni caso, resterebbe salvo il requisito relativo alla disponibilita' di reddito) e di permesso per motivi religiosi (si pensi, ad esempio, ai Pastori protestanti; ma interessa, per i genitori a carico, anche i Religiosi cattolici).

- Estendere (art. 27) la possibilita' di ingresso dei familiari al seguito, condizionato al soddisfacimento dei requisiti relativi a reddito e alloggio, al caso di titolare di permesso per motivi religiosi o per studio. Stabilire inoltre che i familiari al seguito del richiedente asilo siano protetti dal respingimento nello stesso modo in cui e' protetto il richiedente stesso.

- Escludere limitazioni alla possibilita' di coesione familiare "sul posto" relative alla durata del soggiorno in Italia, nel caso di stranieri che abbiano sposato cittadini italiani o comunitari (art. 28). Qualunque restrizione contrasterebbe infatti con l'assenza di particolari condizioni in relazione all'ingresso al seguito (articolo 27, comma 5). Estendere inoltre la possibilita' di coesione sul posto allo straniero regolarmente soggiornante a qualunque titolo, familiare di cittadino italiano o comunitario o di cittadino straniero avente diritto al ricongiungimento, ferma restando la necessita' di dimostrare il possesso dei requisiti eventualmente richiesti. In caso contrario, detto familiare sarebbe costretto - per godere del diritto all'unita' familiare - a tornare nel proprio Paese, aspettare il nulla-osta al ricongiungimento e rientrare in Italia. Ne deriverebbero solo inutili costi supplementari per lo straniero. Per familiari di cittadini italiani o comunitari, poi, qualunque restrizione contrasterebbe con l'assenza di particolari condizioni in relazione all'ingresso al seguito (articolo 27, comma 5). Prescindere infine, ai fini della coesione sul posto di familiari di rifugiati, dalla regolarita' della posizione in relazione al soggiorno, in considerazione della loro particolare condizione.

- Stabilire che il Tribunale per i minorenni intervenga (art. 29) anche quando l'espulsione riguardi il genitore, il tutore o l'affidatario di un minore, consentendo cosi' (coerentemente con quanto disposto dal comma 3 dello stesso articolo) che si deroghi alle norme sulle espulsioni quando cio' risulti conforme all'interesse del minore.

- Indicare, nel rispetto dell'autonomia dei singoli atenei, l'obiettivo di un inserimento di studenti stranieri in linea con gli orientamenti comunitari, che migliori il dato attuale corrispondente ad una percentuale dell'ordine del due per cento dell'intera popolazione universitaria (art. 36).

- Stabilire che le borse di studio per studenti universitari (art. 36) possano essere assegnate anche a partire da anni successivi al primo. Si evita cosi' che nell'assegnazione possano esservi interferenze da parte delle autorita' del Paese di appartenenza che danneggino i soggetti invisi alle stesse autorita'.

- Disciplinare, con regolamento, il riconoscimento dei titoli di studio di scuola superiore conseguiti all'estero (art. 36).

- Estendere anche ai campi diversi da quello sanitario la possibilita' di accesso all'iscrizione agli albi e allo svolgimento delle professioni per lo straniero in possesso dei titoli corrispondenti legalmente riconosciuti in Italia (art. 34). Dare inoltre alla relativa disposizione il carattere di norma a regime.