In presenza di un quadro legislativo e applicativo che concorre, con l'eccessivo restringimento dei canali di immigrazione regolare, ad alimentare innaturalmente il bacino di irregolarita', difficilmente allo svuotamento di questo puo' contribuire la parte repressiva della legge - quella cioe' riguardante il provvedimento di espulsione. Sotto questo aspetto, infatti, la legge 39/1990 e' giustamente garantista: l'espulsione e' vista come un provvedimento di gravita' eccezionale e non come uno strumento che sopperisca alla mancanza di una politica di immigrazione. E di fronte ad un provvedimento eccezionale sono salvaguardati tutti i necessari spazi di tutela dei diritti dell'espulso - primo fra tutti, il diritto al ricorso contro il provvedimento. La legge 39 stabilisce in proposito che l'espulsione consista nell'intimare allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro quindici giorni; qualora pero' l'interessato presenti ricorso davanti al Tribunale amministrativo regionale, l'espulsione e' sospesa fino a decisione definitiva sulla contestuale istanza cautelare.

E' ovvio come nel tutelare i diritti dello straniero - conformemente, si badi, alle norme dei trattati internazionali - si finisca per negare al meccanismo repressivo l'efficacia abusivamente richiesta dall'evitabile diffusione delle condizioni di irregolarita'. La permanenza nel territorio dello Stato dello straniero colpito da espulsione puo' infatti prolungarsi legittimamente per anni, dati i tempi richiesti dall'amministrazione della giustizia.

Si deve comunque notare come questo fatto sia scarsamente correlato con i problemi della sicurezza urbana. I provvedimenti di espulsione assunti in seguito a condanna per reati gravi o per motivi di ordine pubblico sono immediatamente eseguiti con accompagnamento dell'espulso alla frontiera, e non vengono sopesi per la presentazione di un ricorso. Il richiamo che spesso viene fatto ai rischi associati alla permanenza di soggetti pericolosi nel territorio dello Stato dovrebbe quindi suonare come rimprovero all'amministrazione (che ha adottato, ad esempio, solo poche decine di volte il provvedimento di espulsione per motivi di ordine pubblico) piu' che al Legislatore.

Per contro, un'ulteriore diminuzione dell'efficacia dello strumento dell'espulsione e' data dalla difficolta' di procedere al rimpatrio dello straniero espulso quando questi non sia in possesso di un documento di viaggio che consenta di individuare lo Stato di appartenenza. La chiara percezione di questa circostanza ha indotto molti stranieri presenti irregolarmente nel nostro paese a distruggere o, piu' semplicemente, ad occultare il proprio documento di viaggio.

Il tentativo di sanzionare penalmente questo comportamento difficilmente potra' incontrare grande fortuna, data la difficolta' di distinguerlo nei fatti dal semplice - e certamente non perseguibile - smarrimento del documento. Tuttavia la legge 39 prevede (articolo 7, commi 11 e 12) che quando si rendano necessari accertamenti in ordine all'identita' dello straniero da espellere, nei confronti di questi possa essere disposta (anche con procedura d'urgenza) la sorveglianza di pubblica sicurezza, anche con obbligo di dimora. Le violazioni degli obblighi associati a tali misure da parte dello straniero sarebbero punite con la reclusione fino a due anni. Tali disposizioni non hanno mai trovato applicazione. Resta quindi difficilmente comprensibile il motivo per cui si invochi, anche da parte dell'amministrazione preposta all'adozione e all'esecuzione dei provvedimenti, una riforma del quadro normativo che gli conferisca, con una maggior severita', una maggiore efficacia.

La determinazione di canali di immigrazione legale opportunamente dimensionati, unitamente a una intensa lotta contro i trafficanti di immigrazione clandestina, puo' far si' che i provvedimenti di allontanamento debbano essere adottati in un numero di casi non eccessivo e che quindi possano essere accompagnati da tutte le misure necessarie a rendere salve le esigenze di tutela dei diritti della persona, come pure quelle relative all'effettivita' delle misure e alla certezza del diritto.

Riguardo alla tutela dei diritti fondamentali, e' opportuno innanzi tutto individuare alcune categorie per le quali non si possa procedere ad allontanamento. Devono in tal modo essere protetti - quanto meno - i minori, coloro che necessitino di cure mediche urgenti o comunque essenziali, le donne incinte o che abbiano partorito di recente, i rifugiati e i richiedenti asilo, quanti soggiornino da lungo tempo in Italia.

Deve essere poi prevista la possibilita' che non si dia corso all'allontanamento dello straniero laddove sussistano circostanze - in relazione all'incongruita' del provvedimento rispetto all'infrazione commessa, al livello di inserimento sociale dell'interessato, alla presenza di familiari o ad altre ragioni umanitarie - che lo rendano inappropriato. La valutazione di tali circostanze dovrebbe essere, nei limiti del possibile, riferita a criteri oggettivi; uno spazio adeguato tuttavia dovrebbe essere lasciato alla discrezionalita' dell'autorita' chiamata a giudicare, in vista della possibilita' che le specifiche situazioni rilevanti in materia sfuggano ad ogni tentativo di codificazione.

E' legittimo il tentativo di individuare norme capaci di rendere piu' spedita ed efficace di quanto non sia risultata finora l'esecuzione del provvedimento, evitando che la presentazione del ricorso comporti una sospensione automatica e prolungata dell'allontanamento, e di impedire che lo straniero da espellere, approfittando della mancanza di particolari vincoli, si sottragga all'obbligo di lasciare il territorio dello Stato. Simili norme devono pero' essere accompagnato da una decisa riduzione degli spazi di discrezionalita' dell'amministrazione. Non potrebbe quindi ritenersi accettabile il mantenimento, nella casistica prevista dalla normativa, dell'espulsione quale misura di prevenzione, che sembra difficilmente conciliabile con il principio costituzionale di presunzione di innocenza e che non risulterebbe bilanciata, in questo contesto, da efficaci strumenti di ricorso.

Allo stesso modo, e salvo il caso di grave pericolo per l'ordine pubblico o per la sicurezza dello Stato, non appare accettabile l'ipotesi di un accompagnamento immediato alla frontiera, contestabile solo con un ricorso dall'estero, ad allontanamento irreparabilmente avvenuto. Il diritto di far riesaminare da un'autorita' terza il provvedimento di espulsione e' sancito infatti dall'articolo 13 del Patto internazionale sui diritti civili e politici e dall'articolo 1 del Protocollo 7 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (entrambi ratificati dall'Italia), da valutarsi in combinato disposto con l'articolo 13 della stessa Convenzione, che sancisce il diritto al ricorso effettivo. Sebbene tale diritto sia riconosciuto, in linea di principio, solo allo straniero che soggiorni regolarmente nel territorio dello Stato da cui dovrebbe essere allontanato, e' evidente che quando il provvedimento di allontanamento sia motivato proprio dalla presunta irregolarita' rispetto al soggiorno, il diritto di riesame deve essere riconosciuto a tutti. In caso contrario, lo straniero regolare potrebbe paradossalmente essere espulso con le procedure immediate riservate allo straniero irregolare sulla base di una ingiusta attribuzione di violazioni delle suddette norme, e il suo diritto al riesame potrebbe, con ulteriore aggravio, essere negato sulla base della stessa attribuzione.

Dovrebbe quindi essere stabilito che qualunque provvedimento di accompagnamento immediato alla frontiera necessiti della convalida da parte del pretore, e che questi proceda contestualmente all'esame dell'eventuale ricorso dello straniero.

E' anche necessario stabilire che la sospensione dell'esecuzione del provvedimento scatti comunque, in modo automatico, ogni qualvolta l'autorita' incaricata dell'esame del ricorso non si pronunci entro il termine fissato.

Quanto, poi, all'adozione di misure custodiali per cittadini stranieri da espellere, la materia appare estremamente delicata, e si rende necessaria una chiara delimitazione dei casi in cui tali misure possano essere effettivamente adottate. Va escluso, in primo luogo, che si possa utilizzare la custodia quale mezzo per sopperire a ritardi di cui l'amministrazione si renda responsabile. La custodia dovrebbe essere adottata solo quando questo sia imperiosamente richiesto dall'esigenza di tutelare i diritti dello straniero da espellere o il diritto dello Stato di procedere all'identificazione dello straniero stesso. In secondo luogo, deve essere previsto che si ricorra alla custodia solo nei casi in cui, sulla base di criteri certi, si possa escludere che gli stessi risultati siano ottenibili mediante l'adozione di ordinarie misure di pubblica sicurezza.

Va sottolineato infine come un notevole beneficio complessivo possa essere ottenuto incentivando - sia con forme di assistenza, sia con un'opportuna graduazione delle disposizioni relative al divieto di reingresso - il rimpatrio volontario dello straniero da allontanare, e come, quando per qualunque motivo il provvedimento di allontanamento risulti non eseguibile, all'interessato debba essere rilasciato un permesso di soggiorno che gli consenta lo svolgimento di attivita' lavorativa, con la quale possa provvedere legittimamente al proprio sostentamento.

- Il titolare di carta di soggiorno puo' essere espulso solo per motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato, per motivi di prevenzione o per sospetta appartenenza ad organizzazione mafiosa.

- Espulsione per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato disposta dal Ministro dell'interno e impugnabile di fronte al TAR del Lazio.

- Espulsione per soggiorno clandestino o irregolare (permesso non richiesto, o scaduto da piu' di sessanta giorni, o revocato o annullato) o per misura di prevenzione, disposta dal prefetto.

- Di norma l'espulsione e' eseguita con l'intimazione a lasciare l'Italia entro quindici giorni.

- Accompagnamento immediato in caso di espulsione per motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato, nei casi di mancato allontanamento entro i termini fissati con l'intimazione, o nei casi in cui, a giudizio del prefetto, vi sia concreto pericolo che lo straniero si sottragga al provvedimento.

- Possibilita' di ricorrere davanti al pretore contro l'espulsione disposta dal prefetto. Trenta giorni di tempo, in caso di accompagnamento immediato; cinque giorni, in caso di intimazione. Il pretore ha dieci giorni di tempo per decidere (in caso di intimazione, il verdetto del pretore giunge quindi entro i termini per lasciare l'Italia).

- Accesso al gratuito patrocinio per lo straniero indigente. Assistenza di un interprete.

- Salvo il principio di "non refoulement", lo straniero e' inviato al Paese di appartenenza o, in subordine, di provenienza.

- Divieto di reingresso di cinque anni per l'espulso, salvo il caso di autorizzazione del Ministro dell'interno, o di termini piu' ridotti (comunque non inferiori a tre anni) fissati in sede di esame del ricorso.

- Arresto fino a sei mesi e conseguente espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera in caso di trasgressione del divieto di reingresso.

- Ai commi 12 e 13: graduare il divieto di reingresso per l'espulso e prevedere che l'ingresso sia di norma autorizzato anche per tutelare il diritto all'unita' familiare. Escludere sanzioni quando il reingresso non autorizzato sia richiesto dall'esigenza di tutelare tale diritto.

- Prevedere misure di sostegno per il reinserimento in Patria dello straniero allontanato che ottemperi all'obbligo di lasciare l'Italia nei termini stabiliti.

- Quando non e' possibile l'esecuzione immediata dell'accompagnamento alla frontiera o il respingimento, o quando si tratti di straniero da espellere arrestato in flagranza non sottoposto a misura detentiva, la persona da allontanare e' posta sotto custodia in centri appositi, in condizioni di rispetto della sua dignita'.

- Allo straniero e' assicurata la liberta' di corrispondenza, anche telefonica, con l'esterno.

- Il pretore interviene per la convalida del provvedimento entro quarantotto ore. In mancanza di convalida entro le successive quarantotto ore il provvedimento perde ogni effetto. La convalida e' impugnabile per cassazione, senza effetto sospensivo.

- La permanenza nel centro non puo' superare i venti giorni (prorogabili fino a trenta in caso di imminenza della rimozione degli impedimenti all'espulsione o al respingimento).

- In caso di allontanamento indebito dello straniero dal centro, la custodia e' prontamente ripristinata.

- Oltre ai casi specificamente previsti dal codice penale, e' espellibile lo straniero condannato per reati di cui agli articoli 380 e 381 del codice penale, sempre che risulti socialmente pericoloso.

- Al comma 1: chiarire che si tratta di condanna definitiva.

- In caso di condanna per reato non colposo o di patteggiamento riguardanti straniero che rientri nelle categorie espellibili dal prefetto, e quando la pena da irrogare sia non superiore a due anni e non sia applicabile la sospensione condizionale, il giudice puo' sostituire la pena con l'espulsione con divieto di reingresso per almeno cinque anni.

- L'espulsione e' eseguita con intimazione a lasciare l'Italia entro quindici giorni.

- Al comma 1: Prevedere che il giudice tenga conto, nel sostituire la pena con l'espulsione, della presenza in Italia di familiari dello straniero.

- Lo straniero sottoposto a procedimento penale ha diritto a rientrare in Italia per tutti gli atti per i quali la sua presenza sia necessaria.

- Lo straniero non puo' comunque essere inviato in un Paese in cui - direttamente o in seguito a ulteriore invio in altro Paese - non sia protetto dal rischio di persecuzione.

- Non sono espellibili, salvo che per motivi di ordine pubblico e di sicurezza dello Stato,

- Al comma 1: escludere anche l'invio dello straniero in Paesi in cui possa patire situazioni di violenza generalizzata (che motiverebbero il riconoscimento dell'asilo umanitario o della protezione temporanea). Prevedere in ogni caso il rilascio di un permesso di soggiorno, che abiliti al lavoro e allo studio, allo straniero che, in virtu' della norma considerata, risulti di fatto non espellibile.

- Al comma 2: tutelare esplicitamente dall'espulsione anche i rifugiati, coloro ai quali e' riconosciuto l'asilo umanitario (oovero la protezione temporanea), quanti siano nati e abbiano vissuto continuativamente in Italia, coloro che necessitino di cure urgenti o comunque essenziali. Prevedere, in caso di mancanza di permesso di soggiorno da parte dello straniero non espellibile, il rilascio di un permesso per i motivi opportuni.

- In deroga alle diverse disposizioni, il Tribunale per i minorenni puo' autorizzare l'ingresso o la permanenza del familiare di un minore presente in Italia, per gravi motivi relativi alle condizioni psico-fisiche del minore.

- Qualora un minore debba essere espulso, il provvedimento e' adottato dal Tribunale per i minorenni.

- Al comma 4: prevedere che il Tribunale per i minorenni intervenga anche quando l'espulsione riguardi il genitore, il tutore o l'affidatario di un minore, e decida - coerentemente con quanto disposto dal comma 3 - di disapplicare il provvedimento quando cio' risulti conforme all'interesse del minore.