Legge n. 40/1998

Programmazione dei flussi e utilizzo delle quote annuali

(F.P. - U. M. 6/4/1998)

 

 

Programmazione dei flussi

La programmazione dei flussi triennali e delle quote annuali trova nella legge 40/1998 una trattazione eccessivamente segmentata e dispersiva, non priva di talune incongruenze testuali e temporali alle quali occorre porre rimedio in fase di attuazione.

1. Il documento programmatico (art. 3) da emanare entro 90 gg, per quanto riguarda la politica di immigrazione è chiamato a individuare ogni tre anni i criteri generali dei flussi di ingresso nel territorio dello Stato.

2. Sulla base di detti criteri uno o più decreti annuali (il termine per la loro emanazione viene indicato, ma non è stabilita la data: è posteriore al documento programmatico) definiranno le quote massime degli stranieri da ammettere e entro queste quote dovranno essere rilasciati i visti

· per lavoro subordinato (a tempo indeterminato o stagionale)

· per lavoro autonomo

· per inserimento nel mercato del lavoro (artt. 21, cc. 3 e 4).

Il decreto deve tener conto (art. 3, c. 4):

a) dei ricongiungimenti familiari e delle persone ammesse per misure di protezione temporanee.
Il richiamo a queste due categorie è stato fatto perché ciascuna di esse ha diritto a svolgere un’attività lavorativa.

b) Il decreto annuale deve altresì tener conto dell’andamento dell’occupazione e della disoccupazione per qualifiche e mansioni come anche del numero dei cittadini non appartenenti all’UE iscritti alle liste di collocamento.

Le quote previste nel decreto annuale sono determinate anche per quanto riguarda il lavoro autonomo o professionale.

L’ingresso per lavoro autonomo rientra nei limiti numerici del decreto annuale (art. 24, c. 5) ed e' condizionato anche alla previa autorizzazione dell’autorità competente in relazione all’attività da svolgere (art. 24 cc. 1 e 5). Il visto d’ingresso deve essere utilizzato entro 180 giorni dal rilascio.

Gli stranieri soggiornanti e in possesso di laurea conseguita o legalmente riconosciuta in Italia e degli specifici titoli abilitanti possono iscriversi entro un anno agli ordini o collegi professionali secondo le modalità previste dal Regolamento d’attuazione; successivamente, possono farlo nell’ambito delle quote previste dal decreto annuale (art. 35)

Invece altri ingressi lavorativi, ma di carattere particolare, non rientrano nelle quote del decreto annuale (art. 25).

Utilizzo delle quote fissate

La grande innovazione della legge consiste nel registrare all’estero le richieste dei lavoratori disposti a lavorare in Italia e nel far riferimento a questi lavoratori fino ad esaurimento delle quote annuali (art.19., c.4, e art.21, c.4).

È prevista l’istituzione di una "anagrafe annuale" informatizzata delle offerte e delle richieste di lavoro subordinato dei lavoratori stranieri destinata a raccogliere tute le liste nazionali (art.21, c.4), oggetto del regolamento di attuazione (art. 19, c. 4) da emanare antro 180 giorni.

L’utilizzo delle quote, fissate nei decreti annuali, può avvenire attraverso una molteplicità di vie, tenendo conto delle liste di prenotazione.

a) Stati legati all’Italia da accordi
Il decreto annuale, nell’ambito delle quote di ingresso stabilite può disporre di assegnare quote in via preferenziale a Stati di emigrazione con i quali siano stati conclusi accordi per la regolamentazione dei flussi e le procedure di riammissione (art. 19, c. 1) e l’istituzione e la gestione di apposite liste di prenotazione nazionali dei lavoratori interessati (art. 19, c. 3).

b) Richieste nominative da parte di residenti in Italia
Le richieste nominative possono riguardare uno straniero conosciuto direttamente o le persone iscritte nelle liste, secondo criteri da definite nel regolamento (art. 20, c.1) e, da parte degli uffici periferici del Ministero del Lavoro vanno accolte nei rispetto dei limiti numerici, qualitativi e quantitativi (art. 20, c. 3) con l’obbligo di utilizzare l’autorizzazione al lavoro entro sei mesi.

c) Prestazioni di garanzia da parte di residenti in Italia
Le prestazioni di garanzia per l’accesso al lavoro devono essere presentate alla questura entro 60 giorni dal decreto annuale e, ricorrendo le condizioni derivanti dalla garanzia, le autorizzazioni (da utilizzare entro un anno) vengono concesse nell’ambito delle quote stabilite, secondo le modalità indicate nel decreto annuale (art. 21, c. 1)
È prevista l’emanazione di un decreto (a cura dei Ministeri della Solidarietà sociale, dell’Interno e del Lavoro) per individuare chi può prestare garanzie, nell’ambito di Regioni, Enti locali, associazioni professionali e sindacali, enti e associazioni di volontariato operanti nel settore dell’immigrazione da almeno tre anni: per enti e associazioni è prevista la possibilità di realizzare un elenco (art. 21, c. 2).
Le modalità della prestazione di garanzia e il numero massimo di garanzie che uno stesso soggetto può prestare in un anno sono indicate nel Regolamento di attuazione (art. 21, c. 3) e, di conseguenza, anche nel decreto annuale.

d) Ingresso per ricerca di lavoro
Trascorsi 60 giorni dalla pubblicazione dei decreti annuali, al posto delle prestazioni di garanzie, si terrà conto delle richieste dei lavoratori all’estero inserite nelle liste di prenotazione, tenute dalle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane con graduatoria basata sull’anzianità di iscrizione (art. 21, c. 4). Questa previsione fa concludere che le liste di prenotazione sono il punto di forza del nuovo sistema.

e) Chiamata per lavoro stagionale
La richiesta di lavoratori stagionali, in mancanza di conoscenza diretta dei lavoratori stranieri, può attingere nelle liste di prenotazione (art. 22, c. 1).

Aspetti operativi

I problemi operativi più urgenti sono quelli temporali che rischiano di condannare ad un lungo periodo di inattività:

· Bisogna innanzitutto aspettare l’emanazione del documento programmatico

· Bisogna aspettare l’emanazione del decreto annuale (sarebbe opportuno preparare le due normative in contemporanea, anche se questo secondo decreto viene emanato successivamente)

· L’utilizzo del quote stabilite

· in parte fa riferimento a Paesi legati da accordi (e questi accordi devono essere ancora stipulati: si può solo auspicare che si tratti di accordi flessibili e tempestivi pena la loro inutilità).

· in parte fa riferimento alla disponibilità di lavoratori accertata nelle liste di prenotazione, che confluiscono in un’anagrafe annuale le cui caratteristiche costituiranno oggetto del regolamenti di attuazione (metà settembre)

· in parte fa riferimento alle prestazioni di garanzia o, comunque, agli ingressi per inserimento nel mercato del lavoro (art.21, c.4), la cui operatività è subordinata al regolamento di attuazione (metà settembre) e, per il primo caso, all’emanazione di un decreto che individui i soggetti ammessi a prestare la garanzia (decreto di cui non è fissato il termine)

· in parte fa riferimento alle richieste nominative , una meccanismo di portata parziale, sperimentato in passato che tra l’altro, a meno che transitoriamente, non continui a trovare applicazione la precedente normativa, deve ritenersi inoperante in quanto l’autorizzazione è subordinata alle quote stabilite dal decreto annuale

· in parte fa riferimento alla richiesta di lavoratori stagionali, un meccanismo che, già sperimentato in passato, ma non secondo le disposizioni innovative introdotte dalla legge 40/98, può subire anch’esso dei contraccolpi operativi. Per giunta in quest’ipotesi, come in quella di richiesta nominativa, ancora non si può attingere alle liste di prenotazione.


È di tutta evidenza che la portata innovativa della legge rischia di essere vanificata in questo primo anno di applicazione, con la conseguenza che, a fronte di flussi inesistenti o esigui, aumenti l’area dell’immigrazione sommersa che si voleva drasticamente ridimensionare.
Inoltre come risaputo il primo anno di applicazione della legge, oltre all’importanza concreta, assume una fortissima dimensione simbolica che, in assenza di risultati concreti, ingenererà un atteggiamento di sfiducia.
Pertanto bisognerà reclamizzare al massimo quanto si sta facendo, secondo quali criteri e con quale strategia di coinvolgimento, per portare a termine gli adempimenti previsti. Ciò tuttavia potrà esercitare un’efficacia psicologica ma non oggettiva.
Il governo del mercato del lavoro ha bisogno di interventi concreti per i quali non si può attendare fino alla fine dell’anno: ciò significherebbe che per il 1998 non verrebbero programmati i flussi.
È vero che delle esigenze operative si doveva tener meglio contro nella fase legislativa, ma comunque siano andate le cose, è indispensabile accertare se, senza aspettare nella migliore delle ipotesi, due trimestri, sia possibile fin da ora introdurre a livello operativo qualche elemento di dinamismo.

Aspetti statistici

Una premessa statistica può tornare utile alfine di determinare le quote annuali.

Dal 1986 al 1998 la popolazione straniera si è quasi triplicata, passando da 450.000 a 1.240.000 presenze. Mediamente l’aumento annuale è stato di 72.000 unità così ripartite: 83.000 nella seconda metà degli anni ‘80 e 68.000 negli anni ‘90. L’aumento è stato notevolmente più alto negli anni delle tre regolarizzazioni, che hanno totalizzato ben 600.00 unità, rispetto ad un aumento complessivo della popolazione immigrata di 790.00 unità.

Per quanto riguarda la programmazione dei flussi dei cittadini non appartenenti all’Unione Europea è indispensabile riferire solo ad essi l’aumento statistico intervenuto nel periodo 1986-1997. Erano 293.000 nel 1986 e sono divenuti 1.073.000 nel 1997 con un aumento complessivo di 780.00 unità (mentre i cittadini dell’Unione Europea sono aumentati solo di 10.000 unità) e una crescita media annua di 71.000 unità.

Tale cifra può essere per un verso ridimensionata di circa il 20% tenendo conto della presenza di stranieri venuti nel nostro paese per brevi periodi (salute, studio, turismo) o anche in maniera stabile, ma non finalizzata all’inserimento nel mercato del lavoro (residenza elettiva, motivi religiosi etc.), per l'altro verso aumentata della porzione che, per varie ragioni, si trova oggi relegata in condizioni di irregolarita' (per un ammontare complessivo di circa 200.000 unita').

Si giunge così, sulla base dell’esperienza di questi anni ad ipotizzare una quota annua di ingressi tra le 70.000 e le 80.000 persone. Nel 1996, l’ultimo anno per il quale si dispongono i dati, la programmazione dei flussi ha coperto meno della metà del livello indicato: 14.000 ricongiungimenti familiari e 17.000 autorizzazioni dall’estero (in buona parte per lavori stagionali) e neppure 1.000 richiedenti asilo. Sempre con riferimento a tale anno sarebbe stato opportuno, per non alimentare le vie illegali, prevedere l’ingresso di oltre 40.000 persone per la ricerca del posto di lavoro. Non sembrano dimensioni quantitative abnormi non solo alla luce di una serena riflessione statistica, ma anche per una opinione pubblica debitamente informata.

Questo ordine di considerazioni potrebbe essere curato in maniera più dettagliata qualora qualche membro dell’équipe di redazione del Dossier statistico sull’immigrazione venisse incaricato di acquisire e studiare:

· ulteriori dati del Ministero sui permessi di soggiorno concessi ex novo nel 1997 per tipo di permesso e durata

· i dati aggiornati degli archivi INPS

· dati più particolareggiati delle ispezioni aziendali del Ministero del Lavoro per poterli poi confrontare con il mercato del lavoro complessivo ripartito per settori e attuare così delle proiezioni.

· i dati desumibili dalle osservazioni (centri ascolto, mense, etc.) delle presenze irregolari sul territorio.

Con la circostanza è anche opportuno sottolineare la necessità di un’armonizzazione tra Ministero del Lavoro e Ministero dell’Interno per quanto riguarda i permessi di soggiorno per motivi familiari. Per inciso va aggiunto che nel determinare le quote bisogna tener conto che poco meno della metà dei permessi riguardano minori che non accedono al mercato del lavoro.

Aspetti politici

Anagrafe informatizzata

Uno degli aspetti più meritevoli di considerazione è la creazione e la gestione di un’anagrafe informatizzata per la gestione delle liste di prenotazione fatte pervenire dalle rappresentanze diplomatiche e consolari. Tale archivio dovrà essere gestito a livello centrale, ma dovrà anche essere collegato con le diramazioni periferiche del Ministero del Lavoro.

Il compito già dal solo punto informativo - organizzativo si presenta di una certa complessità: basti pensare come i criterio dell'anzianità di iscrizione possa essere vanificato dai ritardi nel far affluire all'archivio centrale le liste di prenotazione.

La complessità aumenta se si tiene conto dei diversi fattori che possono incidere sull'incontro tra domanda e offerta di lavoro: sesso, età professione, paese di provenienza. trattandosi di programmazione triennale dei flussi probabilmente diventa opportuno far valere per il triennio l'anzianità di iscrizione con un aumento della complessità di gestione dell'anagrafe. Si dovrà poi pensare alle posizioni da tenere in sospeso (non sempre l'incontro tra domanda e offerta avviene immediatamente), alle posizioni da cancellare (quando l'incontro si risolve positivamente), agli aspetti statistici e così via.

Per questi motivi è indispensabile ipotizzare subito una somma per finanziare il progetto, attingendo ai fondi messi a disposizione dalla legge 40/98, coinvolgere una società di informatica seria ma non esosa, o, preferibilmente, gli enti pubblici competenti, costituire all'interno del Ministero un'équipe di sostegno e, poiché questo ancora non è sufficiente, coinvolgere un esperto esterno che, assommando diverse competenze (giuridica, informatica, statistica) è indispensabile in questa fase di programmazione iniziale.

Questo impegno, ben impostato, permetterebbe una gestione innovativa e dinamica delle previsioni della legge, sarebbe, intanto, auspicabile acquisire delle relazioni sui Paesi che hanno basato la loro politica migratoria sulle quote, per poterne prendere gli spunti più interessanti.

Accordi con Paesi esteri

Bisogna che le quote da assegnare in via preferenziale ai Paesi da coinvolgere tramite accordi rientrino in una vera e propria strategia triennale e non siano una somma di decisioni separate.

Quanto ai Paesi esteri da individuare tornano d'aiuto due criteri (che spesso si sommano): la vicinanza geografica e la pressione migratoria.

In questi aspetti, qualora vengano messi a disposizione, i dati sui respingimenti alla frontiera relativi al 1997, un membro dell'équipe di redazione del Dossier statistico sull'immigrazione potrà redigere una relazione che offra indicazioni utili ai fini delle decisioni.

Prestazioni di garanzia

La previsione della legge è un ibrido tra l’ipotesi iniziale di Governo (il garante) e quanto richiesto dal mondo sociale (ingresso per la ricerca di un posto di lavoro). (...)

Non pare che enti locali, associazioni professionali e sindacali, enti e associazioni di volontariato faranno a gara per prestare garanzia per il maggior numero possibile di persone. Salvo progetti particolari, il loro compito riguarda in prevalenza la tutela di chi è già presente. la previsione va comunque approfondita, sentite le organizzazioni interessate.

Invece senz’altro possono essere fatte confluire nel sistema della "garanzia" le catene familiari che hanno influito sui flussi determinatisi in questi anni forse ancora di più dei trafficanti di manodopera (questi aspetti meriterebbero di essere approfonditi in apposite indagini, come peraltro la legge stessa prevede). Si può ipotizzare che un immigrato residente in Italia abbia interesse a far venire un parente (non "ricongiungibile", ad es.: il fratello) rimasto in patria, accogliendolo a casa (abbattendo così i costi per vitto e alloggio) e facendo fronte (con il denaro suo e del parente) ai costi dell’assicurazione sanitaria. Le catene familiari, se non trovano uno sbocco, continueranno attraverso la via "formale" del turismo o attraverso gli ingressi illegali. Se invece le catene familiari vengono regolamentate (senza che siano imposti requisiti troppo stringenti riguardo al reddito richiesto per la prestazione di garanzia), possono diventare un fattore di crescita ordinata.

Si richiede comunque la definizione di criteri non solo per l’accettazione delle offerte di garanzia (come già prevede la legge), ma anche per la ripartizione delle quote ipotizzate tra le varie comunità nazionali sulla base della loro consistenza e della pressione migratoria degli ultimi anni. Senza questo sforzo di estremo realismo sussiste il pericolo che i flussi continueranno per loro conto.

Ingresso per ricerca di lavoro

L'ingresso per inserimento nel mercato del lavoro, anche senza presenza di un garante, a valle dei sessanta giorni riservati al diritto di prelazione dei garanti, deve essere considerato comunque il meccanismo piu' realistico di accesso regolare al mercato del lavoro. E' necessario che i requisiti ulteriori per questo tipo di ingresso, che saranno fissati dal regolamento, non restringano dannosamente questo canale (con l'introduzione, ad esempio, di irrealistiche condizioni relative alla disponibilita' di mezzi di sostentamento). Si deve tener presente che, in mancanza di tale meccanismo, la quota esclusa tendera' a fluire per canali irregolari, dando luogo a condizioni di inserimento illegali e comunque viziate da un maggior grado di precarieta'.

Richieste nominative e lavoro stagionale

È indispensabile che questi due meccanismi non vengano bloccati nelle more della messa a punto del nuovo sistema

Emersione dei lavoratori irregolari

Il mancato varo di una ulteriore regolarizzazione e la necessità di far comunque emergere i lavoratori a tale data inseriti nel mondo del lavoro hanno spinto il Governo al momento dell’approvazione definitiva al Senato della legge 40/1998 a far proprio un ordine del giorno che lo impegna in tal senso. Pertanto, nel fissare le norme per l’utilizzo elle quote annuali è auspicabile che se ne tenga conto. In particolare, sarebbe estremamente opportuno, nelle more della definizione di tutti gli strumenti per il funzionamento "a regime" di una politica dei flussi, sperimentare i vari meccanismi previsti dalla legge (richiesta di autorizzazione nominativa, sponsorizzazione, ricerca di lavoro) a partire dalla popolazione irregolarmente o precariamente presente.

Consultazioni

Non appena a livello governativo sarà disposto uno schema operativo, diventa indispensabile attuare una consultazione delle strutture e degli organismi interessati.