Legge n. 40/1998
Programmazione dei flussi e utilizzo delle quote annuali
(F.P. - U. M. 6/4/1998)
Programmazione dei flussi
La programmazione dei flussi triennali e delle quote annuali trova nella legge 40/1998 una trattazione eccessivamente segmentata e dispersiva, non priva di talune incongruenze testuali e temporali alle quali occorre porre rimedio in fase di attuazione.
1. Il documento programmatico (art. 3) da emanare entro 90 gg, per quanto riguarda la politica di immigrazione è chiamato a individuare ogni tre anni i criteri generali dei flussi di ingresso nel territorio dello Stato.
2. Sulla base di detti criteri uno o più decreti annuali (il termine per la loro emanazione viene indicato, ma non è stabilita la data: è posteriore al documento programmatico) definiranno le quote massime degli stranieri da ammettere e entro queste quote dovranno essere rilasciati i visti
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per lavoro subordinato (a tempo indeterminato o stagionale)·
per lavoro autonomo·
per ricerca di lavoro su prestazione di garanzie (artt. 21, c. 3).Il decreto deve tener conto (art. 3, c. 4):
a) dei ricongiungimenti familiari e delle persone ammesse per misure di protezione temporanee.
Il richiamo a queste due categorie è stato fatto perché ciascuna di esse ha diritto a svolgere unattività lavorativa.
b) Il decreto annuale deve altresì tener conto dellandamento delloccupazione e della disoccupazione per qualifiche e mansioni come anche del numero dei cittadini non appartenenti allUE iscritti alle liste di collocamento.
Le quote previste nel decreto annuale sono determinate anche per quanto riguarda il lavoro autonomo o professionale.
Lingresso per lavoro autonomo rientra nei limiti numerici del decreto annuale (art. 24, c. 5) e comporta anche lautorizzazione dellautorità competente in relazione allattività da svolgere (art. 24 cc. 1 e 5). Il visto dingresso deve essere utilizzato entro 180 giorni dal rilascio.
Gli stranieri soggiornanti e interessati allesercizio delle attività professionali possono iscriversi entro un anno agli ordini o collegi professionali secondo le modalità previste dal Regolamento dattuazione nellambito delle quote previste dal decreto annuale (art. 35)
Invece altri ingressi lavorativi, ma di carattere particolare, non rientrano nelle quote del decreto annuale (art. 25).
Utilizzo delle quote fissate
La grande innovazione della legge consiste nel registrare allestero le richieste dei lavoratori disposti a lavorare in Italia e nel far riferimento a questi lavoratori fino ad esaurimento delle quote annuali.
È prevista listituzione di una "anagrafe annuale" informatizzata delle offerte e delle richieste di lavoro subordinato dei lavoratori stranieri destinata a raccogliere tute le liste nazionali, oggetto del regolamento di attuazione (art. 19, c. 4) da emanare antro 180 giorni.
Lutilizzo delle quote, fissate nei decreti annuali, può avvenire attraverso una molteplicità di vie, tenendo conto delle liste di prenotazione.
a) Stati legati allItalia da accordi
Il decreto annuale, nellambito delle quote di ingresso stabilite può disporre di assegnare quote in via preferenziale a Stati di emigrazione con i quali siano stati conclusi accordi per la regolamentazione dei flussi e le procedure di riammissione (art. 19, c. 1) e listituzione e la gestione di apposite liste di prenotazione nazionali dei lavoratori interessati (art. 19, c. 3).
b) Richieste nominative da parte di residenti in Italia
Le richieste nominative possono riguardare uno straniero conosciuto direttamente o le persone iscritte nelle liste, secondo criteri da definite nel regolamento (art. 20, c.1) e, da parte degli uffici periferici del Ministero del Lavoro vanno accolte nei rispetto dei limiti numerici, qualitativi e quantitativi (art. 20, c. 3) con lobbligo di utilizzare lautorizzazione al lavoro entro sei mesi.
c) Prestazioni di garanzia da parte di residenti in Italia
Le prestazioni di garanzia per laccesso al lavoro devono essere presentate alla questura entro 60 giorni dal decreto annuale e, ricorrendo le condizioni derivanti dalla garanzia, le autorizzazioni (da utilizzare entro un anno) vengono concesse nellambito delle quote stabilite, secondo le modalità indicate nel decreto annuale (art. 21, c. 1)
È prevista lemanazione di un decreto (a cura dei Ministeri della Solidarietà sociale, dellInterno e del Lavoro) per individuare chi può prestare garanzie, nellambito di Regioni, Enti locali, associazioni professionali e sindacali, enti e associazioni di volontariato operanti nel settore dellimmigrazione da almeno tre anni: per enti e associazioni è prevista la possibilità di realizzare un elenco (art. 21, c. 2).
Le modalità della prestazione di garanzia e il numero massimo di garanzie che uno stesso soggetto può prestare in un anno sono indicate nel Regolamento di attuazione (art. 21, c. 3) e, di conseguenza, anche nel decreto annuale.
Trascorsi 60 giorni dalla pubblicazione dei decreti annuali, al posto delle prestazioni di garanzie, si terrà conto delle richieste dei lavoratori allestero inserite nelle liste di prenotazione, tenute dalle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane con graduatoria basata sullanzianità di iscrizione (art. 21, c. 4). Questa previsione fa concludere che le liste di prenotazione sono il punto di forza del nuovo sistema.
d) Chiamata per lavoro stagionale
La richiesta di lavoratori stagionali, in mancanza di conoscenza diretta dei lavoratori stranieri, può attingere nelle liste di prenotazione (art. 22, c. 1).
Aspetti operativi
I problemi operativi più urgenti sono quelli temporali che rischiano di condannare ad un lungo periodo di inattività:
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Bisogna innanzitutto aspettare lemanazione del documento programmatico·
Bisogna aspettare lemanazione del decreto annuale (sarebbe opportuno preparare le due normative in contemporanea, anche e questo secondo decreto viene emanato successivamente)·
Lutilizzo del quote stabilite·
in parte fa riferimento a Paesi legati da accordi (e questi accordi devono essere ancora stipulati: si può solo auspicare che si tratti di accordi flessibili e tempestivi pena la loro inutilità).·
in parte fa riferimento alla disponibilità di lavoratori accertata nelle liste di prenotazione, che confluiscono in unanagrafe annuale le cui caratteristiche costituiranno oggetto del regolamenti di attuazione (metà settembre)·
in parte fa riferimento alle prestazioni di garanzia, la cui operatività è subordinata al regolamento di attuazione (metà settembre) e allemanazione di un decreto che individui i soggetti ammessi a prestare la garanzia (decreto di cui non è fissato il termine)·
in parte fa riferimento alle richieste nominative , una meccanismo di portata parziale, sperimentato in passato che tra laltro, a meno che transitoriamente, non continui a trovare applicazione la precedente normativa, deve ritenersi inoperante in quanto lautorizzazione è subordinata alle quote stabilite dal decreto annuale·
in parte fa riferimento alla richiesta di lavoratori stagionali, un meccanismo che, già sperimentato in passato, ma non secondo le disposizioni innovative introdotte dalla legge 40/98, può subire anchesso dei contraccolpi operativi. Per giunta in questipotesi, come in quella di richiesta nominativa, ancora non si può attingere alle liste di prenotazione.
Aspetti statistici
Una premessa statistica può tornare utile alfine di determinare le quote annuali.
Dal 1986 al 1998 la popolazione straniera si è quasi triplicata, passando da 450.000 a 1.240.000 presenze. Mediamente laumento annuale è stato di 72.000 unità così ripartite: 83.000 nella seconda metà degli anni 80 e 68.000 negli anni 90. Laumento è stato notevolmente più alto negli anni delle tre regolarizzazioni, che hanno totalizzato ben 600.00 unità, rispetto ad un aumento complessivo della popolazione immigrata di 790.00 unità.
Per quanto riguarda la programmazione dei flussi dei cittadini non appartenenti allUnione Europea è indispensabile riferire solo ad essi laumento statistico intervenuto nel periodo 1986-1997. Erano 293.000 nel 1986 e sono divenuti 1.073.000 nel 1997 con un aumento complessivo di 780.00 unità (mentre i cittadini dellUnione Europea sono aumentati solo di 10.000 unità) e una crescita media annua di 71.000 unità.
Tale cifra può essere ulteriormente ridimensionata di circa il 20% tenendo conto della presenza di stranieri venuti nel nostro paese per brevi periodi (salute, studio, turismo) o anche in maniera stabile, ma non finalizzata allinserimento nel mercato del lavoro (residenza elettiva, motivi religiosi etc.).
Si giunge così, sulla base dellesperienza di questi anni ad ipotizzare una quota annua di ingressi di 55.000, 57.000 persone. Nel 1996, lultimo anno per il quale si dispongono i dati, la programmazione dei flussi ha coperto solo metà del livello indicato: 14.000 ricongiungimenti familiari e 17.000 autorizzazioni dallestero (in buona parte per lavori stagionali) e neppure 1.000 richiedenti asilo. Sempre con riferimento a tale anno sarebbe stato opportuno, per non alimentare le vie illegali, prevedere lingresso di oltre 25.000 persone per la ricerca del posto di lavoro. Non sembrano dimensioni quantitative abnormi non solo alla luce di una serena riflessione statistica, ma anche per una opinione pubblica debitamente informata.
Questo ordine di considerazioni potrebbe essere curato in maniera più dettagliata qualora qualche membro delléquipe di redazione del Dossier statistico sullimmigrazione venisse incaricato di acquisire e studiare:
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ulteriori dati del Ministero sui permessi di soggiorno concessi ex novo nel 1997 per tipo di permesso e durata·
i dati aggiornati degli archivi INPS·
dati più particolareggiati delle ispezioni aziendali del Ministero del Lavoro per poterli poi confrontare con il mercato del lavoro complessivo ripartito per settori e attuare così delle proiezioni.Con la circostanza è anche opportuno sottolineare la necessità di unarmonizzazione tra Ministero del Lavoro e Ministero dellInterno per quanto riguarda i permessi di soggiorno per motivi familiari. Per inciso va aggiunto che nel determinare le quote bisogna tener conto che poco meno della metà dei permessi riguardano minori che non accedono al mercato del lavoro.
Aspetti politici
Anagrafe informatizzata
Uno degli aspetti più meritevoli di considerazione è la creazione e la gestione di unanagrafe informatizzata per la gestione delle liste di prenotazione fatte pervenire dalle rappresentanze diplomatiche e consolari. Tale archivio dovrà essere gestito a livello centrale, ma dovrà anche essere collegato con le diramazioni periferiche del Ministero del Lavoro.
Il compito già dal solo punto informativo - organizzativo si presenta di una certa complessità: basti pensare come i criterio dell'anzianità di iscrizione possa essere vanificato dai ritardi nel far affluire all'archivio centrale le liste di prenotazione.
La complessità aumenta se si tiene conto dei diversi fattori che possono incidere sull'incontro tra domanda e offerta di lavoro: sesso, età professione, paese di provenienza. trattandosi di programmazione triennale dei flussi probabilmente diventa opportuno far valere per il triennio l'anzianità di iscrizione con un aumento della complessità di gestione dell'anagrafe. Si dovrà poi pensare alle posizioni da tenere in sospeso (non sempre l'incontro tra domanda e offerta avviene immediatamente), alle posizioni da cancellare (quando l'incontro si risolve positivamente), agli aspetti statistici e così via.
Per questi motivi è indispensabile ipotizzare subito una somma per finanziare il progetto, attingendo ai fondi messi a disposizione dalla legge 40/98, coinvolgere una società di informatica, seria ma non esosa, costituire all'interno del Ministero un'équipe di sostegno e, poiché questo ancora non è sufficiente, coinvolgere un esperto esterno che, assommando diverse competenze (giuridica, informatica, statistica) è indispensabile in questa fase di programmazione iniziale.
Questo impegno, ben impostato, permetterebbe una gestione innovativa e dinamica delle previsioni della legge, sarebbe, intanto, auspicabile acquisire delle relazioni sui Paesi che hanno basato la loro politica migratoria sulle quote, per poterne prendere gli spunti più interessanti.
Accordi con Paesi esteri
Bisogna che le quote da assegnare in via preferenziale ai Paesi da coinvolgere tramite accordi rientrino in una vera e propria strategia triennale e non siano una somma di decisioni separate.
Quanto ai Paesi esteri da individuare tornano d'aiuto due criteri (che spesso si sommano): la vicinanza geografica e la pressione migratoria.
In questi aspetti, qualora vengano messi a disposizione, i dati sui respingimenti alla frontiera relativi al 1997, un membro dell'équipe di redazione del Dossier statistico sull'immigrazione potrà redigere una relazione che offra indicazioni utili ai fini delle decisioni.
Prestazioni di garanzia
La previsione della legge è un ibrido tra lipotesi iniziale di Governo (il garante) e quanto richiesto dal mondo sociale (venuta per la ricerca di un posto di lavoro). Il mondo sociale poneva a carico dello Stato gli oneri (vitto, alloggio, sanità) che sono stati invece addossati ai garanti.
Non pare che enti locali, associazioni professionali e sindacali, enti e associazioni di volontariato faranno a gara per prestare garanzia per il maggior numero possibile di persone. Salvo progetti particolari, il loro compito riguarda in prevalenza la tutela di chi è già presente. la previsione va comunque approfondita, sentite le organizzazioni interessate.
Invece senzaltro possono essere fatte confluire nel sistema della "garanzia" le catene familiari che hanno influito sui flussi determinatisi in questi anni forse ancora di più dei trafficanti di manodopera (questi aspetti meriterebbero di essere approfonditi in apposite indagini, come peraltro la legge stessa prevede). Si può ipotizzare che un immigrato residente in Italia abbia interesse a far venire un parente rimasto in patria, accogliendolo a casa (abbattendo così i costi per vitto e alloggio) e facendo fronte (con il denaro suo e del parente) ai costi dellassicurazione familiare. Le catene familiari, se non trovano uno sbocco, continueranno attraverso la via "formale" del turismo o attraverso gli ingressi illegali. Se invece le catene familiari vengono regolamentate, possono diventare un fattore di crescita ordinata.
Si richiede comunque la definizione di criteri non solo per laccettazione delle offerte di garanzia (come già prevede la legge), ma anche per la ripartizione delle quote ipotizzate tra le varie comunità nazionali sulla base della loro consistenza e della pressione migratoria degli ultimi anni. Senza questo sforzo di estremo realismo sussiste il pericolo che i flussi continueranno per loro conto.
Richieste nominative e lavoro stagionale
È indispensabile che questi due meccanismi non vengano bloccati nelle more della messa a punto del nuovo sistema
Emersione dei lavoratori irregolari
Il mancato varo di una ulteriore regolarizzazione e la necessità di far comunque emergere i lavoratori a tale data inseriti nel mondo del lavoro hanno spinto il Governo al momento dellapprovazione definitiva al Senato della legge 40/1998 a far proprio un ordine del giorno che lo impegna in tal senso. Pertanto, nel fissare le norme per lutilizzo elle quote annuali è auspicabile che se ne tenga conto.
Consultazioni
Non appena a livello governativo sarà disposto uno schema operativo, diventa indispensabile attuare una consultazione delle strutture e degli organismi interessati.