Si osserva anzitutto che appaiono apprezzabili i miglioramenti, rispetto alla disciplina previgente, che il testo del ddl prevede sia circa il trattamento dello straniero a cui è riconosciuto il diritto d’asilo, sia circa l’intento di dare finalmente piena attuazione al diritto d’asilo previsto dall’art. 10, comma 3 Cost. - essendo noto in dottrina e in giurisprudenza che l’insieme degli stranieri titolari del diritto d’asilo è più ampia del sottoinsieme degli stranieri aventi i requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra -, sia circa le misure di sostegno degli organismi pubblici e privati preposti al sostegno degli asilanti, sia la disciplina di talune procedure e delle garanzie per il richiedente asilo durante l’esame della domanda di asilo.

Tuttavia si osserva che nel complesso nel testo del ddl si prevedono molte disposizioni tuttora assai criticabili dal punto di vista giuridico vertenti su aspetti fondamentali della disciplina del diritto d’asilo, sicchè occorre riconoscere che il testo presenta gravi difetti, alcuni non privi di profili di illegittimità costituzionale, e numerose lacune e pertanto si ritiene indispensabile avanzare precise proposte di emendamento, che sono di seguito illustrate.

Il testo del ddl presenta infatti difetti e lacune a proposito dei seguenti 10 aspetti:

1) la definizione dei titolari del diritto d’asilo;

2) la disciplina del pre-esame delle domande di asilo;.

3) la composizione e i poteri della Commissione centrale per il riconoscimento del diritto d’asilo;

4) i rifugiati "sur place";

5) la tutela dell’unità familiare durante l’esame della domanda di asilo;

6) le garanzie procedurali durante l’esame della domanda di asilo;

7) il provvedimento generale di "determinazione di gruppo" del diritto d’asilo o dell’impossibilità temporanea al rimpatrio;

8) i ricorsi giurisdizionali contro le decisioni in materia di asilo;

9) le garanzie in materia di cessazione del diritto d’asilo;

10) i collegamenti tra le nuove disposizioni e le altre norme vigenti, in particolare quelle in materia di condizione giuridica dello straniero.

1) Anzitutto la definizione dei titolari del diritto d’asilo appare assai mal formulata, nel senso che prevede elementi che configurano una restrizione costituzionalmente illegittima del diritto d’asilo previsto dall’art. 10, c. 3 Cost.

Infatti da un lato l’art. 1, comma 1 lett.a) ddl in modo impreciso e confuso intende correttamente estendere la persecuzione ai motivi di sesso e di appartenenza ai gruppi etnici, ma lo fa in collegamento alla definizione di rifugiato prevista dalla Convenzione di Ginevra che invece aveva omesso tali tipi di persecuzione. E’ evidente infatti che il sesso deve essere ritenersi compreso nei motivi di persecuzione per appartenenza ad un determinato gruppo sociale e che i motivi di appartenenza ad un gruppo etnico devono rientrare tra i motivi di persecuzione per appartenenza ad una nazionalità o ad una razza.

Inoltre la definizione ivi prevista in modo giuridicamente errato riconosce il diritto d’asilo non già a coloro che abbiano i requisiti previsti dall’articolo 1 della Convenzione di Ginevra per essere risconosciuti rifugiati, bensì a coloro che già abbiano ottenuto il riconoscimento dello status di rifugiato, il che appare evidentemente il frutto di un grave refuso o di un’espressione giuridicamente priva di alcuna razionalità, essendo evidente che il diritto d’asilo è situazione giuridica soggettiva di cui è titolare chi chieda di godere dell’asilo in Italia avendo i requisiti (timore di persecuzione) per essere riconosciuto rifugiato e non già soltanto chi tale formale riconoscimento abbia già ottenuto.

Dall’altro l’art. 1, comma 1, lett. b) ddl sembra collegare gli impedimento all’esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana al solo pericolo attuale per la propria vita o a restrizioni gravi della libertà personale, dimenticando che la Costituzione prevede molte altre libertà democratiche oltre alla libertà personale e dimenticando che comunque la gravità o meno delle restrizioni appare assai opinabile allorchè un Paese si trovi in tutto o in parte nel corso di una guerra civile, di un conflitto o di disordini gravi e generalizzati.

*** E’ dunque indispensabile inserire una definizione delle categorie di asilanti che correttamente si riferiscano ai requisiti per ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato ed estendano la definizione di rifugiato alla persecuzione per motivi di sesso e di appartenenza ai gruppi etnici e che colleghino espressamente tutte le libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana con i pericoli di danni derivanti da situazioni di guerra o di guerra civile o di aggressione esterna o di occupazione o di dominio straniero o di violenza generalizzata o di gravi, persistenti e generalizzati turbamenti dell`ordine pubblico (cfr. emendamento 2.1).

2) La disciplina del pre-esame appare assai criticabile, perchè fa sì che l’impianto dell’intero ddl contraddica l’essenza stessa del diritto d’asilo, che è configurato nell’art. 10, comma 3, della Costituzione come diritto soggettivo - come ricordano la dottrina e la giurisprudenza più recente (cfr. Cass. sez. un. civ. 12 dicembre 1996, n. 04674/97) e come conferma lo stesso ddl allorchè prevede la giurisizione esclusiva estesa al merito del giudice amministrativo nei ricorsi contro le decisioni negative della Commissione - del quale è parte essenziale anzitutto il diritto di accesso dell’individuo alla procedura di esame della domanda di asilo.

Il ddl infatti impedisce fin dall’inizio l’accesso alla procedura di esame delle domande sia attraverso un’assai criticabile disciplina dei casi di inammissibilità e di manifesta infondatezza delle domande di asilo da valutarsi durante la fase di pre-esame della domanda, casi che appaiono andare ben oltre i casi giuridicamente obbligatori in base alla riserva di legge rinforzata prevista ai commi 2 e 3 dell’art. 10 Cost., sia attraverso un sostanziale svuotamento del diritto alla difesa dello straniero di fronte ad una decisione negativa in caso di pre-esame.

In primo luogo dunque alcuni casi di inammissibilità e di manifesta infondatezza della domanda di asilo appaiono assai discutibili sotto il profilo giuridico, per il fatto che ognuno di tali casi si configura sia come una incostituzionale restrizione del diritto d’asilo garantito dall’art. 10, comma 3 Cost., sia come un’illegittima violazione della Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati.

Si prevede infatti l’inammissibilità della domanda in caso di persona che abbia transitato verso un Paese terzo firmatario della Convenzione di Ginevra, senza prevedere che - per evitare il noto fenomeno dei "rifugiati in orbita" - tale Stato dia effettive garanzie circa il rispetto dei diritti fondamentali ed un’effettiva riammissione del richiedente asilo ad una procedura equa ed imparziale di esame delle domande di asilo. A tal fine si deve altresì ricordare che il testo del ddl omette di dare attuazione all’art. IV, par. 22 della risoluzione del Consiglio dell’Unione europea del 20 giugno 1995 sulle garanzie minime per le procedure di asilo che prevede che "le autorità dello Stato terzo devono, all’occorrenza, essere messe al corrente del fatto che la domanda di asilo non è stata esaminata quanto al merito".

Soprattutto si deve criticare la previsione dell’inammissibilità della domanda di asilo in caso di condanna non definitiva per un grave delitto di diritto comune commesso all’estero. Tale previsione appare costituzionalmente illegittima per violazione dell’art. 10, comma 4, della Costituzione che vieta l’estradizione dello straniero per motivi politici, poichè il ddl sembra riferirsi a qualsiasi tipo di condanna subita all’estero. Proprio al fine di dare effettività al diritto d’asilo è indispensabile limitare tale causa di inammissibilità ai soli casi in cui l’ordinamento già ora consente caso per caso di presumere che lo straniero presenti la domanda di asilo per sottrarsi ad un giusto processo penale o ad una condanna legalmente subita per motivi non politici, cioè ai casi in cui nei confronti del richiedente siano state pronunciate sentenze di condanna all’estero per le quali sia già stato adottato dalle competenti autorità italiane il provvedimento di estradizione o di riconoscimento della sentenza penale straniera, sulla base della formale richiesta presentata dalle autorità del Paese interessato. Infatti, come è noto, al fine di adottare il provvedimento di estradizione o di riconoscimento della sentenza penale straniera è obbligatoria una verifica preventiva che la condanna non sia avvenuta per reati politici o connessi a reati politici o comunque per intenti persecutori, che all’estero siano stati rispettati i diritti della difesa e che la persona non debba subire una condanna a morte o trattamenti inumani o degradanti o comunque contrari ai diritti fondamentali. Si tratta di un obbligo che è previsto sia dalle norme nazionali (artt. 698, 705 e 731 del codice di procedura penale) sia da precise disposizioni di tutte le convenzioni internazionali in vigore in materia (cfr. art. 2 della Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale firmata a Strasburgo il 20 aprile 1959 e resa esecutiva con legge 23 febbraio 1961, n. 215; art. 3 della Convenzione europea di estradizione, firmata a Parigi il 13 dicembre 1957 e resa esecutiva con legge 30 gennaio 1963, n. 300; art. 7 della Convenzione europea per la sorveglianza delle persone condannate o liberate con la condizionale, adottata a Strasburgo il 30 novembre 1964, resa esecutiva con legge 15 novembre 1973, n. 772; art. 6 Convenzione europea sulla validità internazionale dei giudizi repressivi, adottata a L’Aja il 28 maggio 1970, reso esecutivo con legge 16 maggio 1977, n. 305; art. 9 della Convenzione internazionale contro la cattura di ostaggi, aperta alla firma a New York il 18 dicembre 1979, reso esecutivo con legge 26 novembre 1985, n. 718), nonchè dall’articolo 2 della legge 3 luglio 1989, n. 257.

Il ddl prevede inoltre l’inammissibilità della domanda di asilo a causa di condanne anche non definitive in Italia per i reati indicati dall’art. 380 Cod. proc. pen. Tale clausola da un lato viola il principio costituzionale di non colpevolezza fino alla sentenza definitiva previsto dall’art. 27, comma 2 Cost., dall’altro viola il celebre principio del non refoulement previsto dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra, la quale consente di espellere o respingere il rifugiato soltanto quando, essendo stato condannato in via definitiva per un crimine o delitto particolarmente grave, costituisca una minaccia per la comunità del Paese in cui si trova. Tale ultima condizione potrebbe dunque essere adempiuta soltanto se si prevedesse l’inammissibilità della domanda in caso di condanna definitiva in Italia per la quale il giudice abbia disposto nella sentenza anche la misura di sicurezza dell’espulsione, misura che, come è noto, è disposta soltanto nel caso in cui (e fino a quando) lo straniero condannato sia ritenuto dal giudice pericoloso socialmente, nel senso che sussistono elementi per ritenere che la persona possa compiere nuovamente reati.

Si prevede altresì l’inammissibilità della domanda di asilo nei casi in cui l’autorità amministrativa ritenga che la persona appartenga alle categorie delle persone sottoponibili per legge a misure di prevenzione, senza prevedere che si tratti di casi in cui l’autorità giudiziaria abbia già verificato, sulla base della segnalazione dell’autorità di pubblica sicurezza, la sussistenza dei concreti ed attuali elementi della pericolosità del soggetto e perciò abbia già applicato nei suoi confronti una determinata misura di prevenzione.

Si prevede poi di valutare la manifesta infondatezza delle domande anche sulla base di atti dell’Unione europea, "anche non vincolanti" in materia di asilo.

Si consente altresì ai funzionari di prefettura competenti a svolgere il pre-esame di decidere la manifesta infondatezza della domanda anche mediante parametri (dichiarazioni o elementi inconsistenti, generici e privi di sostanza; domanda incoerente o contraddittoria o inverosimile) così vaghi che di fatto consentono agli addetti al pre-esame, privi di alcuna approfondita preparazione in materia, di entrare nel merito dell’esame delle domande di asilo (e così si impedisce un esame del merito della domanda da parte della Commissione centrale), con una valutazione immediatamente esecutiva e sostanzialmente improntata ad una accentuata discrezionalità amministrativa, le cui conseguenze sono gravi ed irreparabili per l’effettivo godimento di un diritto soggettivo costituzionalmente previsto di cui è titolare lo straniero, se si pensa che il ddl non ne consente all’interessato l’impugnazione dall’Italia . E’ comunque evidente che tali previsioni vanno ben oltre la qualifica di "domande chiaramente fraudolente o non aventi nesso alcuno con i criteri per il riconoscimento dello status di rifugiato previsti dalla Convenzione delle Nazioni Unite del 1951 relativa allo status dei rifugiati e con altri criteri che giustifichino la concessione dell’asilo", così come raccomandato alla lettera d) della conclusione N sul problema delle domande manifestamente infondate o abusive dello status di rifugiato o di asilo, adottata dal comitato esecutivo dell’ACNUR (34^ sessione) nel 1983.

Infine si prevede una causa di manifesta infondatezza della domanda di asilo anche nel caso in cui la domanda sia strumentale ad impedire l’adozione di un provvedimento di allontanamento dello straniero dal territorio italiano. La formulazione ambigua di tale norma potrebbe violare l’art. 31 della Convenzione di Ginevra, il quale prevede che non può essere punito il richiedente asilo che è entrato o soggiorna illegalmente nel territorio di un Paese per chiedere asilo a condizione che si presenti senza ritardo alle autorità del Paese. Poichè è evidente che ogni domanda di asilo entrato illgalmente in Italia può impedire l’adozione o l’esecuzione di provvedimento di respingimento o di espulsione occorre prevedere che non si fa luogo a tali provvedimenti nei confronti di persona che entro 8 giorni dall’ingresso illegale in Italia si sia spontaneamente presentata alle autorità di polizia (posti di frontiera o questure) per presentare la domanda di asilo.

In secondo luogo il ddl prevede che la decisione negativa alla fine del pre-esame impedisce l’esame del merito della domanda di asilo ed è impugnabile dallo straniero con un ricorso al TAR, la cui presentazione è priva di effetto sospensivo dei provvedimenti di espulsione o di respingimento: il richiedente asilo è subito rinviato con la forza nel territorio di quel Paese da cui fugge e da là ha facoltà di presentare ricorso al TAR

Le gravissime conseguenze di una disposizione del genere sono evidenti: nei casi in cui il provvedimento negativo del pre-esame fosse illegittimo e dunque la domanda di asilo fosse non manifestamente infondata lo straniero sarebbe rinviato in quello stesso territorio nel quale a causa della persecuzione subita o temuta o di eventuali situazioni belliche difficilmente potrebbe accedere ai consolati italiani per presentare il ricorso e nel quale, soprattutto, potrebbe subire quei pregiudizi gravi e irreparabili alla propria vita e libertà personale e alla libertà democratiche, che sono a fondamento stesso del diritto di asilo.

La mancanza di un effetto sospensivo del ricorso contro l’esito negativo del pre-esame costituisce dunque un’ulteriore violazione del diritto d’asilo previsto dall’art. 10, comma 3, Cost., e non dà sufficienti garanzie di effettivo rispetto del fondamentale principio del non refoulement previsto dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra.

Nel complesso è dunque evidente che una simile disciplina del pre-esame deve essere profondamente mutata perchè altrimenti finisce per violare sia il diritto d’asilo previsto dall’art. 10, comma 3 Cost., sia il diritto alla difesa garantito dall’art. 24 Cost. ., sia le norme delle convenzioni internazionali al cui rispetto l’Italia è comunque obbligata anche ai sensi della riserva di legge rinforzata in materia di condizione giuridica degli stranieri prevista dall’art. 10, comma 2 Cost.

Se la disciplina del pre-esame non fosse profondamente riformata sarebbe inevitabile affermare che le disposizioni del ddl che migliorano il trattamento degli asilanti e l’esame del merito della domanda di asilo sarebbero comunque poco fruibili da molti richiedenti asilo, poichè talune delle sue norme di fatto consentono discrezionalmente alla P.A. di sopprimere la base stessa del diritto d’asilo, cioè l’accesso alla procedura.

E’ invece possibile individuare modalità e termini che consentano di contemperare l’effettivo esercizio del diritto alla difesa e del diritto d’asilo con l’esigenza di evitare comportamenti dilatori che evitino la diffusione anche in Italia del dfenomeno dell’abuso del diritto d’asilo.

Infine si osserva che la previsione che l’allontanamenento arbitrario del richiedente asilo dal territorio del Comune in cui avrebbe dovuto restare nei casi in cui il pre-esame abbia una durata più lunga del normale abbia come effetto automatico l’adozione del trattenimento del richiedente asilo nei centri di permanenza temporanea viola l’art. 13 Cost., che prevede che misure limitative della libertà personale devono comunque essere disposte dall’autorità giudiziaria e che possano essere adottati provvisoriamente dall’autorità di pubblica sicurezza soltanto allorchè vi siano i requisiti dell’eccezionalità, della necessità, dell’urgenza e della tassatività, requisit che nel caso concreto non paiono sussistenti, essendo evidente che la misura del trattenimento è configurata dal ddl come misura ordinaria e non come misura eccezionale proporzionata ad esigenze gravi ed urgenti. Pertanto sarebbe più semplice e legittimo prevedere che il predetto comportamento del richiedente asilo, con il quale di fatto egli si sottrae alle autorità alle quali in precedenza aveva spontaneamente presentato la domanda di asilo, produca il solo effetto automatico di una rinuncia alla domanda d’asilo da parte del richiedente, con il conseguente obbligo per le autorità italiane di disporre nei confronti di tale straniero che non abbia i requisiti per soggiornare ad altro titolo i provvedimenti di respingimento o di espulsione.

Analogamente stupisce il fatto che il ddl preveda un trattamento deteriore a carico del richiedente asilo, cioè nei confronti di persone che potrebbero trovarsi nelle condizioni di fruire di un diritto costituzionalmente tutelato, rispetto a quello previsto dalle norme vigenti a carico degli altri stranieri che abbiano fatto ingresso o soggiorno illegali in Italia e che si trovino in situazioni analoghe: infatti l’art. 6, comma 9 ddl prevede l’applicazione dell’articolo 650 del codice penale nei confronti del richiedente asilo trattenuto nel centro di permanenza temporanea che se ne allontani indebitamente prima della conclusione del pre-esame, quando invece nei casi di stranieri non richiedenti asilo sottoposti ad analogo provvedimento di trattenimento che si allontanino indebitamente dal centro l’art. 12 della legge 6 marzo 1998, n. 40 prevede soltanto il ripristino immediato del trattenimento.

Da ultimo si segnala la carenza del testo del ddl allorchè omette di prevedere espressamente garanzie di imparzialità e neutralità della traduzione della persona chiamata a svolgere le funzioni di inteprete.

*** Sulla base delle predette osservazioni è dunque indispensabile introdurre nel testo del ddl disposizioni che prevedano

I) la limitazione dei casi di inammissibilità della domanda a situazioni strettamente indispensabili e giuridicamente obbligatorie, mediante l’ampliamento del concetto di "transito" attraverso un altro Paese firmatario della Convenzione di Ginevra anche al soggiorno per meno di 3 mesi, nei casi in cui, come spesso accade, sia un tempo localmente indispensabile per organizzare effettivamente il viaggio verso il territorio italiano (cfr. emendamento 6.4 lett. b), la limitazione del riferimento alle condanne per delitti di diritto comune commesso all’estero ai soli casi in cui le competenti autorità italiane abbiano adottato i provvedimenti di estradizione o di esecuzione in Italia della sentenza penale straniera (cfr. emendamento 6.4. lett. c), la limitazione del riferimento alle sole convenzioni internazionali in vigore in Italia e non a quelle (anche non in vigore) a cui l’Italia aderisce (cfr. emendamento 6.4 lett. d), la limitazione del riferimento ai soli casi di soggetti condannati definitivamente in Italia nei confronti dei quali sia stata disposta la misura di sicurezza dell’espulsione ovvero ai quali sia già stata applicata una misura di prevenzione da parte dell’autorità giudiziaria (cfr. emendamento 6.4. lett. e);

II) la delimitazione con criteri più oggettivi e giuridicamente precisi dei casi di manifesta infondatezza delle domande di asilo attraverso l’eliminazione di ogni riferimento ad atti non vincolanti dell’Unione europea (cfr. emendamento 6.5) e la sostituzione di alcuni criteri del tutto vaghi con elementi più oggettivi che fanno riferimento a casi in cui sia palese il tentativo dello straniero di occultare alle autorità italiane la propria identità o di riferirsi a documentazione o a circostanze false o contraffatte ovvero di sottrarsi a provvedimenti amministrativi di espulsione per ingresso o soggiorno illegali adottati prima della data in cui lo straniero ha presentato la domanda di asilo (cfr. emendamento 6.5 lett. b), c), d), con la connessa precisazione del divieto di espellere o respingere lo straniero che sia entrato illegalmente in Italia, ma che spontaneamente entro 8 giorni abbia presentato domanda di asilo (cfr. emendamento 4.1);

III) l’ampliamento delle situazioni di ammissibilità presunta delle domande di asilo ai casi in cui l’esame delle domande da parte della Commissione sia richiesto dai rappresentanti dell’ACNUR o delle organizzazioni non governative e ai casi in cui nel Paese di origine o di provenienza sussistano guerre, guerre civili, disordini gravi e generalizzati che potrebbero dare luogo alla decisione della Commissione di impossibilità temporanea al rimpatrio (cfr. emendamento 6.6);

IV) la facoltà per il richiedente asilo di presentare (anche personalmente e per le vie brevi) ricorso al pretore contro i provvedimenti negativi ad esito del pre-esame entro 48 ore), con effetto sospensivo dell’esecuzione dei provvedimenti di respingimento e di espulsione, ma con la contestuale instaurazione obbligatoria della misura del trattenimento dello straniero ricorrente fino all’esito del giudizio del pretore, osservando norme in parte analoghe a quelle previste dagli artt. 11 e 12 della legge 6 marzo 1998, n. 40; tuttavia al fine di rendere effettivo il diritto alla difesa da parte del ricorrente che ha dovuto presentare il ricorso entro i predetti termini brevissimi (48 ore) il difensore ha facoltà di integrare i motivi del ricorso entro 5 giorni dalla comunicazione del decreto del giudice; il giudice, convalidato il trattenimento, decide il ricorso in tempi brevi (deposito dell’ordinanza entro 15 giorni dalla presentazione del ricorso) valutando nel merito la sussistenza e la legittimità dei motivi addotti a base della decisione di inammissibilità o di manifesta infondatezza, deve sentire lo straniero con l’assistenza di un interprete e di un difensore da nominarsi anche d’ufficio; l’espulsione o il respingimento sarebbero eseguibili soltanto dopo il rigetto del ricorso da parte del pretore e a tal fine in tali casi si consente un’ulteriore proroga del trattenimento dello straniero per i 20 giorni successivi al deposito dell’ordinanza (cfr. emendamenti 6.7 e 6. 8);

V) l’estensione dei principi del contraddittorio durante il pre-esame contraddittorio e del diritto di esprimersi nella propria lingua (cfr. emendamento 6.2);

VI) la previsione che l’allontanamenento arbitrario del richiedente asilo o dal centro di permanenza temporanea in cui è trattenuto o dal territorio del Comune in cui avrebbe dovuto restare nei casi in cui il pre-esame abbia una durata più lunga del normale abbia come effetto non già rispettivamente l’applicazione dell’art. 650 cod. pen. e il trattenimento automatico presso i centri di permanenza temporanea e assistenza, bensì la rinuncia alla domanda d’asilo e l’immediata adozione dei provvedimenti di respingimento o di espulsione (cfr. emendamenti 6.9 e 6.10).

VII) la previsione della riservatezza, imparzialità e neutralità della traduzione della persona chiamata a svolgere le funzioni di inteprete (cfr. emendamento 4.2).

3) La composizione e i poteri della Commissione centrale per il riconoscimento del diritto d’asilo appaiono non conformi alla necessità che l’esame delle domande sia improntata alla massima imparzialità, che è conseguente alla natura di diritto soggettivo del diritto d’asilo, il che comporta il mero accertamento della sussistenza delle situazioni giuridiche soggettive che di per sè fanno sorgere il diritto d’asilo in capo al richiedente, senza che tale accertamento comporti valutazioni politiche o margini di discrezionalità amministrativa.

A tale proposito si deve ricordare che la piena indipendenza ed autonnomia di giudizio sono espressamente richiesti anche dai più recenti orientamenti dell’Unione europea: l’art. III, par. 3, della risoluzione del Consiglio dell’Unione europea del 20 giugno 1995 sulle garanzie minime per le procedure di asilo, prevede che "le domande di asilo sono esaminate da un’autorità pienamente qualificata per quanto concerne le questione relative al diritto d’asilo e ai rifugiati. Le decisioni vengono prese in modo indipendente, cioè in base ad un esame obiettivo ed imparziale di tutte le singole domande di asilo.".

L’imparzialità deve perciò condurre a riformare la Composizione secondo un modello analogo a quello delle Autorità amministrative indipendenti poste a garanzia di altri diritti garantiti dalla Costituzione (Garante per la protezione dei dati, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Autorità garante delle comunicazioni, Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sul diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali ecc.), prevedendo cioè sia una composizione più equilibrata di ogni sezione, sia un’effettiva indipendenza di ogni membro, sia una completa autonomia di giudizio e un’effettiva autonomia di organizzazione dei lavori della Commissione.

L’imparzialità comporta anzitutto che nei giudizi di ogni sezione confluiscano non soltanto le conoscenze delle Amministrazioni centrali dello Stato (i cui membri costituiscono l’assoluta maggioranza di ogni sezione e di cui occorre comunque garantire una estrazione qualificata effettivamente pertinente alla competenze della Commissione) e della ricerca universitaria, ma anche le conoscenze delle organizzazioni del privato sociale stabilmente operanti in favore degli stranieri e dei diritti umani e designate dal rappresentante in Italia dell’alto Commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati.

L’imparzialità comporta poi l’indipendenza di ogni membro da altri organi e l’effettiva disponibilità di tempo di ogni membro da altre occupazioni e ciò deve essere assicurato mediante la previsione di una espressa irrevocabilità dei membri della Commissione, la messa in aspettativa di tutti i membri che appartengano alla P.A. (il che rende superflua la previsione della nomina di sostituti dei componenti della Commissione), e la previsione di una retribuzione pari a quella dei magistrati di cassazione.

L’imparzialità comporta infine la necessità di prevedere espressamente che la Commissione opera in piena autonomia di giudizio e di valutazione, nei limiti previsti dalla legge, e gode di autonomia organizzativa, finanziaria e contabile.

**** Pertanto si ritengono essenziali emendamenti che prevedano nel ddl che

I) la composizione della Commissione sia più equilibrata, prevedendo che i membri provenienti dalle Amministrazioni centrali dello Stato siano nominati tra le persone esperte nelle materie di cui si dovrà occupare la Commissione, che siano membri di ogni sezione, oltre a professori universitari o ricercatori di notoria competenza in materia di condizione giuridica degli stranieri, esperti qualificati indicati dall’ACNUR tra i rappresentanti di qualificate organizzazioni del privato sociale operanti in materia di diritti civili e umani, dei quali almeno uno deve essere presente alla riunioni di ogni sezione (cfr. emendamento 3.4);

II) l’irrevocabilità di ogni membro della Commissione e la messa fuori ruolo o in aspettativa dei membri che appartengano ad Amministrazioni pubbliche (cfr. emendamento 3.9);

III) la gestione interna della Commissione sia altrettanto equilibrata prevedendo che del comitato di presidenza della Commissione facciano parte non soltanto membri appartenenti alle Amministrazioni centrali dello Stato, ma anche a pieno titolo - e non a titolo consultivo - i più anziani tra i membri docenti universitari e tra gli esperti (cfr. emendamento 3.10);

IV) la piena indipendenza e autonomia di giudizio e di valutazione, l’autonomia organizzativa, finanziaria e contabile della Commissione (cfr. emendamento 3.7-bis).

4) Si osserva poi che il ddl prevede una disciplina lacunosa sotto diversi profili della condizione giuridica dello straniero che, a causa di eventi sopravvenuti nel proprio Paese, non voglia comunque farvi rientro e perciò presenti la domanda di asilo pur essendo già regolarmente soggiornante in Italia ad altro titolo (c.d. rifugiati "sur place").

Si tratta di casi in cui occorre prevedere un trattamento diverso rispetto a quello dello straniero che fa ingresso in Italia privo di visti di ingresso o di permessi di soggiorno al fine di presentare la domanda di asilo.

*** Occorre pertanto introdurre nel ddl ulteriori disposizioni che prevedano che in tali casi

I) non sia necessario di per sè il rilascio di un autonomo permesso di soggiorno durante l’esame della domanda (cfr. emendamento 4.7),

II) durante il pre-esame il richiedente asilo non veda limitata la propria libertà di circolazione e soggiorno (cfr. emendamento 6.3),

III) i provvedimenti negativi sulla domanda di asilo non comportino di per sè provvedimenti di allontanamento dal territorio nazionale (cfr. emendamento 6.7),

IV) il provvedimento di riconoscimeno dell’asilo comporti la conversione del precedente permesso di soggiorno in un permesso per asilo o l’annotazione dell’asilo riconosciuto sulla carta di soggiorno (cfr. emendamento 11.2).

5) Si osserva inoltre che il ddl ha rilevanti lacune circa la tutela dell’unità familiare durante l’esame della domanda di asilo e in caso di decisione di impossibilità temporanea al rimpatrio.

Al fine di impedire effettivamente che di fatto non si produca mai una separazione dei nuclei familiari di persone che abbiano chiesto asilo in Italia occorrono ulteriori e più puntuali garanzie, che soprattutto estendano il più possibile gli effetti di una decisione positiva in materia di asilo o di una decisione di impossibilità temporanea al rimpatrio a ciascuno dei componenti il medesimo nucleo familiare che abbiano prodotto la domanda di asilo.

Inoltre in considerazione della sussistenza dei "gravi e fondati motivi di carattere umanitario" nel Paese di origine del richiedente asilo che stanno alla base della decisione temporanea al rimpatrio appare indispensabile assicurare anche a tali persone la tutela dell’unità familiare e dunque consentire a costoro non soltanto lo studio e il lavoro, ma anche la possibilità di attuare il ricongiungimento familiare alle medesime condizioni previste per i cittadini extracomunitari dalla legge 6 marzo 1998, n. 40.

*** E’ pertanto necessario introdurre nel ddl nuove norme che prevedano:

I) la possibilità che qualora tutti i componenti di un nucleo familiare presentino domanda di asilo l’audizione da parte della Commissione sia svolta nei confronti di una sola persona e il riconoscimento del diritto d’asilo riguardi l’intero nucleo familiare o la decisione di impossibilità temporanea al rimpatrio riguardi l’intero nucleo familiare (emendamento 4.8),

II) l’assicurazione che l’esito negativo del pre-esame di un solo componente del nucleo familiare non ne comporti l’espulsione o il respingimento (cfr. emendamento 6.7),

III) l’estensione a coloro che hanno legalmente l’affidamento o l’adozione del minore delle norme relative a coloro che hanno la tutela sui minori (cfr. emendamento 5.1)

IV) l’annotazione dei minori di età inferiore a 14 anni sul permesso di soggiorno per asilo dei genitori (cfr. emendamento 11.4) ;

V) la facoltà di attuare il ricongiungimento familiare per le persone nei confronti delle quali sia stata attuata la decisione di impossibilità temporanea al rimpatrio (cfr. emendamento 9.4);

VI) Il rilascio di permessi di soggiorno per motivi di giustizia anche nei confronti di ciascuno dei membri del nucleo familiare in caso di ricorso giurisdizionale presentato da uno solo dei membri avverso il provvedimento negativo della Commissione che produca effetto nei confronti di tutti i membri del nucleo familiare che ha chiesto asilo (cfr. emendamento 10.1)

6) Poichè l’esame della domanda di asilo è il momento essenziale al fine di consentire ai pubblici poteri e all’individuo un equilibrato ed approfondito esame della sussistenza dei requisiti in presenza dei quali deve essere riconosciuto il diritto d’asilo appaiono carenti sotto diversi profili le garanzie procedurali durante l’esame della domanda di asilo.

Un ulteriore rafforzamento delle garanzie durante l’esame delle domande è davvero essenziale se si considera che l’accettazione o il rigetto della domanda di asilo comportano rispettivamente l’accesso o la negazione allo straniero al godimento di un diritto soggettivo costituzionalmente previsto e che dunque, soprattutto in caso di diniego della domanda, la decisione sulla domanda può produrre effetti gravi e irreparabili sulla vita, sicurezza e libertà dello straniero e della sua famiglia.

Inoltre si osserva che nell’individuazione da parte del Ministero dell’Interno dei posti di frontiera e delle questure specializzati nella raccolta delle domande di asilo e del pre-esame il ddl sembra omettere ogni considerazione per l’essenziale esigenza di rendere effettiva la possibilità per l’ACNUR, per le organizzazioni non governative e per il difensore del richiedente asilo di essere presenti nel luogo in cui si trova il richiedente asilo al momento della presentazione formale della domanda e dello svolgimento del pre-esame.

Occorre poi prevedere espressamente garanzie perchè la traduzione sia svolta in modo fedele e mantenga riservati i fatti e le persone emersi durante l’audizione e che, ove ne faccia richiesta la donna richiedente asilo, sia presente una donna interprete, così come previsto dall’art. V, par. 28 della risoluzione del Consilgio dell’Unione europea del 20 giugno 1995 sulle garanzie minime per le procedure di asilo.

Infine al fine di fugare ambiguità ed evitare equivoci appare indispensabile prevedere espressamente un carattere volontario ad ogni programma di rientro in patria delle persone a cui non sia stato riconoscuto l’asilo.

**** E’ pertanto indispensabile l’introduzione di specifiche integrazioni al ddl:

I) Anzitutto la massima cura deve essere prestata alle modalità di redazione dei verbali delle dichiarazioni dello straniero rese sia alla presentazione della domanda di asilo, sia durante il pre-esame, sia durante l’audizione di fronte alla Commissione, al quale tali dichiarazioni devono essere sempre rilette in lingua a lui comprensibile e deve essere sempre consentita la possibilità di far inserire integrazioni e rettifiche; analoga cura deve essere poi assicurata per mantenere la massima riservatezza di tutti gli atti della procedura (cfr. emendamento 5-bis).

II) Inoltre la Commissione deve sempre comunicare con largo anticipo e per iscritto allo straniero e alle persone che l’assistono le date o i provvedimenti istruttori che riguardano direttamente il richiedente asilo e la comunicazione dell’audizione deve costituire titolo di viaggio gratuito per il richiedente asilo (cfr. emendamenti 7.1, 7.2, 8.3).

III) In considerazione dell’importanza che l’audizione diretta dello straniero da parte della Commissione può avere nell’esame della domanda di asilo occorre altresì che i membri della sezione che devono essere presenti all’audizione siano non inferiori alla metà dei membri della sezione che poi dovrà pronunciarsi e siano di estrazione complessivamente più equilibrata ed eterogenea (cfr. emendamento 7.8) IV) Occorre poi prevedere espressamente che l’eventuale interprete svolga la sua traduzione in modo fedele e mantenga riservati i fatti e le persone emersi durante l’audizione e che, ove ne faccia richiesta la donna richiedente asilo, sia presente una donna interprete (cfr. emendamento 7.5).

V) Inoltre poichè il rigetto della domanda di asilo nega allo straniero il godimento di un diritto soggettivo costituzionalmente previsto e può produrre effetti gravi e irreparabili sulla vita dello straniero e della sua famiglia, è necessario che tale grave decisione sia adottata soltanto con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei membri della sezione della Commissione (cfr. emendamento 8.5) e che tale decisione sia sempre revocabile da parte della Commissione stessa sulla base di fatti nuovi o di nuovi elementi probanti (cfr. emendamento 8.7).

VI) E’ altresì indispensabile prevedere che i posti di frontiera e le questure specializzati nella raccolta delle domande e nello svolgimento del pre-esame siano individuati tra quelli effettivamente accessibili in tempo utile da parte dei rappresentanti dell’ACNUR, delle organizzazioni non governative e dell’eventuale difensore del richiedente asilo (cfr. emendamento 14.1).

VII) Infine occorre mantenere il carattere volontario dei programmi di rientro in patria dei richiedenti asilo a cui non sia stato riconosciuto l’asilo (cfr. emendamento 8.6).

7) Carente appare la disciplina dell’esame delle domnande di asilo nei casi (ormai frequenti) di esodi di massa per i quali il Governo non ritenga opportuno adottare misure straordinarie di protezione temporanea ai sensi dell’art. 18 della legge 6 marzo 1998, n. 40.

Infatti il ddl omette di prevedere l’introduzione di una misura, spesso raccomandata dall’ACNUR, cioè la facoltà per la Commissione centrale di adottare un provvedimento generale di "determinazione di gruppo" del diritto d’asilo o della decisione di impossibilità temporanea al rimpatrio, misura la quale consentirebbe a tutti i pubblici poteri e alla Commissione di semplificare e sveltire l’esame di ogni domanda di asilo nei casi in cui l’esame diretto da parte della Commissione di ogni singola domanda potrebbe essere superfluo.

Si tratta di misura la cui emanazione permetterebbe che per gli stranieri che abbiano i requisiti del "gruppo" specificamente indicati nel provvedimento generale della Commissione il riconoscimento del diritto d’asilo o della decisione di impossibilità temporanea al rimpatrio possa essere effettuato già al termine del pre-esame.

*** In tal senso cfr. emendamento 6.13

8) La disciplina dei ricorsi giurisdizionali contro le decisioni in materia di asilo appare tuttora insufficiente a dare effettività al diritto alla difesa dei richiedenti asilo.

Anzitutto occorre sopprimere ogni impedimento che si riferisca alla "tutela delle relazioni internazionali" a proposito del rilascio al ricorrente del permesso di soggiorno per motivi di giustizia. E’ evidente che il riferimento alla tutela delle relazioni internazionali dell’Italia non ha alcun senso allorchè si operi nell’ambito del riconoscimento del diritto d’asilo, cioè di una materia in cui l’individuo gode di un diritto soggettivo e dell’inviolabile diritto alla difesa, il cui godimento non gli può essere indirettamente negato per motivi di carattere "politico", anche qualora la competente autorità amministrativa (cioè la Commissione centrale) abbia negato la sussistenza dei presupposti del diritto d’asilo.

Infatti la previsione della tutela delle relazioni internazionali dell’Italia finirebbe con l’impedire il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di giustizia al ricorrente ogni volta che il Governo italiano ritenesse politicamente opportuno non incrinare i rapporti con il Governo di un Paese che direttamente o indirettamente abbia manifestato un forte interesse all’immediato rientro sul territorio di quel Paese di quel cittadino straniero fuggito in Italia. E’ ovvio che un tale forte interesse nasconde molto spesso un intento persecutorio che potrebbe costituire la prova più evidente che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione centrale, sussistono gli elementi per riconoscere il diritto d’asilo allo straniero e pertanto si tratterebbe di casi in cui con molta probabilità il giudice amministrativo potrebbe giungere ad annullare la decisione della Commissione.

Occorre comunque rilevare che ogni eccezione al rilascio del permesso di soggiorno per motivi di giustizia appare costituzionalmente illegittima per violazione della riserva di legge rinforzata in materia di stranieri prevista dall’art. 10, comma 2 Cost., poichè si configura come violazione del fondamentale principio del non-refoulement previsto dalla Convenzione di Ginevra.

Inoltre poichè la materia del diritto d’asilo attiene comunque ad un diritto soggettivo per il quale si prevede una giurisdizione esclusiva estesa al merito, occorre che per il ricorrente straniero, spesso privo di mezzi di sussistenza, sia prevista un’effettiva gratuità degli atti giurisdizionali e una semplificazione e abbreviazione degli adempimenti conseguenti ad una sentenza che riconosca l’effettiva sussistenza del diritto d’asilo.

Infine al fine di rispettare effettivamente il predetto principio del non-refoulement è indispensabile che l’allontanamento del richiedente asilo sia sospeso fino al raggiungimento di una decisione definitiva sulla domanda di asilo e pertanto appare indispensabile prevedere l’effetto sospensivo anche della presentazione dell’appello al Consiglio di stato avverso l’eventuale sentenza di rigetto del ricorso pronunciata dal TAR, almeno nei casi in cui l’appello sia stato depositato entro termini non dilatori.

*** Pertanto occorre che nel testo del ddl si preveda:

I) la soppressione di ogni riferimento alla tutela delle relazioni internazionali (cfr. emendamento 10.1);

II) l’immediata sostituzione a tutti gli effetti della sentenza del giudice amministrativo che riconosce il diritto d’asilo all’analoga decisione della Commissione (cfr. emendamento 10.7);

III) la gratuità di tutti gli atti del procedimento giurisdizionale in materia (cfr. emendamento 10.8);

IV) la previsione che il ricorso al Consiglio di Stato depositato entro 15 giorni dalla comunicazione della sentenza del TAR produca l’effetto sospensivo delle decisioni della Commissione centrale e dei provvedimenti di allontanamento e consenta comunque al ricorrente di svolgere un’attività lavorativa fino alla deposito della sentenza del Consiglio di Stato (cfr. emendamenti 10.5 e 10.6).

9) Le garanzie in materia di cessazione dell’asilo appaiono configurate in modo incompleto. Poichè la cessazione fa venir meno un diritto soggettivo costituzionalmente previsto le garanzie previste per tale fase non possono essere inferiori a quelle previste per l’accertamento iniziale del diritto stesso.

In ogni caso appare violare il diritto d’asilo previsto dall’art. 10 Cost. l’assai incongrua previsione dell’art. 13 comma 3 ddl che prevede la dichiarazione dell’estinzione del diritto d’asilo qualora vengano meno le condizioni che avevano determinato il riconoscimento del diritto d’asilo o ricorrano le condizioni previste dall’art. 1 della Convenzione di Ginevra. Infatti poichè gli stranieri che hanno i requisiti per ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato sono un sottoinsieme di coloro che sono titolari del diritto d’asilo previsto dall’art. 10, comma 3 Cost. e finalmente attuato dall’art. 2 ddl e dunque ben può accadere che persona che non sia più individualmente perseguitata non possa comunque vivere nel Paese di origine a causa di nuovi e diversi eventi (guerrra, guerra civile, disordini ecc.) e che pertanto possa comunque godere del diritto d’asilo seppur per motivi differenti di quelli originari.

Inoltre il ddl illegittimamente omette di attuare lo stesso art. 1 della Convenzione di Ginevra allorchè essa consente alla persona interessata di invocare "motivi imperiosi derivanti da precedenti persecuzioni" per continuare a soggiornare nel Paese che gli aveva riconosciuto lo status di rifugiato.

Anche la disciplina dell’espulsione del rifugiato per motivi di ordine pubblico e di sicurezza nazionale appare non conforme agli artt. 32 e 33 della Convenzione di Ginevra che da un lato consentono in tali casi al rifugiato di disporre di effettive garanzie di difesa e di disporre di un lasso di tempo ragionevole per farsi ammettere regolarmente in un altro Paese e che dall’altro conentono allo Stato di adottare misure di ordine interno (per prevenire che il rifugiato espulso si sottragga all’espulsione).

Infine appare indispensabile precisare che la predisposizione, anche in collaborazione con l’ACNUR, di programmi di rientro in patria di stranieri che non siano più titolari del diritto d’asilo deve riferirirsi, come usualmente avviene da decenni in molti Paesi del mondo anche a seguito di cambiamenti politici e bellici, ad un rientro volontario in patria.

**** Pertanto occorre introdurre nel ddl:

I) la dizione più esatta di cessazione e non di "estinzione" (cfr. emendamento 13);

II) un procedimento contenzioso, del quale al rifugiato si dia notizia preventiva e documentata e nel quale egli, assistito da un difensore, possa produrre, se lo desidera, controdeduzioni agli addebiti e agli elementi fornitigli dalla Commissione centrale ed essere direttamente ascoltato dalla Commissione stessa , al termine del quale la Commissione centrale possa comunque mantenere il diritto d’asilo anche per motivi diversi rispetto a quelli originari ovvero adotti la decisione di impossibiltà temporanea al rimpatrio nei casi sussistano motivi imperiosi derivanti da precedenti persecuzioni che impediscano al rifugiato di ritornare nel Paese di origine o di residenza (cfr. emendamento 13.2);

III) la previsione che il provvedimento di espulsione per motivi di ordine pubblico o sicurezza nazionale obbliga a lasciare l’Italia entro 15 giorni, termine entro il quale il rifugiato può gratuitamente presentare ricorso al TAR Lazio, con effetti sospensivi fino al deposito della decisione del TAR entro i successivi 30 giorni, ma con la facoltà del Questore di disporre l’applicazione nei confronti del rifugiato della misura del trattenimento (cfr. emendamento 13.3);

IV) la precisazione che in caso di cessazione dell’asilo lo straniero mantiene la carta di soggiorno che gli sia stata rilasciata (salva la cancellazione della menzione dell’asilo) e ha comunque diritto di ricevere un permesso di soggiorno se si trova in consolidate situazioni di lavoro, studio, famiglia ecc. (cfr. emendamento 13.4);

V) la garanzia di un’effettiva volontarietà di ogni atto di rinuncia al diritto d’asilo (cfr. emendamento 13.7);

VI) la previsione che i programmi di rientro in patria deono riferirsi al rientro volontario (cfr. emendamento 13.8).

10) Criticabili appaiono alcune norme dal punto di vista del collegamento col resto del sistema legislativo vigente.

Appare infatti incongrua e inutilmente complicata la previsione di due distinti regolamenti di attuazione, uno, previsto dall’art. 3 ddl, riguarda le norme organizzative della Commissione e dei giudizi portati al suo esame (da emanarsi entro 60 giorni) e l’altro, previsto dall’art. 16 ddl, riguardante le misure di assistenza e di integrazione sociale nei confronti di rifugiati e richiedenti asilo (da emanarsi entro 90 giorni), quest’ultimo formulato in modo confuso e non privo di profili di illegittimità costituzionale, perchè il ddl ne attruibuisce l’emanazione al Presidente del Consiglio dei Ministri, quando invece il citato art. 17 della legge 400/1988 in attuazione dell’art. 87 Cost. prevede che il regolamento di attuazione sia emanato dal Presidente della Repubbblica. Si tratta di due regolamenti distinti su materie strettamente collegate e da emanarsi secondo termini differenti e difficilmente rispettabili dal Governo se si pensa che comunque il parere del Consiglio di stato deve essere dato entro 45 giorni.

E’ poi contraddittoria con le nuove leggi sull’immigrazione (cfr. artt. 32 e 33 L. n. 40/1998) che prevedono il diritto-dovere del richiedente asilo di iscriversi al servizio sanitario nazionale e che in ogni caso prevedono anche la tutela della maternità e l’erogazione delle vaccinazioni obbligatorie anche in favore dei non iscritti al Servizio sanitario nazionale, la previsione del ddl che in materia di assistenza sanitaria del richiedente asilo gli consente soltanto cure ospedaliere ed ambulatoriali per infortunio e malattia (e non anche per maternità) e sembra non consentirgli di iscriversi al Servizio sanitario nazionale.

Occorre altresì rilevare che la previsione del rilascio di un documento di viaggio per rifugiati appare impropria, nel senso che un documento di viaggio per rifugiati è previsto dalla Convenzione di Ginevra del 1951 soltanto nei confronti degli stranieri o degli apolidi a cui sia stato riconosciuto lo status di rifugiato ai sensi della medesima Convenzione. Pertanto occorre prevedere che agli stranieri ai quali il diritto d’asilo sia riconosciuto ai sensi della più ampia nozione costituzionale sia rilasciato un analogo titolo di viaggio per stranieri.

Occorre poi rilevare che il ddl omette di prevedere specifiche norme di protezione dei richiedenti asilo e degli asilanti da minacce a loro rivolte in Italia da soggetti dei Paesi di origine: si sono a volte verificati casi in cui alcuni richiedenti asilo o rifugiati sono effettivamente stati oggetto anche in Italia di eventuali minacce o di pericoli gravi o di ritorsioni svolte contro di loro e contro i loro familiari da agenti persecutori dei Paesi di origine (appartenenti ad apparati governativi o ad organizzazioni segrete o criminali o terroristiche). Come è noto il diritto d’asilo non consiste soltanto nel diritto di soggiornare nel territorio di un determinato Paese, ma anche nella effettiva protezione per la propria vita ed incolumità di cui si può godere in tale territorio, derivante dalla sicurezza che le autorità di tale Paese faranno tutto quanto in loro potere per porre tale persona al riparo dai pericoli (soprattutto dalla persecuzione) che l’hanno indotta a lasciare il proprio Paese.

E’ evidente infatti che proprio nel caso del perseguitato individuale è assai probabile che lo straniero neppure nel Paese ospitante può ritenersi del tutto al riparo da eventuali ripercussioni della persecuzione ordita contro di lui nel Paese di origine. La mancanza di una disciplina espressa di tale essenziale aspetto del diritto d’asilo ha impedito la tempestiva adozione di misure di prevenzione e di sicurezza per la vita e l’incolumità di richiedenti asilo e rifugiati e ciò in un recentissimo passato ha addiritura consentito l’uccisione a Roma di un oppositore politico del regime iraniano, riconosciuto rifugiato dall’Italia, ad opera di sconosciuti. Per dare efgfettività al diritto d’asilo occorre dunque prevedere l’adozione di specifiche misure di sorveglianza qualora sussista il pericolo concreto ed attuale che il richiedente asilo o il rifugiato possa subire minacce o pericoli per la vita e l’incolumità propria e dei familiari presenti in Italia.

Inoltre per evidenti esigenze di equità occorre che i richiedenti asilo che abbiano presentato domanda di asilo alla data di entrata in vigore della nuova legge possano fin da subito fruire delle norme più favorevoli in essa contenute.

Infine poichè il ddl interverrebbe nuovamente nella materia della condizione giuridica dello straniero e avrebbe non pochi collegamenti con le disposizioni vigenti in materia di immigrazione occorre mantenere semplificazione e omogeneizzazione delle norme vigenti in materia di condizione giuridica dello straniero attraverso la previsione che, una volta emanate anche le norme sugli stranieri apparteneti ai Paesi membri dell’Ue, il Governo provveda ad adottare un nuovo testo unico e un unico regolamento di attuazione.

*** E’ dunque necessario introdurre nel ddl:

I) la previsione di un solo regolamento di attuazione da emanarsi in modo più conforme all’ordinamento giuridico ed entro il termine più realistico di 120 giorni (cfr. emendamenti 1.2, 3.1, 3.7, 16.1);

II) la previsione della tutela della maternità e degli interventi di profilassi internazionali in favore del richiedente asilo anche durante la fase del pre-esame (cfr. emendamento 14.2);

III) il mantenimento dell’iscrizione al SSN del richiedente asilo (cfr. emendamento 14.7);

IV) la previsione del rilascio agli stranieri ai quali il diritto d’asilo sia stato riconosciuto ai sensi dell’articolo 2, comma 1 lett. b) di un titolo di viaggio per stranieri avente identica durata del permesso di soggiorno per asilo (cfr. emendamento 11.3);

VI) la previsione di specifiche misure di prevenzione e di sorveglianza nei casi in cui sussistano elementi concreti ed attuali che facciano ritenere probabile una minaccia alla vita o all’incolumità del richiedente asilo o del rifugiato e dei suoi familiari conviventi (cfr. emendamento 16-bis);

VII) la fruizione delle norme più favorevoli della nuova legge da parte dei richiedenti asilo che abbiano presentato domanda di asilo prima dell’entrata in vigore della nuova legge (cfr. emendamento 17.2);

VIII) la delega legislativa al Governo per l’emanazione di un nuovo T.U. delle norme legislative di disciplina della condizione giuridica dello straniero e l’emanazione di un unico regolamento di attuazione (cfr. emendamento 19).

e delle norme e dei trattati internazionali in vigore per l’Italia

2. Il regolamento di attuazione della presente legge, di seguito indicato come "regolamento di attuazione" è adottato dal Governo ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 entro centoventi giorni dall’entrata in vigore della presente legge. Entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge lo schema di regolamento è inviato alle commissioni parlamentari competenti per materia, che si esprimono entro i successivi trenta giorni.

1. Il diritto d’asilo nel territorio della Repubblica italiana è garantito:

a) allo straniero o all’apolide al quale è riconosciuto lo status di rifugiato in quanto si trova nelle condizioni previste dall’articolo 1 della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, resa esecutiva con legge 24 luglio 1954, n. 722, di seguito indicata come Convenzione di Ginevra, e dal protocollo relativo allo statuto dei rifugiati, adottato a New York il 31 gennaio 1967 e reso esecutivo con la legge 14 febbraio 1970, n. 95; ai fini del riconoscimento di tali condizioni tra i motivi di persecuzione per appartenenza ad un determinato gruppo sociale si intendono anche i motivi concernenti il sesso e tra i motivi di persecuzione per motivi di nazionalità o razza s’intende anche l’appartenenza ad un determinato gruppo etnico;

b) allo straniero o all’apolide che non possa o non voglia avvalersi della protezione del Paese del quale è riospettivamente cittadino o residente abituale, in quanto si trova nell’effettiva necessità di salvare sé o i propri familiari dal pericolo attuale di subire nel territorio di tale Paese danni alla propria vita o sicurezza o libertà personale o ad altre libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, a causa di situazioni di guerra o di guerra civile o di aggressione esterna o di occupazione o di dominio straniero o di violenza generalizzata o di gravi, persistenti e generalizzati turbamenti dell`ordine pubblico.

regolamento di attuazione della presente legge

Ciascuna sezione della Commissione è composta da un dirigente in servizio presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, designato tra le persone di riconosciuta competenza ed esperienza in materia di applicazione di accordi internazionali e di tutela dei diritti fondamentali della persona, da un dirigente del Ministero dell`interno appartenente ai ruoili della Polizia di Stato con qualifica di vicequestore, designato dal Ministro dell`interno tra i funzionari della polizia di Stato esperti nella polizia dell`immigrazione o nella polizia di frontiera o nell`applicazione degli accordi internazionali, da un dirigente del Ministero degli affari esteri, con qualifica non inferiore a consigliere di legazione, designato dal Ministro degli affari esteri tra le persone esperte nell`applicazione degli accordi internazionali e nella conoscenza delle situazioni socio-politiche straniere, da un docente universitario o ricercatore confermato, nominato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su designazione della Commissione per le politiche di integrazione istituita ai sensi dell’articolo 44 della legge 6 marzo 1998, n. 40 tra gli studiosi di notoria e qualificata competenza in materia di protezione dei diritti dell`uomo o di disciplina della condizione giuridica dello straniero, e da un qualificato esperto in materia di diritti umani designato dall`Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati tra i cittadini italiani appartenenti ad organizzazioni non governative di tutela dei diritti fondamentali della persona umana o dei diritti dello straniero. Le sezioni sono regolarmente costituite con la partecipazione di quattro componenti, dei quali uno deve essere il Presidente della sezione e un altro deve essere almeno uno dei membri che sia il docente o ricercatore ovvero l’esperto in materia di diritti umani. Per ciascuna sezione le funzioni di segretario sono svolte da un funzionario dell’amministrazione civile dell’interno con qualifica non inferiore a consigliere di prefettura.

Il regolamento di attuazione prevede le disposizioni occorrenti per disciplinare le modalità di organizzazione della Commissione centrale e delle sezioni, anche con riferimento agli adempimenti derivanti dal contenzioso, l’assegnazione di personale, i collegamenti di carattere internazionale relativi alle attività della Commissione, l’aggiornamento permanente della Commissione sulla situazione internazionale in materia di rispetto dei diritti umani, l’istituzione e l’organizzazione di un massimario delle decisioni della Commissione liberamente consultabile, i criteri e le modalità di collaborazione indicati dall’articolo 4, comma 2.

7-bis. In ogni caso la Commissione opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione. Alla Commissione è assicurata autonomia organizzativa, gestionale e contabile. La Commissione ha diritto di corrispondere con tutte le pubbliche amministrazioni e di chiedere ed ottenere da esse notizie, informazioni e ogni collaborazione necessaria per un tempestivo e completo svolgimento delle sue funzioni ed ha altresì il diritto di chiedere ed ottenere informazioni da organismi che esercitano funzioni analoghe in altri Paesi membri dell’Unione europea e da organismi, anche internazionali e non governativi, di tutela dei diritti umani. La Commissione ha sede in Roma, ma per gravi motivi le sue sezioni possono riunirsi altrove per l`audizione dei richiedenti asilo. La Commissione ha personalità giuridica e la sua gestione finanziaria è sottoposta al controllo consuntivo della Corte dei conti. Le spese per il funzionamento della Commissione sono poste a carico di un fondo da iscriversi in un apposito capitolo dello stato di previsione della spesa della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Nella rubrica e in tutto il testo dell’articolo 13 e in ogni altra parte del testo della legge sostituire la parola "estinzione" con la parola

cessazione

13. 2

Sostituire il testo del comma 2 dell’articolo 13 con le seguenti parole:

2. La competente sezione della Commissione centrale qualora ritenga non sussista più alcun tipo di condizione di quelle previste dall’articolo 2, anche per motivi diversi da quelli che avevano originariamente determinato il riconoscimento del diritto d’asilo, avvia un apposito procedimento iniziato d’ufficio ovvero su richiesta scritta e motivata presentata dal Questore o dal Ministro dell`Interno. Gli elementi che sono a fondamento dell’avvio del procedimento per la dichiarazione dell’avvenuta cessazione del diritto d’asilo sono notificati dalla Commissione al delegato dell’Alto Commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati, nonchè allo straniero interessato con traduzione in lingua a lui comprensibile o, in mancanza, in inglese, francese o spagnolo. In tali casi lo straniero o la persona che l’assiste, entro trenta giorni dalla notificazione dell’avvio del procedimento, ha diritto di inviare alla Commissione per il tramite della Questura del luogo in cui dimora le proprie controdeduzioni scritte allegandovi ogni documentazione utile, nonchè la richiesta di essere ascoltato dalla Commissione in apposita audizione. La Questura rilascia allo straniero copia vistata delle controdeduzioni e della documentazione prodotta. La sezione della Commissione adotta la decisione soltanto dopo che siano trascorsi almeno quaranta giorni dalla data di notificazione allo straniero dell’avvio del procedimento e comunque dopo aver esaminato le controdeduzioni e la documentazione eventualmente inviate e prodotte dell’interessato, nonchè, ove sia stata richiesta, dopo aver effettuato l’audizione dello straniero. La commissione si esprime in senso favorevole alla permanenza del diritto d’asilo, anche per motivi differenti rispetto a quelli sussistenti al momento della presentazione della domanda di asilo, ovvero dichiara la estinzione del diritto d’asilo ovvero adotta la decisione di impossibilità temporanea al rimpatrio di cui all’articolo 9, qualora ritenga che sussistono fondati motivi imperiosi derivanti da precedenti persecuzioni che impediscono comunque allo straniero o all’apolide di ritornare nel Paese di origine o di residenza.

In conformità degli articoli 32 e 33 della Convenzione di Ginevra il provvedimento di espulsione per gravi motivi di ordine pubblico e di sicurezza nazionale, da adottarsi con decreto scritto e motivato del Ministro dell’Interno, comporta l’obbligo di lasciare il territorio italiano entro 15 giorni dalla comunicazione del decreto; qualora entro tale data sia presentato e notificato il ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio il provvedimento non è eseguibile fino alla decisione del tribunale che deve essere depositata entro il termine di trenta giorni dalla presentazione del ricorso; durante tali periodi il Questore ha facoltà di adottare la misura del trattenimento ai sensi dell’articolo 12 della legge 6 marzo 1998, n. 40, anche disponendo l’applicazione della misura presso l’alloggio di cui legalmente dispone il rifugiato in Italia; tutti gli atti concernenti i procedimenti giurisdizionali previsti dal presente comma sono esenti da ogni tributo.

In caso di cessazione del diritto d’asilo lo straniero resta titolare della carta di soggiorno che gli sia stata in precedenza rilasciata ai sensi dell’articolo 12, salvo l’obbligo per il Questore di provvedere alla cancellazone della menzione del riconoscimento del diritto d’asilo. Negli altri casi allo straniero o apolide che sia regolarmente iscritto ad un corso di studi o che abbia in corso un regolare rapporto di lavoro o una regolare attività di lavoro autonomo o che abbia titolo per attuare o mantenere il diritto all’unità familiare con altro familiare italano o straniero regolarmente soggiornante in Italia o dimostri di percepire in Italia una pensione di invalidità, vecchiaia, anzianità, reversibilità ovvero altri redditi non occasionali derivanti da fonte lecita di importo annuo non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale è rilasciato un permesso di soggiorno rispettivamente per studio, per lavoro subordinato, per lavoro autonomo o per motivi familiari o per residenza elettiva.

Nel comma 7 dell’articolo 13 sostituire le parole "Qualora lo straniero presenti alla Questura una dichiarazione di espressa rinuncia al diritto d’asilo" con le seguenti parole:

Qualora lo straniero presenti personalmente alla Questura una dichiarazione scritta e motivata con cui, consapevole che in tal caso il permesso di soggiorno per asilo gli sarà revocato, liberamente e spontaneamente rinuncia espressamente a godere in Italia del diritto d’asilo.

volontario

In ogni caso i posti di frontiera e le questure sono individuati tenendo conto dell’effettiva possibilità che, sulla base delle distanze da percorrere e dei mezzi di trasporto e di comunicazione disponibili, i delegati dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, delle organizzazioni non governative indicate nel comma 2 dell’articolo 4 e il difensore del richiedente asilo possano essere effettivamente presenti nei locali in cui il richiedente asilo si trova in tempo utile per prestare la loro opera in occasione della formale presentazione della domanda di asilo e dello svolgimento del pre-esame della stessa.

per malattia, infortunio o maternità, gli interventi di profilassi internazionale,

All’inizio del comma 7 dell’articolo 14 aggiungere le seguenti parole:

Fermo restando l’obbligo di iscrizione al Servizio sanitario nazionale ai sensi e per gli effetti previsti dall’articolo 32 della legge 6 marzo 1998, n. 40,

Il regolamento di attuazione definisce

Dopo l’articolo 16 è aggiunto il seguente nuovo articolo:

Art. 16 - bis

(Misure di protezione della vita e dell’incolumità personale dell’asilante)

1. Il Questore adotta, con il consorso di tutte le forze di polizia, efficaci misure di prevenzione, sorveglianza e protezione di un richiedente asilo o di un rifugiato e dei loro familiari presenti in Italia qualora, anche per effetto della domanda di asilo presentata o dell’avvenuto riconoscimento del diritto di asilo, la vita od incolumità personale di costoro sia effettivamente in pericolo in Italia sulla base di minacce concrete ed attuali provenienti da qualunque parte.

2. Il Questore adotta tempestivamente le misure di cui al comma 1 informandone il Dipartimento della Pubblica sicurezza, la Commissione centrale e il Prefetto competente, nonchè, ove possibile, lo straniero o l’apolide interessato alla protezione e il delegato in Italia dell’Alto Commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati.

3. Le misure di protezione sono adottate, anche sulla base di segnalazioni dell’autorità giudiziaria o delle forze di polizia o dei servizi di informazione e sicurezza, nonchè su documentata richiesta presentata dal richiedente asilo o dal rifugiato alle autorità locali di pubblica sicurezza. Ove necessario e salvo che ricorrano motivi di somma urgenza il Questore può richiedere la convocazione urgente del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.

4. In ogni caso le misure adottate ai sensi del presente articolo devono mirare alla protezione della vita e dell’incolumità delle persone ed alla tempestiva individuazione e cattura degli autori delle minacce.

Tuttavia anche in tali procedimenti si applicano le disposizioni più favorevoli allo straniero o all’apolide previste dalla presente legge.

ART. 19

(Coordinamento dei testi normativi in materia di asilo e di stranieri)

1. Il Governo della Repubblica è delegato ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione ad emanare entro il 27 marzo 2000 un decreto legislativo che nell’ambito del testo unico delle disposizioni del testo unico concernente le disposizioni in materia di stranieri emanato con decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 provvede a riunire e coordinare fra loro, con le modifiche strettamente indispensabili a tale scopo, le disposizioni del decreto legislativo adottato ai sensi dell’articolo 45 della legge 6 mmarzo 1998, n. 40, le disposizioni della presente legge, nonchè ogni altra disposizione legislativa vigente in materia di stranieri non incompatibile con le predette disposizioni. Lo schema di decreto legislativo è trasmesso almeno sessanta giorni del termine alle Commissioni parlamentari competenti e al Consiglio di Stato per l’acquisizione del parere entro i successivi trenta giorni. Il decreto legislativo è emanato tenendo conto dei pareri ricevuti.

2. Nell’esercizio delle deleghe legislative previste nel comma 1 del presente articolo e nell’articolo 47 della legge 6 marzo 1998, n. 40, si osservano i seguenti criteri e principi direttivi: