AFFARI COSTITUZIONALI (1a)
MARTEDÌ 17 FEBBRAIO 1998
218a Seduta (antimeridiana)
Presidenza del Presidente
VILLONE
Interviene il Sottosegretario di Stato per l'interno Giorgianni.
La seduta inizia alle ore 12.
IN SEDE REFERENTE
(2425) Norme in materia di protezione umanitaria e di diritto di asilo
(203) SALVATO ed altri. - Disciplina del diritto d'asilo
(554) BISCARDI ed altri. - Disciplina del diritto di asilo
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Prosegue l'esame congiunto, sospeso nella seduta dell'11 febbraio.
Il presidente VILLONE ricorda che la seduta è stata prevista per una
discussione di carattere generale sul testo unificato dei disegni di legge
predisposto dal relatore, e pubblicato in allegato al resoconto del 10
febbraio.
In proposito interviene il rappresentante del GOVERNO, che dichiara di
condividere l'impostazione del testo unificato, con la riserva di proporre
modifiche di natura tecnica, riguardanti in particolare i centri di
accoglienza.
Il senatore TABLADINI manifesta un orientamento non contrario del proprio
Gruppo verso l'approvazione di una nuova normativa sul diritto di asilo e
per la tutela dei rifugiati: tuttavia osserva che il testo del relatore non
si sottrae al rischio di un'utilizzazione strumentale, da parte di immigrati
per ragioni economiche che potrebbero avvalersi di lacune e incertezze
normative per ottenere surrettiziamente un titolo di soggiorno ancorchè
provvisorio, da sfruttare per un ingresso irregolare. In particolare, il
tempo di attesa per la decisione sulle domande individuali consentirebbe
tale abuso, non essendo prevista una forma di controllo su quanti si
presentano alle frontiere avanzando una richiesta di asilo. Nel complesso,
la normativa in esame è condivisibile, perchè si tratta di prevedere idonei
mezzi di tutela per la protezione dei rifugiati politici, ma il rischio di
un uso strumentale è ancora rilevante.
Il presidente VILLONE osserva che vi sono problemi di applicazione normativa
nella prima fase del procedimento di esame delle richieste di asilo, quando
la valutazione preliminare fino all'eventuale accertamento di una manifesta
infondatezza consentirebbe agli interessati, nel tempo di 48 ore previsto
dalla normativa in esame, di sottrarsi a ogni forma di controllo: egli
ritiene che il relatore dovrebbe pronunciarsi sulla questione sollevata dal
senatore Tabladini.
Il relatore GUERZONI precisa che il cosiddetto pre-esame delle richieste
deve essere compiuto entro 48 ore: nel frattempo, l'interessato deve essere
inevitabilmente ammesso a permanere nel luogo di accesso, ma in caso di
reiezione ancorchè provvisoria della domanda, le eventuali impugnative in
sede giurisdizionale devono essere coltivate fuori dal territorio italiano.
Quanto alla possibilità di istituire appositi centri di ricovero e di
accoglienza, non si tratta di un problema assimilabile a quello già
affrontato nell'ambito del disegno di legge sull'immigrazione, perchè i
soggetti in questione sono tutelati da convenzioni internazionali. Tuttavia,
egli si dichiara disponibile verso modifiche del testo che possano
corrispondere alle preoccupazioni esposte dal senatore Tabladini.
Il senatore TABLADINI apprezza la disponibilità del relatore, ma conferma
che il testo si presta a possibili abusi e si riserva in proposito di
presentare idonei emendamenti.
Il presidente VILLONE richiama l'attenzione sull'articolo 7 del testo in
esame, che prevede il respingimento immediato qualora si accerti la
manifesta infondatezza della domanda: nel frattempo, è evidente che
l'interessato deve sostare nei pressi del luogo di frontiera.
Il senatore PASTORE condivide le preoccupazioni esposte dal senatore
Tabladini e ricorda il recente caso dei profughi curdi; aggiunge che il
chiarimento fornito dal relatore già nella seduta precedente sulla doppia
tutela accordata a quanti richiedono l'asilo e ai rifugiati, in base alle
convenzioni internazionali e all'articolo 10 della Costituzione, consente di
affrontare l'elaborazione della normativa in spirito costruttivo, con
opportune qualificazioni delle posizioni soggettive e congrui mezzi di
tutela giurisdizionale.
In ogni caso, è necessario chiarire il riferimento, di diritto
internazionale o di diritto costituzionale, che viene acquisito a fondamento
delle diverse situazioni soggettive. Preliminarmente, occorre tuttavia
fugare ogni dubbio sulla possibilità di un uso strumentale della normativa,
non essendo sufficiente a tal fine la qualificazione del diritto di asilo
come diritto individuale, poichè è ben possibile una contestualità di più
situazioni individuali con dimensioni anche molto estese: in tal caso si
potrebbero però prevedere forme di accertamento più severe. Quanto al
presupposto della carenza di condizioni effettive per l'esercizio delle
libertà democratiche, si tratta di un requisito di incerta qualificazione
con graduazioni molto estese, fino alla possibilità di comprendervi anche
difficoltà di natura economica. Nel ribadire che gli impegni derivanti dalle
convenzioni internazionali devono essere compatibili con un'attuazione
coerente delle prescrizioni costituzionali, richiama l'attenzione sugli
articoli 15 e 16 del testo, che dovrebbero essere formulati in modo più
circostanziato, in riferimento alle situazioni soggettive.
Il senatore MAGGIORE osserva che la disposizione di diritto transitorio
contenuta nell'articolo 18, comma 2, del testo proposto dal relatore, esige
un chiarimento circa l'opportunità di escludere l'applicazione della nuova
normativa anche alle situazioni pregresse, poichè si presume che la legge in
corso di approvazione avrà comunque complessivamente un effetto di maggiore
favore per gli interessati.
Il sottosegretario GIORGIANNI precisa che il Governo ha intrapreso
l'iniziativa legislativa in esame nella piena consapevolezza del contesto
normativo e dello stesso contesto economico internazionale, ove i fenomeni
migratori accompagnano e a volte si intersecano con i casi di fuga da
situazioni di persecuzione politica. In tale contesto, si è inserita anche
la recente giurisprudenza concernente la qualificazione soggettiva delle
situazioni in questione: in proposito, occorre chiarire tutte le
implicazioni della fase procedimentale in cui viene svolta una valutazione
preliminare sulla fondatezza delle domande individuali di asilo, in modo che
si possano prevenire i rischi di abuso.
Osserva, inoltre, che l'articolo 15 affida ad apposite misure di competenza
del Ministro dell'interno la realizzazione di centri di accoglienza, in modo
che possa essere assicurata la tutela del richiedente, ma anche necessarie
forme di controllo temporaneo non lesive dei loro diritti. Egli si sofferma
quindi sull'articolo 2 del testo proposto dal relatore, conforme agli
impegni internazionali e alla normativa comunitaria, destinata a essere
condotta nel cosiddetto primo pilastro dell'Unione europea: si tratta di
misure conformi anche alla Costituzione, compatibili con la piena
affermazione dei diritti di cui si tratta. Sulla disposizione transitoria
prevista dall'articolo 18, comma 2, osserva che l'attività già svolta
potrebbe essere vanificata da un'applicazione indiscriminata della nuova
normativa anche alle situazioni pregresse; tuttavia si potrebbe inserire una
disposizione di adattamento, ad esempio in base al principio della norma di
maggiore favore. In merito all'istituzione di appositi centri di
accoglienza, essi sarebbero necessari per assicurare una tutela sostanziale
delle situazioni soggettive e anche condizioni minime di qualità del
soggiorno in attesa delle decisioni. In ogni caso, occorre evitare qualsiasi
confusione con il ricovero di espulsi per ragioni di ingresso irregolare e
clandestino, che determinerebbe anche improprie promiscuità.
Il senatore MAGGIORE interviene nuovamente sulla disposizione transitoria
contenuta nell'articolo 18, ritenendo opportuno conservare le attività di
accertamento già svolte, purchè siano compatibili con la nuova normativa.
Il senatore TABLADINI conferma le sue riserve sulla possibilità che la
normativa in esame consenta a gruppi organizzati di immigrati di avvalersi
della normativa sul diritto di asilo per un ingresso clandestino, in
particolare nella fase di esame preliminare delle domande. Rivolge quindi un
quesito specifico al relatore e al rappresentante del Governo sulla
condizione di quanti accedono alle frontiere e inoltrano una domanda di
asilo, fino alla decisione sulla domanda.
Il presidente VILLONE riassume le questioni sollevate nel corso della
discussione: a un'esigenza di chiarimento delle diverse situazioni
soggettive in base a una fonte normativa internazionale o costituzionale
posta a fondamento di essa, si è aggiunta una richiesta di chiarimento sulla
disposizione transitoria contenuta nell'articolo 18, che potrebbe essere
risolta nei termini già indicati. Tali questioni potrebbero essere
considerate senza particolari difficoltà, mentre il problema posto dal
senatore Tabladini circa il controllo delle persone che richiedono asilo nel
tempo necessario per la valutazione preliminare della domanda appare più
difficile da risolvere e richiede probabilmente una riflessione ulteriore.
Il RELATORE conviene sulla possibilità di individuare una soluzione idonea
circa la disposizione transitoria prevista dall'articolo 18, ad esempio in
base alla clausola della normativa più favorevole. Quanto alle altre
questioni sollevate nel corso della discussione, ricorda che il testo è
stato elaborato in base alla gran parte degli emendamenti già presentati sul
disegno di legge d'iniziativa del Governo. In particolare, egli ritiene che
la questione relativa al controllo delle persone che inoltrano domanda di
asilo, fino alla decisione di natura preliminare, costituisce un falso
problema, poichè si tratterà inevitabilmente di persone non interessate
all'immigrazione clandestina. Si potrebbe porre semmai una questione su casi
analoghi a quelli dei profughi curdi pervenuti da ultimo presso le coste
italiane, laddove un certo numero di persone provenienti da situazioni
critiche richiedono l'asilo in Italia, e intanto occorre fornire loro misure
di accoglienza straordinaria. Tuttavia si tratta in tal caso di perfezionare
la normativa sui centri di accoglienza, senza indulgere a ipotesi di
sorveglianza che sarebbero incompatibili con lo status di rifugiato,
protetto da convenzioni internazionali.
Il presidente VILLONE conferma che a suo avviso la questione sollevata dal
senatore Tabladini non è infondata e riguarda esclusivamente il caso
previsto dall'articolo 4, lettera a).
Il sottosegretario GIORGIANNI considera opportuna una riflessione ulteriore
su tale questione e si riserva in proposito di aggiornare la valutazione del
Governo, anche in base agli emendamenti che saranno riferiti al testo del
relatore.
Sul termine per gli emendamenti al testo del relatore, segue quindi una
breve discussione, nella quale intervengono i senatori MARCHETTI, ANDREOLLI
e PASTORE e il relatore GUERZONI.
Su proposta del PRESIDENTE, si conviene infine di fissare per le ore 14 di
lunedì 23 febbraio il termine per gli emendamenti al testo unificato
proposto dal relatore.
Il seguito dell'esame congiunto è rinviato.
La seduta termina alle ore 13,15.