nella Facoltà di Giurisprudenza

dell’Università degli Studi di Milano

Le disposizioni dello schema di decreto legislativo recante il testo unico delle disposizioni concernenti gli stranieri trasmesso dal Ministro dell’Interno alle Camere appaiono complessivamente conformi ai criteri e principi direttivi della delega legislativa prevista dall’art. 47 della legge 6 marzo 1998, n. 40, a condizione che il Governo proceda ad inserire le correzioni ed integrazioni di seguito indicate.

1.1. Anzitutto in generale le dizioni "lavoratori extracomunitari" o "cittadini extracomunitari" pur se previste dalla legge n. 943/1986, devono essere sostituite e non devono essere riprodotte nell’articolato del testo unico, perchè sono incompatibili (oltre che fonte di possibili confusioni applicative) con le dizioni "lavoratori stranieri" o "cittadini stranieri" o "stranieri" che l’intera legge n. 40/1998 volutamente adotta per designare gli stranieri cittadini di Paesi non appartenenti all’Unione europea e gli apolidi, categorie alle quali si applica automaticamente la nuova disiciplina legislativa per effetto dell’art. 1, commi 1 e 2 della citata legge. E’ pertanto indispensabile che le predette dizioni siano sostituite in modo tale che il testo unico adotti la terminologia omogenea di "straniero" ovvero di "straniero lavoratore" o, più correttamente, di "straniero regolarmente soggiornante avente titolo a prestare aqttività lavorativa".

1.2. L’ultimo periodo del comma 7 dell’art. 20 deve essere soppresso perchè appare incompatibile con la sistematica della nuova legislazione vigente per almeno due motivi.

Anzitutto tale proposizione prevede una iscrizione nelle liste di collocamento dei lavoratori extracomunitari che perdono un posto di lavoro "con priorità rispetto a nuovi lavoratori extracomunitari" è in compatibile con la sistematica della legge n. 40/1998 che all’art. 2 prevede un principio di parità di trattamento degli stranieri, in particolare dei lavoratori stranieri, col trattamento previsto dai cittadini italiani (i lavoratori italiani comunicano direttamente con le sezioni cirscoscrizionali per l’impiego e non con le direzioni provinciali del lavoro) e che volutamente non riproduce una gerarchia tra lavoratori stranieri iscritti nelle liste di collocamento (il che caratterizzava invece la legge n. 943/1986, ma era stato sostanzialmente superato già per opera della legge n. 39/1990) e non prevede alcun tipo di speciale lista di collocamento distinta tra cittadini italiani e cittadini stranieri (liste speciali già superate per effetto della circolare del Ministero del Lavoro 3 maggio 1989, n. 37 e poi la legge n. 39/1990).

In secondo luogo sia l’istituzione di tali liste di collocamento "prioritarie", sia la previsione di imprecisati obblighi di comunicare con le direzioni provinciali del lavoro sono incompatibili con le disposizioni delle norme del D. lgs. 23 dicembre 1997, n. 469 che, in attuazione dei numerosi e pressanti richiami degli organi dell’Unione europea, hanno disposto la liberalizzazione del collocamento, consentendo che il collocamento dei lavoratori (e in virtù del citato principio di parità di trattamento con i cittadini italiani tale trattamento deve ritenersi esteso ai lavoratori extracomunitari regolarmente soggiornanti in Italia ed aventi titolo a svolgere attività lavorative subordinate) avvenga, in condizioni di parità, sia da parte degli organi pubblici del collocamento (organi che in gran parte sono stati trasferiti dal Ministero del Lavoro alle regioni e agli enti locali), sia da parte di organismi privati aventi determinati requisiti e regolarmente autorizzati dal Ministero del Lavoro.

1.3. Nell’art. 20, comma 8-quater deve essere soppresso il riferimento ai lavoratori italiani perchè si tratta di riferimento che non riguarda la condizione dello straniero, cioè si riferisce ad argomento del tutto estraneo alla materia regolata dal testo unico, materia espressamente indicata e delimitata nell’art. 1.

1.4. L’art. 25, comma 1-bis deve essere soppresso perchè incompatibile con la sistematica della nuova legislazione per diversi motivi.

Anzitutto la disposizione in questione prevede una disciplina derogatoria circa l’autorizzazione al lavoro dei lavoratori extracomunitari dello spettacolo per esigenze connesse alla realizzazione e produzione di spettacoli. Tale disciplina appare anzitutto ripetitiva perchè già l’art. 25, comma 1 conferisce al regolamento di attuazione il compito di "disciplinare particolari modalità e termini per il rilascio delle autorizzazioni al lavoro, dei visti di ingresso e dei permessi di soggiorno per lavoro subordinato" anche per una serie di categorie di lavoratori dello spettacolo (indicati nelle lettere l), m), n), o dello stesso art. 25, comma 1) che appare pressochè esaustiva. La scelta del legislatore del 1998, al contrario di quello del 1986, è stata dunque quella di delegificare la disciplina del rilascio di tali speciali autorizzazioni al lavoro e non vi è alcun ragionevole motivo perchè il legislatore delegato contraddica la scelta del legislatore delegante tornando ad irrigidire inutilmente la disciplina della materia.

Premesso dunque che la disciplina della materia dei lavoratori dello spettacolo deve restare affidata al regolamento di attuazione, qualora si ritenga che le categorie indicate nelle lettere l), m), n), o) non esauriscano completamente le categorie dei lavoratori dello spettacolo è opportuno che il decreto legislativo introduca nel testo unico quelle lievi modifiche e/o integrazioni delle denominazioni delle categorie di tali lavoratori previste in tali lettere dell’art. 25, comma 1, limitatamente a quanto è indispensabile per dare completamento all’indicazione dei lavoratori extracomunitari dello spettacolo.

Peraltro nel merito della disciplina prevista dall’art. 1-bis sono rilevabili ulteriori elementi incompatibili con la legislazione vigente soprattutto con riferimento alle Amministrazioni centrali dello Stato ivi menzionate.

Infatti il riferimento contenuto in tale disposizione al Ministero del turismo e dello spettacolo è privo di ogni significato, poichè è noto che il Ministero del turismo e dello spettacolo è stato soppresso nel 1993 a seguito dell’abrogazione della legge istitutiva dello stesso Ministero ad opera del referendum popolare abrogativo svoltosi in tale anno.

Inoltre anche il conferimento ai soli uffici speciali di collocamento dei lavoratori dello spettacolo e al Dipartimento dello Spettacolo di determinate funzioni attinenti al collocamento dei lavoratori extracomunitari dello spettacolo appare non del tutto consono alla liberalizzazione del collocamento attuata con il d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469 e sembra gravare di nuovi funzioni e compiti amministrativi proprio una di quelle strutture dipartimentali della Presidenza del Consiglio dei Ministri recentemente alleggerita (cfr. art. 156 D. lgs. 31 marzo 1998, n. 112) per effetto delle delega legislativa prevista dalla legge n. 59/1997 (c.d. Legge Bassanini 1) e che nell’ambito del riordino dell’organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri dovrà essere riordinata entro il 31 gennaio 1999. A tale proposito si ricorda che in base all’art. 12, comma 1 lett. a) e b) della legge n. 59/1997 si prescrive che il predetto riordinamento trasferisca dai dipartimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri ai Ministeri o ad altri enti e organismi autonomi i compiti non direttamente riconducibili alle funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio dei ministri.

1.5. L’art. 25, comma 1-ter deve essere soppresso radicalmente mutato perchè incompatibile con la sistematica della legge n. 40/1998 per diversi motivi.

Infatti tale disposizione che mantiene ferme le disposizioni che prevedono il possesso della cittadinanza italiana per lo svolgimento di determinate attività da un lato riproduce inutilmente norme in gran parte già espressamente previste dalla legge n. 40/1998 e dall’altro riproduce una norma di carattere generale prevista dalla legge n. 943/1986 che oggi appare incompatibile con i nuovi principi generali della nuova disciplina legislativa dell’immigrazione.

Infatti malgrado l’art. 2, commi 1-bis e 2, prescrivano la parità di trattamento dei lavoratori e dei cittadini stranieri con il trattamento rispettivamente previsto per i lavoratori italiani e per i cittadini italiani per i diritti in materia civile, deroghe a tale parità di trattamento in materia di accesso al lavoro sono previste dalla stessa legge n. 40/1998 e sono già anticipate in generale allo stesso art. 2, comma 2.

Così l’art. 7, comma 4, lett. b) già ora prevede che agli stranieri titolari di carta di soggiorno è consentito di "svolgere nel territorio dello Stato ogni attività lecita, salvo quelle che la legge espressamente vieta allo straniero o comunque riserva al cittadino".

Così l’art. 24, comma 1, già ora prevede che l’ingresso in Italia di lavoratori stranieri che intendono esercire un’attività non occasionale di lavoro autonomo "può essere consentito a condizione che l’esercizio di tali attività non sia riservato dalla legge ai cittadini italiani o a cittadini di uno degli Stati membri dell’Unione europea".

D’altro lato l’art. 35, comma 1, prevede che "agli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia, in possesso dei titoli professionali legalmente riconosciuti in Italia abilitanti all’esercizio delle professioni, è consentita, in deroga alle disposizioni che prevedono il requisito della cittadinanza italiana, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, l’iscrizione agli Ordini o Collegi professionali o, nel caso di Ministeri competenti, secondo quanto previsto dalr egolamento di attuazione. L’iscrizione ai predetti albi o elenchi è condizione necessaria per l’esercizio delle professioni anche con rapporto di lavoro subordinato. Non possono usufruire della deroga gli stranieri che sono stati ammessi in soprannumero ai corsi di diploma di laurea o di specializzazione, salvo autorizzazione del Governo dello Stato d’appartenenza". Ed è noto che il comma 3 consente comunque che in futuro gli stranieri esercitino le libere professioni (anche quelle per le quali è previsto il possesso della cittadinanza italiana, indicate al comma 1 seppur nell’ambito delle quote annuali e dei criteri indicati dalla programmazione dei flussi, tra i quali si prevede una percentuale massima di impiego.

Alla luce delle predette norme, mediante il proposto comma 1-ter riproponendo genericamente e a mo’ di clausola di chiusura il requisito della cittadinanza italiana il legislatore delegato fa sopravvivere una norma che oggi si appare del tutto incompatibile con le predette scelte della legge n. 40/1998 soprattutto in considertazione dell’esplicita deroga al possesso della cittadinanza italiana e delle percentuali massime di impiego previste in materia di libere professioni.

Pertanto il predetto comma 1-ter deve essere soppresso.

Tuttavia una disposizione analoga non sarebbe incompatibile, qualora trattasse di una materia effettivamente non più disciplinata dalle norme della legge n. 40/1998, cioè il pubblico impiego. Perciò la norma non sarebbe incompatibile e ben potrebbe trovar posto nel testo unico soltanto qualora si riferisse espressamente al lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche, per il quale la legge richiede il possesso della cittadinanza italiana.

1.6. Opinabile, ancorchè non incompatibile con la sistematica della legge n. 40/1998, appare la scelta di trasferire in toto presso il CNEL la Consulta per i lavoratori extracomunitari e le loro famiglie, in precedenza istituita presso il Ministero del Lavoro dalla legge n. 943/1998. Tuttavia poichè la Consulta avrebbe sede presso il CNEL e si inserirebbe dunque nella complessiva attività istituzionale di tale organo costituzionalmente rilevante avente compiti di consulenza sia del Governo, sia delle Camere ai sensi dell’art. 99 Cost di assai dubbia legittimità costituzionale appare la previsione dell’art. 40, comma 3-bis di far presiedere tale Consulta al Ministro del Lavoro e non già al presidente del CNEL, o ad un consigliere del CNEL da questi delegato. E’ evidente infatti che la natura consultiva dell’organo, ed il fatto che tale consulenza sia svolta anche nei confronti del Parlamento, sarebbe incompatibile con la presidenza del Ministro o anche di persona da questi delegata.

La disposizione dell’art. 40, comma 3-bis deve essere dunque modificata precvedendo che la Consulta sia presieduta dal Presidente del CNEL o da altro consigliere del Consiglio designato dal suo Presidente.

1.7. Di difficile comprensione appare la norma dell’art. 40, comma 3-quater che rinvia al regolamento di attuazione la disciplina dei consigli territoriali di livello regionale. Non si comprende infatti come si coordini tale norma con l’art. 3, comma 6, che tali consigli istituisce, nè se si tratti dei medesimi consigli, il che non sembra scontato sulla base della lettura del successivo comma 3-sexies. La disposizione merita dunque un chiarimento ed uno snellimento, anche se è lecito domandarsi se tale proliferazione di organi regionali non confligga con le autonomie regionali, tutelate anche dall’art. 40, comma 3, o, meglio, è ragionevole chiedersi se l’istituzione di ulteriori organi territoriali di raccordo tra Stato, Regioni ed enti locali non debba comunque vedere la presidenza del Commissario del governo, cioè dell’unico organo statale che in base all’art. 124 Cost. sopraintende le funzioni amministrative esercitate dallo Stato e le coordina con quelle esercitate dalla Regione.

2.1. - Nell’art. 2, comma 1-bis il principio di eguaglianza di trattamento dei lavoratori stranieri e delle loro famiglie, oltre ad essere corretto sostituendo la parola "extracomunitari" in "stranieri", come indicato sopra, dovrebbe prevedere, per esigenze di chiarezza e compatibilità con la medesima dizione adottata in tutte le norme analoghe dalla legge n. 40/1998, non già le parole "legalmente residenti", bensì le parole "regolarmente soggiornanti" e dovrebbe essere spostato dopo il comma 2 dell’art. 2, dovrebbe cioè diventare comma 2-bis, perchè si tratta di prevedere il trattamento di una parte degli stranieri regolari (cioè i lavoratori e le loro famiglie), i cui diritti sono disciplinati in generale nel comma 2.

Tale spostamento, oltre che trasportare norme concernenti iniziative secondarie che è improprio si collochino nell’art. 3 decicato alla disciplina generale delle politiche migratorie dei pubblici poteri, consentirebbe di collocare tali lodevoli attività in quei due articoli (36 e 40) nei quali non soltanto iniziative analoghe appaiono già previste (con ciò comportando un doveroso coordinamento tra disposizioni), ma anche nei quali si trovano alcune di quelle attività dei pubblici poteri che in base all’art. 43, comma 1, possono essere finanziate annualmente dal Fondo nazionale per le politiche migratorie. Lo spostamento è dunque soprattutto funzionale a consentire che le iniziative in questione possano essere effettivamente attuabili anche perchè seriamente finanziabili anche da parte dello Stato.

In ogni caso lo spostamento, soprattuto per ciò che riguarda l’art. 36, consentirebbe al regolamento governativo ivi previsto le modalità per l’attuazione degli insegnamenti integrativi nelle lingue di origine, attività scolastica che richiede non pochi sforzi organizzativi, di personale e finanziari.

2.3. - L’archivio anagrafico dei lavoratori extracomunitari istituito presso l’INPS (cfr. art. 19, comma 4-bis) per rispondere pienamente allo spirito della legge di riforma del sistema previdenziale pubblico e privato, non soltanto deve essere disciplinato non già in un articolo, come l’art. 19 adibito alla disciplina dei soli nuovi ingressi in Italia per lavoro, bensì deve essere collocato nell’art. 20, in un nuovo comma 6-bis, ma deve essere anche armonizzato alla sistematica della nuova legge sull’immigrazione che consente espressamente di instaurare rapporti di lavoro regolari a molti più stranieri dei soli titolari di permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

E’ perciò indispensabile, oltre al predeto spostamento, che tale archivio si riferisca anche a tutti gli stranieri regolarmente avviati al lavoro e a tutti quelli a cui la legge consente di insaturare rapporti di lavoro (titolari di carta di soggiorno e dei permessi per lavoro subordinato, lavoro stagionale, lavoro autonomo, motivi familiari, asilo, inserimento lovorativo e, in alcuini casi, studio).

In particolare nell’art. 35, comma 1, esigenze ovvie di mantenere chiarezza ed omogeneità nella compilazione del testo unico impongono, come si è opportunamente fatto in tutte le altre disposizioni dell’articolato del testo unico, di sostituire le parole "presente legge " con le parole "legge 6 marzo 1998, n. 40".

A tal fine si indicano di seguito le disposizioni da abrogare ad opera dell’art. 46 del testo unico e/o da accorpare in altre disposizioni del testo unico

d) l`articolo 9, ultimo comma, della legge 29 aprile 1949, n. 264, introdotto dall`articolo 3 della legge 10 febbraio 1961, n. 5; la norma disciplina il tipo di titolo di soggiorno di cui deve essere titolare lo straniero al fine dell’iscrizione nelle liste di collocamento; l’importanza dell’argomento merita che tale norma sia espressamente abrogata ad opera del testo unico e che sia inserito nell’art. 20 un comma aggiuntivo che espressamente, seppur a titolo riepuilogativo e ricognitivo delle altre norme vigenti, indichi i titoli di soggiorno che consentono l’iscrizione degli stranieri nelle liste di collocamento (carta di soggiorno e permessi per lavoro subordinato, lavoro stagionale, lavoro autonomo, motivi familiari, asilo, inserimento lavorativo e, in alcuni casi, studio).

g) il decreto-legge 24 giugno 1994, n. 406, convertito dalla legge 8 agosto 1994, n. 502;

r) l`articolo 1 del decreto del Ministro della sanità 1° febbraio 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 119 del 23 maggio 1996;
s) il regolamento adottato con decreto del Ministro dell`interno 2 gennaio 1996, n. 233