8.7.1998

A tutti i Soci del CIR

Oggetto: Approvazione in Commissione Senato del Disegno di Legge sul Diritto di Asilo

Ieri 7 luglio, la Commissione Affari Costituzionali del Senato ha approvato líintero testo del Disegno di Legge sul Diritto di Asilo e la Protezione Umanitaria.

Si Ë concluso cosÏ un percorso iniziato nel settembre dello scorso anno presso la Commissione, percorso che ha visto numerose ed importanti modifiche al testo originario proposto dal Governo nel maggio 1997.

Effettivamente líultima fase del dibattito non si Ë basata sul Disegno di Legge, bensÏ sul Testo Unificato (T.U.) elaborato dal relatore, il Senatore Guerzoni in data 10.2.1998.

Il dibattito ha subito una lunga pausa (da marzo fino allíinizio di giugno) a causa di incertezze in campo governativo e parlamentare sul concetto del pre-esame (Art. 7). Su questo tema il Governo aveva poi elaborato un nuovo testo (emendamento 7.100), il quale, poi Ë stato ulteriormente emendato dalla Commissione nella seduta del 25.6.1998.

Ad una primissima valutazione del testo complessivo che adesso viene inviato allíaula del Senato, vorremmo sottolineare che numerosi emendamenti proposti dal CIR e/o da altre Associazioni sono stati accolti e approvati comportando certamente in un netto miglioramento del testo attuale rispetto al Disegno di Legge originario e al T.U.

Particolarmente importante ci sembra la soppressione della ricevibilit‡ della domanda díasilo per la quale era conferita esclusiva competenza alle Autorit‡ di Frontiera (Art. 6 DDL).

Sempre per quanto riguarda la fase preliminare alla procedura ordinaria ci sembra rilevante alla procedura ordinaria ci sembra rilevante che líACNUR e/o altri Enti di Tutela devono essere avvertiti allíinizio del pre-esame. Finalmente si Ë fatta una distinzione fra il pre-esame alla frontiera e presso le Questure per i richiedenti gi‡ presenti sul territorio. Anche líestensione dellíassistenza per i richiedenti nella fase giurisdizionale Ë di grande rilevanza.

Infine la previsione del rilascio di carta di soggiorno allo straniero ìtemporaneamente impedito a rimpatriareî (Art. 10, tuttora una formulazione molto infelice per líasilo umanitario), dopo 5 anni di soggiorno, Ë un notevole passo avanti in favore dei richiedenti con lo ìstatus bî.

Su alcuni punti elementari, invece, la Commissione ed il Governo non hanno accolto le proposte in questa fase del dibattito parlamentare. Si tratta principalmente della esagerata limitazione al concetto costituzionale di asilo (Art. 2b), nonchÈ delle garanzie in fase di pre-esame.

I dettagli risultano dallíallegata nota sui singoli articoli.

Saremmo molto grati di ricevere urgentemente i Vostri commenti, anche per poter decidere come meglio procedere nella fase di discussione in Aula, in questa opera di miglioramento della prima legislazione italiana sul diritto di asilo.

Con i migliori saluti.

Dott. Christopher Hein

Direttore

N.b. Chi non fosse in possesso del T.U. potr‡ rivolgersi a Linda Sette presso il CIR.

Art.1

(Principi generali)

La formulazione dell'articolo, come formulato nel Testo unificato, Ë rimasta invariata.

Art.2

(Titolari del diritto d'asilo)

La principale critica mossa al presente articolo, cosÏ come riformulato nel Testo Unificato, riguardava la fattispecie del cd. "asilo costituzionale", inserita nella lettera b) del comma 1. Infatti, la fattispecie disciplinata dal T.U. appare pi˜ restrittiva di quella costituzionale, in quanto richiede che all'impedimento nell'esercizio delle libert‡ democratiche si accompagni anche il pericolo di vita. Ci troviamo cosÏ di fronte alla previsione di una condizione aggiuntiva, costituzionalmente non prevista, che lascia spazio a dubbi sulla costituzionalit‡ della stessa disposizione.

Gli emendamenti 2.7 e 2.7-bis che miravano ad eliminare tale incongruenza, prevedendo il pericolo di vita come condizione alternativa all'impedimento nell'esercizio delle libert‡ democratiche, sono stati dichiarati decaduti per assenza in Commissione del proponente. E', invece, stato accolto l'emendamento 2.5 (nuovo testo) che pur lasciando il pericolo di vita quale condizione aggiuntiva, lo estende anche ai familiari del richiedente.

Art.3

(Commissione centrale per il riconoscimento del diritto di asilo)

Al primo comma Ë stato inserito il riferimento esplicito alla competenza della Commissione centrale non solo in materia di riconoscimento del diritto di asilo, ma anche per quanto riguarda la permanenza e la cessazione dello stesso. Per quanto riguarda la composizione della Commissione centrale non sono stati accolti gli emendamenti 3.6 e 3.16; la composizione rimane pertanto praticamente inalterata rispetto al passato, se non per l'inserimento dell'esperto "di chiara fama" di diritti umani.

Art.4

(presentazione della domanda di asilo)

Tra le modifiche di maggior rilievo proposte in relazione al comma 1 del presente articolo, c'era l'introduzione della possibilit‡ di presentare la richiesta di asilo presso le rappresentanze diplomatiche o consolari italiane all'estero ovvero al comandante di nave o aeromobile italiano. Tuttavia, tutti i tentativi volti a far approvare tale modifica sono fin qui falliti.

Sono stati invece accolti gli emendamenti 4.16 e 4.23 con i quali si introduce il diritto del richiedente asilo ad ogni assistenza utile per una corretta e completa presentazione della domanda, il diritto di produrre o indicare ogni documentazione utile e il diritto di ottenere informazioni sulla procedura di asilo e sui diritti connessi in una lingua a lui comprensibile.

Nota: Questo tipo di assistenza Ë affidato dalla stessa disposizione alle Organizzazioni non governative per la tutela dei diritti civili e dei diritti fondamentali tramite la previsione di appositi progetti di collaborazione con le amministrazioni pubbliche interessate. Rimane tuttavia da chiarire quale sar‡ la copertura finanziaria di questa norma.

Art.5

(Minori non accompagnati richiedenti asilo)

Gli emendamenti presentati all'articolo, cosÏ come riformulato nel testo unificato, non sono di particolare rilievo. Infatti, le disposizioni del testo unificato gi‡ prevedono sufficienti garanzie per la tutela dei minori non accompagnati. In particolare la procedura di asilo Ë stata resa pi˜ celere attraverso l'introduzione di una sorta di canale preferenziale.

Art.6

(Irricevibilit‡)

Come auspicato, nel T.U. la disposizione dell'art.6 Ë stata soppressa.

Art.7

(Pre-esame della domanda)

*Quanto si dir‡ qui di seguito sulle modifiche apportate all'art.7 del T.U. si riferisce al testo riformulato con l'emendamento 7.100 presentato dal Governo.

Nel nuovo testo presentato dal Governo si prevede che il delegato della Commissione centrale comunichi tempestivamente l'inizio del pre-esame all'ACNUR o all'organizzazione dallo stesso indicata.

L'emendamento 7.100/18 volto a coinvolgere sempre un membro della Commissione centrale nella decisione di inammissibilit‡ Ë stato ritirato dallo stesso proponente.

E' stato altresÏ ritirato l'emendamento 7.100/20 con il quale si chiedeva di inserire alla fine delle ipotesi di inammissibilit‡ la clausola di salvaguardia contro il pericolo di refoulement prevista solo nell'ultimo periodo dell'art.7, comma 4, lett.b), in modo da poterla applicare in via generale a tutte le ipotesi previste al comma 4.

Tuttavia, la mancata approvazione di questo emendamento Ë stata compensata dalla riformulazione ( Em. 7.100/A ) del comma 6 dell'art. 7.

Grazie all'approvazione dell'emendamento 7.100/17 Ë stata eliminata l'incongruenza presente nel comma 7, dove con riferimento all'esito negativo del pre-esame, non si distingueva tra provvedimento del funzionario di frontiera da quello di questura, prescrivendo in entrambe le ipotesi il respingimento immediato alla frontiera. Nella formulazione attuale, invece, si prevede che il funzionario di questura emani un decreto di espulsione.

Tra le modifiche di maggior rilievo proposte e non accolte c'Ë, infine, la mancata approvazione dell'effetto sospensivo della proposizione del ricorso avverso il decreto di respingimento o di espulsione pronunciato al termine del pre-esame. Con l'emendamento 7.100/3 si era proposto di sopprimere tutto il primo periodo del comma 8, omettendo cosÏ di dire alcunchÈ sull'effetto sospensivo. Tale emendamento perÚ non Ë stato accolto.

Nota: Si esprime preoccupazione per il fatto che il ricorso contro la decisione negativa del pre-esame continui a non avere effetto sospensivo, non salvaguardando adeguatamente il richiedente asilo dal rischio di refoulement. Tra l'altro, sia con riferimento al comma 6 che al comma 8, non Ë chiaro quale sia l'autorit‡ che debba valutare la sussistenza del suddetto rischio. Anche per tale motivo il CIR ha fortemente sostenuto l'emendamento 7.100/20.

Art.8

(Esame della domanda di asilo)

Con l'approvazione dell'emendamento 8.2 Ë stato riformulato il comma 3, che garantisce una maggiore tutela del minore durante la procedura di asilo rafforzando il ruolo dell'esercente la potest‡ genitoriale e tutoria nel corso dell'intera procedura di riconoscimento del diritto di asilo.

Rileva anche l'approvazione dell'emendamento 8.3. che conferisce anche al delegato dell'ACNUR e alla persona che assiste il richiedente in audizione la facolt‡ di porre domande dirette.

Art.9

(Decisione sulla domanda)

L'emendamento 9.2 volto a fissare alla Commissione centrale un termine massimo per l'approfondimento dell'istruttoria Ë stato riformulato ed approvato nel senso che, ove si renda necessario un approfondimento di istruttoria, pur non prevedendosi un termine massimo, esso debba sempre essere motivato da parte della Commissione centrale.

E' stato approvato anche l'emendamento 9.1 che prevede per il richiedente la possibilit‡ di rimanere sul territorio italiano in caso egli abbia titolo a soggiornarvi per altri motivi, nonostante la notifica del diniego del riconoscimento dello status e dell'intimazione a lasciare il territorio.

E' invece stato ritirato l'emendamento 9.3 che prevedeva esplicitamente la possibilit‡ di un riesame ad iniziativa della Commissione centrale su indicazione dell'ACNUR, dell'interessato o di chi lo assiste. Infatti, la I Commissione ha ritenuto superfluo specificare tale facolt‡, dal momento che ogni provvedimento amministrativo puÚ essere riconsiderato in base al principio di autotutela.

Art.10

(Decisione di impossibilit‡ temporanea al rimpatrio)

E' stato approvato l'emendamento 10.13 in base al quale, trascorsi 5 anni dal rilascio di un permesso di soggiorno per impossibilit‡ temporanea al rimpatrio, il titolare puÚ ottenere la carta di soggiorno e gode degli stessi diritti previsti dall'art.16 e beneficia delle misure previste dall'art.17.

Particolarmente importante Ë l'approvazione dell'emendamento 10.1 con il quale si Ë eliminato il carattere eccezionale del provvedimento con il quale si dichiara la impossibilit‡ temporanea al rimpatrio.

Art. 11

(Ricorsi)

E' stato accolto l'emendamento volto a conferire al TAR giurisdizione esclusiva estesa al merito. La previsione Ë confluita in un nuovo comma, precisamente il comma 6-bis; di conseguenza Ë stato eliminato il riferimento alla competenza esclusiva contenuto in fine al comma 1 dell'art.11 cosÏ come riformulato nel T.U.

Un altro importante emendamento (em. 11.4.) che Ë stato accolto prevede l'intimazione a lasciare il territorio entro 15 giorni, anzichÈ "in via immediata" in caso di rigetto del ricorso presentato avverso il provvedimento di diniego.

Art. 12

(Riconoscimento del diritto di asilo, permesso di soggiorno e documento di viaggio)

Non ci sono variazioni di rilievo rispetto al testo riformulato nel T.U.

Art. 13

(Rinnovo del permesso di soggiorno e del documento di viaggio)

Con l'approvazione dell'emendamento 13.3 si Ë eliminata la verifica periodica della permanenza del diritto di asilo, prevedendo che essa venga eseguita solo alla scadenza del primo permesso di soggiorno per asilo. Qualora la Commissione centrale si esprima in senso favorevole il rifugiato puÚ richiedere il rilascio della carta di soggiorno.

Nota: Perplessit‡ sorgono riguardo al carattere sostitutivo o aggiuntivo della carta di soggiorno rispetto alla titolarit‡ del diritto di asilo. A tal fine basterebbe indicare esplicitamente nella carta di soggiorno tale qualifica.

Inoltre dovrebbe essere chiarito che il titolare della carta di soggiorno non debba perdere tale titolo, qualora intervenga una decisione di estinzione del diritto di asilo da parte della Commissione centrale.

Art.14

(Estinzione del diritto di asilo e revoca del permesso di soggiorno)

Importante Ë che la I Commissione del Senato abbia ritenuto di non accogliere nÈ l'emendamento 14.4 che voleva eliminare il comma 5 (possibilit‡ di ricorso contro il decreto che dichiara la cessazione dello status) nÈ l'emendamento 14.5, volto a privare il rifugiato del diritto al lavoro e allo studio nel periodo di pendenza del ricorso avverso il decreto di cessazione dello status. Altrettanto dicasi per la previsione esplicita del diritto a soggiornare nel territorio dello Stato ad altro titolo qualora la cessazione dello status sia verificata (em. 14.6 ).

Art.15

(Misure di carattere assistenziale in favore del richiedente asilo)

Il testo dell'articolo Ë stato parzialmente modificato rispetto al T.U. inserendo la previsione della presentazione della richiesta di asilo non solo ai valichi di frontiera ma anche presso la questura.

Tra gli emendamenti presentati il pi˜ importante resta quello (em. 15.2) volto ad ottenere l'assistenza nei centri di accoglienza anche "per il periodo necessario per gli eventuali procedimenti giurisdizionali". La decisione in merito all'articolo era stata rinviata in attesa che la Commissione Bilancio esprimesse un parere in merito alle modifiche proposte (copertura finanziaria). Il parere Ë stato dato in tempi rapidissimi ed ha portato all'approvazione dell'emendamento 15.2 con il quale si chiedeva l'estensione dell'assistenza in favore del richiedente asilo ricorrente.

Art.16

(Diritti del rifugiato)

Tra gli emendamenti proposti al presente articolo di particolare importanza si rivela l'emendamento 16.2-bis che mira ad inserire nel comma 4 la previsione del collocamento obbligatorio in favore dei titolari del diritto di asilo. Purtroppo, per un errore, a tale emendamento Ë stato dato lo stesso numero di un altro emendamento (l'emedamento16.2) che riguardava questioni meramente terminologiche. La I Commissione ha approvato quest'ultimo emendamento, dimenticandosi di discutere dell'emendamento 16.2-bis!! La questione del collocamento obbligatorio Ë rimasta pertanto irrisolta.

E' stato altresÏ approvato l'emendamento 16.5 con il quale si estende anche allo "straniero al quale Ë riconosciuta la protezione umanitaria" il diritto al ricongiungimento familiare nei medesimi casi e modi in cui Ë consentito il ricongiungimento del cittadino italiano con familiari stranieri.

Nota: Il CIR si riserva di ripresentare la questione del collocamento obbligatorio in favore dei titolari del diritto di asilo nel seguito dell'iter parlamentare del disegno di legge in esame.

Si fa inoltre notare come, incomprensibilmente, nell'emendamento 16.5 si utilizza nuovamente l'espressione "protezione umanitaria" , eliminata dal resto del testo normativo.

Art.17

(Misure di assistenza e di integrazione in favore dei rifugiati)

E' stata mantenuta la norma (comma 4) che equipara i rifugiati ai profughi italiani per quanto riguarda la riserva di alloggi di edilizia economica e popolare (respinto l'em.17.1)

Non ha trovato invece accoglimento l'emendamento 17.0.1 con il quale si chiedeva l'istituzione di un apposito albo per le associazioni e gli organismi umanitari.

Art.18

(Disposizioni transitorie)

Le disposizioni dalla nuova Legge in materia di asilo avranno valore retroattivo nella misura in cui introducono norme di favore (em. 18.1 accolto). La previsione Ë importante dal momento che ci sono novit‡ di rilievo sia rispetto alla procedura di asilo (cfr. in particolare gli: art.8, art.9, art.10, art.11, art.17) sia rispetto ai diritti del rifugiato.

Art.19

(Disposizioni finanziarie)

Il testo cosÏ come formulato nel T.U. Ë rimasto invariato.