- Secondo l’o.d.g. n.111 del Senato, accettato dal Governo, la condizione di reciprocità sarebbe dalle legge implicitamente abrogata (completamente o limitatamente alle persone fisiche); anche utilizzando la delega di cui all’art.47 il Governo dovrebbe:

L'interpretazione minima, secondo cui le persone fisiche sono sottratte alla condizione di reciprocità, e' gia' stata opportunamente recepita dalla circolare n.11/98 del Ministero dell'interno. Se l’interpretazione più estensiva non venisse accolta (abrogazione esplicita dell'articolo 16 delle Preleggi), nella riformulazione della condizione dovrebbero essere escluse dalla reciprocità, oltre alle persone fisiche, anche i soci lavoratori delle cooperative e i soci delle società di persone (società semplici, in nome collettivo e in accomandita semplice). In alternativa, potrebbero essere subordinate alla condizione di reciprocità solo le persone giuridiche costituite all'estero; di conseguenza le società di persone o di capitali costituite in Italia dovrebbero esserne comunque escluse.

- L’obbligo deve comunque essere opportunamente delimitato per i dati riguardanti la salute, alla luce delle norme previste dalla L.675/96: il coordinamento tra le norme va quindi attuato prevedendo che la trasmissione dei dati sia subordinata al consenso scritto dell’interessato se capace di intendere e di volere.

- Al previo consenso dell’interessato va subordinata la trasmissione dei dati, come già recepito dalla circ.n.11/98 sulla base dell’o.d.g. del Senato n.104, nei casi in cui l’informazione possa pregiudicare la sicurezza personale dello straniero, in coerenza con i divieti di espulsione già espressi al primo comma dell’art.17.

- Sarebbe opportuno specificare che la minaccia alla sicurezza si configura non solo nei casi di minaccia alla vita propria e dei familiari, tutte ipotesi certamente ricomprese all’art.17 comma primo, ma anche:

- Coerentemente con l'emendamento apportato, in sede di approvazione parlamentare, al comma 7 dell'articolo 4, il regolamento non deve porre ulteriori condizioni restrittive al rilascio dei visti di ingresso, rispetto a quanto gia' esplicitamente previsto dalla legge. Deve invece esplicitamente riportare gli adempimenti e le formalita' che e' necessario rispettare ai fini del rilascio.

- Coerentemente con l'o.d.g. 7 del Senato accolto dal Governo, il requisito di disponibilita' di mezzi di sostentamento, all'infuori dei casi in cui e' esplicitamente previsto dalla legge (es.: ingresso per lavoro autonomo), non deve costituire impedimento all'ingresso nell'ambito delle quote programmate per lavoro. In particolare, non deve essere vanificato il canale di ingresso per inserimento nel mercato del lavoro in assenza di sponsorizzazione (art.21, co.4): l'imposizione di requisiti relativi alla disponibilita' di mezzi per l'ingresso di lavoratori in cerca di occupazione renderebbe impossibile l'utilizzazione di questa esplicita previsione della legge, che costituisce la piu' rilevante innovazione apportata dalla riforma. Tale imposizione, per altro, non e' richiesta dalla Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen, che, come si evince dagli articoli 5, 18, 21 e 23, lascia alla discrezione di ciascuna Parte contraente la definizione dei requisiti per l'ingresso finalizzato a un soggiorno di lunga durata (limitandosi a escludere che, in assenza dei requisiti uniformi - inclusi quelli relativi ai mezzi di sostentamento - previsti per l'ingresso finalizzato al sogggiorno di breve durata, lo straniero possa godere del diritto di libera circolazione nel territorio delle altre Parti).

- Deve essere evitato il rischio che i controlli alla frontiera in relazione alla disponibilita' di mezzi di sostentamento risultino piu' severi di quelli effettuati in sede di rilascio del visto. Un respingimento motivato da un esito negativo di tali controlli si traduce infatti in un danno grave per lo straniero privo di mezzi (che ha comunque sostenuto le spese per il viaggio). Il controllo deve essere effettuato dall'autorita' diplomatica o consolare italiana, sulla base di criteri esplicitamente definiti dal regolamento e dalle direttive el ministro dell'interno di cui all'articolo 4, comma 3. Ulterioi controlli in frontiera, se realmente necessari, devono avvenire con modalita' certe definite dal regolamento, che escludano qualunque rischio di valutazione discrezionale da parte della polizia di frontiera.

- Il regolamento non deve introdurre condizioni restrittive per il rilascio dei permessi di soggiorno, per tutti i tipi di permesso esplicitamente contemplati dalla legge. Deve invece definire le modalita' di dimostrazione dei requisiti fissati dalla legge.

- Deve essere definita, coerentemente con il disposto del comma 3 dell'articolo 5, la durata di ciascun permesso. E' di fondamentale importanza che la durata del permesso di soggiorno per lavoro subordinato non sia legata alla durata dell'eventuale rapporto di lavoro a tempo determinato. In tal caso, infatti, la conclusione del rapporto stesso comporterebbe la contemporanea scadenza del permesso, in contrasto con il disposto del comma 7 dell'articolo 20 e dell'articolo 8 della Convenzione OIL n.143).

- E' assolutamente necessario che non vengano introdotti dal regolamento permessi spurii, non contemplati ne' richiesti dalla legge, in relazione alle condizioni contingenti in cui si trovi il titolare di permesso di soggiorno per lavoro subordinato (permesso "per iscrizione nelle liste di collocamento", permesso per "perfezionamento della pratica di assunzione" e simili). La legge (articolo 20, comma 7) chiarisce che anche in situazioni transitorie di questo genere il lavoratore resta in possesso del permesso originario, la cui durata deve essere eventualmente prorogata. Disposizioni diverse provocherebbero, con l'attribuzione di permessi "deboli", una diminuzione del patrimonio di diritti del titolare di un permesso per lavoro subordinato (ad esempio, la facolta' di intraprendere attivita' di lavoro autonomo), e si tradurrebbero in un illegittimo aggravio delle sue condizioni.

- Devono anche essere esplicitamente definite le speciali modalita' di rilascio dei permessi relativi a soggiorni di breve durata per motivi di turismo, di giustizia, di attesa di emigrazione in altro Stato e per l'esercizio delle funzioni di ministro di culto, ed ai soggiorni in case di cura, ospedali, istituti civili e religiosi e altre convivenze. E' opportuno anche che siano definiti requisiti e modalita' di rilascio per i permessi relativi a soggiorni per motivi religiosi, di residenza elettiva, di attesa dell'acquisto o del riacquisto della cittadinanza italiana, di affari, di missione, di transito, di attesa di emigrazione in altro Stato, di visita a familiari. In relazione a quest'ultimo permesso, in particolare, e' necessario che si tenga presente come tale tipo di soggiorno consenta di tutelare, sia pure in misura ridotta, il diritto all'unita' familiare, nei casi in cui lo straniero non sia in grado di procedere al ricongiungimento familiare. E' bene quindi che, nella definizione dei requisiti, si tenga conto delle limitate disponibilita' di reddito dei potenziali fruitori.

- Nei casi in cui, ai fini del rinnovo del permesso, debba essere richiesta la dimostrazione di disponibilita' di mezzi di sostentamento sufficienti, la misura di tali mezzi deve essere determinata, in coerenza con l’o.d.g. approvato dalla commissione Senato ed accolto dal Governo, con riferimento all’importo dell'assegno sociale. I mezzi di sostentamento devono inoltre essere calcolati sulla base dell’intero periodo di durata del permesso (in questo senso dovranno essere sempre possibili compensazioni tra i periodi), o, se questo risulta piu' vantaggioso per l'interessato, sulla base del reddito prevedibile, quaora la fonte di reddito abbia carattere di continuita' e prosegua oltre il termine di scadenza del permesso. In particolare, quindi, per lo straniero che abbia svolto attivita' di lavoro subordinato, devono essere considerate valide tanto la certificazione di una attivita' lavorativa di congrua durata complessiva conclusa (reddito maturato), quanto quella di attivita' in corso (prospettiva di reddito) anche in assenza di rilevanti redditi maturati in passato.

- Per quanto riguarda la documentazione idonea ad attestare i mezzi, oltre naturalmente alle dichiarazioni rese a fini fiscali o alla documentazione attestante la retribuzione (prospetti paga e/o versamenti previdenziali) e' necessario che il regolamento contempli esplicitamente la possibilita' di dichiarazione (autocertificazione) relativa allo svolgimento di attivita' lavorativa, in modo tale da consentire il rinnovo anche nei casi in cui il lavoratore sia costretto a lavorare in nero (ferma restandola possibilita' per l'autorita' competente di perseguire le infrazioni e i reati che in tal modo dovessero emergere). In alternativa si potrebbe prevedere - piu' debolmente - che costituisca titolo idoneo il ricorso all'autorità giudiziaria finalizzato alla dichiarazione di esistenza di un rapporto di lavoro pregresso (sempre che l'eventuale accoglimento consenta di raggiungere la misura dei mezzi già indicata). Per coloro che sono regolarmente soggiornanti in Italia da più di cinque anni ma non hanno le condizioni di reddito sufficienti ad ottenere la carta, la prova dei mezzi di sussistenza idonei al rinnovo del permesso dovrebbe essere poi ragionevolmente facilitata includendo tra le dichiarazioni che attestano la presenza dei mezzi anche quelle delle associazioni o degli enti che attestano che la persona usufruisce di servizi essenziali (principalmente vitto e alloggio) finalizzati ad assicurarne i bisogni primari.

- Coerentemente con la stessa disposizione, e' necessario che il regolamento definisca le condizioni per la conversione del permesso di soggiorno in corso di validita' (cioe' anche al di fuori della fase di richiesta di rilascio o di rinnovo) in permesso ad altro titolo. Sarebbe inaccettabile infatti che della conversione "di fatto " prevista dal comma 9 dell'articolo 5 potessero usufruire solo gli stranieri che non abbiano piu' titolo a soggiornare per i motivi originari, e solo in sede di rinnovo. In particolare, ai sensi del comma 1 dell'articolo 6, devono essere definite le modalita' per la conversione del permesso per studio in permesso per lavoro.

- Deve essere chiarito, conformemente con il disposto del comma 1 dell'articolo 6, che l'utilizzazione per altre attivita' consentite del permesso di soggiorno rilasciato per lavoro subordinato o autonomo o per motivi familiari non richiede la conversione del titolo del permesso stesso.

- Devono essere definiti esplicitamente i requisiti e le corrispondenti modalita' di accertamento in relazione alla disponibilita' di mezzi di sostentamento, ai fini del rilascio della carta di soggiorno. Tali requisiti non devono risultare piu' restrittivi di quelli previsti per il rinnovo del permesso di soggiorno. Si applicano anche a questo caso le indicazioni riportate al punto 6) riguardo alla possibilita' di autocertificazione di attivita' lavorativa e alla equivalente rilevanza dei redditi maturati e di quelli in via di maturazione (attivita' lavorative concluse e attivita' in corso). E' bene che il regolamento specifichi, coerentemente con l'impegno assunto dal Governo accogliendo l'o.d.g. 410, che i familiari per i quali deve essere garantito il sostentamento sono quelli a carico del richiedente. E' opportuno, in ogni caso, coerentemente con l'invito contenuto nell'o.d.g. 4, accolto dal Governo, che alla considerazione dei requisiti reddituali si anteponga quella del comportamento rispettoso della legge da parte dello straniero interessato.

- Deve essere esplicitamente definito l'elenco dei permessi di soggiorno (per i quali sia previsto un numero indeterminato di rinnovi) la cui titolarita' consente di richiedere il rilascio della carta di soggiorno. Coerentemente con la formulazione dell'articolo 7, comma 1, deve essere anche chiarito che la titolarita' di un siffatto permesso e' richiesta solo al momento della presentazione della richiesta, e non per tutti i cinque anni di soggiono regolare pregresso.

- Nel rispetto dell'o.d.g. 4 del Senato, accolto dal Governo, deve essere escluso che condanne a pene di entita' irrilevante possano incidere sul rilascio o sul mantenimento della carta di soggiorno, soprattutto quando si tratti di condanne non definitive. A piu' forte ragione questa indicazione deve applicarsi ai casi di semplice rinvio a giudizio.

- Coerentemente con il disposto dell'articolo 17, commi 1 (principio di non refoulement) e 2 (divieti di espulsione), e dell'articolo 29, comma 3 (deroga, a tutela del diritto del minore, alle disposizioni su ingresso e soggiorno), e' necessario che sia assicurata dal regolamento la possibilita', per lo straniero sottoposto a provvedimento di respingimento, di accedere a centri o servizi di assistenza alla frontiera (la cui istituzione andrebbe coordinata con le disposizioni contenute nel ddl sul diritto d'asilo, attualmente in discussione al Senato).

- E' altresi' necessario, coerentemente con l'impegno assunto dal Governo accogliendo l'o.d.g. 5 del Senato, che il regolamento preveda le modalita' di prestazione di assistenza, in tali centri o servizi, da parte di organismi di tutela dei diritti dell'uomo, anche per consentire a tali organismi di segnalare all'amministrazione, ove necessario, l'opportunita' di dar luogo all'applicazione delle suddette disposizioni degli articoli 17 e 29.

- Coerentemente con l'impegno assunto dal Governo accogliendo l'o.d.g. 109, dovrebbe essere prevista la possibilita' di adottare sanzioni alternative all'espulsione (ad esempio, un'ammenda) quando, non ricorrendo alcuna delle ipotesi di cui al comma 1, al comma 2, lettera c), e al comma 4, lettera a), risulti accertato l'inserimento sociale, familiare o lavorativo dello straniero, ovvero quando lo straniero possa ottenere garanzie equivalenti a quelle previste all'articolo 21, comma 1.

- Deve essere previsto esplicitamente che, nei casi in cui la decisione sul ricorso avverso il provvedimento di espulsione non sia adottata dal pretore entro i previsti dieci giorni, l'allontanamento dello straniero ricorrente sia automaticamente sospeso.

- Coerentemente con il disposto dell'articolo 26, deve essere previsto esplicitamente che, salvo che ostino gravi motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, l'autorizzazione al reingresso anticipato dello straniero espulso sia di norma concessa per consentire il ricongiungimento con familiare italiano o comunitario o straniero avente diritto a richiederlo.

- Devono essere esplicitamente previste le procedure per l'inserimento nel Sistema Informativo Schengen dei dati relativi ai divieti di reingresso (art.11, co.13 e 14), con l'eventuale specificazione della minor durata stabilita dal giudice, e soprattutto quelle per la cancellazione degli stessi in occasione della scadenza del divieto o della autorizzazione del reingresso anticipato.

- Coerentemente con l'impegno assunto dal Governo accogliendo l'o.d.g. 107 del Senato, deve essere chiarito che, per stranieri che dimostrino di essere giunti in Italia prima della data di entrata in vigore della legge, il provvedimento di trattenimento presso un centro di permanenza temporanea e' adottato solo qualora sussistano gravi motivi.

- E' necessario che il regolamento preveda esplicitamente il rilascio di un permesso di soggiorno agli stranieri che ne siano privi e che rientrino nelle categorie per le quali non si puo' o non si deve procedere ad espulsione (artt.17 e 29). Il permesso dovra' essere di durata corrispondente alla circostanza che da' luogo alla condizione di non espellibilita': dovra' cioe' essere un permesso di lunga durata nei casi in cui la condizione sia permanente (ad esempio, relazioni di parentela con cittadini italiani); dovra' inoltre consentire al titolare di provvedere lecitamente al proprio sostentamento.

- Deve anche essere previsto il rilascio di un permesso di soggiorno temporaneo agli stranieri per i quali scadano i limiti di tempo per il trattenimento nei centri di cui all'articolo 12 senza che sia stato eseguito l'allontanamento dal territorio dello Stato. Anche in questo caso, il permesso dovra' abilitare il titolare a provvedere con mezzi leciti al proprio sostentamento.

- Coerentemente con il disposto del comma 1 dell'art.16, e' necessario chiarire, con riferimento alla formulazione del comma 2 dello stesso articolo, che ai fini del rilascio del permesso di soggiorno sono da considerarsi condizione sufficiente la gravita' e l'attualita' del pericolo, anche in mancanza di un rilevante contributo offerto dallo straniero per l'efficace contrasto dell'organizzazione criminale.

- Deve essere inoltre prevista, riguardo al disposto del comma 5, la possibilita' di conversione del permesso di soggiorno anche durante il periodo di validita' dello stesso e in caso di dimostrazione di attivita' lavorativa pregressa o di svolgimento di attivita' di lavoro autonomo.

- E' opportuno prevedere che delle eventuali misure di accoglienza per eventi eccezionali - adottate, verosimilmente, solo successivamente al verificarsi di imponenti flussi in ingresso, non altrimenti ammissibili in base alla normativa vigente - possano usufruire retroattivamente anche coloro che, rientrando nelle categorie individuate da tali misure, siano stati respinti o espulsi prima dell'adozione di esse.