1. Con il presente PROMEMORIA si desiderano rendere note alcune osservazioni sul DDL 2425, 203 e 554 recante "Norme in materia di protezione umanitaria e di diritto d'asilo".

2. In primo luogo, l’ACNUR ribadisce la propria soddisfazione per l'iniziativa del Governo italiano e per il lavoro svolto dal Senato della Repubblica che hanno portato all’elaborazione di un testo che affronta, in modo organico, i vari aspetti della complessa materia della tutela giuridica e dell'assistenza dei richiedenti asilo e dei rifugiati.

3. Poiché la materia del diritto d’asilo e la disciplina sull’immigrazione recentemente entrata in vigore risultano complementari, l’ACNUR auspica che il disegno di legge in oggetto possa quanto prima essere discusso e approvato, in via definitiva, dal Parlamento.

4. Il testo attuale presenta in particolare i seguenti elementi positivi:

5. Ciò premesso, verranno di seguito esposte alcune osservazione dell’ACNUR in relazione al disposto dei singoli articoli.

6. L’ACNUR desidera rendere noto che si asterrà dal prendere posizione o esprimere commenti sull'applicazione dell'articolo 10, terzo comma della Costituzione italiana. In considerazione del fatto che il mandato dell'ACNUR si esercita sulle persone che rientrano nella definizione di rifugiato quale risulta dallo Statuto dell'ACNUR del 1950 e dalla Convenzione sullo Status dei Rifugiati del 1951, si ritiene che la materia del diritto di asilo costituzionale sia di competenza esclusiva dello Stato italiano.

7. La disciplina congiunta della materia dello status di rifugiato sotto Convenzione e dell'asilo costituzionale da parte del DDL in oggetto, nonostante quanto stabilito all'art. 2, comma 2, solleva - ad avviso dell'ACNUR - alcune questioni che necessiterebbero chiarimenti.

Tra queste si segnalano, in particolare, le seguenti:

a) l'art. 6, comma 1 prevede che nel pre-esame sia accertato - in via preliminare - lo stato competente per l'esame della domanda di asilo in base al disposto della Convenzione di Dublino. Premesso che ai sensi dell'art. 1 della Convenzione di Dublino, per domanda di asilo si intende unicamente la "domanda con cui uno straniero chiede ad uno stato membro la protezione della Convenzione di Ginevra, invocando la qualità di rifugiato ai sensi dell'art. 1" della medesima, ne deriva che una richiesta di asilo costituzionale non dovrebbe essere soggetta a questo tipo di pre-esame;

b) l'art. 13, comma 2 nel contesto della "estinzione del diritto di asilo" fa riferimento alle clausole di cessazione dello status di rifugiato di cui all’art. 1 C della Convenzione di Ginevra. Sarebbe eventualmente consigliabile distinguere in modo esplicito l'estinzione del diritto di asilo dalla cessazione dello status di rifugiato, elencandone i rispettivi criteri e gli aspetti procedurali.

8. L'ACNUR apprezza l'intenzione di includere in modo esplicito il "sesso" e l'appartenenza ad un determinato gruppo "etnico" fra i possibili motivi di persecuzione. Tuttavia, rilevando che la modificazione della lettera di una Convenzione internazionale appare un fatto, per certi versi, alquanto delicato, l’ACNUR ritiene che sarebbe preferibile prevederli, ad esempio, o in via regolamentare oppure proponendo nelle linee-guida stabilite dal Consiglio di Presidenza della Commissione centrale la seguente interpretazione: considerare il sesso come persecuzione per "appartenenza ad un determinato gruppo sociale" e far rientrare le persecuzioni su base etnica fra i motivi di "nazionalità" o "razza".

9. Vista l’importanza del concetto dell’unità della famiglia, si suggerisce di estendere lo status di rifugiato in modo da includervi, in via di principio, anche i parenti stretti della persona riconosciuta. Oltre ai figli minorenni, tale previsione dovrebbe essere applicata al coniuge e ad altri eventuali parenti stretti a carico del rifugiato.

Rif. 184 manuale

10. Si desidera nuovamente esprimere gratitudine per la considerazione che viene riservata all'ACNUR anche in detta fase della procedura, evidente espressione di fiducia da parte dello Stato italiano.

11. Si osserva inoltre che la previsione della collocazione in posizione di fuori ruolo dei presidenti della Commissione centrale e delle singole sezioni appare un elemento importante ai fini di assicurarne l’indipendenza. Si potrebbe inoltre prendere in considerazione di prevedere esplicitamente che l’intera Commissione centrale operi in piena indipendenza ed autonomia di giudizio.

"Le domande di asilo sono esaminate da un’autorità pienamente qualificata per quanto concerne le questioni relative al diritto d’asilo e ai rifugiati. Le decisioni vengono prese in modo indipendente, cioè in base ad un esame obiettivo ed imparziale di tutte le singole domande d’asilo".

12. L'articolo in oggetto prevede una serie di garanzie procedurali atte a mettere il richiedente nella posizione di poter presentare in modo effettivo la sua domanda. Tali garanzie rappresentano senza dubbio un importante miglioramento rispetto alla normativa vigente.

13. Va comunque rilevato che nella fase di presentazione si prevede che la domanda sia "formulata, ove necessario, con l'assistenza di persona a conoscenza della lingua del richiedente o, se non disponibile, di persona a conoscenza delle lingue di maggior uso in ambito internazionale". Detta previsione desta preoccupazione poiché, prevedendo la possibilità di poter sostituire la figura di un interprete ufficiale con semplice "persona a conoscenza della lingua del richiedente" si potrebbero compromettere le essenziali garanzie di confidenzialità, imparzialità e neutralità della traduzione.

14. Considerando che la fase della presentazione della domanda è - per ovvi motivi - una fase particolarmente importante e delicata, sembra doveroso, in questo contesto, riconoscere al richiedente già in questa fase della procedura perlomeno lo stesso diritto previsto in sede di audizione innanzi alla Commissione Centrale ovvero, il "diritto di esprimersi nella propria lingua o in una lingua a lui nota".

"Il Comitato Esecutivo raccomanda,..., e) che le procedure per la determinazione dello status di rifugiato soddisfino i seguenti requisiti fondamentali: ... iv) il richiedente dovrebbe avere le facilitazioni necessarie, compreso l'ausilio di un valido interprete, per presentare il proprio caso alle autorità interessate".

"I richiedenti ... possono, se necessario, avvalersi dei servizi di un interprete per presentare i loro argomenti alle autorità interessate".

15. L'ACNUR condivide l’intenzione di riservare ai minori non accompagnati richiedenti asilo un trattamento particolare, coinvolgendo immediatamente il Tribunale dei minori e dando priorità all'esame delle loro istanze. Tuttavia, al fine di garantire una maggiore e più completa tutela di questa categoria particolarmente vulnerabile , in tutte le misure concernenti un minore non accompagnato considerazione preminente dovrebbe essere riservata al principio dell’"interesse superiore" del minore, come tra l’altro stabilito dall’art. 3 della Convenzione sui Diritti del Fanciullo, del 20 novembre 1989 -

16. Poiché la determinazione dello Stato competente ai sensi della Convenzione di Dublino può richiedere periodi di attesa relativamente lunghi, sarebbe da prendere in considerazione l’avvio di tale procedura unicamente nei casi di ricongiungimento familiare (art. 4 della Convenzione di Dublino) o per motivi umanitari, in particolare di carattere familiare o culturale (art. 9 della Convenzione di Dublino).

17. Ad ogni modo, per una maggiore chiarezza, apparirebbe opportuno specificare al comma 4 dell'art. 5 che il divieto di ricongiungimento familiare si riferisce solo ad eventuali ricongiungimenti in Italia e soltanto qualora non vi sia altro titolo ad essi. In tale contesto, ad esempio, sarebbe auspicabile la previsione della possibilità di ricongiungimento familiare nel caso in cui la Commissione Centrale, pur negando il riconoscimento del diritto di asilo, adotti la misura di temporanea impossibilità al rimpatrio (a meno che il termine "protezione umanitaria" di cui all'art. 15, comma 1 non si riferisca alla misure di cui sopra).

18. Ad avviso dell'ACNUR un eventuale respingimento verso un " paese di primo asilo" (art. 6, comma 4/b) dovrebbe essere effettuato soltanto se detto Stato dia sufficienti garanzie per:

a) il rispetto dei diritti umani fondamentali (incluso il principio del non-refoulement);

b) la riammissione del richiedente asilo sul territorio di tale paese;

c) l’ammissione ad una procedura di eleggibilità equa ed imparziale.

Inoltre, lo Stato nel quale il richiedente asilo potrebbe essere rinviato dovrebbe essere debitamente informato del fatto che la persona respinta ha presentato domanda di asilo in Italia e che la sua domanda è stata dichiarata inammissibile senza un esame nel merito.

"Le autorità dello Stato terzo devono, all’occorrenza, essere messe al corrente del fatto che la domanda di asilo non è stata esaminata quanto al merito".

19. L’applicazione delle "clausole di esclusione" di cui all’art. 1 F della Convenzione di Ginevra nella fase di pre-esame della domanda solleva grandi preoccupazioni da parte dell’ACNUR. I criteri in forza dei quali taluni soggetti, pur essendo a rischio di persecuzione ai sensi della Convenzione di Ginevra, sono nondimeno esclusi dallo status di rifugiato, dovrebbero venir applicati solo nel contesto di un attento e approfondito esame nel merito della domanda da parte della Commissione Centrale.

20. Sarebbe comunque opportuno riformulare la lettera delle clausole di esclusione quali risultano dal DDL in modo da garantire una maggior aderenza al testo della Convenzione di Ginevra. In particolare, si osserva quanto segue:

a) ai fini della definizione dei crimini contro la pace, di guerra o contro l’umanità sarebbe opportuno rinviare agli "strumenti internazionali elaborati per stabilire disposizioni riguardo a questi crimini";

b) inoltre, la disposizione relativa ai gravi crimini di diritto comune commessi all’estero dovrebbe essere integrata dalla precisazione che tali crimini siano stati commessi dal richiedente asilo prima di essere ammesso in Italia in qualità di rifugiato.

21. Si richiama, inoltre, l'attenzione sulla circostanza che il DDL prevede che sia negato l'accesso alla procedura per la determinazione del diritto d’asilo al richiedente che sia stato precedentemente condannato in Italia, anche con sentenza non definitiva, per uno dei reati previsti dall’art. 380 c.p.p. o risulti pericoloso per la sicurezza dello Stato o appartenga ad una delle categorie di cui alla legge 1423 del 1956 e dalla legge 575 del 1965 o sia stata applicata anche in via provvisoria una delle misure di cui alla legge 55 del 1990.

Si fa presente che tali misure costituirebbero una forma di clausola di esclusione non prevista - e non consentita - dalla Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati e dal relativo Protocollo del 1967. Va ricordato che detta Convenzione prevede varie misure riguardanti la sicurezza interna e l'ordine pubblico del paese d'asilo (in particolar modo agli artt. 1 (F), 32 e 33). Tali misure, tuttavia, devono sempre essere applicate caso per caso, conciliando le esigenze di ordine pubblico e sicurezza interna con la valutazione della gravità delle persecuzioni nelle quali il richiedente asilo potrebbe incorrere nel caso di un rientro nel paese d'origine.

" 1) Gli Stati contraenti non espelleranno un rifugiato residente regolarmente sul loro territorio, se non per motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico.

2) L’espulsione di detto rifugiato non avrà luogo se non in esecuzione di una decisione presa conformemente alla procedura prevista dalla legge. Il rifugiato - a meno che imperiosi motivi di sicurezza nazionale lo impediscano - dovrà essere ammesso a fornire prove a suo discarico, a presentare un ricorso e ad essere rappresentato a questo scopo davanti alle autorità competenti o davanti a una o più persone appositamente designate dalle autorità competenti.

3) Gli Stati contraenti concederanno ad un rifugiato nella situazione di cui sopra un periodo di tempo ragionevole per permettergli di tentare di farsi ammettere regolarmente in un altro Paese. Gli Stati contraenti, durante questo periodo di tempo, potranno adottare quei provvedimenti di ordine interno che riterranno opportuni."

"Il Comitato Esecutivo,.... ,(c) raccomanda che, in conformità all'art. 32 della Convenzione del 1951, le misure di espulsione contro un rifugiato siano prese soltanto in casi del tutto eccezionali e dopo attenta considerazione di tutte le circostanze, compresa la possibilità per il rifugiato di essere ammesso in un paese diverso dal paese di origine".

" 1) Nessuno Stato contraente potrà espellere o respingere (refouler) - in nessun modo - un rifugiato verso le frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a causa della sua razza, della sua religione, della sua nazionalità, della sua appartenenza ad una determinata categoria sociale o delle sua opinioni politiche.

2) Il beneficio di detta disposizione non potrà tuttavia essere invocato da un

rifugiato per il quale vi siano gravi motivi per considerarlo un pericolo per la sicurezza dello Stato in cui si trova, oppure da un rifugiato il quale, essendo stato oggetto di una

condanna già passata in giudicato per un crimine o un delitto particolarmente grave, rappresenti una minaccia per la comunità di detto Stato."

22. Per quanto riguarda il trattamento delle domande considerate "manifestamente infondate", l’ACNUR comprende l’esigenza da parte degli Stati di porre rimedi effettivi a possibili abusi o strumentalizzazioni della procedura di asilo da parte di chi non è da considerare un richiedente asilo "bona fide". Tuttavia, il pre-esame e la non-ammissione alla procedura di asilo in base al criterio della "manifesta infondatezza" di un richiedente asilo non deve diventare una valutazione nel merito della domanda. La non-ammissione di una domanda di asilo dovrebbe operare soltanto nei casi di domande che non siano in alcun modo legate al diritto di asilo o alla Convenzione di Ginevra e a domande chiaramente strumentali o chiaramente fraudolente. Si raccomanda pertanto di sopprimere i paragrafi (b) e (c) del comma 5 dell’ art. 6.

"Il Comitato Esecutivo,...., (d) (Ritiene) che le procedure nazionali per la determinazione dello status di rifugiato potrebbero utilmente comprendere disposizioni speciali per trattare celermente le domande considerate così manifestamente infondate da non meritare un esame approfondito a nessuno stadio della procedura. Queste domande sono definite "chiaramente abusive" o "manifestamente infondate" e devono intendersi come domande chiaramente fraudolente o non aventi nesso alcuno con i criteri per il riconoscimento dello status di rifugiato previsti dalla Convenzione delle Nazioni Unite del 1951 relativa allo status dei rifugiati, né con altri criteri che giustifichino la concessione dell'asilo".

23.. L’ACNUR apprezza la previsione dell’art. 6, comma 6 come emendato dall’Assemblea del Senato. Tale disposizione introduce una importante garanzia contro il rischio di refoulement del richiedente asilo, in quanto, la valutazione dell’esistenza di una situazione di pericolo, in considerazione dei rischi ai quali il richiedente asilo potrebbe essere esposto, dovrebbe prevalere sugli criteri di inammissibilità e di manifesta infondatezza.

24 L’art. 6, comma 8, relativo alla possibilità di ricorso al Tribunale amministrativo regionale contro la decisione di non-ammissibilità adottata dal delegato della Commissione centrale, prevede una procedura semplificata, ma esclude esplicitamente l’effetto sospensivo dell’impugnativa. La decisione di non-ammissibilità in frontiera si potrebbe dunque trasformare in un respingimento immediato del richiedente asilo esponendolo al grave rischio di refoulement. Per l’ACNUR, l’assenza di una forma di ricorso effettivo prima di procedere al respingimento non è accettabile in quanto non dà sufficienti garanzie per il rispetto del principio di non-refoulement. Considerata la fondamentale importanza di detto principio nell’ambito del diritto internazionale e le gravi ed irreparabili conseguenze che il refoulement potrebbe avere per il richiedente asilo respinto, l’ACNUR ritiene che l’introduzione in questo contesto di una adeguata tutela - sia essa di tipo amministrativo che giurisdizionale - sia un elemento irrinunciabile che richieda la massima attenzione.

25. Vale inoltre rilevare che la previsione di un effetto sospensivo, sia automatico, sia in base ad una specifica richiesta di sospensione, è prevista dalla legislazione della maggior parte degli altri Paesi europei.

26. L'ACNUR è consapevole del fatto che l'introduzione di un effetto sospensivo automatico nel contesto di un ricorso giurisdizionale potrebbe - considerati i tempi di disamina relativamente lunghi - vanificare il legittimo interesse dello Stato ad impedire in modo efficace un abuso della procedura d'asilo.

27. Per conciliare, da un lato, l'interesse del richiedente asilo a beneficiare di una più completa tutela e, dall'altro, l'interesse dello Stato ad impedire possibili abusi della procedura, si potrebbe, ad esempio, prendere in considerazione il coinvolgimento del Pretore con il compito di decidere, in tempi brevi, se convalidare o meno la decisione del delegato della Commissione centrale.

"Il Comitato Esecutivo,....., (c) riafferma l'importanza fondamentale del rispetto del principio del non-respingimento - tanto alla frontiera quanto dal territorio di uno Stato - nel caso di persone che rischiano di subire persecuzioni se rinviate nel loro paese di origine, siano esse state o meno formalmente riconosciute come rifugiate".

"Il Comitato Esecutivo,...(e)...raccomanda che: iii) in caso di rifiuto della sua domanda, il richiedente dovrebbe avere la possibilità di fare riesaminare la decisione negativa prima di essere respinto alla frontiera o espulso dal territorio".

Ris. del Parl.Eur. sulla ris/Garanzie 14

"Ogni persona, i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad una istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone agenti nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali."

F L’art.13 è stato interpretato dalla Commissione e dalla Corte Europea dei Diritti Umani come una garanzia di primaria importanza quando vi sia il rischio di un rinvio in un paese ove il soggetto possa essere esposto ad un trattamento contrario al dettato dell’art.3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali (Ref. Chahal v. United Kingdom 70/1995/576/662),

"Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o a trattamenti inumani o degradanti".

28. Il comma 9 dell’art. 6 prevede il trattenimento dei richiedenti asilo nel caso in cui il pre-esame non possa aver luogo entro 2 giorni o nel caso in cui vi siano particolari esigenze di soccorso. L’ACNUR suggerisce di non prevedere l’adozione, in via automatica, di tali misure.

29. L’ACNUR propone di prendere in considerazione la previsione della presenza di interpreti di sesso femminile, per le donne richiedenti asilo che ne facciano richiesta.

"Gli Stati membri provvedono affinché, se necessario, funzionari qualificati, nonché interpreti di sesso femminile, partecipino alle procedure di asilo, in particolare nei casi in cui, per gli eventi vissuti o l’origine culturale, le richiedenti asilo incontrino difficoltà ad esporre esaurientemente I motivi della loro domanda."

30. In relazione alla predisposizione di programmi di rimpatrio per i soggetti ai quali non sia stato riconosciuto il diritto d’asilo, l’ACNUR ritiene sia necessario prevedere esplicitamente il carattere volontario del rientro.

31. L’ACNUR condivide la disposizione di non rinviare chi non abbia ottenuto il riconoscimento del diritto d’asilo nel paese di origine o di precedente residenza abituale , qualora vi siano gravi e fondati motivi di carattere umanitario che si oppongano al rimpatrio.

Tuttavia, si ritiene che sarebbe necessario disciplinare tale status in maniera più positiva anche al fine di corrispondere maggiormente al titolo programmatico del DDL che prevede esplicitamente norme in materia di protezione umanitaria. In particolare, tale status dovrebbe prevedere il principio del non-refoulement ed un insieme di diritti e benefici, fra i quali, il ricongiungimento familiare. Ciò permetterebbe inoltre di chiarire il disposto dell’art. 15, comma 1 e renderebbe più chiara la distinzione tra i destinatari delle misure di accoglienza temporanea, di cui all’art. 20 del "Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero", e coloro ai quali è riconosciuto l’asilo umanitario dopo un esame individuale della loro istanza.

32. In via di principio, secondo l’ACNUR, non dovrebbe essere preclusa la possibilità per coloro che beneficiano di un regime di protezione temporanea di chiedere individualmente il riconoscimento del diritto d’asilo anche nel corso di dette misure.

33. La previsione di possibili eccezioni al rilascio del permesso di soggiorno per motivi di giustizia per i richiedenti asilo che abbiano presentato ricorso al Tribunale amministrativo regionale contro la decisione di rigetto della domanda di asilo appare nuovamente in contrasto con il principio di non-refoulement. Ogni provvedimento di allontanamento del richiedente dovrebbe essere sospeso in ogni caso fino al raggiungimento di una decisione definitiva sull’istanza di asilo. Per la stessa ragione, si dovrebbe dunque prevedere l’effetto sospensivo anche dell’eventuale ricorso innanzi al Consiglio di Stato.

Rif.: Garanzie 17

34 In primo luogo, si ritiene che il dettato dell’art.11 comma 3 non permetta di comprendere chiaramente quale sarà l’effettiva durata del documento di viaggio rilasciato ai soggetti ai quali è stato riconosciuto il diritto d’asilo.

35. In secondo luogo, poiché il documento di viaggio previsto dalla Convenzione di Ginevra del 1951 può essere rilasciato solo ai rifugiati riconosciuti ai sensi della Convenzione, occorrerebbe chiarire la posizione di chi ha ottenuto asilo costituzionale, prevedendo eventualmente per essi il rilascio di un titolo di viaggio per stranieri.

36. Si osserva innanzitutto che l’articolo in oggetto nulla dispone in materia di documenti di viaggio, per cui apparirebbe opportuno eliminare il rispettivo riferimento che appare nel titolo.

37. Come precedentemente rilevato, sarebbe necessario distinguere fra le clausole di cessazione di cui all’art. 1 C della Convenzione di Ginevra e le ipotesi di estinzione del diritto d’asilo, prevedendone in modo esplicito i rispettivi criteri e gli aspetti procedurali.

38. Inoltre, in conformità al disposto dell’art. 1 C(5) e (6) della Convenzione di Ginevra, il comma 4 del DDL dovrebbe essere integrato con la previsione che, pur in presenza delle ipotesi di cessazione dello status di rifugiato, la persona interessata possa invocare "motivi imperiosi derivanti da precedenti persecuzioni" per continuare a soggiornare in Italia. Parimenti, si potrebbe considerare con favore il rilascio di un permesso di soggiorno ai soggetti che, pur non essendo più rifugiati, abbiano sviluppato forti legami familiari, sociali ed economici con il paese.

39. In relazione ai programmi di rientro in patria delle persone che hanno perso il diritto d’asilo, l’ACNUR - in conformità al mandato di cui è investito - ritiene necessario prevedere il carattere volontario della misura.

40. L’ACNUR ritiene che sarebbe auspicabile prevedere la disponibilità, salvo il caso di nuclei familiari, di distinti locali ove accogliere le donne ed i minori durante la fase del pre-esame.

41. In considerazione del fatto che le dichiarazioni rese o la documentazione eventualmente prodotta dal richiedente asilo sia nella fase di presentazione della domanda, che nel corso dell’intera procedura di riconoscimento del diritto d’asilo compresi eventuali ricorsi a istanze superiori, contengono dati ed informazioni estremamente sensibili la cui divulgazione potrebbe comportare gravi conseguenze per il richiedente asilo nonché per i familiari rimasti in patria, sarebbe importante prevedere nel DDL adeguate garanzie per il rispetto della confidenzialità.

In tale contesto, apparirebbe inoltre opportuno un richiamo all’art. 2, comma 7 del "Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero" che già prevede esplicitamente una deroga all’obbligo di informare le rappresentanze diplomatiche o consolari straniere in relazione ai provvedimenti adottati nei confronti dei propri cittadini allorché si tratti di richiedenti asilo, rifugiati e persone che godono di protezione umanitaria.

"Le dichiarazioni del richiedente asilo e gli altri dati contenuti nella sua domanda sono dati estremamente sensibili che devono essere protetti. La legislazione nazionale deve pertanto prevedere adeguate garanzie in materia di protezione dei dati, in particolare nei confronti delle autorità del paese di origine del richiedente asilo".