Il testo del ddl apporta un notevole miglioramento del trattamento dello straniero a cui è riconosciuto il diritto d’asilo e indubbiamente accresce le misure di sostegno degli organismi pubblici e privati preposti al sostegno di costoro.

E’ altresì migliorata la disciplina di talune procedure e delle garanzie durante l’esame della domanda di asilo.

Tuttavia il testo del ddl presenta alcuni difetti, alcuni non privi di profili di illegittimità costituzionale.

1) Anzitutto la definizione dei titolari del diritto d’asilo appare assai mal formulata, tanto da prevedere una restrizione costituzionalmente illegittima del diritto d’asilo previsto dall’art. 10, c. 3 Cost., nel senso che l’art. 1, comma 1, lett. b) ddl sembra collegare gli impedimento all’esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana al solo pericolo attuale per la propria vita o a restrizioni gravi della libertà personale, dimenticando che la Costituzione prevede molte altre libertà democratiche oltre alla libertà personale e dimenticando che comunque la gravità o meno delle restrizioni appare assai opinabile allorchè un Paese si trovi in tutto o in parte nel corso di una guerra civile, di un conflitto o di disordini gravi e generalizzati.

*** E’ dunque indispensabile inserire una definizione che colleghi espressamente tutte le libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana con i pericoli di danni derivanti da situazioni di guerra o di guerra civile o di aggressione esterna o di occupazione o di dominio straniero o di violenza generalizzata o di gravi, persistenti e generalizzati turbamenti dell`ordine pubblico (cfr. emendamento 2.1).

2) La disciplina del pre-esame appare assai criticabile, perchè fa sì che l’impianto dell’intero ddl contraddica l’essenza stessa del diritto d’asilo, che è configurato nell’art. 10, comma 3, della Costituzione come diritto soggettivo - come ricordano la dottrina e la giurisprudenza più recente (cfr. Cass. sez. un. civ. 12 dicembre 1996, n. 04674/97) e come conferma lo stesso ddl allorchè prevede la giurisizione esclusiva estesa al merito del giudice amministrativo nei ricorsi contro le decisioni negative della Commissione - del quale è parte essenziale anzitutto il diritto di accesso dell’individuo alla procedura di esame della domanda di asilo.

Il ddl infatti impedisce fin dall’inizio l’accesso alla procedura di esame delle domande sia attraverso un’assai criticabile disciplina dei casi di inammissibilità e di manifesta infondatezza delle domande di asilo da valutarsi durante la fase di pre-esame della domanda, casi che appaiono andare ben oltre i casi giuridicamente obbligatori in base alla riserva di legge rinforzata prevista ai commi 2 e 3 dell’art. 10 Cost., sia attraverso un sostanziale svuotamento del diritto alla difesa dello straniero di fronte ad una decisione negativa in caso di pre-esame.

In primo luogo dunque alcuni casi di inammissibilità e di manifesta infondatezza della domanda di asilo appaiono assai discutibili sotto il profilo giuridico.

Si prevede infatti l’inammissibilità anche in caso di condanna non definitiva per un grave delitto di diritto comune commesso all’estero senza prevedere che debba trattarsi di casi in cui sia già stato adottato dalle competenti autorità italiane il provvedimento di estradizione o riconoscimento della sentenza penale straniera, per i quali il codice di procedura penale impone comunque di verificare che all’estero siano stati rispettati i diritti della difesa e che non vi siano condanne a morte o trattamenti inumani o degradanti o comunque contrari ai diritti fondamentali.

Si prevede altresì l’inammissibilità nei casi in cui l’autorità amministrativa ritenga che la persona appartenga alle categorie delle persone sottoponibili per legge a misure di prevenzione, senza prevedere che si tratti di casi in cui l’autorità giudiziaria abbia già verificato la sussistenza dei concreti ed attuali elementi della pericolosità del soggetto e perciò abbia già applicato nei suoi confronti una determinata misura di prevenzione.

Si prevede poi di valutare la manifesta infondatezza delle domande anche sulla base di atti dell’Unione europea, "anche non vincolanti" in materia di asilo.

Infine si consente ai funzionari di prefettura competenti a svolgere il pre-esame di decidere la manifesta infondatezza della domanda anche in casi in cui i parametri (dichiarazioni o elementi inconsistenti, generici e privi di sostanza; domanda incoerente o cotraddittoria o inverosimile) appaiono tanto vaghi fino al punto che di fatto si consente agli addetti al pre-esame, privi di alcuna approfondita preparazione in materia, di entrare nel merito dell’esame delle domande di asilo (e così si impedisce un esame del merito della domanda da parte della Commissione centrale), con una valutazione immediatamente esecutiva e sostanzialmente improntata ad una accentuata discrezionalità amministrativa, le cui conseguenze sono gravi ed irreparabili per l’effettivo godimento di un diritto soggettivo costituzionalmente previsto di cui è titolare lo straniero, se si pensa che il ddl non ne consente all’interessato l’impugnazione dall’Italia .

In secondo luogo infatti il ddl prevede che la decisione negativa alla fine del pre-esame impedisce l’esame del merito della domanda di asilo ed è impugnabile dallo straniero con un ricorso al TAR, la cui presentazione è priva di effetto sospensivo dei provvedimenti di espulsione o di respingimento: il richiedente asilo è subito rinviato con la forza nel territorio di quel Paese da cui fugge e da là ha facoltà di presentare ricorso al TAR

Le gravissime conseguenze di una disposizione del genere sono evidenti: nei casi in cui il provvedimento negativo del pre-esame fosse illegittimo e dunque la domanda di asilo non manifestamente infondata lo straniero sarebbe rinviato in quello stesso territorio nel quale a causa della presecuzione subita o temuta o di eventuali situazioni belliche difficilmente potrebbe accedere ai consolati italiani per presentare il ricorso e, soprattutto, potrebbe subire quei pregiudizi gravi e irreparabili alla propria vita e libertà personale e alla libertà democratiche, che sono a fondamento stesso del diritto di asilo.

E’ dunque evidente che una simile disciplina del pre-esame deve essere mutata perchè altrimenti finisce per violare sia il diritto d’asilo previsto dall’art. 10, comma 3 Cost., sia il diritto alla difesa garantito dall’art. 24 Cost. Se così non avvenisse sarebbe inevitabile affermare che le disposizioni del ddl che migliorano il trattamento degli asilanti e l’esame del merito della domanda di asilo sarebbero comunque poco fruibili da molti richiedenti asilo, poichè talune delle sue norme di fatto consentono discrezionalmente alla P.A. di sopprimere la base stessa del diritto d’asilo, cioè l’accesso alla procedura.

Infine si osserva che la previsione che l’allontanamenento arbitrario del richiedente asilo dal territorio del Comune in cui avrebbe dovuto restare nei casi in cui il pre-esame abbia una durata più lunga del normale produca un trattenimento automatico nei centri di permanenza temporanea viola l’art. 13 Cost. che prevede che misure limitative della libertà personale devono comunque essere disposte dall’autorità giudiziaria. Sarebbe più semplice e legittimo prevedere che tale comportamento comporti una rinuncia automatica alla domanda d’asilo e l’adozione dei provvedimenti di respingimento o di espulsione.

*** Sulla base delle predette osservazioni è dunque indispensabile introdurre nel testo del ddl disposizioni che prevedano

I) la limitazione dei casi di inammissibilità della domanda a situazioni strettamente indispensabili e giuridicamente obbligatorie: l’amplimento del concetto di "transito" attraverso un altro Paese firmatario della Convenzione di Ginevra anche al soggiorno per meno di 3 mesi, nei casi in cui, come spesso accade, sia un tempo localmente indispensabile per organizzare effettivamente il viaggio verso il territorio italiano (cfr. emendamento 6.4 lett. b), il riferimento alle condanne per delitti di diritto comune commesso all’estero ai soli casi in cui le competenti autorità italiane abbiano adottato i provvedimenti di estradizione o di esecuzione in Italia della sentenza penale straniera (cfr. emendamento 6.4. lett. c), il riferimento alle convenzioni internazionali in vigore in Italia e non a quelle (anche non in vigore) a cui l’Italia aderisce (cfr. emendamento 6.4 lett. d), il riferimento ai soli casi di soggetti a cui sia già stata applicata una misura di rpevenzione da parte dell’autorità giudiziaria (cfr. emendamento 6.4. lett. e);

II) la delimitazione con criteri più oggettivi e giuridicamente precisi dei casi di manifesta infondatezza delle domande di asilo attraverso l’eliminazione di ogni riferimento ad atti non vincolanti dell’Unione europea (cfr. emendamento 6.5) e la sostituzione di alcuni criteri del tutto vaghi con elementi più oggettivi che fanno riferimento a casi in cui sia palese il tentativo dello straniero di occultare alle autorità italiane la propria identità o di riferirsi a documentazione o a circostanze false o contraffatte (cfr. emendamento 6.5 lett. b), c);

III) l’ampliamento delle situazioni di ammissibilità presunta delle domande di asilo ai casi in cui l’esame delle domande da parte della Commissione sia richiesto dai rappresentanti dell’ACNUR o delle organizzazioni non governative e ai casi in cui sussistano elementi che potrebbero dare luogo alla decisione della Commissione di impossibilità temporanea al rimpatrio (cfr. emendamento 6.6);

IV) la facoltà per il richiedente asilo di presentare (anche per le vie brevi) ricorso al TAR contro i provvedimenti negativi ad esito del pre-esame entro 48 ore, con effetto sospensivo dell’esecuzione dei provvedimenti di respingimento e di espulsione, ma con la contestuale instaurazione obbligatoria della misura del trattenimento dello straniero ricorrente fino all’esito del giudizio del TAR; il giudice amministrativo convalida il trattenimento, decide il ricorso con giurisdizione esclusiva estesa al merito, deve sentire lo straniero con l’assistenza di un interprete e di un difensore da nominarsi anche d’ufficio che deve comunque compiersi in tempi brevi (15 giorni dalla presentazione del ricorso); l’espulsione o il respingimento sarebbero eseguibili soltanto dopo il rigetto del ricorso al TAR e a tal fine si consente un’ulteriore proroga per 20 giorni del trattenimento dello straniero (cfr. emendamenti 6.7 e 6. 8);

V) l’estensione dei principi del contraddittorio durante il pre-esame (cfr. emendamento 6.2);

VI) la previsione che l’allontanamenento arbitrario del richiedente asilo dal territorio del Comune in cui avrebbe dovuto restare nei casi in cui il pre-esame abbia una durata più lunga del normale comporti la rinuncia alla domanda d’asilo e l’immediata adozione dei provvedimenti di respingimento o di espulsione (cfr. emendamento 6.10).

3) La composizione e i poteri della Commissione centrale per il riconoscimento del diritto d’asilo appaiono non conformi alla necessità che l’esame delle domande sia improntata alla massima imparzialità, che è conseguente alla natura di diritto soggettivo del diritto d’asilo, il che comporta il mero accertamento della sussistenza delle situazioni giuridiche soggettive che di per sè fanno sorgere il diritto d’asilo in capo al richiedente, senza che tale accertamento comporti valutazioni politiche o margini di discrezionalità amministrativa.

L’imparzialità deve perciò condurre a riformare la Composizione secondo un modello analogo a quello delle Autorità amministrative indipendenti poste a garanzia di altri diritti garantiti dalla Costituzione (Garante per la protezione dei dati, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Autorità garante delle comunicazioni, Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sul diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali ecc.), prevedendo cioè sia una composizione più equilibrata di ogni sezione, sia un’effettiva indipendenza di ogni membro, sia una completa autonomia di giudizio e un’effettiva autonomia di organizzazione dei lavori della Commissione.

L’imparzialità comporta anzitutto che nei giudizi di ogni sezione confluiscano non soltanto le conoscenze delle Amministrazioni centrali dello Stato (i cui membri costituiscono l’assoluta maggioranza di ogni sezione e di cui occorre comunque garantire una estrazione qualificata effettivamente pertinente alla competenze della Commissione) e della ricerca universitaria, ma anche le conoscenze delle organizzazioni del privato sociale stabilmente operanti in favore degli stranieri e dei diritti umani.

L’imparzialità comporta poi l’indipendenza di ogni membro da altri organi e l’effettiva disponibilità di tempo da altre occupazioni e ciò deve essere assicurato mediante una espressa irrevocabilità dei membri della Commissione, la messa in aspettativa di tutti i membri che appartengano alla P.A. (il che rende superflua la previsione della nomina di sostituti dei componenti della Commissione), e la previsione di una retribuzione pari a quella dei magistrati di cassazione.

L’imparzialità comporta infine la necessità di prevedere espressamente che la Commissione opera in piena autonomia di giudizio e di valutazione, nei limiti previsti dalla legge, e gode di autonomia organizzativa, finanziaria e contabile.

**** Pertanto si ritengono essenziali emendamenti che prevedano nel ddl che

I) la composizione della Commissione sia più equilibrata, prevedendo che i membri provenienti dalle Amministrazioni centrali dello Stato siano nominati tra le persone esperte nelle materie di cui si dovrà occupare la Commissione, che siano membri di ogni sezione, oltre a professori universitari o ricercatori di notoria competenza in materia di condizione giuridica degli stranieri, esperti qualificati indicati dall’ACNUR tra i rappresentanti di qualificate organizzazioni del privato sociale operanti in materia di diritti civili e umani, dei quali almeno uno deve essere presente alla riunioni di ogni sezione (cfr. emendamento 3.4);

II) l’irrevocabilità di ogni membro della Commissione e la messa fuori ruolo o in aspettativa dei membri che appartengano ad Amministrazioni pubbliche (cfr. emendamento 3.9);

III) la gestione interna della Commissione sia altrettanto equilibrata prevedendo che del comitato di presidenza della Commissione facciano parte non soltanto membri appartenenti alle Amministrazioni centrali dello Stato, ma anche a pieno titolo - e non a titolo consultivo - i più anziani tra i membri docenti universitari e tra gli esperti (cfr. emendamento 3.10);

IV) la piena indipendenza e autonomia di giudizio e di valutazione, l’autonomia organizzativa, finanziaria e contabile della Commissione (cfr. emendamento 3.7-bis).

4) Si osserva poi che il ddl prevede una disciplina lacunosa sotto diversi profili della condizione giuridica dello straniero che, a causa di eventi sopravvenuti nel proprio Paese, non voglia comunque farvi rientro e perciò presenti la domanda di asilo pur essendo già regolarmente soggiornante in Italia ad altro titolo (c.d. rifugiati "sur place").

Si tratta di casi in cui occorre prevedere un trattamento diverso rispetto a quello dello straniero che fa ingresso in Italia privo di visti di ingresso o di permessi di soggiorno al fine di presentare la domanda di asilo.

*** Occorre pertanto introdurre nel ddl ulteriori disposizioni che prevedano che in tali casi

I) non sia necessario di per sè il rilascio di un autonomo permesso di soggiorno durante l’esame della domanda (cfr. emendamento 4.7),

II) durante il pre-esame il richiedente asilo non veda limitata la propria libertà di circolazione e soggiorno (cfr. emendamento 6.3),

III) i provvedimenti negativi sulla domanda di asilo non comportino di per sè provvedimenti di allontanamento dal territorio nazionale (cfr. emendamento 6.7),

IV) il provvedimento di riconoscimeno dell’asilo comporti la conversione del precedente permesso di soggiorno in un permesso per asilo o l’annotazione dell’asilo riconosciuto sulla carta di soggiorno (cfr. emendamento 11.2).

5) Si osserva inoltre che il ddl ha rilevanti lacune circa la tutela dell’unità familiare durante l’esame della domanda di asilo.

Al fine di impedire effettivamente che di fatto non si produca mai una separazione dei nuclei familiari di persone che abbiano chiesto asilo in Italia occorrono ulteriori e più puntuali garanzie.

*** E’ pertanto necessario introdurre nel ddl nuove norme che prevedano:

I) la possibilità che qualora tutti i componenti di un nucleo familiare presentino domanda di asilo l’audizione da parte della Commissione sia svolta nei confronti di una sola persona e il riconoscimento del diritto d’asilo riguardi l’intero nucleo familiare (emendamento 4.8),

II) l’assicurazione che l’esito negativo del pre-esame di un solo componente del nucleo familiare non ne comporti l’espulsione o il respingimento (cfr. emendamento 6.7),

III) l’estensione a coloro che hanno legalmente l’affidamento o l’adozione del minore delle norme relative a coloro che hanno la tutela sui minori (cfr. emendamento 5.1)

IV) l’annotazione dei minori di età inferiore a 14 anni sul permesso di soggiorno per asilo dei genitori (cfr. emendamento 11.4).

6) Poichè l’esame della domanda di asilo è il momento essenziale al fine di consentire ai pubblici poteri e all’individuo un equilibrato ed approfondito esame della sussistenza dei requisiti in presenza dei quali deve essere riconosciuto il diritto d’asilo appaiono carenti sotto diversi profili le garanzie procedurali durante l’esame della domanda.

Un ulteriore rafforzamento delle garanzie durante l’esame delle domande è davvero essenziale se si considera che l’accettazione o il rigetto della domanda di asilo comportano rispettivamente l’accesso o la negazione allo straniero al godimento di un diritto soggettivo costituzionalmente previsto e che dunque, soprattutto in caso di diniego della domanda, la decisione sulla domanda può produrre effetti gravi e irreparabili sulla vita, sicurezza e libertà dello straniero e della sua famiglia.

**** E’ pertanto indispensabile l’introduzione di specifiche integrazioni al ddl:

I) Anzitutto la massima cura deve essere prestata alle modalità di redazione dei verbali delle dichiarazioni dello straniero rese sia alla presentazione della domanda di asilo, sia durante il pre-esame, sia durante l’audizione di fronte alla Commissione, al quale tali dichiarazioni devono essere sempre rilette in lingua a lui comprensibile e deve essere sempre consentita la possibilità di far inserire integrazioni e rettifiche; analoga cura deve essere poi assicurata per mantenere la massima riservatezza di tutti gli atti della procedura (cfr. emendamento 5-bis).

II) Inoltre la Commissione deve sempre comunicare con largo anticipo e per iscritto allo straniero e alle persone che l’assistono le date o i provvedimenti istruttori che riguardano direttamente il richiedente asilo e la comunicazione dell’audizione deve costituire titolo di viaggio gratuito per il richiedente asilo (cfr. emendamenti 7.1, 7.2, 8.3).

III) In considerazione dell’importanza che l’audizione diretta dello straniero da parte della Commissione può avere nell’esame della domanda di asilo occorre altresì che i membri della sezione che devono essere presenti all’audizione siano non inferiori alla metà dei membri della sezione che poi dovrà pronunciarsi e siano di estrazione complessivamente più equilibrata ed eterogenea (cfr. emendamento 7.8).

IV) Infine poichè è ovvio che il rigetto della domanda di asilo nega allo straniero il godimento di un diritto soggettivo costituzionalmente previsto e può produrre effetti gravi e irreparabili sulla vita dello straniero e della sua famiglia, è necessario che tale grave decisione sia adottata soltanto con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei membri della sezione della Commissione (cfr. emendamento 8.5) e sia sempre revocabile da parte della Commissione stessa sulla base di fatti nuovi o di nuovi elementi probanti (cfr. emendamento 8.7).

7) Carente appare la disciplina dell’esame delle domnande di asilo nei casi (ormai frequenti) di esodi di massa per i quali il Governo non ritenga opportuno adottare misure straordinarie di protezione temporanea ai sensi dell’art. 18 della legge 6 marzo 1998, n. 40.

Infatti il ddl omette di prevedere l’introduzione di una misura, spesso raccomandata dall’ACNUR, cioè la facoltà per la Commissione centrale di adottare un provvedimento generale di "determinazione di gruppo" del diritto d’asilo o della decisione di impossibilità temporanea al rimpatrio, misura la quale consentirebbe a tutti i pubblici poteri e alla Commissione di semplificare e sveltire l’esame di ogni domanda di asilo nei casi in cui l’esame diretto da parte della Commissione di ogni singola domanda potrebbe essere superfluo.

Si tratta di misura la cui emanazione permetterebbe che per gli stranieri che abbiano i requisiti del "gruppo" specificamente indicati nel provvedimento generale della Commissione il riconoscimento del diritto d’asilo o della decisione di impossibilità temporanea al rimpatrio possa essere effettuato già al termine del pre-esame.

*** In tal senso cfr. emendamento 6.13

8) La disciplina dei ricorsi giurisdizionali contro le decisioni in materia di asilo appare tuttora insufficiente a dare effettività al diritto alla difesa dei richiedenti asilo.

Anzitutto occorre sopprimere ogni impedimento che si riferisca alla "tutela delle relazioni internazionali" a proposito del rilascio al ricorrente del permesso di soggiorno per motivi di giustizia. E’ evidente che il riferimento alla tutela delle relazioni internazionali dell’Italia non ha alcun senso allorchè si operi nell’ambito del riconoscimento del diritto d’asilo, cioè di una materia in cui l’individuo gode di un diritto soggettivo e dell’inviolabile diritto alla difesa, il cui godimento non gli può essere indirettamente negato per motivi di carattere "politico", anche qualora la competente autorità amministrativa (cioè la Commissione centrale) abbia negato la sussistenza dei presupposti del diritto d’asilo.

Infatti la previsione della tutela delle relazioni internazionali dell’Italia finirebbe con l’impedire il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di giustizia al ricorrente ogni volta che il Governo italiano ritenesse politicamente opportuno non incrinare i rapporti con il Governo di un Paese che direttamente o indirettamente abbia manifestato un forte interesse all’immediato rientro sul territorio di quel Paese di quel cittadino straniero fuggito in Italia. E’ ovvio che un tale forte interesse nasconde molto spesso un intento persecutorio che potrebbe costituire la prova più evidente che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione centrale, sussistono gli elementi per riconoscere il diritto d’asilo allo straniero e pertanto si tratterebbe di casi in cui con molta probabilità il giudice amministrativo potrebbe giungere ad annullare la decisione della Commissione.

Inoltre poichè la materia del diritto d’asilo attiene comunque ad un diritto soggettivo per il quale si prevede una giurisdizione esclusiva estesa al merito, occorre che per il ricorrente straniero, spesso privo di mezzi di sussistenza, sia prevista un’effettiva gratuità degli atti giurisdizionali e una semplificazione e abbreviazione degli adempimenti conseguenti ad una sentenza che riconosca l’effettiva sussistenza del diritto d’asilo.

*** Pertanto occorre che nel testo del ddl si preveda:

I) la soppressione di ogni riferimento alla tutela delle relazioni internazionali (cfr. emendamento 10.1);

II) l’immediata sostituzione a tutti gli effetti della sentenza del giudice amministrativo che riconosce il diritto d’asilo all’analoga decisione della Commissione (cfr. emendamento 10.7);

III) la gratuità di tutti gli atti del procedimento giurisdizionale in materia (cfr. emendamento 10.8).

9) Le garanzie in materia di cessazione dell’asilo appaiono configurate in modo incompleto. Poichè la cessazione fa venir meno un diritto soggettivo costituzionalmente previsto le garanzie previste per tale fase non possono essere inferiori a quelle previste per l’accertamento iniziale del diritto stesso.

**** Pertanto occorre introdurre nel ddl:

I) la dizione più esatta di cessazione e non di "estinzione" (cfr. emendamento 13);

II) un procedimento contenzioso, del quale al rifugiato si dia notizia preventiva e documentata e nel quale egli, assistito da un difensore, possa produrre, se lo desidera, controdeduzioni agli addebiti e agli elementi fornitigli dalla Commissione centrale ed essere direttamente ascoltato dalla Commissione stessa (cfr. emendamento 13.2);

III) la precisazione che in caso di cessazione dell’asilo lo straniero mantiene la carta di soggiorno che gli sia stata rilasciata (salva la cancellazione della menzione dell’asilo) e ha comunque diritto di ricevere un permesso di soggiorno se si trova in consolidate situazioni di lavoro, studio, famiglia ecc. (cfr. emendamento 13.4);

IV) la garanzia di un’effettiva volontarietà di ogni atto di rinuncia al dieritto d’asilo (cfr. emendamento 13.7).

10) Criticabili appaiono alcune norme dal punto di vista del collegamento col resto del sistema legislativo.

Appare infatti incongrua e inutilmente complicata la previsione di due distinti regolamenti di attuazione, uno previsto dall’art. 3 riguarda le norme organizzative della Commissione e dei giudizi portati al suo esame (da emanarsi entro 60 giorni) e l’altro previsto dall’art. 16 riguardante le misure di assistenza e di integrazione sociale nei confronti di rifugiati e richiedenti asilo (da emanarsi entro 90 giorni), quest’ultimo formulato in modo confuso e non privo di profili di illegittimità costituzionale, perchè il ddl ne attruibuisce l’emanazione al al Presidente del Consiglio dei Ministri, quando invece il citato art. 17 della legge 400/1988 in attuazione dell’art. 87 Cost. prevede che il regolamento di attuazione sia emanato dal Presidente della Repubbblica. Si tratta di due regolamenti distinti su materie strettamente collegate e da emanarsi secondo termini differenti e difficilmente rispettabili dal Governo se si pensa che comunque il parere del Consiglio di stato deve essere dato entro 45 giorni.

E’ poi contraddittoria con le nuove leggi sull’immigrazione (cfr. artt. 32 e 33 L. n. 40/1998) che prevedono il diritto-dovere del richiedente asilo di iscriversi al servizio sanitario nazionale e che in ogni caso prevedono anche la tutela della maternità e l’erogazione delle vaccinazioni obbligatorie anche dei non iscritti al Servizio sanitario nazionale, la previsione del ddl che in materia di assistenza sanitaria del richiedente asilo gli consente soltanto cure ospedaliere ed ambulatoriali per infortunio e malattia (e non anche per maternità) e sembra non consentirgli di iscriversi al Servizio sanitario nazionale.

Inoltre per evidenti esigenze di equità occorre che i richiedenti asilo che abbiano presentato domanda di asilo alla data di entrata in vigore della nuova legge possano fin da subito fruire delle norme più favorevoli in essa contenute.

Infine poichè il ddl interverrebbe nuovamente nella materia della condizione giuridica dello straniero e avrebbe non pochi collegamenti con le disposizioni vigenti in materia di immigrazione occorre mantenere semplificazione e omogeneizzazione delle norme vigenti in materia di condizione giuridica dello straniero attraverso la previsione che, una volta emanate anche le norme sugli stranieri apparteneti ai Paesi membri dell’Ue, il Governo provveda ad adottare un nuovo testo unico e un unico regolamento di attuazione.

*** E’ dunque necessario introdurre nel ddl:

I) la previsione di un solo regolamento di attuazione da emanarsi in modo più conforme all’ordinamento giuridico ed entro il termine più realistico di 120 giorni (cfr. emendamenti 1.2, 3.1, 3.7, 16.1);

II) la previsione della tutela della maternità e degli interventi di profilassi internazionali in favore del richiedente asilo anche durante la fase del pre-esame (cfr. emendamento 14.2);

III) il mantenimento dell’iscrizione al SSN del richiedente asilo (cfr. emendamento 14.7);

IV) la fruizione delle norme più favorevoli della nuova legge da parte dei richiedenti asilo che abbiano presentato domanda di asilo prima dell’entrata in vigore della nuova legge (cfr. emendamento 17.2);

V) la delega legislativa al Governo per l’emanazione di un nuovo T.U. delle norme legislative di disciplina della condizione giuridica dello straniero e l’emanazione di un unico regolamento di atuazione (cfr. emendamento 19).

e delle norme e dei trattati internazionali in vigore per l’Italia

2. Il regolamento di attuazione della presente legge, di seguito indicato come "regolamento di attuazione" è adottato dal Governo ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 entro centoventi giorni dall’entrata in vigore della presente legge. Entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge lo schema di regolamento è inviato alle commissioni parlamentari competenti per materia, che si esprimono entro i successivi trenta giorni.

in quanto si trova nell’effettiva necessità di salvare sé o i propri familiari dal pericolo attuale di subire nel territorio di tale Paese danni alla propria vita o sicurezza o libertà personale o ad altre libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, a causa di situazioni di guerra o di guerra civile o di aggressione esterna o di occupazione o di dominio straniero o di violenza generalizzata o di gravi, persistenti e generalizzati turbamenti dell`ordine pubblico.

regolamento di attuazione della presente legge

Ciascuna sezione della Commissione è composta da un dirigente in servizio presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, designato tra le persone di riconosciuta competenza ed esperienza in materia di applicazione di accordi internazionali e di tutela dei diritti fondamentali della persona, da un dirigente del Ministero dell`interno appartenente ai ruoili della Polizia di Stato con qualifica di vicequestore, designato dal Ministro dell`interno tra i funzionari della polizia di Stato esperti nella polizia dell`immigrazione o nella polizia di frontiera o nell`applicazione degli accordi internazionali, da un dirigente del Ministero degli affari esteri, con qualifica non inferiore a consigliere di legazione, designato dal Ministro degli affari esteri tra le persone esperte nell`applicazione degli accordi internazionali e nella conoscenza delle situazioni socio-politiche straniere, da un docente universitario o ricercatore confermato, nominato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su designazione della Commissione per le politiche di integrazione istituita ai sensi dell’articolo 44 della legge 6 marzo 1998, n. 40 tra gli studiosi di notoria e qualificata competenza in materia di protezione dei diritti dell`uomo o di disciplina della condizione giuridica dello straniero, e da un qualificato esperto in materia di diritti umani designato dall`Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati tra i cittadini italiani appartenenti ad organizzazioni non governative di tutela dei diritti fondamentali della persona umana o dei diritti dello straniero. Le sezioni sono regolarmente costituite con la partecipazione di quattro componenti, dei quali uno deve essere il Presidente della sezione e un altro deve essere almeno uno dei membri che sia il docente o ricercatore ovvero l’esperto in materia di diritti umani. Per ciascuna sezione le funzioni di segretario sono svolte da un funzionario dell’amministrazione civile dell’interno con qualifica non inferiore a consigliere di prefettura.

Il regolamento di attuazione prevede le disposizioni occorrenti per disciplinare le modalità di organizzazione della Commissione centrale e delle sezioni, anche con riferimento agli adempimenti derivanti dal contenzioso, l’assegnazione di personale, i collegamenti di carattere internazionale relativi alle attività della Commissione, l’aggiornamento permanente della Commissione sulla situazione internazionale in materia di rispetto dei diritti umani, l’istituzione e l’organizzazione di un massimario delle decisioni della Commissione liberamente consultabile, i criteri e le modalità di collaborazione indicati dall’articolo 4, comma 2.

7-bis. In ogni caso la Commissione opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione. Alla Commissione è assicurata autonomia organizzativa, gestionale e contabile. La Commissione ha diritto di corrispondere con tutte le pubbliche amministrazioni e di chiedere ed ottenere da esse notizie, informazioni e ogni collaborazione necessaria per un tempestivo e completo svolgimento delle sue funzioni ed ha altresì il diritto di chiedere ed ottenere informazioni da organismi che esercitano funzioni analoghe in altri Paesi membri dell’Unione europea e da organismi, anche internazionali e non governativi, di tutela dei diritti umani. La Commissione ha sede in Roma, ma per gravi motivi le sue sezioni possono riunirsi altrove per l`audizione dei richiedenti asilo. La Commissione ha personalità giuridica e la sua gestione finanziaria è sottoposta al controllo consuntivo della Corte dei conti. Le spese per il funzionamento della Commissione sono poste a carico di un fondo da iscriversi in un apposito capitolo dello stato di previsione della spesa della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Nella rubrica e in tutto il testo dell’articolo 13 e in ogni altra parte del testo della legge sostituire la parola "estinzione" con la parola

cessazione

13. 2

Alla fine del comma 2 dell’articolo 13 sostituire le parole "dichiara la estinzione del diritto di asilo e ne dà immediata comunicazione alla competente qustura, che notifica la decisione all’interessato" con le seguenti parole:

avvia un apposito procedimento iniziato d’ufficio ovvero su richiesta scritta e motivata presentata dal Questore o dal Ministro dell`interno. Gli elementi che sono a fondamento dell’avvio del procedimento per la dichiarazione dell’avvenuta cessazione del diritto d’asilo sono notificate dalla Commissione al delegato dell’Alto Commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati, nonchè allo straniero interessato con traduzione in lingua a lui comprensibile o, in mancanza, in inglese, francese o spagnolo. In tali casi lo straniero o la persona che l’assiste, entro trenta giorni dalla notificazione dell’avvio del procedimento, ha diritto di inviare alla Commissione per il tramite della Questura del luogo in cui dimora le proprie controdeduzioni scritte allegandovi ogni documentazione utile, nonchè la richiesta di essere ascoltato dalla Commissione in apposita audizione. La Questura rilascia allo straniero copia vistata delle controdeduzioni e della documentazione prodotta. La sezione della Commissione adotta la decisione soltanto dopo che siano trascorsi almeno quaranta giorni dalla data di notificazione allo straniero dell’avvio del procedimento e comunque dopo aver esaminato le controdeduzioni e la documentazione eventualmente inviate e prodotte dell’interessato, nonchè, ove sia stata richiesta, dopo aver effettuato l’audizione dello straniero.

In caso di cessazione del diritto d’asilo lo straniero resta titolare della carta di soggiorno che gli sia stata in precedenza rilasciata ai sensi dell’articolo 12, salvo l’obbligo per il Questore di provvedere alla cancellazone della menzione del riconoscimento del diritto d’asilo. Negli altri casi allo straniero o apolide che sia regolarmente iscritto ad un corso di studi o che abbia in corso un regolare rapporto di lavoro o una regolare attività di lavoro autonomo o che abbia titolo per attuare o mantenere il diritto all’unità familiare con altro familiare italano o straniero regolarmente soggiornante in Italia o dimostri di percepire in Italia una pensione di invalidità, vecchiaia, anzianità, reversibilità ovvero altri redditi non occasionali derivanti da fonte lecita di importo annuo non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale è rilasciato un permesso di soggiorno rispettivamente per studio, per lavoro subordinato, per lavoro autonomo o per motivi familiari o per residenza elettiva.

Nel comma 7 dell’articolo 13 sostituire le parole "Qualora lo straniero presenti alla Questura una dichiarazione di espressa rinuncia al diritto d’asilo" con le seguenti parole:

Qualora lo straniero presenti personalmente alla Questura una dichiarazione scritta e motivata con cui, consapevole che in tal caso il permesso di soggiorno per asilo gli sarà revocato, liberamente e spontaneamente rinuncia espressamente a godere in Italia del diritto d’asilo.

per malattia, infortunio o maternità, gli interventi di profilassi internazionale,

All’inizio del comma 7 dell’articolo 14 aggiungere le seguenti parole:

Fermo restando l’obbligo di iscrizione al Servizio sanitario nazionale ai sensi e per gli effetti previsti dall’articolo 32 della legge 6 marzo 1998, n. 40,

Il regolamento di attuazione definisce

Tuttavia anche in tali procedimenti si applicano le disposizioni più favorevoli allo straniero o all’apolide previste dalla presente legge.

ART. 19

(Coordinamento dei testi normativi in materia di asilo e di stranieri)

1. Il Governo della Repubblica è delegato ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione ad emanare entro il 27 marzo 2000 un decreto legislativo che nell’ambito del testo unico delle disposizioni del testo unico concernente le disposizioni in materia di stranieri emanato con decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 provvede a riunire e coordinare fra loro, con le modifiche strettamente indispensabili a tale scopo, le disposizioni del decreto legislativo adottato ai sensi dell’articolo 45 della legge 6 mmarzo 1998, n. 40, le disposizioni della presente legge, nonchè ogni altra disposizione legislativa vigente in materia di stranieri non incompatibile con le predette disposizioni. Lo schema di decreto legislativo è trasmesso almeno sessanta giorni del termine alle Commissioni parlamentari competenti e al Consiglio di Stato per l’acquisizione del parere entro i successivi trenta giorni. Il decreto legislativo è emanato tenendo conto dei pareri ricevuti.

2. Nell’esercizio delle deleghe legislative previste nel comma 1 del presente articolo e nell’articolo 47 della legge 6 marzo 1998, n. 40, si osservano i seguenti criteri e principi direttivi:

a) prevedere la completa attuazione delle norme costituzionali, con particolare riguardo all’articolo 10, commi 2 e 3, della Costituzione, delle norme internazionali in vigore per l’Italia e delle norme comunitarie, con limitazione della discrezionalità amministrativa alle ipotesi in cui essa sia indispensabile per assicurare il rispetto delle norme costituzionali e degli obblighi internazionali della Repubblica;

b) prevedere l’attuazione delle misure raccomandate ai Paesi membri dell’Unione europea nella Comunicazione della Commissione delle Comunità europee al Consiglio e al Parlamento europeo COM (94) 23 def. del 23 febbraio 1994 sulle politiche d’immigrazione e di asilo, assicurando in particolare la completa attuazione dei seguenti obiettivi fondamentali ivi indicati:

1) agire sulla "pressione migratoria", attraverso lo studio, la prevenzione e una progressiva rimozione delle cause strutturali che inducono i movimenti migratori internazionali, finalizzata all’alleggerimento della pressione migratoria;

2) attuare un effettivo controllo dei flussi di ingresso nel territorio dello Stato, incentrato su una realistica politica delle quote di immigrazione per lavoro, sull’ammissione nel territorio dello Stato dei familiari degli stranieri titolari di un titolo di soggiorno di durata non inferiore ad un anno e dei diversi tipi di asilanti e su un rafforzamento della prevenzione e della repressione dell’immigrazione illegale;

3) rafforzare le iniziative per l’integrazione degli stranieri regolarmente soggiornanti, sia attraverso il miglioramento della loro condizione giuridica e una progressione nell’attribuzione dei diritti che gli consentano di raggiungere gradualmente nel tempo un diritto di soggiorno stabile per sè e per la propria famiglia e condizioni di trattamento non irragionevolmente diverse rispetto a quelle previste per i cittadini, sia attraverso la creazione delle condizioni economiche e socio-culturali favorevoli per il successo dell’integrazione, sia attraverso iniziative di partecipazione e di dialogo degli stranieri, sia attraverso un rafforzamento della prevenzione e della repressione del razzismo e della xenofobia.

c) provvedere al riordinamento e al potenziamento delle amministrazioni statali, sia a livello centrale, sia a livello periferico, competenti in materia di controllo delle frontiere e di immigrazione, prevedendo che nell`ambito di ogni Ministero competente siano unificate o riorganizzate in un unico servizio o direzione centrale o ufficio, sia a livello centrale, sia a livello locale, le funzioni e gli uffici esistenti, le competenze, il personale e le strutture preposti alle problematiche dell`immigrazione e della condizione degli stranieri, in modo che a livello nazionale e locale sia assicurato un effettivo e costante collegamento e coordinamento operativo tra le diverse amministrazioni statali e tra Stato, regioni ed enti locali, nonché con l`associazionismo, e in modo che, anche mediante l’istituzione di appositi uffici, osservatori e servizi di studio, collegamento e coordinamento, che coadiuvino il Presidente del Consiglio dei ministri, siano assicurati un effettivo e tempestivo governo di tutti gli aspetti del fenomeno migratorio e la più completa e costante esecuzione delle disposizioni legislative e rgolamentari in materia di immigrazione, asilo e stranieri;

d) prevedere l`abrogazione espressa delle vigenti disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative contrastanti con le disposizioni del decreto legislativo.

3. Entro il 30 aprile 2000 il Governo provvede ad adottare, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, un regolamento di attuazione del testo unico adottato col decreto legislativo da emanarsi ai sensi del comma 1, nel quale devono essere riunite e coordinate tra di loro, con le modifiche necessarie allo scopo, tutte le disposizioni del regolamento di attuazione del testo unico approvato con decreto legislativo 15 luglio 1998, n. 286, le disposizioni regolamentari previste dalla presente legge ed ogni altra disposizione regolamentare vigente in materia di stranieri non incompatibile con le predette disposizioni. Lo schema del regolamento è inviato alle Commissioni parlamentari competenti e al Consiglio di Stato non oltre i sessanta giorni precedenti la scadenza per l’acquisizione del parere. Il regolamento di attuazione è emanato tenendo conto dei pareri ricevuti.