Dott. Manfred Bergmann

- verificare le condizioni di vita e di assistenza umanitaria dei profughi presenti nei campi nomadi, e nei CdA, al fine di armonizzare le politiche dell’accoglienza.

-stabilire relazioni durevoli di consulenza e patrocinio con il gruppo bersaglio del progetto Azione Comune in transito nei Centri di Accoglienza, nei campi nomadi, etc. per meglio quantificarne la presenza e i bisogni.

-incrementare contatti con/tra le reti locali per facilitare la presa in carico e il corretto direzionamento dei profughi, in armonia con il dibattito relativo all'applicazione del trattato di Amsterdam.

-riferire delle difficoltà riscontrate ai responsabili di Azione Comune

-raccogliere documentazione per la formazione dei tecnici dell'accoglienza.

-aggiungere alla mailing list della Banca Dati-Servizi del progetto Azione Comune (vedi azcom report romkos presso CDS-Roma) i tecnici dell’accoglienza e i testimoni privilegiati contattati durante i giri perlustrativi.

Il progetto Azione Comune si occupa dell’accoglienza dei profughi dall’area balcanica,

La Banca Dati Servizi fornisce consulenze, monitoraggi, segnalazioni ed interventi diretti,

Parte dei 45.000 Rom Kosovari in fuga dal proprio paese arriva in Italia dopo avere sborsato somme enormi ai trafficanti di immigrati che li depositano sulle spiagge della Puglia, e in modo meno appariscente, da altri valichi.

Si tratta di famiglie di profughi non reimpatriabili, a causa delle note persecuzioni di ritorno in corso in Kosovo. Ciò è d’altronde confermato da dichiarazioni ufficiali dei responsabili KFOR, ACNUR, OSCE, che dichiarano in sede nazionale e internazionale di non potere assicurare l'incolumità delle minoranze non albanesi nella regione.

Riportiamo un documento ACNUR su arrivi e partenze dal Montenegro questa estate, che mostra come gli albanesi tornano in Kosovo e le altre minoranze ne fuggono:

Date		Spontaneous	Organised	Total
		Return	Return	Return
Week 21/06 - 27/06		23,087	0	23,087
Week 28/06 - 04/07		20,302	0	20,302
Week 05/07 - 11/07		4,379	1251	5,630
Week 12/07 - 18/07		2,052	806	2,858
Week 19/07 - 25/07		1,492	610	2,102
Week 26/07 - 01/08		501	142	643
Week 02/08 - 08/08		553	52	605
Week 09/09 -15/08		321	74	395
Week 16/08 - 22/09		231	80	311
23 August		Na	0
24 August		53	0	53
25 August		42	76	118
26 August		21	0	21
27 August
28 August
29 August
Total		53,034	3,091	56,125

Inoltre,

Sono attualmente in corso trattative bilaterali Italia-Montenegro, che faciliteranno le misure di "riavvicinamento" automatico all'approdo dei clandestini in Italia, verso il Montenegro, che confinando con il Kosovo si pensa possa costituire un trampolino più promettente per un reimpatrio volontario successivo.

Per qualche decina di ore i Rom profughi che sbarcano dai gommoni e dagli scafi di fortuna vengono presi in carico dai Centri di prima Accoglienza pugliesi, rifocillati, riconosciuti, regolarizzati con Permesso di Soggiorno valevole sino al 31/12/1999, poi si disperdono sul territorio nazionale in assenza di programmi di assistenza e/o inserimento. Delle effettive opportunità di inserimento che questi rifugiati hanno incontrato nel nostro paese si tratterà con dovizia di particolari più avanti nel report.

Dalla fine di agosto però, le dismissioni vengono accompagnate con l'intimazione di lasciare il territorio nazionale in 15 giorni, che viene spesso percepito come il termine improrogabile per recarsi in Nord Europa o entrare in condizioni di irregolarità nei campi nomadi italiani, presso parenti e conoscenti.

Molti di loro conoscono l’Italia attraverso la pratica del lavoro nero, l’elemosina, l’indigenza nei campi nomadi.

La maggior parte di queste famiglie in realtà viveva mischiata ai contadini e ai cittadini kosovari, sino all’inasprirsi delle tensioni tra albanesi e serbi, che li hanno allontanati sia dai primi che dagli altri, irrimediabilmente. Anche un’altra minoranza meno conosciuta, i gorani, si sta allontanando dal Kosovo seguendo gli stessi flussi, e alcune famiglie sono state ospitate da Azione Comune.

All’interno dei quasi 1.000 posti letto che il nostro progetto offre in diversi piccoli CdA sparsi in Italia ai rifugiati dal Kosovo, abbiamo cercato di ospitare anche queste famiglie di rifugiati che avranno difficoltà a reimpatriare in Kosovo entro il corrente anno.

Ecco le presenze Rom nei CdA di Azione Comune al 10-11-99

Effettivamente il riavvicinamento in Montenegro che molti ipotizzano, può essere augurabile, ma non per tutti. Ad esempio che hanno problemi in patria, o possiedono parenti in Italia, vanno maggiormente tutelati nel loro diritto all'asilo e al ricongiungimento, diritti fondamentali e universalmente riconosciuti dai trattati che il nostro paese ha firmato in sede internazionale, e dai recenti comunicati delle agenzie sovranazionali specializzate.

Anche coloro che hanno trovato lavoro e vogliano trasformare il loro Permesso di Soggiorno, possono con l’attuale normativa regolarizzarsi per motivi lavorativi ed acquisire il diritto di rimanere nel paese.

La normale procedura di richiesta di asilo, sebbene li autorizzi a restare sul suolo nazionale sino al riconoscimento dello status di rifugiato può trovare riscontro positivo per una piccola parte dei capifamiglia Rom kosovari.

In assenza quasi totale di mediatori, interpreti, di fronte alla Commissione, la maggior parte di queste persone non ricevono alcun riconoscimento di asilo politico perché non sono leader politici democratici, bensì membri anonimi di una comunità perseguitata, che li rende meno illustri del classico asilo politico di Pertini, Sakharov, Rugova.

Le Questure potrebbero a questo punto rilasciate dei Permessi di Soggiorno per Protezione temporanea, che autorizzano la persona a lavorare e studiare in Italia.Ma la patica più seguita è quella delle espulsioni, il risultato è la clandestinità di gran pate di questa comunità ospite.

Dal momento in cui si allontanano dai Centri pugliesi, avviene la loro trasformazione da Rom kosovari stanziali, a Zingari indistinti che tentano di trasferirsi in Nord Europa, o ricongiungersi ai loro parenti presenti nei campi nomadi alla periferia di alcune città italiane, in assenza di qualunque punto di riferimento alloggiativo, legale, sanitario, etc.

Questa situazione certifica che in effetti, in Italia molti Centri cosiddetti di Accoglienza, o di Permanenza (la definizione spesso non è chiara agli stessi operatori dei centri), sono in effetti Centri di Transito, banditi dalle normative europee in quanto non inseriscono, non direzionano, ma contengono temporaneamente il problema, restituendolo al territorio con il carico aggiuntivo della detenzione subìta, quando va bene per la settimana necessaria all'identificazione, quando va male ben oltre i trenta giorni previsti per legge, spesso con mediatori culturali albanesi, o maghrebini, che hanno talvolta maggiori problemi degli italiani a relazionarsi con i Rom Kosovari, e comunque non ne riscuotono eccessiva fiducia.

I Rom kosovari già presenti nei campi nomadi italiani dalla fine degli anni ottanta (nota bene: nell'89 i primi conflitti etnici in Kosovo), sono disposti a ospitare nelle proprie baracche i parenti profughi, e gli tramandano i semafori delle elemosine e gli espedienti necessari ad integrarsi in luoghi oggetto di vertenze agguerrite da parte di comitati cittadini ed associazioni, forze dell'ordine, operatori umanitari e sociali, microcriminalità. Stringendosi da tre ad undici all’interno delle baracche senza servizi, in campi dove sono presenti focolai di TBC, epatiti, dermatosi, assenza di interessamento da parte di Comuni, scuole, ASL, operatori dei servizi di base etc.

Le autorità politiche locali, in assenza di direttive centralizzate recepiscono il problema in termini di aumento incontrollato di popolazione a rischio di devianza anziché profughi di un esodo, accentuando il carattere repressivo delle misure necessarie al mantenimento dell’Ordine .

Il risultato è che molte persone che avrebbero diritto ad un Permesso di Soggiorno per protezione umanitaria, per richiesta asilo, o a cure mediche, all'Ufficio di Collocamento, o alle scuole, o altri servizi diretti all’inclusione, ne rimangono escluse perché vivono nel terrore di esporsi ad espulsioni e allontanamenti dalle comunità di riferimento, o al direzionamento forzato a strutture prive di servizi per l'inclusione .

Questo il panorama che si ripete in tutti gli insediamenti che si é visitato, con le dovute differenze di accesso ai diritti che corrispondono alle modalità locali di organizzazione e/o disorganizzazione dell’accoglienza, ma i problemi presentano analogie e tempi di risoluzione diversi, e lasciano intravedere diversi approcci, eccone qui di seguito alcuni tratti più o meno comuni .

- ALCUNE OSSERVAZIONI GIURIDICHE SULLE CONDIZIONI DI RILASCIO DEL PERMESSO DI SOGGIORNO PER RAGIONI UMANITARIE A FRONTE DI DINIEGO DI RICONOSCIMENTO DELLO STATUS DI RIFUGIATO NEI RIGUARDI DI PROFUGHI DALLA REGIONE DEL KOSOVO/JUGOSLAVIA

1. Come è noto, non esiste purtroppo nella normativa italiana l’istituto dell’asilo "umanitario", ovvero non risulta definito uno status giuridico chiaro per coloro che, pur non avendo i requisiti per vedersi riconosciuto lo status di rifugiato previsto dalla Convenzione di Ginevra, hanno un bisogno oggettivo di protezione non potendo fare rientro nel proprio paese di origine o di provenienza a causa di effettivi ed attuali pericoli per la propria vita ed incolumità derivanti da situazioni di guerra o di violenza generalizzata o ad altre condizioni di pericolo.

2. Ciò non vuol dire che sia possibile espellere o respingere uno straniero direttamente verso un territorio nel quale possa essere oggetto di persecuzione, ovvero verso un paese terzo nel quale possa rischiare di venire rinviato nel paese di origine o provenienza. Tale divieto di "non refoulement", limitato, in base alla Convenzione di Ginevra, ai soli rifugiati (o richiedenti asilo), è invece esteso a tutti gli stranieri, comunque presenti nel territorio, dalla Convenzione europea sui Diritti dell’Uomo , nonché dalla stessa L. 40/98, recante norme sulla condizione giuridica dello straniero . Non per ultimo va inoltre ricordato il dettato costituzionale (art. 10, co. 3), norma immediatamente precettiva, che configura l’asilo come diritto soggettivo dell’individuo.

L’incertezza della norma che caratterizza la situazione italiana relativa al cosiddetto "asilo umanitario" pone certamente il problema di quale protezione (e quindi quale condizione di soggiorno) assicurare a coloro, rifugiati extra convenzione di Ginevra, ovvero rifugiati "de facto" nei cui confronti la Repubblica italiana ha tuttavia precisi obblighi di protezione umanitaria.

L’incertezza o, spesso, l’assenza di una norma positiva non può in alcun caso significare che la persona che per ragioni umanitarie non può essere ne espulsa ne respinta possa rimanere nel territorio priva di un titolo di soggiorno, come in una sorta di condizione di "invisibilità" alla legge. Il dettato costituzionale prevede infatti, come è noto, una riserva assoluta di legge in materia di condizione giuridica dello straniero (art. 10 co. 2)

3. Fatte queste necessarie premesse si comprende che la Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato non può "riconoscere" al richiedente asilo che a suo giudizio non rientri nella nozione di rifugiato prevista dalla Convenzione di Ginevra, uno status "umanitario" diverso, giuridicamente definito non trovandosi conforto nella normativa in relazione ad una procedura di "riconoscimento" di tale status. Essendo tuttavia la Commissione l’unico organo competente per l’esame di merito delle istanze di asilo presentate ai sensi delle norme vigenti, con l’autorità che da ciò deriva, essa, a partire circa un anno, nel motivare il diniego al riconoscimento dello status di rifugiato a persone che pure debbono comunque godere di altre, adeguate forme di protezione umanitaria , ha assunto l’abitudine di rammentare alla P.A. e in particolare alle autorità preposte al rilascio dei permessi di soggiorno, l’esistenza di due norme, contenute entrambe nella L. 40/98, dalla cui lettura incrociata ben si evince come sussista un obbligo di assicurare una regolare posizione di soggiorno a coloro che abbisognano di adeguata protezione. Si tratta da un lato, del già citato divieto di "non respingimento" di cui all’articolo 17 co. 1, dall’altro, dell’art. 5 co. 6 .

4.L’attuazione di quanto previsto dall’art. 5 co. 6 non risulta in alcun modo subordinato ad una esplicita indicazione positiva della citata Commissione; essa, come già detto, può limitarsi ad indicare come, a suo autorevole parere, sussistano i seri motivi di carattere umanitario che permettono, per così dire, di "azionare" il disposto normativo, prevedendo il rilascio di un opportuno permesso di soggiorno. L’assenza esplicita di riferimento all’attuazione dell’art. 5 co. 6 non comporta affatto che l’Autorità competente al rilascio dei permessi di soggiorno non sia tenuta a verificare l’esistenza o meno di seri motivi di carattere umanitario, in riferimento al caso concreto in cui versa lo straniero che ha chiesto protezione, e a dare, se ne ricorrano i presupposti, attuazione al dispositivo di legge.

5. Rilevando l’esistenza di una grave situazione di emergenza umanitaria lo stesso governo italiano ha provveduto a dare attuazione a quanto previsto dall’art. 20 del D.Lgs 286/98, emanando un apposito DPCM in data 12.05.99 recante "Misure di protezione temporanea, a fini umanitari, da assicurarsi nel territorio dello Stato, a favore delle persone provenienti dalle zone di guerra dell’area balcanica". Tale DPCM dispone una misura generalizzata di protezione da applicarsi nei riguardi delle persone provenienti dall’area interessata, tramite il rilascio di un permesso di soggiorno per "motivi di protezione temporanea valido per la permanenza nel solo territorio nazionale fino al 31.12.1999" (art. 2 co. 1) Tale DPCM è ancora in vigore non essendo intervenuto alcun decreto di revoca di tali misure di accoglienza e tutela. Sulla base delle disposizioni predette, diverse migliaia di profughi dal Kosovo sono infatti tuttora accolti in Italia, regolarmente soggiornanti.

Una circolare telegrafica del Ministero dell’Interno diffusa in data 6.08.99 impartiva istruzioni ai competenti uffici di P.S. di non provvedere al rilascio di nuovi permessi di soggiorno in base al citato DPCM ritenendo cessate le condizioni di emergenza. Tale nota del Ministero dell’Interno, consistendo di disposizioni di natura amministrativa non può in alcun modo annullare o modificare la portata del citato DPCM, che è da ritenersi pienamente in vigore, come opportunamente ricordato dal giudice delegato del Tribunale di Brindisi, nell’accogliere il ricorso di alcuni profughi del Kosovo contro un provvedimento di espulsione (vedi ordinanza n. 1179/99 RGCC)

6. Un’interpretazione diversa da quella che qui viene proposta, basata su una valutazione che ponga l’accento sulle mutate condizioni in cui si viene a trovare la regione del Kosovo, porterebbe ad un’applicazione arbitraria e discrezionale delle norme in vigore, con grave pregiudizio del principio dell’uniformità e dell’imparzialità nell’applicazione della legge. Non si comprende infatti la ragione per la quale una parte di cittadini stranieri profughi dal Kosovo godano delle misure di protezione umanitaria previste dalla legge, mentre altri profughi la cui situazione sotto il profilo oggettivo è identica o assimilabile si vedano negare la stessa protezione.

Tale inaccettabile difformità di trattamento risulta tanto più evidente se si pone a danno di coloro che sono giunti in Italia prima dell’entrata in vigore della citata DPCM 12.05.99 e che, pertanto, hanno avuto come unica procedura per accedere a delle forme di protezione quella di inoltrare istanza di asilo ai sensi della Convenzione di Ginevra.

Colui che, giunto in Italia prima della dichiarazione dello stato di emergenza, che ha presentato istanza di asilo e a cui viene negato il riconoscimento dello status di rifugiato, ha pertanto diritto di chiedere di potere accedere ai benefici delle misure di protezione umanitaria sopraccitate con parità di trattamento rispetto agli altri profughi del Kosovo regolarmente presenti in Italia, potendo godere di un permesso di soggiorno rilasciato in base a quanto disposto dall’art. 5 co. 6 del D.Lgs 286/98, o da quanto disposto dal DPCM 12.05.99.

A conclusione della presente disamina si ritiene della massima importanza fare osservare che l’ACNUR, massima autorità in materia, nel ricordare che, nonostante la presenza delle forze multinazionali di pace, la situazione in Kosovo non può in alcun modo dirsi sicura, in un documento ufficiale della sede di Ginevra ha raccomandato a tutti gli stati europei che hanno accolto rifugiati dal Kosovo che " la protezione di cui tuttora godono i kosovari di etnia albanese venga mantenuta e che, fino alla primavera del 2000, quando allora la situazione potrà venire riesaminata, i rimpatri siano realizzati solo su base volontaria"

Sebbene la questione non appaia molto definita dalla normativa in questione, importanti disposizioni vi sono peraltro contenute relativamente alla condizione dei minori non accompagnati. Così, l'art. 19.2 a) del D.L.vo n. 286/98 dispone l'inespellibilità del minore straniero non accompagnato, tranne per i motivi di sicurezza nazionale e ordine pubblico, così come l'art. 31.4 prevede che l'eventuale espulsione del minore straniero debba essere disposta dal Tribunale per i minorenni su richiesta del questore. Per quanto concerne la condizione del minore straniero non accompagnato sottoposto a tutela, una volta raggiunta la maggiore età, l'art. 32 stabilisce la possibilità del rilascio a suo favore di un permesso di soggiorno per motivi di studio o di accesso al lavoro, a prescindere dal sistema delle quote annuali introdotto dal meccanismo della programmazione dei flussi.²

L'aumento del numero dei minori stranieri non accompagnati affidati e accolti presso istituti e centri di accoglienza dei comuni, cui spetta tale compito anche in base a quanto chiarito da un parere del Consiglio di Stato (30 luglio 1997), ha accresciuto le difficoltà di gestione da parte degli Amministratori locali. A ciò si sono aggiunte le preoccupazioni da parte governativa di alimentare con una politica di accoglienza flussi migratori clandestini e soprattutto di favorire indirettamente le organizzazioni criminali che li gestiscono, così come di non ottemperare ai criteri - peraltro non vincolanti giuridicamente- contenuti nella Risoluzione del Consiglio dell'Unione Europea del 26 giugno 1997 sui minori non accompagnati, cittadini di paesi terzi ³.

In sostanza, con il decreto legislativo n. 113/99 il governo ha voluto indicare che l'inespellibilità del minore straniero non accompagnato, che discende dall'art.19 c. 2 a) del T.U., non esclude di per sé l'ipotesi del rimpatrio del medesimo, istituto che va distinto da quello dell'espulsione qualora, realizzandosi mediante le garanzie sostanziali e procedurali contenute nella risoluzione europea cennata, assuma un carattere non meramente coatto, bensì "assistito". ⁴

Avendo in considerazione la complessità e la mole di lavoro e di contatti richiesti per accertare le condizioni per un'eventuale "rimpatrio assistito", è presumibile che la permanenza del minore in Italia si prolunghi per periodi di tempo anche lunghi, così come l'obiettiva impossibilità in molti casi di reperire sufficienti ed attendibili informazioni sulle possibilità di accoglienza, assistenza e reinserimento nel paese di origine (si pensi a minori provenienti da paesi lontani, geograficamente e culturalmente, come il Bangladesh, lo Sri Lanka,..) possono realisticamente rendere più praticabile e confacente al supremo interesse del minore la soluzione della sua integrazione, in attesa del raggiungimento della maggiore età, piuttosto che quella del rimpatrio. Diviene dunque decisiva la questione dei diritti e delle facoltà esercitabili dal minore sottoposto a tutela, al fine di evitare situazioni di mero "parcheggio" nelle strutture di accoglienza, fonte eventuale di ulteriore isolamento, segregazione ed emarginazione. Innanzitutto l'accoglienza non dovrebbe essere improntata a criteri emergenziali e improvvisati, finalizzati soltanto al soddisfacimento di bisogni primari di alloggio e vitto, ma richiedere la presenza di personale specializzato, di locali idonei e non promiscui con situazioni di accoglienza di altro genere e caratteristiche, nonché prevedere interventi mirati di accompagnamento sociale, centrati sull'assistenza medica e psicologica, sulla formazione educativa e professionale e, in caso di possesso dei requisiti di età, sull'inserimento lavorativo. Occorrerebbe, dunque promuovere, nell'ambito della gestione del Fondo per le politiche migratorie, la creazione di centri specializzati regionali, non lasciando ai singoli enti locali soltanto la gestione del problema. Ugualmente, vanno definite le caratteristiche connesse al permesso di soggiorno del minore sottoposto a tutela. Se il Testo unico ha sciolto ogni dubbio in merito all'accesso all'assistenza sanitaria (includendo il permesso di soggiorno per affidamento tra quelli che consentono l'iscrizione obbligatoria al SSN in condizione di parità con il cittadino italiano: art. 34) e all'istruzione, resta irrisolta la questione dell'accesso all'attività lavorativa, per la mancanza di previsioni al riguardo tanto nel TU quanto nel D.L.vo n. 113/99, così come per il mancato chiarimento a livello ministeriale sulla perdurante o meno vigenza delle procedenti circolari amministrative sopra richiamate sull'avviamento speciale al lavoro da parte degli uffici del lavoro.⁵

Se l'orientamento del governo italiano di privilegiare la soluzione del rimpatrio assistito rispetto a quella dell'integrazione viene giustificato anche con l'obiettivo proclamato di contrastare l'immigrazione irregolare e le organizzazioni che la sfruttano, non è priva di fondamento l'obiezione sollevata dagli organismi umanitari e di volontariato, secondo cui tale politica potrebbe determinare effetti esattamente opposti. I minori, percependo la concreta eventualità del rimpatrio, e spaventati da essa, potrebbero non avere interesse a emergere dalla clandestinità e a sottrarsi alle condizioni di sfruttamento cui spesso sono soggetti (accattonaggio, lavoro minorile, prostituzione, situazioni che posso determinare in molti casi la fattispecie della vera e propria "riduzione in schiavitù"), così come anche il rapporto con i servizi sociali e le comunità di accoglienza verrebbe falsato e reso problematico dall'obbligo di cooperazione di queste ultime con il comitato e le autorità di polizia ai fini dell'eventuale assunzione della decisione del rimpatrio.⁶

dicembre 1999. E' evidente che i Rom kosovari avranno problemi a tornare in Kosovo anche nel

2000. Con l'attuale Permesso di Soggiorno si può comunque procedere all'inserimento sociale

(scuola, lavoro, casa, etc.), talvolta le scuole non prendono i bambini perchè i Permessi di

Soggiorno dei genitori non durano sino alla fine dell’anno scolastico, talvolta sono le stesse

Autorità locali ad avallare queste teorie.

certo a vantaggio dei profughi Rom kosovari, e che complica le relazioni di rete, screditando l'operato delle stesse associazioni in una ingiustificabile corsa al ribasso della tutela legale e sociale.

-il presente report, frutto di un crescente coinvolgimento di Azione Comune nelle vicende dei Rom kosovari, segue con la descrizione delle emergenze nelle diverse città in costante aggiornamento, da parte dei tecnici e dei testimoni privilegiati del settore

- nelle prossime pagine di questo report troverete la lista dei testimoni privilegiati (Mailing List Italia), contattati nelle diverse città, i quali hanno unanimemente lamentato l’assenza di regole chiare, allego le loro coordinate perché possano stringere le maglie della rete di protezione sociale, a beneficio dei profughi

Contatti profughi Rom kosovari agosto-dicembre 1999

Dott. Manfred Bergmann