1. Con il presente PROMEMORIA si desiderano rendere note alcune osservazioni sul DDL 2425, 203 e 554 recante "Norme in materia di protezione umanitaria e di diritto d'asilo" (stampato Camera dei Deputati n. 5381).

2. In primo luogo, l’ACNUR ribadisce la propria soddisfazione per l'iniziativa del Governo italiano e per il lavoro svolto dal Senato della Repubblica che hanno portato all’elaborazione di un testo che affronta, in modo organico, i vari aspetti della complessa materia della tutela giuridica e dell'assistenza dei richiedenti asilo e dei rifugiati.

3. Poiché la disciplina del diritto d’asilo e la normativa sull’immigrazione recentemente entrata in vigore risultano complementari, l’ACNUR auspica che il disegno di legge in oggetto possa quanto prima essere discusso e approvato, in via definitiva, dal Parlamento.

4. Il testo attuale presenta, in particolare, i seguenti elementi positivi:

5. Ciò premesso, verranno di seguito esposte alcune osservazioni dell’ACNUR in relazione al disposto dei singoli articoli.

6. L’ACNUR desidera rendere noto che si asterrà dal prendere posizione o esprimere commenti sull'applicazione dell'articolo 10, comma 3 della Costituzione italiana. In considerazione del fatto che il mandato dell'ACNUR si esercita sostanzialmente sulle persone che rientrano nella definizione di rifugiato ai sensi dello Statuto dell'ACNUR del 1950 e della Convenzione sullo Status dei Rifugiati del 1951, si ritiene che la materia del diritto di asilo costituzionale sia di competenza esclusiva dello Stato italiano.

7. La disciplina congiunta della materia dello status di rifugiato sotto Convenzione e dell'asilo costituzionale da parte del DDL in oggetto, nonostante quanto stabilito dall'art. 2, comma 2, solleva - ad avviso dell'ACNUR - alcune questioni che necessiterebbero chiarimenti. Tra queste si segnalano, ad esempio, il fatto che l'art. 6, comma 1 prevede che nel pre-esame sia accertato - in via preliminare - lo Stato competente per l'esame della domanda di asilo, in base al disposto della Convenzione di Dublino. Premesso che ai sensi dell'art. 1 della Convenzione di Dublino, per domanda di asilo si intende unicamente la "domanda con cui uno straniero chiede ad uno stato membro la protezione della Convenzione di Ginevra, invocando la qualità di rifugiato ai sensi dell'art. 1" della medesima, ne deriva che una richiesta di asilo costituzionale, come tale, non potrebbe essere soggetta a questo tipo di pre-esame. Inoltre in considerazione del fatto che il documento di viaggio previsto dall’art. 28 della Convenzione di Ginevra del 1951 può essere rilasciato solo ai rifugiati riconosciuti ai sensi della Convenzione, occorrerebbe chiarire la posizione di coloro che hanno ottenuto asilo costituzionale.

8. L'ACNUR esprime profondo apprezzamento per la scelta di includere esplicitamente "sesso" e l'appartenenza ad un determinato gruppo "etnico" fra i possibili motivi di persecuzione ai sensi dell’art 1 (A) della Convenzione di Ginevra, in quanto tale specificazione rispecchia l’esigenza di tenere in giusta considerazione nuove forme di persecuzione e la accresciuta sensibilità verso certi atti di repressione. Da un punto di vista puramente tecnico e per non discostarsi dalla lettera della definizione del termine rifugiato contenuta nell’art.1 (A), comma 2 della Convenzione su ricordata, sarebbe preferibile prevedere l’applicazione di tali criteri in una clausola interpretativa. Tale clausola potrebbe, ad esempio, specificare che, ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato, i motivi di persecuzione per "appartenenza ad un determinato gruppo sociale" comprendono anche la persecuzione per motivi di "sesso", ed i motivi di persecuzione inerenti alla "razza" o alla "nazionalita`" comprendono anche la persecuzione per appartenenza ad un determinato gruppo etnico.

9. Vista l’importanza della protezione dell’unità della famiglia, si suggerisce di estendere lo status di rifugiato in modo da includervi, in via di principio, anche i familiari della persona riconosciuta. Oltre ai figli minorenni, tale previsione dovrebbe essere applicata al coniuge (o convivente more uxorio) e ad altri eventuali familiari a carico del rifugiato.

"Se il capofamiglia corrisponde ai criteri della definizione, i familiari a carico sono normalmente riconosciuti come rifugiati in base al principio dell’unità familiare".

"Quanto ai membri della famiglia a favore dei quali si può invocare il principio dell’unità familiare, vi si devono includere almeno il coniuge e i figli minori. Nella pratica anche altre persone a carico, come i genitori anziani del rifugiato, sono normalmente prese in considerazione se conviventi nel suo nucleo familiare. Per converso, se il capofamiglia non è un rifugiato, nulla impedisce ai suoi familiari a carico, i quali possono invocare per proprio conto valide ragioni, di chiedere il riconoscimento dello status di rifugiato in virtù della Convenzione del 1951 o del Protocollo del 1967. In altri termini, il principio dell’unità familiare opera a favore delle persone a carico, non contro di esse".

"Al fine di promuovere la rapida integrazione delle famiglie dei rifugiati nel Paese di insediamento, ai familiari dovrebbero essere concessi, in via di principio, lo stesso status legale ed i benefici garantiti al capo famiglia che è stato formalmente riconosciuto come rifugiato".

10. Si desidera nuovamente esprimere gratitudine per la considerazione che viene riservata all'ACNUR nella fase di eleggibilità, evidente espressione di fiducia da parte dello Stato italiano.

11. La previsione della collocazione in posizione di fuori ruolo dei presidenti della Commissione centrale e delle singole sezioni nelle amministrazioni di provenienza per tutto il periodo della carica, nonché l'incompatibilità con cariche elettive appaiono elementi importanti al fine di assicurare l’indipendenza della Commissione. Sarebbe tuttavia auspicabile disporre che l’intera Commissione centrale operi in piena indipendenza di giudizio e di valutazione.

"Le domande di asilo sono esaminate da un’autorità pienamente qualificata per quanto concerne le questioni relative al diritto d’asilo e ai rifugiati. Le decisioni vengono prese in modo indipendente, cioè in base ad un esame obiettivo ed imparziale di tutte le singole domande d’asilo".

12. L'articolo in oggetto prevede una serie di garanzie procedurali atte a mettere il richiedente nella posizione di poter presentare in modo effettivo la sua domanda. Tali garanzie rappresentano, senza dubbio, un importante miglioramento rispetto alla normativa vigente.

13. Va comunque rilevato che nella fase di presentazione si prevede che la domanda sia "formulata, ove necessario, con l'assistenza di persona a conoscenza della lingua del richiedente o, se non disponibile, di persona a conoscenza delle lingue di maggior uso in ambito internazionale". Detta previsione desta preoccupazione poiché, prevedendo la possibilità di sostituire la figura di un interprete ufficiale con semplice "persona a conoscenza della lingua del richiedente", si potrebbero compromettere le essenziali garanzie di confidenzialità, imparzialità e neutralità della traduzione. Inoltre, l’eventuale presenza di persona a sola "conoscenza delle lingue di maggior uso in ambito internazionale" appare del tutto insufficiente a mettere il richiedente asilo nella posizione di poter presentare la sua domanda, se nessuna di queste lingue è a lui nota.

14. Considerando che la fase della presentazione della domanda è, per ovvi motivi, particolarmente importante e delicata, sembra doveroso, in tale contesto, riconoscere al richiedente, già in questa fase della procedura, perlomeno lo stesso diritto previsto in sede di audizione innanzi alla Commissione centrale ovvero il "diritto di esprimersi nella propria lingua o in una lingua a lui nota".

"Il Comitato Esecutivo raccomanda,(...), e) che le procedure per la determinazione dello status di rifugiato soddisfino i seguenti requisiti fondamentali: (...) iv) il richiedente dovrebbe avere le

facilitazioni necessarie, compreso l'ausilio di un valido interprete, per presentare il proprio caso alle autorità interessate".

"I richiedenti (...) possono, se necessario, avvalersi dei servizi di un interprete per presentare i loro argomenti alle autorità interessate".

15. L'ACNUR condivide l’intenzione di riservare ai minori non accompagnati richiedenti asilo un trattamento particolare, coinvolgendo immediatamente il Tribunale dei minori e dando priorità all'esame delle loro istanze. Tuttavia, al fine di garantire una maggiore e più completa tutela di questa categoria particolarmente vulnerabile, in tutte le misure concernenti un minore non accompagnato, considerazione preminente dovrebbe essere riservata al principio dell’ "interesse superiore del minore", analogamente a quanto stabilito dall’art. 28, comma 3 del T.U. (D.Lgs. n. 286/98), in materia di immigrazione.

16. Tale principio dovrebbe, ad avviso dell’ACNUR, anche essere il principio guida nella procedura per la definizione dello Stato responsabile per l’esame della domanda di asilo in base alla Convenzione di Dublino. Pertanto sarebbe auspicabile, in linea di massima, limitare l’avvio di tale procedura Dublino ai casi di eventuali ricongiungimento familiare (art. 4 della Convenzione di Dublino) o per motivi umanitari, in particolare di carattere familiare o culturale (art. 9 della Convenzione di Dublino).

17. Sarebbe inoltre opportuno prevedere che il divieto di cui al comma 4 dell'art. 5 non pregiudichi la possibilità del minore di ottenere il ricongiungimento nei seguenti casi:

"In tutte le decisioni relative al fanciullo, di competenza sia delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente."

"Gli Stati parti adottano misure adeguate affinché un fanciullo il quale cerca di ottenere lo statuto di rifugiato, oppure è considerato come rifugiato ai sensi delle regole e delle procedure del diritto internazionale o nazionale applicabile, solo o accompagnato dal padre e dalla madre o da ogni altra persona, possa beneficiare della protezione e della assistenza umanitaria necessarie per consentirgli di usufruire dei diritti che gli sono riconosciuti dalla presente Convenzione e dagli altri strumenti internazionali relativi ai diritti dell’uomo o di natura umanitaria di cui detti Stati sono parti."

19. Il comma 2 dell’art. 6 assegna la competenza per lo svolgimento del pre-esame al delegato della Commissione centrale e stabilisce che egli "si avvale di un funzionario di polizia di frontiera o di un funzionario di Questura e, se necessario, di un interprete". Non vengono tuttavia indicate le modalità di svolgimento del pre-esame stesso. Sembrerebbe utile indicare le modalità attraverso le quali il delegato acquisisce gli elementi necessari alla decisione. In particolare, l’articolo non stabilisce se egli possa o debba sentire personalmente il richiedente asilo. A riguardo, sono pur ipotizzabili casi in cui una decisione di ammissione alla procedura discenda dal mero esame degli atti, ossia prescinda da un’audizione personale del richiedente asilo. Sembra invece opportuno prevedere che il delegato della Commissione centrale possa dichiare la non ammissibilità o la manifesta infondatezza della domanda soltanto dopo l’audizione personale dell’interessato.

20. Il fatto che uno Stato abbia aderito alla Convenzione di Ginevra non da, di per sé, sufficienti garanzie dell’effettivo adempiemento degli obblighi derivanti. Ad avviso dell'ACNUR, un eventuale respingimento verso uno Stato firmatario della Convenzione (art. 6, comma 4/b) dovrebbe essere effettuato soltanto se detto Stato dia sufficienti garanzie per:

Inoltre, lo Stato nel quale il richiedente asilo potrebbe essere rinviato dovrebbe essere debitamente informato del fatto che la persona respinta ha presentato domanda di asilo in Italia e che la sua domanda è stata dichiarata inammissibile senza un esame nel merito.

"Le autorità dello Stato terzo devono, all’occorrenza, essere messe al corrente del fatto che la domanda di asilo non è stata esaminata quanto al merito".

21. L’applicazione delle "clausole di esclusione" di cui all’art. 1 F della Convenzione di Ginevra nella fase di pre-esame della domanda desta grandi preoccupazioni da parte dell’ACNUR. L’eventuale applicazione delle clausole di esclusione presuppone la valutazione dell’insieme degli elementi che caratterizzano la situazione del richiedente asilo e richiede pertanto un approfondito esame del merito della domanda. Va inoltre rilevato che l'applicazione delle clausole di esclusione è materia estremamente delicata, viste le gravi conseguenze che comporta per l'interessato. Di conseguenza, l'ACNUR raccomanda fortemente di non adottare le clausole di esclusione come criteri per la decisione sull’ammissibilità di una domanda d'asilo, e di assegnare la competenza per la loro applicazione alla Commissione Centrale.

22. Sarebbe comunque opportuno riformulare la lettera delle clausole di esclusione, quali risultano dal DDL, in modo da garantire una maggior aderenza al testo della Convenzione di Ginevra.

In particolare, si osserva quanto segue:

a) ai fini della definizione dei crimini contro la pace, di guerra o contro l’umanità sarebbe opportuno rinviare agli "strumenti internazionali elaborati per stabilire disposizioni riguardo a questi crimini";

b) la disposizione relativa ai gravi crimini di diritto comune commessi all’estero dovrebbe essere integrata dalla precisazione che tali crimini siano stati commessi dal richiedente asilo prima di essere ammesso in Italia.

23. Si richiama, inoltre, l'attenzione sulla circostanza che il DDL prevede che sia negato l'accesso alla procedura per la determinazione del diritto d’asilo al richiedente che sia stato precedentemente condannato in Italia, anche con sentenza non definitiva, per uno dei reati previsti dall’art. 380 c.p.p. o risulti pericoloso per la sicurezza dello Stato o appartenga ad una delle categorie di cui all’art. 1 della legge n. 1423 del 1956, come sostituito dall’art. 2 della legge n. 327 del 1988, ovvero dall’art. 1 della legge 575 del 1965, come sostituto dall’art. 13 della legge 646 del 1982 o a cui sia stata applicata, anche in via provvisoria, una delle misure di cui all’art. 14 della legge n. 55 del 1990.

Si fa presente che tali misure costituirebbero una forma di clausola di esclusione non prevista - e non consentita - dalla Convenzione di Ginevra del 1951 e dal relativo Protocollo del 1967. Va ricordato che detta Convenzione prevede varie misure riguardanti la sicurezza interna e l'ordine pubblico del paese d'asilo (in particolar modo agli artt. 1 (F), 32 e 33). Tali misure, tuttavia, devono sempre essere applicate caso per caso, conciliando le esigenze di ordine pubblico e sicurezza interna con la valutazione della gravità delle persecuzioni nelle quali il richiedente asilo potrebbe incorrere nel caso di un rinvio nel paese d'origine.

"1) Gli Stati contraenti non espelleranno un rifugiato residente regolarmente sul loro territorio, se non per motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico.

2) L’espulsione di detto rifugiato non avrà luogo se non in esecuzione di una decisione presa conformemente alla procedura prevista dalla legge. Il rifugiato - a meno che imperiosi motivi di sicurezza nazionale lo impediscano - dovrà essere ammesso a fornire prove a suo discarico, a presentare un ricorso e ad essere rappresentato a questo scopo davanti alle autorità competenti o davanti a una o più persone appositamente designate dalle autorità competenti.

3) Gli Stati contraenti concederanno ad un rifugiato nella situazione di cui sopra un periodo di tempo ragionevole per permettergli di tentare di farsi ammettere regolarmente in un altro Paese. Gli Stati contraenti, durante questo periodo di tempo, potranno adottare quei provvedimenti di ordine interno che riterranno opportuni."

"1) Nessuno Stato contraente potrà espellere o respingere (refouler) - in nessun modo - un rifugiato verso le frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a

causa della sua razza, della sua religione, della sua nazionalità, della sua appartenenza ad una determinata categoria sociale o delle sue opinioni politiche.

2) Il beneficio di detta disposizione non potrà tuttavia essere invocato da un rifugiato per il quale vi siano gravi motivi per considerarlo un pericolo per la sicurezza dello Stato in cui si trova, oppure da un rifugiato il quale, essendo stato oggetto di una condanna già passata in giudicato per un crimine o un delitto particolarmente grave, rappresenti una minaccia per la comunità di detto Stato."

"Il Comitato Esecutivo, (....), (c) raccomanda che, in conformità all'art. 32 della Convenzione del 1951, le misure di espulsione contro un rifugiato siano prese soltanto in casi del tutto eccezionali e dopo attenta considerazione di tutte le circostanze, compresa la possibilità per il rifugiato di essere ammesso in un paese diverso dal paese di origine".

24. Si osserva inoltre come, dal disposto dell’art. 6, comma 4/e, non risulti chiaro se le domande di asilo presentate da richiedenti che siano stati condannati con una sentenza di primo grado - passata o meno in giudicato - per uno dei delitti previsti dall’art. 380 del c.p.p siano da considerarsi inammissibili.

25. La clausola di inammissibilità inerente alla pericolosità del soggetto per la sicurezza dello Stato figura sia all’art. 6, comma 4/e, relativo ai reati ostativi all’accoglimento della domanda, che all’art. 6 comma 4/f. Si osserva tuttavia che solo in quest’ultimo si prevede che l’attuale pericolosità per la sicurezza dello Stato e la gravità delle persecuzioni nelle quali il richiedente asilo potrebbe incorrere in caso di respingimento devono essere ponderate. Ad avviso dell’ACNUR, tale ponderazione dovrebbe trovare applicazione non solo in relazione all’art. 6, comma 4/f, bensì anche in relazione ai comma 4/c e 4/e.

26. Per quanto riguarda il trattamento delle domande considerate "manifestamente infondate", l’ACNUR comprende l’esigenza da parte degli Stati di porre rimedi effettivi a possibili abusi o strumentalizzazioni della procedura di asilo da parte di chi non sia da considerare un richiedente asilo "bona fide". Tuttavia, il pre-esame e la non ammissione alla procedura di asilo in base al criterio della "manifesta infondatezza" non devono diventare una valutazione nel merito della domanda. La non ammissione di una domanda di asilo dovrebbe operare soltanto nei casi di domande che non siano in alcun modo legate al diritto di asilo o alla Convenzione di Ginevra e a domande chiaramente strumentali o fraudolente. Si raccomanda pertanto di sopprimere i paragrafi (b) e (c) del comma 5 dell’ art. 6.

"Il Comitato Esecutivo,...., (d) (ritiene) che le procedure nazionali per la determinazione dello status di rifugiato potrebbero utilmente comprendere disposizioni speciali per trattare celermente le domande considerate così manifestamente infondate da non meritare un esame approfondito a nessuno stadio della procedura. Queste domande sono definite "chiaramente abusive" o "manifestamente infondate" e devono intendersi come domande chiaramente fraudolenti o non aventi nesso alcuno con i criteri per il riconoscimento dello status di rifugiato previsti dalla Convenzione delle Nazioni Unite del 1951 relativa allo status dei rifugiati, né con altri criteri che giustifichino la concessione dell'asilo".

27. L’ACNUR apprezza la previsione dell’art. 6, comma 6 come emendato dall’Assemblea del Senato. Tale disposizione introduce infatti un’essenziale garanzia contro il rischio di refoulement del richiedente asilo.

28. L’art. 6, comma 8, che prevede una procedura semplificata per i ricorsi al Tribunale amministrativo regionale contro le decisioni di non ammissibilità adottate dal delegato della Commissione centrale, esclude esplicitamente l’effetto sospensivo dell’impugnativa. La decisione di non ammissibilità si potrebbe dunque trasformare immediatamente in un respingimento o in un’espulsione del richiedente asilo, esponendolo al grave rischio di refoulement. Per l’ACNUR, l’assenza di una qualche forma di ricorso effettivo prima di procedere al respingimento non è accettabile in quanto non dà sufficienti garanzie per il rispetto del principio di non-refoulement. Considerata la fondamentale importanza del suddetto principio nell’ambito del diritto internazionale e le gravi ed irreparabili conseguenze che il refoulement potrebbe avere per il richiedente asilo respinto, l’ACNUR ritiene che l’introduzione in questo contesto di un’effettiva possibilità di revisione - sia essa di tipo amministrativo che giurisdizionale - sia un elemento irrinunciabile che richiede la massima attenzione.

29. Vale inoltre rilevare che la legislazione della maggior parte dei Paesi dell’Unione Europea non esclude la possibilità di ottenere l’effetto sospensivo nel caso di ricorso contro una decisione di non ammissibilità adottata nel contesto del pre-esame.

30. L'ACNUR è consapevole del fatto che l'introduzione di un effetto sospensivo automatico nel contesto di un ricorso giurisdizionale potrebbe - considerati i tempi di disamina relativamente lunghi - vanificare il legittimo interesse dello Stato ad impedire in modo efficace un abuso della procedura d'asilo.

31. Tuttavia, per conciliare tale interesse con il diritto del richiedente asilo a beneficiare di una adeguata tutela, si potrebbe, ad esempio, prendere in considerazione la possibilità di assegnare al Pretore la competenza a decidere in tempi brevi sui ricorsi avverso i provvedimenti negativi del delegato della Commissione Centrale. Una disposizione in tal senso apparirebbe anche in linea con le recenti scelte operate dal legislatore, visto che l’Art. 13 del T.U. in materia di immigrazione (D. Lgs. n. 286/98) affida al Pretore la tutela di situazioni soggettive dello straniero colpito da un provvedimento di allontanamento.

"Il Comitato Esecutivo,....., (c) riafferma l'importanza fondamentale del rispetto del principio del non-respingimento - tanto alla frontiera quanto dal territorio di uno Stato - nel caso di persone che rischiano di subire persecuzioni se rinviate nel loro paese di origine, siano esse state o meno formalmente riconosciute come rifugiate".

"Il Comitato Esecutivo,...(e)...raccomanda che: iii) in caso di rifiuto della sua domanda, il richiedente dovrebbe avere la possibilità di fare riesaminare la decisione negativa prima di essere respinto alla frontiera o espulso dal territorio".

"Il Parlamento Europeo, (....) (14) chiede che il principio dell’effetto sospensivo dell’appello possa essere limitato solo nei casi di una domanda di asilo respinta perché palesemente infondata; il richiedente asilo sarà espulso soltanto se ha già avuto la possibilità di chiedere il ripristino dell’effetto sospensivo del suo appello".

"Il Comitato dei Ministri, (...), raccomanda (....) che: 1) un ricorso effettivo innanzi ad una autorità nazionale sia previsto per ogni richiedente asilo la cui domanda di riconoscimento dello status di rifugiato sia respinta e che sia soggetto ad espulsione verso un paese nel quale potrebbe essere esposto al rischio di essere sottoposto a tortura o a pene o a trattamenti inumani o degradanti. 2) (...) Un ricorso innanzi una autorità nazionale è considerato effettivo allorché: (...) 2.3) il ricorso sia accessibile da parte di ogni richiedente asilo respinto; 2.4) l’esecuzione dell’ordine di espulsione sia sospesa sino a che non sia stata adottata una decisione...".

"Ogni persona, i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad una istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone agenti nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali."

"Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o a trattamenti inumani o degradanti".

L’art. 13 è stato interpretato dalla Commissione e dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo come una garanzia di primaria importanza quando vi sia il rischio di un rinvio in un paese ove il soggetto possa essere esposto ad un trattamento contrario al dettato dell’art.3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali (Ref. Chahal v. United Kingdom 70/1995/576/662).

32. L’art. 6 comma 9, nel caso in cui il pre-esame non possa aver luogo entro 2 giorni o qualora vi siano particolari esigenze di soccorso, dispone il trattenimento dei richiedenti asilo. Tuttavia, al fine di non precludere eventuali soluzioni alternative, l’ACNUR suggerisce di non prevedere l’adozione in via automatica del provvedimento di trattenimento.

"Gli Stati membri provvedono affinché, se necessario, funzionari qualificati, nonché interpreti di sesso femminile, partecipino alle procedure di asilo, in particolare nei casi in cui, per gli eventi vissuti o l’origine culturale, le richiedenti asilo incontrino difficoltà ad esporre esaurientemente i motivi della loro domanda."

34. L’ACNUR apprezza la previsione di non rinviare chi non abbia ottenuto il riconoscimento del diritto d’asilo nel paese di origine o di precedente residenza abituale qualora vi siano gravi e fondati motivi di carattere umanitario che vi si oppongano. Dal tenore del disposto si evince che lo status derivante dal provvedimento di "temporanea impossiblità al rimaptrio" corrisponda a quello che nell’art. 15, comma 1 viene indicato con il termine "protezione umanitaria". Pertanto si potrebbe rivedere la terminologia, anche al fine di meglio corrispondere al titolo programmatico del DDL che parla espressamente di "norme in materia di protezione umanitaria". Ciò permetterebbe non solo di chiarire il disposto dell’art. 15, comma 1, ma renderebbe anche più chiara la distinzione tra i destinatari delle misure di accoglienza temporanea, di cui all’art. 20 del T.U. in materia di immigrazione (D.Lgs. n. 286/98), e coloro ai quali è riconosciuto l’asilo umanitario dopo un esame individuale della loro istanza.

35. Inoltre, secondo l’ACNUR, coloro che beneficiano di un regime di protezione temporanea, ex art.20 del T.U. in materia di immigrazione (D.Lgs. n. 286/98), dovrebbero avere la possibilità di chiedere individualmente il riconoscimento del diritto d’asilo già nel corso di dette misure, non solo alla cessazione delle stesse, come attualmente previsto dal DDL.

36. Ad avviso dell’ACNUR un richiedente asilo dovrebbe avere la possibilità di rimanere nel paese ove ha presentato domanda fino alla determinazione definitiva del suo status. La previsione di possibili eccezioni al rilascio del permesso di soggiorno ai richiedenti asilo che abbiano presentato ricorso al TAR contro la decisione di rigetto della domanda di asilo da parte della Commissione centrale, appare in contrasto con tale principio. Grandi preoccupazioni desta, in particolare, l’eventuale diniego di un permesso di soggiorno per motivi di "tutela delle relazioni internazionali" (di cui al comma 1 dell’art. 10), in considerazione del fatto che la concessione dell’asilo - secondo un principio internazionalmente riconosciuto - è da considerare un atto meramente umanitario e apolitico.

37. Il comma 5 dell’ art. 10 dispone che "l’eventuale ricorso al Consiglio di Stato non sospende l’esecuzione" del provvedimento di allontanamento. Tale disposto appare nuovamente in contrasto con il principio in base al quale un richiedente asilo non dovrebbe essere espulso prima della determinazione definitiva del suo status. Sarebbe pertanto necessario accordare al richiedente asilo, perlomeno, la possibilità di chiedere la sospensione del provvedimento suddetto contestualmente alla presentazione del ricorso al Consiglio di Stato.

"Finché non è presa una decisione in merito al ricorso, si applica il principio generale secondo il quale il richiedente asilo è autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato membro in questione. Nel caso in cui la legislazione nazionale di uno Stato membro consentisse, in determinati casi, una deroga a tale principio, il richiedente asilo dovrebbe avere almeno la possibilità di chiedere

agli organi di cui al punto 8 (tribunale od organo di revisione indipendente), la concessione di una autorizzazione provvisoria a soggiornare nel territorio dello Stato durante il procedimento dinanzi a tali organi, a causa delle particolari circostanze del suo caso. Fino a quando non sarà stata presa una decisione in merito alla domanda non si potrà procedere all’allontanamento".

"Le Alte Parti Contraenti, (...) (auspicano) che tutti gli Stati, in considerazione del carattere sociale ed umanitario del problema dei rifugiati, facciano quanto è in loro potere per evitare che detto problema diventi causa di tensione fra gli Stati".

"L’Assemblea Generale, (...) (riconosce) che la concessione dell’asilo a persone che possano invocare l’art. 14 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo costituisce un atto pacifico ed umanitario e che, in quanto tale, non dovrebbe essere considerato come un atto ostile nei confronti di un altro Stato".

"Gli Stati membri del Consiglio d’Europa riaffermano che la concessione dell’asilo territoriale è un atto pacifico ed umanitario che non dovrebbe essere considerato come atto ostile nei confronti di un altro Stato e che dovrebbe essere rispettato da tutti gli altri Stati".

"L’Assemblea Parlamentare raccomanda che il Comitato dei Ministri (...) esorti gli Stati: (...)

a stabilire nelle loro legislazioni che ogni ricorso giurisdizionale debba avere effetto sospensivo".

38. Innanzitutto, si ritiene che il dettato dell’art.11 comma 3 non permetta di comprendere chiaramente quale sarà l’effettiva durata del documento di viaggio rilasciato ai soggetti ai quali è stato riconosciuto il diritto d’asilo. Inoltre, in tale contesto appare opportuno richiamare l’attenzione sul fatto che il par. 5 dell’Allegato alla Convenzione del 1951, relativo al documento di viaggio rilasciato ai sensi dell’art. 28 della medesima, dispone che "il documento dovrà avere la validità di uno o due anni, a giudizio delle autorità di emissione".

39. Come già accennato nel paragrafo 7 del presente PROMEMORIA, sarebbe da chiarire quale tipo di titolo di viaggio rilasciare a coloro che hanno ottenuto l’asilo in base alla Costituzione.

40. Si osserva che l’articolo in oggetto nulla dispone in materia di documenti di viaggio, per ciò, apparirebbe opportuno eliminare il rispettivo riferimento che appare nel titolo.

41. Il comma 2 dell’art. 13 stabilisce che la Commissione centrale "dichiara l’estinzione del diritto di asilo" qualora abbia accertato che "non sussistono più le condizioni che hanno determinato il riconoscimento del diritto di asilo ovvero qualora ricorrano le condizioni previste dall’articolo 1 della Convenzione di Ginevra". Ad avviso dell’ACNUR - il criterio della non-sussistenza delle condizioni che hanno determinato il riconoscimento del diritto di asilo non dovrebbe determinare automaticamente la cessazione dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra. In questo contesto va infatti rilevato che l’art. 1 (C) prevede che il mutamento della situazione nel Paese di origine (o, per gli apolidi, di abituale residenza) non determini la cessazione dello status di rifugiato qualora sussistano "motivi imperiosi derivanti da precedenti persecuzioni" sulla base dei quali il rifugiato possa ragionevolmente continuare a rifiutare di avvalersi della protezione del paese di cui ha la cittadinanza,

L’ACNUR desidera inoltre attirare l’attenzione sul fatto che, in determinate situazioni, la persona il cui status di rifugiato è cessato dovrebbe avere la possibilità di continuare a resiedere in Italia in base a considerazioni di carattere umanitario. Tali situazioni potrebbero non risultare coperte dal disposto del comma 4 dell’art. 13, il quale accorda all’interessato la possibilità di richiedere di rimanere nel territorio soltanto quando "ne sussistano i presupposti in base alle disposizioni vigenti in materia di ingresso e soggiorno". Si raccomanda pertanto di offrire tale possibilità ogniqualvolta sussistano considerazioni di carattere umanitario, anche in assenza dei suddetti presupposti.

"Il Comitato Esecutivo, raccomanda, e) (...), che gli Stati considerino seriamente uno status appropriato, che faccia salvo il diritto precedentemente acquisito, per le persone che hanno motivi imperiosi derivanti da precedenti persecuzioni per rifiutare di riavvalersi della protezione del loro paese (...); f) (...) che gli Stati nel dare esecuzione ad una decisione presa in applicazione delle clausole di cessazione, considerino sempre da un punto di vista umano le conseguenze per gli individui ed i gruppi interessati, (....)

"È frequentemente ammesso che una persona la quale sia stata vittima, o la cui famiglia sia stata vittima, di atroci forme di persecuzione, non può essere tenuta a rimpatriare. Anche quando vi sia stato un cambiamento di regime nel suo paese, ciò non sempre determina un completo cabiamento nell’atteggiamento della popolazione né, in base alle sue passate esperienze, nella mente del rifugiato".

42. Al fine di garantire che le previste misure di assistenza in favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati possano essere concretamente poste in essere, sarà necessario assicurare una adeguata copertura finanziaria che corrisponda, fra l’altro, al numero effettivo dei richiedenti asilo e dei rifugiati riconosciuti.

43. In considerazione delle oggettive difficoltà per i familiari dei rifugiati di rivolgersi alle autorità del loro Paese, sarebbe auspicabile predisporre apposite procedure amministrative per facilitare il loro ricongiungimento familiare. Sarebbe utile, ad esempio, prevedere la possibilità di rilasciare ai familiari che siano riusciti a lasciare il paese di origine, ma che non siano in possesso di un regolare passaporto nazionale, un titolo di viaggio o un apposito laissez-passer da parte delle ambasciate e dei consolati italiani .

44. Richiamandosi al fondamentale principio dell’unita` familiare, l’ACNUR raccomanda l’estensione del diritto al ricongiungimento a coppie non sposate che abbiano una stabile e durevole relazione, in particolar modo qualora vi siano figli in comune.

"La Conferenza, considerando che l’unità della famiglia, elemento naturale e fondamentale della società, è un diritto fondamentale del rifugiato e che questa unità è costantemente minacciata, (.....), raccomanda ai Governi di disporre i provvedimenti necessari per la protezione della famiglia del rifugiato ed in particolare per 1) garantire l’unità del nucleo familiare del rifugiato, soprattutto nel caso in cui il capo famiglia possegga i requisiti necessari per l’ammissione in un Paese".

"L’Assemblea Parlamentare raccomanda che il Comitato dei Ministri: (...) esorti gli Stati Membri: (...) ad interpretare il concetto di famiglia dei richiedenti asilo in modo da includere i membri della famiglia de facto (famiglia naturale), ad esempio la convivente del richiedente asilo o i figli naturali, nonché gli anziani, disabili o altre persone a carico".

45. Come precedentemente rilevato (par.17 e 34 del presente PROMEMORIA), non appare chiaro se la protezione umanitaria di cui all’art. 15, comma 1 equivalga all’impossibilità temporanea al rimpatrio prevista dall’art. 9 e, di conseguenza, se il diritto al ricongiungimento familiare sia un diritto immediatamente fruibile oppure se maturi solo dopo cinque anni, come sembrerebbe risultare dall’art. 9, comma 2, secondo periodo.

"Le dichiarazioni del richiedente asilo e gli altri dati contenuti nella sua domanda sono dati estremamente sensibili che devono essere protetti. La legislazione nazionale deve pertanto prevedere adeguate garanzie in materia di protezione dei dati, in particolare nei confronti delle autorità del paese di origine del richiedente asilo".

*(Traduzione libera)