7/12/98
Piano d'azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertý, sicurezza e giustizia
PARTE I - INTRODUZIONE
1. Il Consiglio europeo di Cardiff ha dato mandato al Consiglio e alla Commissione di preparare,
per il Consiglio europeo di Vienna, un piano d'azione "che indichi il miglior modo per attuare
le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertý, sicurezza e
giustizia".
I Capi di Stato e di Governo hanno riaffermato, a P–rtschach, l'importanza che annettono a
questo tema, decidendo di tenere un Consiglio europeo speciale a Tampere nell'ottobre 1999.
Il trattato di Amsterdam prevede che i settori relativi ai visti, all'asilo, all'immigrazione e alle
altre politiche concernenti la libera circolazione delle persone, come la cooperazione giudiziaria
in materia civile, passino dal terzo pilastro al primo pilastro dell'UE (benchÈ non tutte le
procedure del primo pilastro siano applicabili) mentre le disposizioni relative alla cooperazione
di polizia e giudiziaria in materia penale inserite nel nuovo titolo VI del TUE rimangono nel
terzo pilastro dell'UE. Oltre a queste modifiche delle competenze, il trattato di Amsterdam
contiene anche orientamenti per un'azione nei settori attualmente attribuiti al terzo pilastro.
2. Quando il Consiglio europeo di Cardiff ha dato mandato al Consiglio e alla Commissione di
presentare il piano d'azione ha indicato chiaramente che, a suo avviso, tali disposizioni
offrono nuove opportunitý per affrontare una questione che preoccupa molto l'opinione
pubblica e per avvicinare quindi l'Unione europea ai cittadini.
3. Senza sottovalutare quanto giý conseguito in questo settore nel quadro del trattato CE, delle
disposizioni del titolo VI del trattato di Maastricht e nell'ambito di Schengen, vale la pena
ricordare i motivi per cui le nuove disposizioni adottate ad Amsterdam offrono maggiori
possibilitý. In primo luogo, esse ribadiscono l'obiettivo del mantenimento e dello sviluppo
dell'Unione in quanto spazio di libertý, sicurezza e giustizia precisandone i diversi aspetti. In
secondo luogo, esse dotano l'Unione del quadro necessario per realizzare tale obiettivo,
rafforzano gli strumenti necessari e contemporaneamente, grazie al potenziamento del ruolo
della Corte di giustizia europea e del Parlamento europeo, li sottopongono a un controllo
democratico e giurisdizionale pi˜ rigoroso. Il metodo comunitario viene esteso sia attraverso
la comunitarizzazione di vari settori dell'attuale "terzo pilastro" sia con la soppressione delle
restrizioni che si suoleva applicare alle istituzioni comunitarie nei settori della cooperazione
di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale. » stato reso pi˜ semplice
l'accesso al bilancio comunitario. Infine l'integrazione di Schengen riconosce gli sforzi degli
Stati membri che si sono impegnati in tale collaborazione e fornisce all'Unione una base per
ulteriori sviluppi.
4. Nell'elaborare questo piano d'azione, il Consiglio e la Commissione partono dall'idea che uno
dei fattori determinanti per la sua riuscita consiste nel far sÏ che lo spirito di cooperazione
interistituzionale insito nel trattato di Amsterdam si traduca in atto. CiÚ vale soprattutto per
le nuove responsabilitý, incluso il pi˜ ampio diritto di iniziativa, che il trattato di Amsterdam
conferisce alla Commissione. CiÚ che conta non Ë tanto dove si trovi il diritto di iniziativa, sia
esso condiviso o esclusivo, quanto il modo in cui tale diritto viene esercitato. In ogni caso,
il trattato prevede che per i cinque anni fissati per la piena realizzazione della libera
circolazione delle persone, il diritto di iniziativa sarý condiviso da Commissione e Stati membri
per le materie trasferite al quadro comunitario.
5. Anche se un piano d'azione, comunque sia elaborato, deve necessariamente, in termini
concreti, rispecchiare le prioritý e il calendario stabiliti nello stesso trattato di Amsterdam,
esso deve altresÏ rispecchiare l'approccio e la concezione generali insiti nel concetto di
"spazio di libertý, sicurezza e giustizia". Queste tre nozioni sono strettamente interconnesse.
La libertý perde molto del suo significato se non la si puÚ godere in un ambiente sicuro,
pienamente sostenuti da un sistemai giudiziario che riscuota la fiducia dei cittadini dell'Unione
e delle persone che vi risiedono. Queste tre nozioni indissociabili hanno un denominatore
comune - i cittadini - e ognuna di esse non puÚ essere pienamente realizzata senza le altre
due. Il mantenimento del giusto equilibrio tra le stesse deve essere il filo conduttore
dell'azione dell'Unione. Va rilevato in questo contesto che il trattato che istituisce le
Comunitý europee (articolo 61, ex articolo 73 I, lettera a)), stabilisce un rapporto diretto tra
le misure relative alla libertý di movimento delle persone e quelle specifiche per combattere
e prevenire la criminalitý (articolo 31, lettera e) del TUE) creando cosÏ un rapporto
condizionale tra i due settori.
A. UNO SPAZIO DI LIBERT¿
a) Un concetto pi˜ ampio di libertý
6. La libertý intesa come libera circolazione delle persone all'interno dell'Unione europea resta
un obiettivo fondamentale del trattato, e ad esso devono dare un contributo fondamentale
le misure di accompagnamento collegate ai concetti di sicurezza e giustizia. Il risultato di
Schengen ha indicato la via da seguire e fornisce la base da cui partire. Tuttavia il trattato
di Amsterdam consente anche di dare al termine "libertý" un significato che va oltre la libera
circolazione delle persone attraverso le frontiere interne. » anche la "libertý" di vivere in un
contesto di legalitý, consapevoli che le autoritý pubbliche utilizzano tutti i mezzi in loro
potere, separatamente o insieme (a livello nazionale, dell'Unione e oltre) per combattere e
limitare l'azione di chi cerca di negare tale libertý o abusarne. Il concetto di libertý deve anche
essere integrato dalla totalitý dei diritti fondamentali dell'uomo, inclusa la protezione da
qualsiasi forma di discriminazione, come previsto dagli articoli 12 e 13 del TCE e
dell'articolo 6 del TUE.
7. Un'altra libertý fondamentale che merita particolare attenzione nell'odierna societý
dell'informazione in rapido sviluppo Ë il diritto al rispetto della vita privata e, in particolare,
alla tutela dei dati a carattere personale. Quando, a sostegno dello sviluppo della
cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale, sono costituiti
archivi di dati personali e vengono scambiate informazioni Ë effettivamente indispensabile
trovare il giusto equilibrio tra la pubblica sicurezza e la protezione della vita privata dei singoli.
b) Politiche di immigrazione e di asilo
8. Se si esaminano le future prioritý, occorre fare considerazioni diverse per la politica di
immigrazione, da un lato, e la politica di asilo, dall'altro. I futuri lavori in questi settori saranno
sostanzialmente determinati dal fatto che lo stesso nuovo trattato prevede l'obbligo di
adottare entro cinque anni provvedimenti in un vasto numero di settori connessi con
l'immigrazione e l'asilo, riguardanti sia il merito che la procedura. Un'imponente mole di
lavoro Ë giý stata svolta. Tuttavia gli strumenti finora adottati sono spesso carenti sotto due
aspetti: sono sovente basati su una "legislazione debole", quali risoluzioni o raccomandazioni
che non hanno effetti giuridicamente vincolanti e non prevedono meccanismi di controllo
adeguati. L'impegno contenuto nel trattato di Amsterdam di usare in futuro gli strumenti
comunitari consente di colmare se del caso tali carenze. Va accordata particolare prioritý
all'obiettivo, da un lato, di combattere l'immigrazione illegale e, dall'altro, di garantire
l'integrazione e i diritti dei cittadini di paesi terzi presenti legalmente nell'Unione, nonchÈ la
necessaria protezione di quelli che ne hanno bisogno, anche se non soddisfano pienamente
i criteri fissati dalla convenzione di Ginevra.
B. UNO SPAZIO DI SICUREZZA
9. Non si potrý mai usufruire appieno dei vantaggi offerti da uno spazio di libertý se non in uno
spazio in cui i cittadini possano sentirsi sicuri.
10. L'obiettivo convenuto nel trattato non Ë la creazione di uno spazio europeo di sicurezza
inteso come un territorio comune in cui procedure uniformi di individuazione e di indagine
sarebbero applicate a tutte le autoritý incaricate dell'applicazione della legge in Europa
allorchÈ sono in causa questioni di sicurezza. NÈ le nuove disposizioni riguardano l'esercizio
della competenza degli Stati membri a far rispettare la legge, mantenere l'ordine e garantire
la sicurezza interna.
11. Il trattato di Amsterdam fornisce piuttosto un quadro istituzionale nel cui ambito sviluppare
un'azione comune tra gli Stati membri nei settori indissociabili della cooperazione di polizia
e della cooperazione giudiziaria in materia penale, e pertanto non solo offrire una maggiore
sicurezza ai loro cittadini ma anche tutelare gli interessi dell'Unione, inclusi i suoi interessi
finanziari. L'obiettivo dichiarato Ë prevenire e reprimere, al livello appropriato, la criminalitý,
"organizzata o di altro tipo, in particolare il terrorismo, la tratta degli esseri umani ed i reati
contro i minori, il traffico illecito di droga e di armi, la corruzione e la frode".
a) Criminalitý organizzata
12. La risposta dell'Unione alla sfida che la criminalitý organizzata rappresenta Ë contenuta nel
piano d'azione approvato dal Consiglio europeo di Amsterdam, che prevede un approccio
integrato in ciascuna fase del ciclo che va dalla prevenzione alla repressione e al
perseguimento dei reati. Come Ë stato riconosciuto dal Consiglio europeo di Cardiff, sono
giý stati fatti importanti progressi ma anche quando il piano sarý completamente attuato si
dovranno continuare a sfruttare le opportunitý di ulteriore azione offerte dal trattato di
Amsterdam.
b) Droga
13. Il problema della droga merita una menzione particolare. La droga costituisce una minaccia
per la sicurezza individuale e collettiva, sotto molteplici forme, spesso anche se non sempre
connesse con la criminalitý organizzata. Si tratta di un settore che l'Europa ha affrontato
con un approccio peculiare e efficace insistendo su una politica globale basata sulla
condivisione delle responsabilitý fra paesi consumatori e paesi produttori. In questo quadro
globale Ë tuttavia chiaro che uno dei fattori essenziali sarý la mobilitazione di tutte le forze
che i vari servizi incaricati dell'applicazione della legge possono mettere in campo contro i
trafficanti e le organizzazioni criminali che si celano dietro di essi. Il piano d'azione
dell'Unione contro la droga per il periodo 2000-2004, attualmente all'esame della
Commissione e del Consiglio, dovrý essere elaborato e attuato in modo da utilizzare
pienamente le possibilitý offerte dal nuovo trattato.
c) L' Europol
14. Il nuovo trattato riconosce il ruolo centrale e essenziale che l'Europol svolgerý, in quanto
esige l'adozione di una serie di misure specifiche entro cinque anni dalla sua entrata in
vigore. Prevede in particolare un ulteriore coordinamento e un sostegno ai compiti operativi
da parte dell'Europol. » pertanto importante, adesso che la convenzione "Europol" Ë stata
finalmente ratificata da tutti gli Stati membri, avviare quanto prima i lavori per l'attuazione
di tali misure, in modo da consentire all'Europol di svolgere pienamente il suo nuovo ruolo
di strumento indispensabile di cooperazione europea. Questi sviluppi dovrebbero basarsi
sull'acquis dell'Unitý droga Europol che, in quanto precursore del futuro Europol, ha
acquisito esperienza in settori quali lo scambio di informazioni, il sostegno tecnico e
operativo, l'analisi della minaccia e le relazioni sulla situazione.
C. UNO SPAZIO DI GIUSTIZIA
15. Il nuovo slancio impresso dal trattato di Amsterdam e gli strumenti che esso prevede offrono
lo spunto per esaminare quelle che dovrebbero essere le finalitý dello spazio di giustizia,
tenendo conto del dato di fatto che i sistemi giudiziari degli Stati membri, per motivi
profondamente radicati nella storia e nella tradizione, sono sostanzialmente diversi. L'intento
Ë di infondere nei cittadini un sentimento comune di giustizia in tutta l'Unione. Compito della
giustizia Ë facilitare la vita quotidiana dei cittadini e far sÏ che quanti mettono a repentaglio
la libertý e la sicurezza dei singoli e della societý rendano conto dei loro atti. CiÚ implica la
possibilitý di accedere alla giustizia e che gli Stati membri instaurino una piena cooperazione
giudiziaria tra loro. Il trattato di Amsterdam per l'appunto offre un quadro concettuale e
istituzionale che garantisce la tutela di tali valori in tutta l'Unione.
Sia in materia civile che in materia penale sono necessarie, per realizzare uno spazio di
giustizia, una rapida ratifica e un'attuazione efficace delle convenzioni adottate.
a) Cooperazione giudiziaria in materia civile
16. Intensificare la cooperazione giudiziaria in materia civile - di cui si Ë spesso lamentato il
lentissimo sviluppo - Ë fondamentale ai fini della creazione di uno spazio giudiziario europeo,
che apporterý vantaggi tangibili a tutti i cittadini dell'Unione. I cittadini che osservano la
legge hanno infatti il diritto di esigere che l'Unione semplifichi e faciliti il contesto giudiziario
in cui vivono. Principi quali la certezza del diritto e la paritý di accesso alla giustizia
dovrebbero costituire un obiettivo essenziale, che comporta una facile individuazione del
giudice competente, una chiara indicazione del diritto applicabile, procedimenti rapidi ed equi
nonchÈ procedure di esecuzione efficaci.
b) Cooperazione giudiziaria in materia penale
17. Si Ë pienamente consapevoli che Ë necessario migliorare e accelerare la cooperazione
giudiziaria in materia penale sia tra Stati membri che con paesi terzi, in particolare in vista
di una pi˜ intensa cooperazione di polizia. Per quanto efficace, tale cooperazione incontra
oggi difficoltý a far fronte a fenomeni quali la criminalitý organizzata, per mancanza di
semplificazione delle procedure e, ove necessario, di armonizzazione delle normative.
18. Concretamente, ciÚ significa anzitutto adottare la stessa impostazione, in modo altrettanto
efficiente, di fronte ai comportamenti criminali in tutta l'Unione. Fenomeni come terrorismo,
corruzione, tratta degli esseri umani e crimine organizzato devono costituire oggetto di
norme minime comuni per quanto riguarda gli elementi costitutivi dei reati penali e
dovrebbero essere perseguiti ovunque con lo stesso vigore. Se un comportamento criminale
grave viene punito in maniera equivalente e le garanzie procedurali sono comparabili in tutta
l'Unione, vanno valutate le possibilitý di migliorare il coordinamento dei procedimenti penali
ogniqualvolta una maggiore efficienza puÚ conciliarsi con il rispetto dei diritti individuali. CiÚ
vale in particolare per quei settori in cui l'Unione ha giý messo a punto delle politiche comuni
o che presentano aspetti transfrontalieri importanti come i reati contro l'ambiente, i reati nel
settore delle alte tecnologie, la corruzione e la frode, il riciclaggio dei capitali, ecc. In
conformitý delle disposizioni del trattato di Amsterdam le competenze dell'Europol
dovrebbero essere ampliate e occorrerý esaminare la collaborazione e le funzioni delle
autoritý giudiziarie in relazione all'Europol, a livello di singoli Stati membri o a livello di
Unione.
c) Procedure
19. Le norme procedurali devono offrire ovunque le stesse garanzie, in modo da evitare ai
cittadini disparitý di trattamento in funzione del giudice che si occupa del loro caso. In linea
di massima questa funzione di fornire garanzie adeguate e comparabili si realizza giý
mediante le salvaguardie contenute nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle
libertý fondamentali nonchÈ mediante l'interpretazione dinamica ad esse data dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo, in particolare per quanto attiene ai diritti della difesa nei
procedimenti penali. Si rivela utile tuttavia integrare quei principi basilari con norme e codici
di buona prassi in settori di importanza transnazionale e d'interesse comune (per es.
interpretazione) che possono anche estendersi a talune parti dell'esecuzione delle sentenze
penali, compresa per esempio la confisca dei beni e gli aspetti della reintegrazione dei
condannati e dell'assistenza alle vittime.
d) Liti transfrontaliere
20. Urge eliminare, quanto pi˜ possibile, le difficoltý contro le quali i cittadini si scontrano
puntualmente nelle liti transfrontaliere, siano esse di natura penale o civile. » pertanto
necessario, ad esempio, semplificare le procedure di comunicazione di documenti e
informazioni, introdurre formulari multilingui, creare meccanismi o reti di assistenza e
consulenza nelle cause transnazionali e eventualmente prevedere sistemi di assistenza
giudiziaria nell'ambito di tali cause.
D. ALLARGAMENTO
21. Esiste un nesso importante con il processo di allargamento ed in particolare con la strategia
di preadesione.
I paesi candidati sanno bene che il settore della giustizia e degli affari interni rivestirý
un'importanza particolare ai fini della loro adesione.
Tuttavia, la natura dell'acquis GAI Ë diversa da quella del resto dell'acquis dell'Unione.
Rimane ancora molto da fare e l'acquis si svilupperý pertanto in modo costante durante il
periodo di preadesione.
L'adozione del piano d'azione offrirý il vantaggio aggiuntivo di indicare, in modo chiaro e
completo, ad uso dei paesi candidati, le prioritý dell'Unione in questo settore.
E. RELAZIONI CON I PAESI TERZI E LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI
22. I progressi introdotti dal trattato di Amsterdam potenzieranno altresÏ il ruolo dell'Unione
quale protagonista e partner a livello internazionale, sia sul piano bilaterale che negli
organismi multilaterali. Ne consegue che, anche in base al dialogo giý avviato con un
numero crescente di paesi terzi e organizzazioni e organismi internazionali (ad es. Interpol,
UNHCR, Consiglio d'Europa, G8 e OCSE) nell'ambito della cooperazione in materia di
giustizia e affari interni, questo aspetto esterno dell'azione dell'Unione assumerý
prevedibilmente una nuova e pi˜ impegnativa dimensione. Sarý necessario sfruttare appieno
i nuovi strumenti disponibili a norma del trattato. In particolare il trasferimento a livello
comunitario delle questioni relative all'asilo, all'immigrazione e alla cooperazione giudiziaria
in materia civile consentirý alla Comunitý - entro i limiti consentiti dalla giurisprudenza della
Corte di giustizia europea riguardante la competenza esterna della Comunitý - di esercitare
la sua influenza a livello internazionale in questi settori. Per quanto riguarda le materie che
rimarranno nel campo d'applicazione del titolo VI del TUE, l'Unione puÚ anche avvalersi della
facoltý del Consiglio di concludere accordi internazionali nelle questioni inerenti al titolo VI
del trattato, nonchÈ della facoltý della Presidenza, assistita dal Segretario Generale del
Consiglio e in piena associazione con la Commissione, di rappresentare l'Unione in questi
settori.
F. STRUTTURA DI LAVORO NEL SETTORE DELLA GIUSTIZIA E DEGLI AFFARI INTERNI
23. Le nuove disposizioni del trattato di Amsterdam nonchÈ del protocollo sull'integrazione
dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea, che presentano marcatamente la
caratteristica di abbracciare pi˜ pilastri, dovranno riflettersi anche nelle strutture di lavoro
del Consiglio. Non era chiaramente intenzione del trattato stabilire pi˜ modi in cui i diversi
elementi di questo spazio di libertý, sicurezza e giustizia sono trattati dalle strutture della
Comunitý europea, da un lato, e dell'Unione europea, dall'altro, in particolare poichÈ in
entrambi i casi la responsabilitý del conseguimento dell'obiettivo spetta, indipendentemente
dal fatto che si tratti di una competenza del primo o terzo pilastro, al Consiglio nella sua
composizione dei Ministri della Giustizia e degli Affari interni. Sarý pertanto essenziale
stabilire prima dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam accordi adeguati a tale scopo
che rispettino le disposizioni del trattato e facilitino nel contempo il ruolo di coordinamento
del Comitato dei Rappresentanti Permanenti.
Sarý altresÏ importante prendere adeguati provvedimenti affinchÈ sia contemplato il caso
specifico del sistema d'informazione Schengen per assicurare una transizione senza
soluzione di continuitý che non riduca l'efficienza del sistema. A medio termine si potrebbe
inoltre avviare una discussione sulla prospettiva di sviluppare, in seguito all'espansione,
un SIS II.
I lavori sulle necessarie disposizioni di carattere strutturale, comprese le riflessioni sulla
necessitý di un ulteriore coordinamento nei settori della migrazione e dell'asilo nonchÈ del
diritto civile da parte di comitati composti di funzionari ad alto livello, sono giý in corso
nell'ambito del Comitato K4, sulla base dell'articolo K4, paragrafo 1 del TUE.
Tale riforma delle strutture di lavoro dovrebbe basarsi sui principi seguenti: razionalizzazione
e semplificazione (un numero appropriato di gruppi che perseguano gli obiettivi stabiliti dal
trattato, senza doppioni), specializzazione e responsabilitý (gruppi composti di esperti aventi
un livello di responsabilitý sufficiente nel loro Stato, posto adeguato riservato alle strutture
operative - Europol -, rete giudiziaria europea), continuitý (permanenza dei gruppi che
perseguono obiettivi permanenti del trattato, meccanismo di controllo dell'insieme degli
strumenti adottati), trasparenza (chiarezza dei mandati e delle relazioni tra i gruppi) e
flessibilitý (possibilitý di adattare le strutture a brevissimo termine per far fronte a
problematiche nuove che richiedano un trattamento specifico urgente).
L'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam solleva inoltre alcuni interrogativi di ordine
giuridico in seguito alla transizione di determinate politiche dal terzo al primo pilastro, da un
lato, e all'introduzione di nuove forme di atti e procedure nell'ambito del terzo pilastro,
dall'altro. Il problema riguarda tra l'altro le convenzioni concluse nei settori che saranno
trasferiti nell'ambito di competenza della Comunitý, qualora esse siano firmate ma non
ancora ratificate al momento dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam.
PARTE II - PRIORIT¿ E MISURE
A. Criteri di selezione di prioritý
24. Il modo in cui il Consiglio e la Commissione hanno individuato - e intendono attuare - le
misure elencate in questa parte Ë stato determinato dai seguenti principi:
i) Il Trattato di Amsterdam stesso ha fornito alcuni orientamenti chiari sulle misure cui va
attribuita un'importanza prioritaria, in particolare nei primi cinque anni successivi alla sua
entrata in vigore. Il piano d'azione deve rispettare tali orientamenti.
ii) Il principio di sussidiarietý, che si applica a tutti gli aspetti dell'azione dell'Unione, riveste
particolare importanza per la creazione di uno spazio di libertý, sicurezza e giustizia.
iii) Nell'affrontare le sfide transnazionali costituite dalla criminalitý organizzata e dai
movimenti migratori dovrebbe essere applicato il principio della solidarietý tra gli Stati
membri e tra questi ultimi e le istituzioni europee.
iv) L'efficienza operativa nell'attuare il quadro giuridico stabilito dal trattato non Ë meno
importante del quadro giuridico stesso. Le misure adottate dovranno soddisfare
necessitý fattuali e apportare un valore aggiunto. In questo contesto i metodi di lavoro
che si sono giý dimostrati validi, per esempio nell'ambito di Schengen, dovrebbero
essere ripresi nel piano d'azione dell'Unione.
(v) Le responsabilitý per la salvaguardia della sicurezza interna incombe agli Stati membri.
» quindi importante, all'atto di sviluppare la cooperazione europea, tener conto degli
interessi nazionali nonchÈ delle comunanze e differenze di approccio.
(vi) Un approccio realistico richiede che all'atto di selezionare le prioritý siano prese in
considerazione le risorse e il tempo disponibili.
25. Conformemente all'articolo 2 del TUE, l'Unione si prefigge l'obiettivo di conservare e
sviluppare uno spazio di libertý, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata la libera
circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle
frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalitý e la lotta contro
quest'ultima. La reciproca interdipendenza tra i diversi aspetti di questo obiettivo globale Ë
confermata dall'articolo 61, lettera a) del TCE che cita l'articolo 31, lettera e) del TUE. »
pertanto necessario, ai fini del pi˜ elevato livello di sicurezza possibile per i cittadini che
determinate attivitý di un settore siano coerenti, in termini di scadenze e contenuti, con le
analoghe attivitý dell'altro settore.
26. Come conseguenza dell'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea
gli obiettivi comunitari definiti nell'intero articolo 62 del TCE e in ampia misura
nell'articolo 63, punto 3, lettera b), del TCE, nelle versioni figuranti nel trattato di
Amsterdam, saranno stati in gran parte realizzati, per quanto riguarda 10 Stati membri, a
decorrere dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam e per quanto riguarda 13 Stati
membri a decorrere dalla data della decisione del Consiglio di cui all'articolo 2, paragrafo 2,
del protocollo Schengen. CiÚ significa che una parte consistente dei lavori essenziali sarý
stata realizzata con molto anticipo rispetto al termine di cinque anni stabilito dagli articoli
in questione. Il Consiglio avrebbe cosÏ la possibilitý di concentrarsi inizialmente in modo
particolare su altri obiettivi della Comunitý e dell'Unione nel settore della giustizia e degli
affari interni per la realizzazione dei quali Ë stato fissato un termine massimo di cinque anni
(ad esempio, l'articolo 63, punto 1 e l'articolo 63, punto 2, lettera a), del TCE, nonchÈ
l'articolo 30, paragrafo 2, del TUE) e di affrontare questioni che richiedono un intervento
urgente o diventano importanti dal punto di vista politico.
Per l'attuazione delle prioritý elencate in detti articoli occorrerý adoperarsi per l'adozione
delle misure specificamente illustrate nelle sezioni che seguono.
27. Nel quadro delle disposizioni del trattato si dovrebbe altresÏ tenere conto della posizione del
Regno Unito e dell'Irlanda in base ai protocolli del trattato di Amsterdam e, nella definizione
delle prioritý, della pianificazione giý effettuata e della necessitý di sviluppare senza
soluzione di continuitý i programmi di lavoro a medio termine finora adottati.
28. Nella definizione delle prioritý essenziali in termini politici si Ë dovuto innanzi tutto tener
conto in particolare dei progetti ai quali si sta giý lavorando o per i quali si starý
presumibilmente ancora lavorando al momento dell'entrata in vigore del trattato di
Amsterdam. Al riguardo si Ë cercato, in linea di principio, di garantire la massima continuitý,
pur tenendo pienamente conto delle nuove circostanze.
29. Nel contesto delle attivitý legislative, Ë stato altresÏ necessario tener conto dell'acquis del
terzo pilastro, per cui si Ë dovuto decidere quali delle disposizioni vigenti dovessero
eventualmente essere sostituite da disposizioni pi˜ efficaci. In tale ambito andavano prese
in considerazione innanzi tutto le norme classificabili come "legislazione debole".
30. L'entrata in vigore del trattato di Amsterdam avrý probabilmente l'effetto di aumentare il
numero di cause proposte dinanzi alla Corte di giustizia europea, mentre lo Spazio di libertý,
sicurezza e giustizia presuppone proprio che i procedimenti giudiziari siano quanto pi˜
possibile rapidi. E' pertanto nell'interesse sia degli Stati membri che dei singoli interessati
dare la prioritý a un esame, effettuato di concerto con la Corte di Giustizia, di tutti i possibili
mezzi atti ad abbreviare la durata media dei procedimenti dinanzi alla Corte, in particolare
per quanto riguarda le richieste di pronuncia pregiudiziale ai sensi del titolo VI del TUE e del
titolo IV del TCE.
31. L'attuazione delle categorie di prioritý indicate in appresso inizierý, logicamente, con
l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam. Le misure prioritarie sono suddivise in due
categorie: da una parte vi sono le azioni e misure che Ë importante attuare o adottare entro
due anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam (in appresso dette "misure da
adottare entro due anni") e dall'altra le azioni e misure che Ë necessario attuare o adottare,
o almeno iniziare ad attuare nel settore interessato, entro cinque anni dall'entrata in vigore
del trattato (in appresso dette "misure da adottare entro cinque anni"). Tuttavia, numerose
attivitý della prima categoria di prioritý potrebbero dover essere avviate immediatamente
dopo l'adozione del presente piano d'azione, in quanto richiedono lavori preparatori - per
esempio nell'ambito di gruppi tecnici - che devono essere conclusi, nella misura del
possibile, per la data dell'entrata in vigore del trattato. Tali misure particolarmente urgenti
sono indicate specificamente in appresso.
B. Politiche connesse con la libera circolazione delle persone
I. Misure nel campo dell'asilo, delle frontiere esterne e dell'immigrazione
32. L'obiettivo consiste nell'avviare nei prossimi cinque anni lo Spazio di libertý. Di
conseguenza, per garantire a tutti i cittadini una maggiore sicurezza, la realizzazione di
questo obiettivo presuppone l'elaborazione di misure di accompagnamento, in particolare
nei settori dei controlli alle frontiere esterne e della lotta contro l'immigrazione clandestina,
tenendo comunque pienamente conto dei principi enunciati dagli articoli 6 del TUE nonchÈ
12 e 13 del TCE. L'UNHCR sarý consultato, se necessario, in materia d'asilo.
33. Le misure che saranno elaborate dovranno tenere debitamente conto del fatto che i settori
dell'asilo e dell'immigrazione sono distinti e richiedono impostazioni e soluzioni distinte.
34. Sarebbe opportuno elaborare una strategia globale in materia di migrazione nell'ambito della
quale svolga un ruolo di primo piano un sistema di solidarietý europea. A tal fine, le
esperienze acquisite e i progressi compiuti tramite la cooperazione in ambito Schengen
dovrebbero risultare particolarmente pertinenti per quanto riguarda il soggiorno per periodi
brevi (fino a tre mesi), la lotta contro l'immigrazione clandestina nonchÈ i controlli alle
frontiere esterne.
Una prioritý generale dovrebbe essere costituita dal rafforzamento dello scambio di
statistiche e informazioni in materia di asilo e immigrazione. Questo scambio dovrebbe
riguardare statistiche sull'asilo e l'immigrazione, informazioni sullo status dei cittadini di
paesi terzi e sulla legislazione e politica nazionale, sulla base del piano d'azione della
Commissione.
35. Per completare l'area della libera circolazione Ë fondamentale un'estensione rapida e
completa dei principi della libera circolazione delle persone in conformitý del protocollo
relativo all'integrazione dell'"acquis" di Schengen nell'ambito dell'Unione europea.
Misure da adottare entro due anni
36. Le seguenti misure dovrebbero essere adottate entro due anni dall'entrata in vigore del
trattato:
a) Misure nei settori dell'asilo e dell'immigrazione
Valutazione dei paesi d'origine al fine di elaborare un'impostazione integrata specifica per
i singoli paesi.
b) Misure nel settore dell'asilo
i) Efficacia della convenzione di Dublino: prosecuzione dell'esame dei criteri e delle
condizioni per migliorare l'attuazione della Convenzione dell'eventuale trasferimento
della base giuridica verso il sistema di Amsterdam (articolo 63, punto 1, lettera a) del
TCE.
Dovrý essere intrapreso uno studio volto a stabilire in quale misura il meccanismo debba
essere completato, tra l'altro, da disposizioni che consentano di attribuire ad un unico
Stato membro la responsabilitý del trattamento dei membri di una stessa famiglia
quando l'applicazione dei criteri di competenza la attribuisce a pi˜ Stati e di
regolamentare in modo soddisfacente la questione della protezione nel caso in cui un
rifugiato cambi paese di residenza.
ii) Attuazione di Eurodac
iii) Adozione di norme minime sulle procedure applicabili negli Stati membri per la
concessione o la revoca dello status di rifugiato (articolo 63, punto 1, lettera d) del TCE)
al fine, tra l'altro, di ridurre la durata delle procedure d'asilo. In questo contesto occorre
prestare particolare attenzione alla situazione dei bambini.
iv) Limitare i "movimenti secondari" dei richiedenti asilo tra gli Stati membri.
v) Definire norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo prestando particolare
attenzione alla situazione dei bambini (articolo 63, punto 1, lettera b) del TCE).
vi) Intraprendere uno studio al fine di stabilire il valore di un'unica procedura europea in
materia di asilo.
c) Misure nel settore dell'immigrazione
i) Strumento sullo status giuridico degli immigranti legali.
ii) Istituzione di una coerente politica dell'UE in materia di riammissione e rimpatrio.
iii) Lottare contro l'immigrazione clandestina (articolo 63, punto 3, lettera b) del TCE)
mediante, tra l'altro, campagne di informazione nei paesi di transito e in quelli di origine.
Conformemente alla prioritý del controllo dei flussi migratori, sarebbe necessario
presentare rapidamente proposte concrete volte a migliorare la lotta contro
l'immigrazione clandestina.
d) Misure in materia di frontiere esterne e libera circolazione delle persone:
i) Procedura e condizioni per il rilascio di visti da parte degli Stati membri (risorse, garanzie
di rimpatrio o copertura di incidenti e malattia) nonchÈ elaborazione di un elenco comune
di paesi soggetti all'obbligo del visto di transito aeroportuale (soppressione dell'attuale
"lista grigia").
ii) Definire le norme relative a un visto uniforme (articolo 62, punto iv) del TCE).
iii) Elaborare un regolamento relativo ai paesi:
- i cui cittadini sono esenti dall'obbligo del visto negli Stati membri dell'Unione
europea;
- ai cui cittadini Ë imposto l'obbligo del visto negli Stati membri dell'Unione europea
(articolo 62, punto 2, lettera b), punto i) del TCE).
iv) Armonizzare ulteriormente le normative degli Stati membri in materia di responsabilitý
dei vettori.
Misure da adottare al pi˜ presto a norma delle disposizioni del trattato di Amsterdam
37. a) Norme minime per assicurare protezione temporanea agli sfollati di paesi terzi che non
possono ritornare nel paese di origine (articolo 63, punto 2, lettera a) del TCE.
b) Promozione di un equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli
sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi (articolo 63, punto 2,
lettera b) del TCE.
Misure da adottare entro cinque anni
38. Le seguenti misure dovrebbero essere adottate entro 5 anni dall'entrata in vigore del
trattato.
a) Misure nel settore dell'asilo e dell'immigrazione
Individuazione e attuazione delle misure previste nell'ambito della strategia europea in
materia di migrazione.
b) Misure nel settore dell'asilo
i) Adozione di norme minime per quanto riguarda la concessione a cittadini dei paesi terzi
dello status di rifugiato
ii) Definizione di norme minime per la protezione temporanea per le persone che
necessitano di protezione internazionale (articolo 63, punto 2, lettera a), seconda parte).
c) Misure nel settore dell'immigrazione
i) Migliorare le possibilitý di allontanare le persone alle quali non Ë stato concesso il diritto
di soggiorno mediante un miglior coordinamento nell'attuazione delle clausole di
riammissione e lo sviluppo di relazioni ufficiali europee (delle Ambasciate) sulla
situazione nei paesi d'origine.
ii) Elaborare una normativa per le condizioni di ingresso e soggiorno e norme sulle
procedure per il rilascio da parte degli Stati membri di visti a lungo termine e di titoli di
soggiorno, compresi quelli rilasciati a scopo di ricongiungimento familiare (articolo 63,
punto 3, lettera a) del TCE).
La questione della libertý di insediamento in qualsiasi Stato membro dell'Unione per i
cittadini di paesi terzi in possesso di un titolo di soggiorno verrý discussa prossimamente
dal gruppo competente.
iii) Definire con quali diritti e a quali condizioni i cittadini di paesi terzi che soggiornano
legalmente in uno Stato membro possono soggiornare in altri Stati membri (articolo 63,
punto 4 del TCE).
Nell'ambito degli organi competenti del Consiglio si potrebbe discutere, tenendo conto
delle conseguenze sul piano dell'equilibrio sociale e dell'equilibrio del mercato del lavoro,
sui presupposti in base ai quali, al pari dei cittadini della Comunitý e dei loro familiari,
i cittadini di paesi terzi possano insediarsi e lavorare in qualsiasi Stato membro
dell'Unione.
Sebbene il trattato di Amsterdam non richieda che si intraprendano azioni in questi ultimi
due settori entro un termine di cinque anni, si dovrebbe cercare di migliorare la situazione
a tempo debito.
d) Misure in materia di frontiere esterne e di libera circolazione delle persone:
i) Estendere i meccanismi di rappresentazione di Schengen in materia di visti:
si potrebbe avviare una discussione sulla possibilitý di concludere un accordo tra gli Stati
membri al fine di aumentare le possibilitý di impedire che i richiedenti asilo approfittino
delle rappresentanze estere di uno o pi˜ Stati membri per poter accedere ad un altro
Stato membro che al momento della introduzione della domanda era l'effettivo paese
di destinazione degli interessati.
ii) Sarý prestata attenzione ai recenti sviluppi tecnici per garantire - ove appropriato - un
grado di sicurezza ancor pi˜ elevato per quanto riguarda il modello uniforme per i visti
(targhetta-visto).
II. Cooperazione giudiziaria in materia civile
39. L'obiettivo Ë quello di rendere pi˜ semplice la vita dei cittadini europei migliorando e
semplificando le norme e procedure relative alla cooperazione e comunicazione tra autoritý
e alle decisioni di esecuzione, promuovendo la compatibilitý tra le norme di conflitto e le
norme sulla competenza giurisdizionale, nonchÈ eliminando gli ostacoli al buon
funzionamento delle procedure civili in uno spazio giudiziario europeo. A tal fine sarý
necessario migliorare il coordinamento degli organi giudiziari europei e la conoscenza delle
normative degli Stati membri, in particolare in taluni casi di importante dimensione umana
che hanno ripercussioni sulla vita quotidiana dei cittadini.
Misure da adottare entro due anni
40. Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure:
a) Conclusione, se non Ë giý avvenuta, dei lavori relativi alla revisione delle convenzioni di
Bruxelles e di Lugano
b) Elaborazione di uno strumento giuridico sulla legge applicabile alle obbligazioni
extracontrattuali (Roma II)
c) Inizio della revisione, se necessario, di singole disposizioni della convenzione sulla legge
applicabile alle obbligazioni contrattuali, tenendo conto delle disposizioni speciali sulle
norme di conflitto in altri strumenti comunitari (Roma I)
d) Esame della possibilitý di estensione ai procedimenti civili del principio della rete
giudiziaria europea in materia penale.
Punti di contatto chiaramente individuabili in ogni Stato membro potrebbero agevolare
la conoscenza delle legislazioni degli Stati membri e assicurare un migliore
coordinamento dei procedimenti in taluni casi di importante dimensione umana (ad
esempio conflitti parentali transfrontalieri).
Misure da adottare entro cinque anni
41. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti
misure:
a) Esame della possibilitý di istituire uno strumento giuridico sulla legge applicabile in
materia di divorzio (Roma III):
Dopo il primo passo in materia di divorzio compiuto da Bruxelles II nel settore della
competenza, del riconoscimento e dell'esecuzione delle sentenze, Ë necessario esplorare
in base a uno studio approfondito, le possibilitý di concordare norme per la
determinazione della legge applicabile onde evitare il fenomeno del "forum shopping".
b) Esame della possibilitý di elaborazione di modelli di soluzione non giudiziaria delle
controversie con particolare riferimento ai conflitti familiari transnazionali. In questo
contesto dovrebbe essere esaminata la possibilitý di mediazione quale mezzo per
comporre i conflitti familiari.
c) Esame della possibilitý di istituire strumenti giuridici sulla competenza internazionale, la
legge applicabile, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni relative ai regimi
patrimoniali tra coniugi e di quelle relative alle successioni.
Nell'elaborare tali strumenti, dovrebbe essere preso in considerazione il collegamento
tra il regime patrimoniale tra coniugi e la normativa in materia di successione.
Occorrerebbe tener conto dei lavori giý svolti nell'ambito della conferenza dell'Aia di
diritto internazionale privato.
d) Individuazione delle norme di procedura civile che hanno implicazioni transfrontaliere e
che devono urgentemente essere ravvicinate al fine di agevolare l'accesso dei cittadini
europei alla giustizia e esame della possibilitý di elaborare contestualmente misure
aggiuntive per migliorare la compatibilitý delle procedure civili.
CiÚ potrebbe includere l'esame delle norme in materia di deposito delle cauzioni per le
spese processuali sostenute dal convenuto in un procedimento civile, le norme che
disciplinano la concessione di assistenza giudiziaria nonchÈ eventuali altri ostacoli di
natura economica.
e) Una migliore e pi˜ semplice cooperazione tra organi giudiziari nella raccolta di prove.
f) Esame della possibilitý di ravvicinare taluni settori del diritto civile, per esempio creando
un diritto internazionale privato uniforme applicabile all'acquisizione in buona fede di
beni materiali mobili.
C. Cooperazione tra forze di polizia e cooperazione giudiziaria in materia penale
42. L'obiettivo Ë di garantire ai cittadini un livello elevato di protezione, come previsto dal
trattato di Amsterdam, e promuovere lo stato di diritto. CiÚ presuppone un'intensificazione
della cooperazione tra le autoritý incaricate dell'applicazione della legge nel rispetto della
certezza del diritto. Presuppone altresÏ la concretizzazione di uno spazio giudiziario nel quale
le autoritý giudiziarie cooperino in modo pi˜ efficace, rapido e flessibile. Occorre incoraggiare
un approccio integrato, mediante una stretta cooperazione tra autoritý giudiziarie, forze di
polizia e altre autoritý competenti nella prevenzione e lotta alla criminalitý organizzata e non
organizzata.
Misure da adottare entro due anni
I. Cooperazione tra forze di polizia
43. Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure:
1. per quanto riguarda la cooperazione nell'ambito dell'Europol:
a) Migliorare la cooperazione dell'Europol nei seguenti settori:
i) Esaminare la possibilitý di creare una base di dati sulle indagini in corso, nell'ambito
delle disposizioni della convenzione Europol, che consenta di evitare doppioni nelle
indagini e di associare ad una stessa indagine pi˜ autoritý competenti europee,
unendone le informazioni e le competenze.
ii) Orientare i lavori documentali dell'Europol verso l'attivitý operativa.
Ovunque ciÚ sia possibile, le analisi dovrebbero portare a conclusioni operative.
iii) Porre la lotta contro le reti di immigrazione clandestina in primo piano tra le prioritý
della cooperazione operativa, in particolare utilizzando le unitý nazionali quale rete
di punti di contatto nazionali incaricati della lotta contro tali reti.
iv) Lottare contro il terrorismo: rafforzare gli scambi di informazioni e il coordinamento
delle autoritý competenti degli Stati membri nella lotta contro i reati commessi o che
verranno probabilmente commessi nel corso di attivitý terroristiche, in particolare
attraverso l'Europol;
v) Estendere le competenze dell'Europol ad altre attivitý (per esempio falsificazione
dell'euro e di altri mezzi di pagamento).
b) Elaborare un adeguato strumento giuridico che estenda le competenze dell'Europol alle
attivitý di cui all'articolo 30, paragrafo 2 del TUE, e ne incentri l'attivitý sulla
cooperazione operativa. Un punto importante Ë la collocazione e il ruolo delle autoritý
giudiziarie nelle loro relazioni con l'Europol.
Una delle prioritý dettate dal trattato consiste nel determinare la natura e la portata delle
competenze operative dell'Europol, che dovrý essere in grado di "richiedere alle autoritý
competenti degli Stati membri di svolgere e coordinare indagini" e, d'altra parte, di
intervenire nell'ambito di "azioni operative di unitý miste".
c) Esaminare la questione dell'accesso dell'Europol ai dati relativi alle indagini detenuti dal
SIS e dal SIE.
d) Sviluppare il ruolo dell'Europol per quanto riguarda lo scambio di informazioni per attuare
il patto di preadesione sulla criminalitý organizzata.
b) Altre misure di cooperazione tra forze di polizia
44. Le altre misure di cooperazione tra forze di polizia e autoritý doganali comprendono:
a) Valutazione in comune di particolari tecniche investigative ai fini dell'individuazione di
forme gravi di criminalitý organizzata (articolo 30, paragrafo 1, lettera d) del TUE).
b) Avvio di una riflessione sulle modalitý d'intervento di un servizio incaricato
dell'applicazione della legge di uno Stato membro sul territorio di un altro Stato membro
(articolo 32 del TUE), tenendo conto dell'acquis di Schengen.
Tale riflessione dovrebbe riguardare in particolare due punti:
- determinazione delle condizioni e dei limiti entro i quali le autoritý di uno Stato membro
competente in materia di applicazione della legge possono operare nel territorio di un altro
Stato membro in collegamento e d'intesa con le autoritý di quest'ultimo.
- definizione, in contropartita dei tipi di intervento che ciascuno Stato membro Ë disposto
ad accettare nel suo territorio e delle relative modalitý ?
L'organizzazione di un quadro comune per questo tipo di operazioni Ë una delle prioritý della
cooperazione tra forze di polizia. Tale quadro puÚ avere elementi di flessibilitý.
c) Sviluppo e ampliamento della cooperazione operativa tra i servizi incaricati dell'applicazione
della legge nell'Unione e rafforzamento della cooperazione tecnica tra forze di polizia.
Le azioni comuni intraprese in particolare dalle amministrazioni doganali degli Stati membri
dovrebbero costituire, se del caso, un modello ed essere estese in cooperazione con le forze
di polizia nazionali, le varie gendarmerie, e in stretto collegamento con le autoritý giudiziarie.
A medio termine l'Europol potrý servire da sostegno a tali iniziative future, che potranno
essere avviate nell'ambito delle "decisioni aventi qualsiasi altro scopo coerente" con gli
obiettivi del titolo VI del TUE, istituite dal trattato di Amsterdam.
d) Elaborazione della relazione annuale sulla criminalitý organizzata al fine di definire strategie
comuni.
Occorrerý provvedere a un'armonizzazione dei parametri di analisi per poter comparare i dati
raccolti.
e) Nel settore della cooperazione doganale tra autoritý incaricate dell'applicazione della legge,
l'attuazione delle convenzioni CIS e Napoli II.
L'attuazione delle lettere da a) a e) deve tener conto delle competenze dell'Europol.
II. Cooperazione giudiziaria in materia penale
45. Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti
misure:
a) Attuare in modo efficace e, se del caso, sviluppare ulteriormente la rete giudiziaria
europea.
L'efficace attuazione della rete giudiziaria europea costituisce una prioritý. Tale rete
permetterý di migliorare concretamente la cooperazione e dovrý essere attrezzata con
strumenti moderni onde permettere una cooperazione efficace. Dovrebbe essere
avviata immediatamente una riflessione per accrescere l'operativitý della rete.
b) Mettere a punto la convenzione di assistenza giudiziaria in materia penale nonchÈ un
protocollo aggiuntivo della convenzione ed attuarli quanto prima possibile.
Dovrebbe essere esaminata la possibilitý di prevedere la semplificazione delle
procedure e limitazioni per quanto riguarda i motivi di rifiuto dell'assistenza.
c) facilitare l'estradizione fra Stati membri provvedendo affinchÈ le due convenzioni in
materia di estradizione adottate in base al TUE siano efficacemente attuate nella
legislazione e nella prassi.
d) Potenziare e sviluppare la lotta al riciclaggio di denaro.
e) facilitare e accelerare la cooperazione transfrontaliera tra i ministeri competenti e le
autoritý giudiziarie o autoritý omologhe degli Stati membri.
f) Avviare un processo inteso a facilitare il reciproco riconoscimento delle decisioni e
l'esecuzione delle sentenze in materia penale.
g) Esaminare il ruolo e la posizione delle autoritý giudiziarie nell'ambito di un ulteriore
sviluppo dell'Europol in conformitý del trattato di Amsterdam al fine di migliorare
l'efficienza dell'istituzione.
h) Esaminare le disposizioni a norma delle quali le autoritý giudiziarie o autoritý
omologhe di uno Stato membro possono operare nel territorio di un altro Stato
membro (Articolo 32 del TUE).
Tale riflessione dovrebbe riguardare in particolare due punti:
- determinazione delle condizioni e dei limiti entro i quali le competenti autoritý
giudiziarie e/o di polizia di uno Stati membro possono operare nel territorio di un
altro Stato membro in collegamento e d'intesa con le autoritý di quest'ultimo.
- definizione, in contropartita, dei tipi di intervento che ciascuno Stato membro Ë
disposto ad accettare nel suo territorio e delle relative modalitý.
L'organizzazione di un quadro comune per questo tipo di operazioni Ë una delle
prioritý della cooperazione giudiziaria. Tale quadro puÚ avere elementi di flessibilitý.
III. Ravvicinamento delle norme di diritto penale degli Stati membri
46. Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti
misure:
a) Individuare i comportamenti nel settore della criminalitý organizzata, del terrorismo
e del traffico di stupefacenti per i quali Ë urgente e necessario adottare misure per la
fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi e alle sanzioni e, se
necessario, mettere a punto le misure di conseguenza.
Potrebbero essere esaminati prioritariamente, nella misura in cui riguardano la
criminalitý organizzata, il terrorismo e il traffico di stupefacenti, reati quali la tratta
degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini, i reati contro la legislazione
antidroga, la corruzione, la frode informatica, i reati commessi da terroristi, i reati ai
danni dell'ambiente, i reati commessi attraverso Internet e il riciclaggio di denaro in
collegamento con le suddette forme di criminalitý. Occorre tener conto dei lavori
paralleli svolti nelle organizzazioni internazionali quali il Consiglio d'Europa.
b) Esaminare la possibilitý di ravvicinare, ove necessario, le legislazioni nazionali in
materia di falsificazione valutaria (protezione dell'euro), di frodi e contraffazioni che
implichino mezzi di pagamento diversi dal pagamento in contanti.
IV. Problemi orizzontali
47. Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti
misure:
a) Esaminare la possibilitý di armonizzare le norme in materia di protezione dei dati.
b) Mettere a punto definitivamente, se non Ë stato ultimato il piano d'azione sulla
criminalitý organizzata, approvato dal Consiglio europeo di Amsterdam, valutarne
l'applicazione ed esaminare il seguito da riservare al medesimo.
c) Proseguire il processo di valutazione reciproca nel contesto dell'azione comune
adottata dal Consiglio il 5 dicembre 1997.
d) Proseguire e sviluppare il lavoro avviato nell'ambito del piano d'azione sulla criminalitý
organizzata per quanto concerne la questione delle zone di sicurezza e dei paradisi
fiscali.
Misure da prendere nell'arco di cinque anni
I. Cooperazione tra forze polizia
48. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti
misure:
a) Per quanto concerne la cooperazione nell'ambito dell'Europol
i) Promuovere accordi di collegamento tra organi inquirenti sia di magistratura che
di polizia che si specializzano nella lotta contro la criminalitý organizzata in stretta
cooperazione con l'Europol (articolo 30, paragrafo 2, lettera c) del TUE).
ii) Istituire una rete di ricerca e di documentazione sulla criminalitý transnazionale
(articolo 30, paragrafo 2, lettera d) del TUE).
iii) Migliorare i dati statistici sulla criminalitý transnazionale (articolo 30, paragrafo 2,
lettera d) del TUE).
iv) Istituire un sistema di scambio di informazioni e di analisi sul riciclaggio del
denaro.
v) Vagliare la possibilitý per l'Europol di accedere al sistema informativo doganale,
e le relative modalitý.
vi) Elaborare e attuare, in cooperazione con l'Europol, una strategia d'informazione
in modo da rendere noti al pubblico l'attivitý e i poteri dell'Europol.
vii) Studiare la possibilitý di instaurare un sistema di scambio elettronico di impronte
digitali tra Stati membri.
b) Altre misure di cooperazione tra forze di polizia
i) Favorire la politica generale e la cooperazione operativa tra le autoritý competenti
degli Stati membri, compresi la polizia, le dogane e altri servizi specializzati
incaricati dell'applicazione della legge, come pure le autoritý giudiziarie, in
relazione alla prevenzione e all'individuazione dei reati e alle relative indagini
(articolo 30, paragrafo 1, lettera a) del TUE).
In questo contesto appare utile sviluppare e intensificare la cooperazione
transfrontaliera esistente sul piano bilaterale e regionale, ad esempio proseguendo
ed estendendo su una base analoga le esperienze dei commissariati comuni.
Sarebbe altresÏ auspicabile continuare a sviluppare tecniche di analisi dei rischi
nel settore doganale e a migliorare i metodi di controllo doganale quali
l'attuazione del piano d'azione per il controllo dei container, e riflettere sui nuovi
vettori di frodi, tra cui Internet.
ii) Organizzare la raccolta, l'archiviazione, il trattamento, l'analisi e lo scambio, in
particolare attraverso l'Europol, delle pertinenti informazioni, comprese quelle in
possesso dei servizi incaricati dell'applicazione della legge riguardo a segnalazioni
di transazioni finanziarie sospette, nel rispetto delle pertinenti disposizioni sulla
protezione dei dati personali (articolo 30, paragrafo 1, lettera b) del TUE).
iii) Promuovere la cooperazione e le iniziative comuni in settori quali la formazione,
lo scambio di ufficiali di collegamento, il comando di funzionari, l'uso di
attrezzature, la ricerca in campo criminologico (articolo 30, paragrafo 1, lettera c)
del TUE).
II. Cooperazione giudiziaria in materia penale
49. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti
misure.
a) Esaminare se sia possibile apportare ulteriori miglioramenti, concernenti sia la
sostanza che la forma, alle procedure di estradizione, comprese norme per ridurre i
ritardi.
In questo contesto si potrebbe esaminare anche il problema dell'estradizione in
relazione ai procedimenti in contumacia, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali
sanciti dalla convenzione europea sui diritti dell'uomo.
b) Facilitare ulteriormente la cooperazione transfrontaliera tra i ministeri e le autoritý
giudiziarie in merito ai procedimenti penali.
c) Vagliare la possibilitý di migliorare la cooperazione transfrontaliera in materia di
trasmissione dei procedimenti e di esecuzione delle sentenze.
d) Valutare la possibilitý di ampliare e possibilmente formalizzare lo scambio di
informazioni sui casellari giudiziali.
e) Prevenire i conflitti di competenza fra Stati membri, ad esempio valutando la
possibilitý di registrare se vi siano procedimenti, a carico delle stesse persone per gli
stessi reati, in corso in Stati membri diversi.
Stabilire misure di coordinamento delle indagini giudiziarie e dei procedimenti in corso
negli Stati membri al fine di evitare sovrapposizioni e decisioni contraddittorie e
tenendo conto di una migliore utilizzazione del principio "ne bis in idem" .
III. Ravvicinamento delle norme di diritto penale
50. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti
misure.
a) Assicurare, nella misura necessaria al miglioramento della cooperazione
giudiziaria, la compatibilitý delle norme applicabili fra Stati membri. Si dovrebbe
altresÏ avviare una riflessione sulle possibilitý di evitare che l'abuso di ricorsi
giurisdizionali possa compromettere o ritardare la cooperazione.
Vanno ricercate norme procedurali efficaci tali da migliorare l'assistenza
giudiziaria in materia penale, rispettando nel contempo le esigenze in materia di
libertý fondamentali. Dovrebbe essere avviata una riflessione circa le
intercettazioni delle telecomunicazioni, anche per quanto concerne l'azione civile
connessa a illeciti penali. Al riguardo non va trascurato il risarcimento delle
vittime dei reati.
b) Migliorare e ravvicinare, se necessario, le disposizioni nazionali sul sequestro e
la confisca dei proventi di reato, tenendo conto dei diritti di terzi in buona fede.
c) Mettere regolarmente a punto misure per la fissazione di norme minime relative
agli elementi costitutivi e alle sanzioni riguardanti i comportamenti in tutti i settori
della criminalitý organizzata, del terrorismo e del traffico di stupefacenti.
IV. Problemi orizzontali
51. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti
misure.
a) Individuare quali forme specifiche di criminalitý possano essere combattute meglio
con un approccio generale a livello dell'UE, come la criminalitý informatica, in
particolare la pedopornografia via Internet, il razzismo e la xenofobia, il traffico di
stupefacenti e l'armonizzazione per quanto concerne i reati di questo tipo, tenendo
conto dei lavori svolti nell'ambito di altre organizzazioni internazionali.
b) Sviluppare la cooperazione e le misure concertate su temi connessi con la
prevenzione della criminalitý.
c) Affrontare il problema dell'assistenza alle vittime effettuando un'analisi comparativa
dei programmi di risarcimento delle vittime e valutare la possibilitý di agire a livello
di Unione.
d) Attuare pienamente il patto di preadesione sulla criminalitý organizzata.