(9/10/1999)
LE POLITICHE DI IMMIGRAZIONE E ASILO VERSO
L'ARMONIZZAZIONE EUROPEA
1) Il Trattato di Amsterdam pone le basi per una gestione comunitaria della politica di immigrazione e asilo nei paesi dell'Unione europea. Entro cinque anni dovrebbe essere possibile assumere decisioni, in sede europea,
a) non paralizzate dal diritto di veto;
b) dotate di forza cogente;
c) soggette al controllo del Parlamento europeo e alla giurisdizione della Corte di Giustizia europea.
2) Le prospettive per le politiche di immigrazione e asilo possono essere desunte dalla soft law europea (e relativi atti preparatori) e dalle politiche oggi adottate dai singoli Stati membri.
La normativa in materia d'asilo -
a) Risoluzione del Consiglio del 30/11 e del 1/12/1992 relativa alle domande d'asilo manifestamente infondate e su un approccio armonizzato al problema del paese terzo ospitante;
b) Risoluzione del Consiglio del 25/9/1995 relativa alla ripartizione degli oneri per l'accoglienza temporanea degli sfollati;
c) Risoluzione del Consiglio del 22/12/1995 relativa alle garanzie minime per le procedure d'asilo;
d) Decisione del Consiglio del 4/3/1996 relativa alle procedure di emergenza per la ripartizione degli oneri per l'accoglienza temporanea degli sfollati;
e) Posizione comune definita dal Consiglio del 4/3/1996 relativa all'applicazione armonizzata del termine "rifugiato";
f) Convenzione di Dubino (in vigore dal 1997);
g) Decisioni del Consiglio 9/9/1997 relative all'attuazione della Convenzione di Dublino -
o in preparazione -
h) Proposta di azione comune del 20/3/1997 in materia di protezione temporanea degli sfollati;
i) Proposta di azione comune del 26/6/1998 relativa alla solidarieta' in ordine all'accoglienza di beneficiari della protezione temporanea degli sfollati;
e' piuttosto estesa, comunque imperniata sulla Convenzione di Ginevra del 1951 e, almeno in linea teorica, largamente condivisa.
La normativa in materia di immigrazione -
a) Raccomandazione del Consiglio del 22/12/1995 relativa alla cooperazione nell'attuazione delle misure di espulsione;
b) Raccomandazione del Consiglio del 22/12/1995 relativa all'armonizzazione dei mezzi di lotta contro l'immigrazione clandestina;
c) Risoluzione del Consiglio del 4/3/1996 sullo status dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano in maniera prolungata nel territorio dell'Unione europea;
d) Raccomandazione del Consiglio del 27/9/1996 relativa alla lotta contro il lavoro illegale;
e) Risoluzione del Consiglio del 26/6/1997 sui minori non accompagnati;
f) Risoluzione del Consiglio del 4/12/1997 sulla lotta contro i matrimoni fittizi; -
e' invece evanescente, al confronto, quanto a "sostanza".
Tuttavia, esiste una "Proposta di atto del Consiglio", presentata dalla Commissione il 30/7/1997, per stabilire una convenzione in materia di criteri di ammissione nell'Unione, che fornisce un quadro abbastanza chiaro dell'atteggiamento degli ambienti tecnici delle istituzioni europee (ovviamente influenzati, in modo particolare, da Germania, Francia e Inghilterra).
Assumiamo che, una volta sveltito, in base al Trattato di Amsterdam, il processo decisionale, una politica europea armonizzata in materia di immigrazione ricalchi le linee di quello schema.
E' possibile allora immaginare il quadro che vigera' in Europa fra pochi anni, sia in materia di asilo, sia in materia di immigrazione, se le decisioni continueranno ad essere lasciate ai soli ambienti governativi. E' possibile, allo stesso tempo, individuare i punti su cui deve concentrarsi la pressione delle ONG.
3) La tendenza dei governi europei sembra cosi' riassumibile sul piano formale:
a) piena integrazione dell'immigrazione legale.
b) lotta contro l'immigrazione illegale.
c) grande attenzione ai diritti fondamentali (diritto d'asilo, diritto all'unita' familiare).
4) Sul piano sostanziale, invece, puo' essere cosi' riassunta:
a) azzeramento dell'immigrazione legale, salvo quella associata a diritti fondamentali, come l'immigrazione per ricongiungimento familiare:
- l'immigrazione per lavoro subordinato e' condizionata a una preventiva chiamata nominativa;
- quella per lavoro autonomo alla dimostrazione di capacita' economiche dello straniero;
- il rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro e' subordinato al permanere delle condizioni previste per il rilascio;
- sono esclusi quindi l'incontro diretto tra domanda e offerta di lavoro, e la possibilita' di svolgimento di piccoli servizi e di lavori saltuari.
b) creazione di cuscinetti protettivi intorno all'Unione europea:
- imposizione di oneri e sanzioni a carico dei vettori di linea che trasportino stranieri da respingere (il vettore, per non incorrere in tali misure, rifiuta di imbarcare quanti siano privi dei documenti normalmente richiesti per l'ingresso; vengono cosi' colpiti tipicamente potenziali rifugiati);
- applicazione, per quanto riguarda l'asilo, del principio del "Paese terzo sicuro" (chi proviene da un Paese extra-comunitario aderente alla Convenzione di Ginevra dove avrebbe potuto chiedere asilo, viene respinto verso quel paese).
c) diniego rapido di fronte alle richieste d'asilo abusive (fenomeno in crescita a causa del punto a).
5) Si potrebbe credere che il fatto che una convenzione del genere non sia ancora in vigore riveli profondi disaccordi tra i governi di quegli Stati membri e quelli degli Stati meridionali (Italia, Spagna, Portogallo e Grecia). Tuttavia, un confronto - ad esempio - con la legislazione e, soprattutto, la prassi italiana mostra che, a dispetto di certa propaganda, cosi' non e':
a) i criteri di ammissione in Italia risultano piuttosto aperti riguardo agli ingressi per ricongiungimento familiare, ma
- da dodici anni viene adottato, per i lavoratori subordinati, il criterio della chiamata nominativa dall'estero (in assenza di liste di prenotazione nei consolati);
- l'ingresso per lavoro autonomo e' condizionato alla dimostrazione di disponibilita' di un reddito di 16 milioni di lire all'anno (solo stranieri "ricchi");
- la possibilita' di ingresso per ricerca di lavoro (prevista dal Testo unico sull'immigrazione) non e' mai stata utilizzata nei decreti di "programmazione dei flussi";
- il rinnovo del permesso e' di fatto subordinato all'esistenza di una condizione lavorativa relativamente stabile;
b) oneri e sanzioni per i vettori sono previsti dal Testo unico sull'immigrazione, il principio del Paese terzo sicuro e' previsto dall'art. 1 della legge 39/1990;
c) un pre-esame rapido delle domande d'asilo e' escluso dalla normativa (e' previsto pero' dal ddl di riforma del diritto d'asilo). Nella prassi
- e' effettivamente escluso riguardo alle domande presentate "sul territorio" (possibilita' di ricorrere al giudice contro l'espulsione);
- e' di fatto eseguito riguardo alle domande presentate ai valichi di frontiera (respingimenti di richiedenti asilo non tutelati giurisdizionalmente).
6) Conseguenze di questa prassi sono:
a) un bassissimo numero di ingressi legali ab initio (nessuno viene chiamato da un datore di lavoro senza un incontro preventivo) con conseguente "allarme sicurezza" nella societa';
b) un diffuso ricorso da parte di immigrati e rifugiati ai servizi degli scafisti (i vettori di linea sono inutilizzabili, ed e' piu' facile essere respinti che espulsi), con conseguente coinvolgimento della criminalita' organizzata;
c) un crescente numero di domande d'asilo da parte di persone sbarcate sulle coste, che si sottraggono ai controlli di frontiera (la procedura di riconoscimento dello status di rifugiato, una volta avviata, e' lenta e da' comunque un carattere di legalita' al soggiorno), con conseguente presunzione di mala fede nei riguardi del generico richiedente.
7) A dispetto di una crescente facilita' formale nell'eseguire le espulsioni (sulla base di accordi di riammissione), il peso di questo approccio, che costringe gli immigrati a soggiornare illegalmente o a mascherarsi da richiedenti asilo, e' mitigato, di fatto,
a) dalla permeabilita' effettiva delle frontiere (nel contratto con lo scafista spesso e' previsto piu' di un tentativo d'ingresso);
b) dai ricorrenti provvedimenti di sanatoria (120 mila immigrati nel 1987, 240 mila nel 1990, 250 mila nel 1996, 300 mila nel 1999 (?), a fronte di circa 25 mila chiamate nominative per anno);
c) dall'immediato "riscatto", di fronte all'opinione pubblica, conseguente alla regolarizzazione del soggiorno in caso di sanatoria: la positivita' dell'inserimento e' riconosciuta da tutti.
8) In definitiva, l'Europa deve affrontare due diversi tipi di flusso:
a) esodi di massa, innescati da situazioni di violenza generalizzata;
b) movimenti migratori individuali, dovuti sia a ragioni (prevalentemente) economiche, sia a situazioni di violenza generalizzata, sia a persecuzioni a carattere individuale.
I primi richiedono misure di carattere emergenziale e temporaneo. Esistono difficolta' relative alla suddivisione degli oneri, ma non sul piano "filosofico".
I secondi soffrono della chiusura dei canali di immigrazione legale per motivi economici.
L'unica chance di ingresso (e soggiorno) legale e' rappresentata da una richiesta d'asilo.
Le domande d'asilo abusive proliferano.
Si adottano procedure sommarie d'esame e intepretazioni restrittive della nozione di rifugiato.
I richiedenti asilo bona fide finiscono per essere gravemente danneggiati.
Le ONG e gli organismi internazionali dissipano energie nella difesa diretta del richiedente asilo, invocando una netta distinzione tra la politica di immigrazione e quella di asilo e l'adozione di strumenti di tutela giurisdizionale.
L'approccio va capovolto: deve essere favorita l'immigrazione legale (sia per motivi diretti, sia per proteggere i richiedenti asilo in buona fede) e, in particolare,
- l'ingresso per ricerca di lavoro;
- la posizione dei lavoratori autonomi impegnati in attivita' di piccoli servizi e lavoro saltuario;
- la stabilizzazione del soggiorno dell'immigrato, anche quando la posizione lavorativa continui ad essere precaria.