Dovendo necessariamente riassumere e semplificare i termini del dibattito esistente intorno all’attuale formulazione della proposta di legge riguardante la materia asilo, in base alle discussioni del gruppo di lavoro (costituito da esponenti sia di ONG operanti in materia, sia dell’ Acnur) si possono individuare tre articoli su cui si incentrano i principali problemi:

1) Art. 2 - Titolari del diritto di asilo

2) Art. 6 - Pre-esame della domanda

3) Art. 13 - Estinzione del diritto di asilo e revoca del permesso di soggiorno.

Art. 2 -

asilo ex Convenzione di Ginevra...

- quelli ex Convenzione di Ginevra del 1951 (lett. a);

- quelli ex Costituzione della Repubblica italiana (lett. b).

La definizione contenuta nella lett. a) non soddisfa il gruppo di lavoro.

Il problema concernente la lett. a) appare di carattere meramente terminologico : come sottolineato dal gruppo di lavoro, tale disposizione prevede testualmente due distinte condizioni, di cui in realtà la seconda ( " e che, trovandosi fuori dal paese del quale è cittadino, ..., non possa o non voglia avvalersi della protezione di tale paese a causa del fondato timore di essere perseguitato...)costituisce presupposto sostanziale per il verificarsi della prima ("al quale è riconosciuto lo status di rifugiato previsto dalla Convenzione di Ginevra...").

Andrebbe quindi eliminata la costruzione, per cosi` dire, "pleonastica" della norma, facendo, per esempio, un mero riferimento alla Convenzione del 1951 o - per salvare il riferimento esplicito a "sesso" e "gruppo etnico" - introducendo letteralmente "e comunque" tra le condizioni di cui sopra.

Più complessa appare invece la soluzione del problema - non meramente formale, ma, al contrario, denso di implicazioni sostanziali - concernente la formulazione della lett. b).

Sono necessarie al riguardo 2 premesse:

1. la questione dell’asilo "costituzionale", riguardando solo ed escusivamente l’ordinamento nazionale, non interessa direttamente l’ Acnur;

2. il relatore, On. Antonio Soda (come dallo stesso reso noto nella relazione presentata in data 21.7.99).afferma esistere fondati dubbi di costituzionalità riguardo la norma in quanto i requisiti (1) del pericolo attuale per la vita... e (2) delle restrizioni alla liberta` personale, in essa contenuti, non sono previsti nella Costituzione.

Ciò detto, il gruppo di lavoro, pur non approvando pienamente l’attuale formulazione dell’articolo 2, lett. b), ritiene che essendo il dettato costituzionale (art.10, comma 3) alquanto generico al riguardo (impedimento dell’ "effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana"), la disposizione legislativa dovrebbe comunque risultare, rispetto a quest’ultimo, più precisa, onde evitare di creare una norma potenzialmente applicabile alla maggioranza della popolazione mondiale, o, al contrario, una disposizione pressoché inapplicabile nella prassi per eccessiva genericità e ben immaginabili problemi interpretativi.

Per questi motivi, nel tentativo di trovare una "limitazione" che legittimamente sia diretta a determinare il contenuto del diritto stesso - onde evitare che la mancanza di confini, si traduca, come è facile immaginare, nella mancanza di contenuto - il gruppo di lavoro, propone una definizione che include, quali aventi diritto all’asilo, una categoria di persone in una situazione analoga a quella dei rifugiati ai sensi della Convenzione: vittime di guerra civile o di violazioni generalizzate dei diritti dell’uomo.

Art. 6 - pre-esame

attuali verifiche in sede di pre-esame

Cause di inammissibilià e di manifesta infondatezza

...

da accertare in sede di esame

...

da eliminare o comunque sottoporre al

"balancing test"

riformulazione del concetto di paese terzo sicuro

effetto sospensivo del ricorso contro esito del pre-esame

1) sul piano procedurale: il gruppo di lavoro non concorda con l’attuale stesura del ddl circa il momento di verifica di condizioni (ad es. quelle di cui all’art. 1, lett. F), Convenzione di Ginevra, o, in generale, la valutazione della credibilità della domanda) che, comportando un’analisi approfondita della questione di fatto, andrebbero vagliate non durante la fase di accertamento "sommario" del pre-esame, ma, al contrario, in sede di esame vero e proprio della domanda.

2) sul piano sostanziale: ad avviso del gruppo di lavoro, da un lato, alcune cause di ammissibilità (precisamente la commissione di uno dei reati per cui è previsto l’arresto in flagranza, art.380 cpp) andrebbero eliminate in toto, dall’altro, la valutazione della potenziale pericolosità del richiedente dovrebbe avvenire, in ogni caso, sulla base dell’attento bilanciamento tra i pericoli che incombono sulla sicurezza dello Stato e di quelli in cui incorrerebbe il richiedente stesso, invece, in caso di respingimento della domanda.

L’attuale testo prevede che, nell’ipotesi che il richiedente provenga da uno Stato, diverso da quello di appartenenza, aderente alla Convenzione di Ginevra, nel quale il medesimo richiedente abbia trascorso un periodo di soggiorno...lo stesso sia ivi trasferito, onde inoltrare la domanda. Il gruppo di lavoro non concorda con la implicita presunzione che la semplice adesione alla Convenzione di Ginevra renda automaticamente lo Stato terzo "sicuro" per il richiedente. La disposizione dovrebbe prevedere espressamente l’ulteriore condizione che il paese possa effettivamente garantire un’ adeguata protezione, ovvero sia disposto effettivamente a riammettere il richiedente sul suo territorio e ad esaminare la richiesta di asilo.

Il punto cruciale riguarda l’ effetto sospensivo del ricorso contro l’esito (negativo) del pre-esame.

L’attuale proposta di legge, infatti, prevede la possibilità di ricorso, ma senza alcun effetto sospensivo: il richiedente dovrebbe insomma, inoltrare il proprio reclamo dall’estero, con ben comprensibili difficoltà pratiche.

Si noti bene che, in ogni caso, il relatore ha già sottolineato la necessità di una modifica in tal senso dell’articolo in questione.

Considerando il fatto che l'introduzione di un effetto sospensivo automatico nel contesto di un ricorso al TAR potrebbe - visti i tempi di disamina relativamente lunghi - vanificare il legittimo interesse dello Stato ad impedire in modo efficace un abuso della procedura d'asilo, si potrebbe anche prendere in considerazione altre forme di ricorso; sarebbe preferibile un ricorso al giudice unico, ma ance una possibilità di ricorso amministrativo (per es. alla Commissione Centrale) potrebbe considerarsi, infine, accettabile.

3) Art. 13 - Estinzione del diritto di asilo e revoca del permesso di soggiorno.

Non sono stati espressamente menzionati - creando cosi` il rischio di una lacuna normativa che ad avviso del gruppo di lavoro va opportunamente evitata - gli eventuali motivi di espulsione dello straniero, che abbia inoltrato la domanda di asilo o che, invece, sia già titolare del diritto di asilo: l’unico riferimento è contenuto, appunto, nell’art. 13 (estinzione del diritto di asilo e revoca del permesso di soggiorno) comma 3. Secondo il gruppo di lavoro l’espulsione di questa categoria di stranieri va espressamente limitata ai motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato - sempre effettuato il suindicato "balancing test" tra pericoli per lo Stato, da un lato, e pericoli per il richiedente, dall’altro e, comunque, nel rispetto del principio di non refoulement - coerentemente con quanto previsto dagli artt.32 e 33 della Convenzione di Ginevra.

Tra gli altri problemi rilevati dal gruppo di lavoro, un cenno meritano in particolare i seguenti:

- la proposta di legge, come attualmente all’esame della Camera, nulla dispone circa le sanzioni tuttora applicabili ai vettori ( si vedano gli artt. 10 e 12 T.U. immigrazione); tali sanzioni non dovrebbero essere applicate nel caso in cui i vettori trasportino richiedenti asilo "bona fide";

- menzione espressa meriterebbe inoltre il requisito di autonomia della Commissione Centrale nel suo insieme, non essendo sufficiente l’autonomia del solo Presidente.