Negli ultimi decenni, nel contesto internazionale si è assistito con sempre maggior frequenza ad esodi di intere popolazioni in cerca di protezione, maggiore sicurezza o migliori condizioni economiche e sociali.

Tale fenomeno ha interessato direttamente l’Unione Europea che, a causa della generale situazione di instabilità etnica, politica e militare, nonché delle condizioni economiche che caratterizzano la realtà di numerosi Paesi limitrofi, quali i Paesi del bacino del Mediterraneo, dell’area dei Balcani, dell’Africa Occidentale e le Repubbliche dell’ex Unione Sovietica, ha conosciuto un costante aumento della pressione alle proprie frontiere esterne.

Questi flussi, con una forte componente di richiedenti asilo e di profughi, hanno spinto i Paesi Europei, impegnati nel processo di eliminazione delle frontiere interne e di costituzione di un’unica frontiera esterna, ad adottare una serie di misure volte ad armonizzare le proprie politiche in materia di immigrazione e d’asilo.

Nell’ambito dell’Accordo di Schengen, si è così giunti alla definizione di comuni condizioni di ingresso e di soggiorno per gli stranieri e a coordinare l’azione di contrasto all’immigrazione clandestina che, a seguito della progressiva chiusura dei confini, si è imposta con sempre maggior rilievo.

Parallelamente, per far fronte all’aumento esponenziale del numero di domande d’asilo, da un lato, sono state adottate misure di carattere restrittivo volte ad evitare l’abuso di questo canale d’ingresso - come l’adozione di procedure accellerate per l’esame delle istanze - dall’altro, i singoli Paesi hanno introdotto delle forme di protezione temporanea per far fronte ad emergenze di carattere umanitario.

In tale contesto, si inserisce la Convenzione di Dublino del 1990 che stabilisce i criteri per l’individuazione dello Stato responsabile per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno dei Paesi dell’Unione Europea.

Questo strumento ha avuto importanti conseguenze per un Paese come l’Italia - dove la Convenzione è entrata in vigore nel 1997 - generalmente considerato come semplice luogo di transito.

L’Italia, per la sua configurazione ed esposizione geografica, e’ stata infatti direttamente coinvolta dall’arrivo di migliaia di richiedenti asilo per i quali, in applicazione delle norme di questo strumento, è ora l’unico paese responsabile sia per l’esame delle domande, che per l’accoglienza e l’eventuale integrazione, una volta intervenuto il riconoscimento dello status di rifugiato.

Nonostante il numero di richiedenti asilo sia costantemente e progressivamente aumentato, in Italia non si è però verificato un conseguente adattamento delle possibilità di assistenza ed accoglienza adeguato alle nuove esigenze.

Inoltre, se da un lato il processo di armonizzazione in sede europea ha favorito l’adozione nel 1998 di una nuova disciplina in materia di immigrazione (DL n° 286 del 1998), non lo stesso è avvenuto in materia di asilo e di protezione umanitaria.

Il diritto d’asilo, nonostante il fenomeno abbia assunto dimensioni sempre più rilevanti, rimane quindi sostanzialmente disciplinato dall’art. 1 della legge 39/90 e, solo limitatamente, da alcune disposizioni del Testo Unico sull’immigrazione (DL n°286 del 1998).

Da ciò ne deriva che, il Ministero dell’Interno, per far fronte alle fasi di emergenza, fornisce una prima e provvisoria accoglienza agli stranieri giunti in Italia, che è limitata fino al rilascio del primo permesso di soggiorno per richiesta di asilo, utilizzando le disposizioni della Legge 563/95 (cd. "Legge Puglia").

Successivamente, l’accoglienza ricade, con rilevanti problematiche, in primo luogo sui Comuni ai quali, la recente disciplina in materia di immigrazione, ha affidato un ruolo principale in materia. L’art. 40 del D.L. N° 286 del 1998 attribuisce infatti ai Comuni un ruolo centrale nella predisposizione di centri di accoglienza per stranieri regolarmente soggiornanti. Tuttavia, non pochi sono stati i problemi riscontrati nell’applicazione di questa norma a causa dell’assenza di un riferimento esplicito a favore dei richiedenti asilo. Le iniziative a tal fine predisposte dalle singole Regioni sono state così limitate e comunque non sufficienti a garantire l’accoglienza dei richiedenti asilo presenti in Italia.

L’unica forma di assistenza istituzionale specificatamente prevista per i richiedenti asilo rimane, allo stato attuale, un contributo statale di prima assistenza di Lire 34.000 per un periodo massimo di 45 giorni, a fronte di un periodo di attesa che, a volte, può raggiungere anche un anno prima che la Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato adotti una decisione sui singoli casi.

La mancanza di una normativa in materia d’asilo che consenta una più chiara definizione delle attribuzioni statali e locali e, conseguentemente, una più definita allocazione degli interventi di sostegno e di protezione a favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati ha dato luogo ad una situazione difficile e complessa che presenta le peculiarità di seguito evidenziate.

Le aree geografiche Italiane maggiormente interessate dall’arrivo di flussi di richiedenti asilo sono le coste della Puglia, della Calabria e della Sicilia e, seppur in modo quantitativamente meno rilevante, le zone di frontiera terrestre del Friuli Venezia-Giulia.

In un contesto di continua emergenza, i richiedenti asilo che giungono in Italia vengono ospitati in centri di prima accoglienza, gestiti o convenzionati col Ministero dell’Interno, dove le forze di polizia provvedono all’identificazione dei singoli e alla verbalizzazione delle domande d’asilo.

Durante questa prima fase in cui i richiedenti asilo sono trattenuti nei centri di accoglienza, enti del privato sociale o le stesse forze di polizia provvedono in genere a fornire loro alcune informazioni di base sulla procedura di riconoscimento dello status di rifugiato e sui diritti e doveri di cui godono in Italia.

Con il rilascio del permesso di soggiorno per richiesta d’asilo, si conclude l’assistenza fornita nei centri e i richiedenti asilo sono invitati ad eleggere domicilio sul territorio italiano.

Tuttavia, poiché ciò avviene nell’assenza quasi totale sia di informazione ed orientamento sulle possibilità di accoglienza esistenti che di assistenza legale e nella sostanziale impossibilità di eleggere un domicilio a causa della difficoltà di reperire soluzioni abitative, ne deriva un alto tasso di dispersione sul territorio e, conseguentemente, di irreperibilità dei soggetti.

La mancata gestione del passaggio fra la fase iniziale della prima accoglienza e la fase immediatamente successiva nonché, l’esistenza di un’offerta di accoglienza e di assistenza insufficiente per far fronte ai continui flussi di richiedenti asilo comporta conseguenze gravi e di diversa natura.

La maggior parte dei richiedenti asilo infatti o, tenta di raggiungere altri Paesi Europei dove esiste una maggior offerta assistenziale ed integrativa oppure, in difetto, va ad ingrossare le schiere dei clandestini presenti nelle grandi città come Roma e, seppur in minor misura, Milano e Torino.

In entrambi i casi, ciò comporta un alto rischio di marginalizzazione sia legale che sociale dei richiedenti asilo e dei rifugiati presenti in Italia. Tale situazione ha quindi l’effetto, da un lato, di mettere a serio rischio la necessità di protezione di queste persone e dall’altro, di provocare un forte disagio in determinate aree del territorio nazionale ed infine, in base alle disposizioni della Convenzione di Dublino, chiama direttamente in causa la responsabilità dell’Italia in sede europea.

Di qui sorge la necessità di dar vita ad un sistema d’accoglienza decentrato e diffuso sull’intero territorio nazionale che, partendo dalle iniziative di prima accoglienza gestite o convenzionate con il Ministero dell’Interno e dalle esperienze d’accoglienza attuate da alcuni Comuni e Province e da organizzazioni del privato sociale, permetta di aumentare l’offerta di accoglienza esistente, di innalzare il livello qualitativo della stessa, di razionalizzare e coordinare gli interventi e di effettuare un più razionale e corretto orientamento dei movimenti dei richiedenti asilo presenti sul territorio italiano.

La presente iniziativa, proposta dal Ministero dell’Interno, dall’ACNUR e dall’ANCI, ha come obiettivo la creazione e la gestione di un sistema d’accoglienza integrato a livello nazionale, con particolare riferimento all’assistenza in favore dei richiedenti asilo, dei profughi stranieri e dei rifugiati ed individua le azioni fondamentali e le aree geografiche di interesse strategico per la creazione di detto sistema.

I soggetti proponenti si adopereranno al fine di garantire la corrispondenza da parte delle iniziative realizzate su base locale alle priorità nel prosieguo individuate, nonché l’uniformità e la complementarità delle stesse.

Allo stato attuale, l’unica forma di assistenza istituzionalmente prevista per i richiedenti asilo si esaurisce in un contributo di prima assistenza di Lire 34.000 per un periodo massimo di 45 giorni, a fronte di un periodo di attesa che, a volte, può raggiungere anche un anno prima che la Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato adotti una decisione sui singoli casi.

Di fronte al continuo crescere del numero di richiedenti asilo e delle domande presentate, con un conseguente protrarsi della durata dell’esame delle singole istanze, l’Italia ha conosciuto un considerevole aumento del fenomeno dal punto di vista sociale, che ha gravato, e grava ancora oggi, quasi esclusivamente sui Comuni italiani.

A ciò non e’ corrisposto un adeguato intervento nazionale che permettesse un incremento delle offerte di accoglienza ed assistenza. Tale situazione è aggravata dall’assenza di una adeguata disciplina, in quanto il DDL 5381 in materia di asilo e protezione umanitaria è ancora in discussione in Parlamento.

Di conseguenza, sebbene gli sforzi compiuti fino ad oggi dalle città e dagli enti del privato sociale sono da considerarsi positivi, rimangono per lo più assolutamente insufficienti per rispondere al fenomeno e, la maggior parte dei richiedenti asilo continua a riversarsi nelle aree di marginalità delle grandi aree urbane.

Gli interventi qui proposti sono quindi da considerarsi straordinari in quanto non sono compresi nella programmazione e nella relativa destinazione delle risorse finanziarie attualmente disponibili che permettono di far fronte unicamente alla prima accoglienza in fasi di emergenza e, successivamente, all’assistenza a favore dei richiedenti asilo solo per i primi 45 giorni a fronte di un periodo di attesa di circa un anno.

Tali interventi sono da considerarsi straordinari fino a quando l’attesa disciplina di riforma della materia d’asilo non sarà approvata dal Parlamento italiano e non andrà pienamente a regime.

In conformità del disposto dell’art. 2, comma 4 del D.P.R. n. 76 del 10 marzo 1998, l’iniziativa in oggetto prevede interventi straordinari di assistenza ai rifugiati riconosciuti ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951, nonché ai richiedenti lo status di rifugiato privi di mezzi di sussistenza e di ospitalità in Italia, diretti ad assicurare l’accoglienza, la sistemazione, l’assistenza sanitaria e i sussidi previsti dalla vigente normativa.

Le caratteristiche del progetto in questione e, in particolare, la forte incidenza, sul complesso degli interventi, delle vere e proprie spese d’accoglienza, fa ritenere che una possibile soglia di fattibilità possa essere raggiunta con l’inserimento in rete, durante l’anno considerato, di circa 5.000 persone per un periodo medio di accoglienza stimato in circa 180 giorni.

Infatti, nell’ipotesi in cui la tendenza registrata nel 1999 rimanga invariata e considerato che una percentuale di richiedenti asilo potrà optare per il contributo di prima assistenza di 34.000 Lire per 45 giorni previsto dalla normativa vigente, si ritiene plausibile stimare che l’assistenza in rete possa riguardare circa 5.000 persone, ovvero il 25% della popolazione considerata (15.000 richiedenti asilo, compresi i minori ed esclusi circa 5.000 stranieri che richiederanno l’erogazione diretta del contributo).

Il progetto si compone dei seguenti interventi, che saranno attuati attraverso l’insieme delle iniziative avviate su base locale:

La realizzazione degli interventi proposti verrà gestita e coordinata a livello centrale dal Ministero dell’Interno, dall’ACNUR e dall’ANCI.

I soggetti promotori valuteranno l’aderenza delle iniziative avviate su base locale alle priorità individuate e garantiranno il monitoraggio in itinere ed ex post delle stesse.

In considerazione del fatto che il progetto si basa sulla costituzione di una rete di coordinamento e di supporto tendente a favorire una migliore ottimizzazione delle risorse statali, locali e del privato sociale al fine di dar vita ad un sistema di accoglienza a livello nazionale, risulta condizione necessaria la costituzione di una segreteria tecnica del coordinamento, attraverso la quale gli enti proponenti monitoreranno l’effettiva attuazione dello stesso.

Tale segreteria tecnica del coordinamento avrà sede a Roma.

Il coordinamento si assume inoltre l’incarico di individuare, anche attraverso terzi, un soggetto che possa fungere da sede operativa e che possa avere la dotazione tecnica e i supporti informatici necessari.

Una delle attività di competenza del coordinamento sarà quella di predisporre e gestire servizi aggiuntivi al sistema quali, ad esempio, la dotazione a ciascun ospite di un tesserino su supporto magnetico, con indicazione dei suoi dati anagrafici e dello status di cui gode in Italia, che avrà la funzione di:

Il rilascio del tesserino e le gestione dei dati personali raccolti e autorizzati verrà effettuata da parte del coordinamento.

Gli interventi straordinari di assistenza da attuarsi interessano potenzialmente l’intero territorio italiano.

Gli enti attuatori delle iniziative su base locale sono i seguenti:

Hanno priorità le iniziative realizzate in modo congiunto dagli enti sopra menzionati, fermo restando che la Prefettura competente per territorio garantirà comunque e sempre ogni necessaria e possibile collaborazione.

E’ tuttavia essenziale che l’ente o gli enti impegnati nell’accoglienza garantiscano pienamente l’erogazione delle attività d’orientamento sociale e di informazione legale e protezione della persona, nonché il collegamento con il territorio circostante e, in particolare, l’accesso ai servizi presenti sullo stesso.

Gli ambiti territoriali più avanti elencati sono stati individuati al fine di effettuare le necessarie differenziazioni in relazione alle modalità in base alle quali gli interventi previsti devono essere realizzati.

Ferma restando l’annualità individuata nel presente progetto, i tempi di realizzazione e le relative fasi di attuazione verranno individuati nell’ambito delle singole iniziative territoriali.

In base a quanto precedentemente esposto, nell’ambito dell’intero territorio nazionale sono individuati, in funzione del tipo di azioni da realizzare, i seguenti ambiti territoriali:

In ciascuno degli ambiti territoriali menzionati si ritiene necessario che siano garantite le seguenti attività:

Ciascuna persona inserita nell’ambito del sistema deve necessariamente ricevere l’accoglienza, l’orientamento sociale e beneficiare delle attività di informazione legale e di protezione della persona.

L’accoglienza deve includere:

L’accoglienza a favore dei richiedenti asilo, dei profughi stranieri e dei rifugiati viene fornita in centri che possono essere di grandi (ad esempio, nelle aree metropolitane) ovvero, preferibilmente, di medie e piccole dimensioni.

E’ inoltre possibile ed auspicabile la sistemazione in alloggi, di proprietà o in affitto da parte degli enti impegnati nell’accoglienza.

La permanenza nei centri di accoglienza deve essere finalizzata a rendere la persona autosufficiente nel più breve tempo possibile.

L’assistenza può durare fino ad un massimo di 6 mesi. Proroghe di tale termine sono possibili solo in casi di particolare e documentata gravità, previa valutazione da parte del coordinamento.

I rifugiati riconosciuti ai sensi della Convenzione di Ginevra e i profughi stranieri possono essere assistiti anche mediante contributi alloggio. Ad essi devono essere parimenti forniti sia l’orientamento sociale che le attività di informazione legale e protezione della persona di cui possano aver bisogno.

L’erogazione dei contributi alloggio può durare fino ad un massimo di 4 mesi. I contributi possono essere utilizzati a copertura della caparra iniziale o come sostegno alle spese di affitto. Proroghe del termine previsto sono possibili solo in casi di particolare e documentata gravità e sempre quando non sia possibile fornire assistenza attraverso altre fonti di finanziamento. Tali proroghe saranno valutate caso per caso dal coordinamento.

Sono inoltre auspicabili progetti territoriali che prevedano iniziative finalizzate a rimuovere gli ostacoli che si frappongono al pieno accesso ai servizi presenti sul territorio (quali l’iscrizione alla ASL, ecc.) o l’erogazione di specifici servizi di particolare utilità per le categorie beneficiarie del presente progetto.

Con servizi di orientamento sociale si intendono attività di informazione e di indirizzo in merito a:

L’orientamento sociale ha come fine quello di indirizzare la persona verso le strutture dove possa usufruire dei servizi di cui necessita, ad esempio, indirizzandola nel centro dove viene garantita un’assistenza psicologica specifica per chi ha subito torture o traumi da guerra oppure, dove è attivato il corso di formazione professionale più consono alle sue capacità professionali.

Tale opera di indirizzo deve necessariamente essere coordinata a livello centrale per verificare l’incontro tra domanda e offerta di assistenza, accertare la disponibilità di posti presso la struttura individuata e procedere all’organizzazione del viaggio verso il luogo di destinazione.

L’attività di orientamento sociale è quindi finalizzata a garantire l’accompagnamento della persona per tutto il periodo di erogazione dell’assistenza e, di conseguenza, a evitare rischi di marginalizzazione legale e sociale e a permetterne la costante reperibilità sul territorio per tutta la durata della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato.

Poiché la conoscenza della lingua italiana è condizione essenziale per l’autosufficienza dell’individuo e per il suo inserimento sociale e, in prospettiva, nel mondo del lavoro, tutte le persone in accoglienza devono essere inserite in corsi di alfabetizzazione e di lingua italiana. L’ente responsabile deve garantire una adeguata offerta di corsi di lingua per le persone assistite.

E’ qui ricompresa l’attività di orientamento, informazione e sostegno legale, nonchè di supporto alle varie esigenze di spostamento connesse a:

- fasi della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato;

Le attività di orientamento sociale e di informazione legale e protezione della persona devono essere garantite a tutte le persone in accoglienza (sia nei centri di accoglienza, che attraverso i contributi alloggio).

Sono valutati anche i progetti esecutivi che ne prevedano l’erogazione a soggetti che non ricevano accoglienza presso le strutture facenti parte del sistema.

Le summenzionate attività di accoglienza, le attività di orientamento sociale, nonché quelle di informazione legale e protezione della persona interessano tutti gli ambiti territoriali individuati e saranno oggetto di particolare attenzione da parte del Coordinamento, tenendo conto dei principi e dei criteri di seguito individuati.

Tuttavia, come di seguito illustrato, la tipologia delle attività da realizzare presenta caratteristiche peculiari a seconda dei diversi ambiti territoriali coinvolti.

Nelle regioni maggiormente interessate dagli arrivi di richiedenti asilo, sono individuate le seguenti priorità:

in quanto ciò costituirebbe un’efficace alternativa ai movimenti verso le maggiori città italiane e verso gli altri Paesi Europei. La vicinanza e/o la contiguità di questa rispetto ai centri di prima accoglienza permetterebbe di passare ad una fase di gestione delle presenze sul territorio italiano, garantendo la reperibilità delle persone;

A tal fine è essenziale garantire una forte azione di forte orientamento sociale a partire dai centri di prima accoglienza, gestiti o convenzionati con il Ministero dell’Interno.

E’ essenziale garantire un forte azione di informazione legale a partire dai centri di prima accoglienza, gestiti o convenzionati con il Ministero dell’Interno.

Le aree metropolitane e urbane particolarmente esposte al fenomeno, sia del nord, del centro che del sud, sono spesso interessate dalla presenza di numeri rilevanti di richiedenti asilo sia in quanto punti d’approdo, sia in quanto punti di transito verso altri Paesi Europei.

Queste città sono inoltre caratterizzate da una insufficiente offerta di accoglienza e, in particolare, di possibilità di inserimento sociale.

Di conseguenza, sono individuate le seguenti priorità:

Come dimostra l’esperienza degli ultimi anni, una distribuzione per piccoli gruppi della popolazione di richiedenti asilo e di profughi rappresenta la soluzione ottimale sia per il singolo individuo che per l’impatto sul territorio interessato.

Il singolo individuo ha infatti l’opportunità di poter essere seguito da vicino, sia da un punto di vista legale che sociale, per tutta la durata dell’iter del procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato.

Allo stesso tempo, la sistemazione dei richiedenti asilo in strutture di medie-piccole dimensioni favorisce il sorgere di un ambiente solidale e pone le basi per il futuro inserimento sociale degli stranieri presenti.

Lo sviluppo di un’offerta d’accoglienza che coinvolga l’intero territorio nazionale - ad esclusione, di norma, delle aree metropolitane dove vi sono sia scarse possibilità di accoglienza, che minori prospettive per un successivo futuro inserimento sociale - è l’elemento centrale del sistema d’accoglienza prospettato.

Sono pertanto individuate le seguenti priorità:

Nelle località di confine dove si concentra il transito di richiedenti asilo diretti verso altri Paesi Europei, quali ad esempio Bolzano e Ventimiglia, sono individuate le seguenti priorità:

Per favorire il processo di integrazione delle persone alle quali lo Stato italiano ha riconosciuto la qualifica di rifugiato politico, da anni, il Ministero dell’Interno in collaborazione con l’ACNUR gestiscono un Programma che prevede interventi di prima assistenza, per il sostentamento dei singoli, per casi di riconosciuta fragilità sociale e di sostegno all’integrazione lavorativa.

Tuttavia, tali forme di sostegno all’integrazione si esauriscono nell’erogazione di contributi di natura economica che, seppur efficaci, hanno dimostrato di non essere sufficienti in casi che presentino particolari difficoltà di inserimento.

Gli ostacoli che, frequentemente, si frappongono a diversi rifugiati nel raggiungimento di un pieno inserimento sociale richiedono di predisporre forme di intervento che permettano di seguire da vicino il percorso di inserimento della persona, attraverso una specifica attività di sostegno da parte degli enti locali e degli enti del privato sociale.

Questi interventi dovranno quindi garantire la sinergia dei servizi e delle politiche di territorio previsti nella programmazione degli enti locali (politiche abitative, servizi alla persona, formazione professionale, educazione degli adulti, ecc.).

In questi casi è opportuno un percorso di accompagnamento che, individuando le necessità del singolo caso, preveda ora l’accoglienza, ora l’orientamento sociale o le attività di informazione legale e protezione della persona necessarie al raggiungimento di una completa autosufficienza.

In mancanza di un’apposita disciplina di riordino della materia, gli interventi qui proposti sono quindi da considerarsi straordinari in quanto non sono compresi nella programmazione e nella relativa destinazione delle risorse finanziarie attualmente disponibili.

In base alle esperienze più recenti del Ministero dell’Interno in ordine ai costi necessari per fornire un’accoglienza di medio livello, il costo pro-die procapite può variare da un minimo di 35.000 ad un massimo di 60.000 Lire (nelle ipotesi di gruppi particolarmente vulnerabili).

Considerando quindi una media di spesa a persona di circa 45.000, il costo complessivo del progetto, su base annua, risulterebbe di 40.500.000.000 Lire : Poiché alla concorrenza della predetta cifra, il Ministero dell’Interno intende partecipare anche attraverso le ordinarie dotazioni di bilancio, nonché con l’utilizzo della quota parte nazionale del Fondo Europeo per i Rifugiati, la richiesta di finanziamento è pari a Lire 40.500.000.000, così calcolata:

45.000 (costo pro-die procapite medio) x

180 (tempo di erogazione dell’assistenza) x

5000 (numero di beneficiari previsto) =

Nel suindicato importo sono ricomprese le spese stimate in circa il 10% inerenti alle attività del coordinamento centrale e delle iniziative che dovranno essere assunte a tale livello per un effettivo supporto e monitoraggio delle attività svolte nell’ambito dei progetti territoriali.

Precedenti assegnazioni del contributo otto per mille e/o precedenti richieste

Nessuna