La politica migratoria, in Italia e in Europa, sta diventando un asse portante delle politiche del lavoro, delle politiche di sviluppo e di stabilità, della politica estera e della politica sociale. Il cammino di queste politiche è tuttavia appena tracciato: il futuro presenterà sicuramente sfide e problemi, che richiederanno la messa a punto di nuovi strumenti e interventi. Il coordinamento tra enti locali, regioni e governo da un lato e tra Stati nazionali e entità sovranazionali dall’altro sarà necessario per gestire processi sempre più complessi e articolati.

Dopo l’incontro di Venezia del 25-26 febbraio, e in preparazione del Convegno Internazionale "Migrazioni. Scenari per il XXI secolo" che si svolgerà a Roma il 12-14 luglio 2000, l’Agenzia romana per la preparazione del Giubileo intende proporre ad un gruppo di esperti e referenti istituzionali che hanno collaborato a queste iniziative o che comunque lavorano su questi temi, una riflessione sugli scenari e le prospettive delle politiche per l’immigrazione in Europa ed in Italia.

Il Seminario del 14 giugno è finalizzato a discutere una sintesi della linee di analisi e delle proposte emerse a Venezia, con lo scopo di mettere a punto un documento da presentare al Convegno Internazionale.

Il documento, dal titolo "Migrazioni. Un’agenda per il 2010" raccoglie e presenta in forma sistematica spunti e proposte maturate nel corso del lavoro svolto, mettendo a fuoco le questioni e le principali "azioni" che saranno necessarie per governare il fenomeno migratorio nel medio periodo.

Si tratta di proposte che tengono conto delle esperienze e della situazione dei paesi con più antica immigrazione e che cercano di identificare, per ciascun livello di competenza (locale, regionale, nazionale, sovranazionale), le direzioni e le condizioni per una governo equilibrato dei fenomeni migratori in uno scenario di medio temine.

Fattori di attrazione e fattori di spinta si intrecciano significativamente nelle migrazioni che interessano l’Europa e l’Italia a inizio di millennio, determinando con ogni probabilità una crescita dei flussi che si protrarrà almeno per tutto il decennio.

La crisi demografica in Europa continuerà a determinare una riduzione della popolazione in età lavorativa, mentre è ragionevole attendersi, nei paesi avanzati, un aumento della domanda di lavoro, soprattutto di quello poco specializzato, stagionale e di servizio alla persona.

La contiguità tra paesi ricchi, con forte calo demografico e richiesta di manodopera a basso costo, ed aree povere, che registrano grande sviluppo di popolazione, continueranno nel prossimo decennio a sostenere una pressione migratoria, soprattutto dal Nord-Africa e dai Balcani. Verso la fine del decennio, la pressione migratoria da queste aree dovrebbe attenuarsi, mentre aumenterà ulteriormente quella dell’Africa subsahariana e dell’Asia.

Esiste anche concretamente la possibilità che si rafforzino i flussi migratori dovuti alla instabilità politica e ai conflitti etnici in molte aree del bacino euro-mediterraneo. Questa componente dei flussi migratori tenderà a confondersi in parte con i flussi migratori dovuti a ragioni strettamente economiche.

Una parte non marginale dei flussi che arriveranno nel prossimo decennio sarà collegato ai processi, ormai consolidati in tutti i paesi europei, di ricongiungimento familiare.

Nonostante il deciso miglioramento delle forme di controllo dell’immigrazione illegale, il fenomeno è destinato a continuare, anche perché è alimentato da organizzazioni specializzate nel traffico di esseri umani, sovente collegato all’intreccio criminale tra "mafie" straniere e italiane (droga, tratta, prostituzione, racket).

I contesti sociali ed economico in cui si inseriranno i flussi migratori sono e saranno, nel prossimo decennio, dominati da forti processi di cambiamento: la rivoluzione tecnologica in tutti i settori strategici (comunicazioni, biotecnologie, informatica) sta già avendo effetti sul lavoro, sulla struttura sociale, sulla distribuzione del reddito.

In questo contesto, l’immigrazione rappresenta una risorsa e una potenzialità sia per la società che accoglie, sia per gli stessi immigrati, che possono inserirsi in un quadro di maggiore dinamismo e flessibilità sul fronte produttivo ed occupazionale.

I flussi migratori dei primi 10 anni del 2000 richiameranno con sempre maggiore evidenza l’attenzione sul tema dei rapporti tra maggioranze e minoranze, tra economie e tra culture.

Le forme della nostra democrazia, in termini di autodeterminazione (soprattutto nella fase della formazione degli stati nazionali), di uguaglianza (con l’industrializzazione) e di inclusione (nella più recente fase degli stati del benessere), dovranno essere rivisitate alla luce dei problemi posti dai flussi migratori.

Anche le forme della cittadinanza saranno nel prossimo decennio al centro di una importante riflessione, che rifletterà le esigenze poste dalla crescita dei flussi migratori e dello sviluppo dell’Europa come entità sovranazionale.

Le migrazioni sono una risposta a squilibri di tipo economico o a forme di violazione dei diritti politici e sociali. In questo senso le migrazioni sono un progetto dell’individuo per migliorare se stesso e la possibilità di spostarsi e cercare altrove il proprio benessere appartiene alla sfera delle libertà dell’individuo.

Allo stesso tempo, le società organizzate devono poter esercitare la propria sovranità nella regolazione degli ingressi e della permanenza nel proprio territorio di cittadini di altri paesi.

La ricerca dell’equilibrio tra questi due diritti rappresenta un importante "test" per la nostra democrazia e per i valori su cui si fonda la società moderna.

La tutela dei diritti degli stranieri, la lotta al razzismo e alla discriminazione, la promozione dell’inserimento nel lavoro e nella società, il rispetto delle identità e dei legami culturali e religiosi, la promozione di rapporti e di collegamenti più stretti con la società sono gli aspetti con i quali si misurano i nostri principi democratici.

Il rispetto delle leggi, la condivisione delle regole del vivere sociale, l’adempimento dei doveri verso la società da parte degli immigrati sono le condizioni perché il processo di convivenza o di integrazione possa funzionare.

Le società fondate sul rispetto dei diritti della persona hanno il dovere di accogliere coloro che sono perseguitati per le loro idee, le loro origini, la loro religione. Il diritto di asilo e la tutela dei perseguitati devono essere garantiti anche di fronte alle inevitabili difficoltà.

• far conoscere le leggi che disciplinano l’immigrazione a cittadini e immigrati, in Italia e all’estero. Garantire la trasparenza delle misure che vengono adottate in materia;
• avviare programmi di informazione sui diritti e doveri degli immigrati attraverso le comunità e con l’uso dei media;
• rafforzare i programmi di repressione del razzismo e delle sue manifestazioni;
• sviluppare programmi di assistenza legale ai richiedenti asilo e miglioramento delle procedure di concessione dell’asilo;
• ridurre, quando non necessarie, le misure restrittive della libertà dei richiedenti asilo.

I processi migratori costituiscono un fenomeno globale. Essi si inseriscono nel quadro della integrazione e della liberalizzazione dei mercati mondiali e nel quadro della globalizzazione delle comunicazioni e dell’informazione. Nello scenario del 2010 queste caratteristiche si accentueranno.

Il governo del processo migratorio non può più essere efficacemente realizzato da un unico Stato, ma deve essere inquadrato in un ambito di coordinamento sovranazionale, anche perché nell’Unione europea la politica di uno stato ha un impatto diretto sugli altri Stati. E’ importante coordinare queste politiche anche a livello internazionale.

Le Istituzioni europee hanno mostrato grande interesse a dare impulso politico a questa materia. Il recente vertice di Tampere ha ribadito l’esigenza di una politica comune dell’Unione europea in materia di asilo e di migrazione e di un efficace collegamento tra politica migratoria e politica estera.

La complessità del fenomeno migratorio richiede un effettivo coordinamento anche a livello delle politiche interne degli Stati, che devono dotarsi di organismi capaci di effettivo intervento. La cooperazione tra enti locali, regioni e governi nazionali è essenziale per assicurare una equilibrata programmazione dei flussi e il migliore inserimento degli immigrati nel contesto lavorativo e sociale.

E’ necessario arginare la crisi di sfiducia sulle effettive possibilità di governo del processo migratorio che è diffusa tra i cittadini.

• creazione di strumenti statistici adeguati al monitoraggio dei flussi, della presenza di immigrati e delle loro condizioni. E’ necessario garantire che questi strumenti possano operare in modo indipendente;
• sostegno ai programmi di intervento delle organizzazioni internazionali che operano nel campo dell’assistenza e della formazione a migranti e rifugiati;
• creazione di strumenti e momenti di coordinamento tra i diversi governi europei per lo sviluppo di una politica migratoria armonizzata a scala dell’Unione;
• creazione in Italia di un riferimento istituzionale nazionale dotato di competenze in materia migratoria;
• creazione di un coordinamento permanente tra Stato, Regioni e Comuni in materia di politica migratoria;
• sviluppo del rapporto con i soggetti privati (sindacati, imprenditori, volontariato) da finalizzare a obiettivi chiari e condivisi nel settore delle migrazioni;
• sviluppo dell’informazione agli italiani e agli stranieri sulle legislazione in materia migratoria al fine di assicurare la trasparenza delle condizioni e delle modalità di accesso.

La domanda di lavoro resterà con ogni probabilità la principale determinante dell’immigrazione. Nello scenario del 2010, le società avanzate avranno bisogno di lavoratori da occupare nei settori tradizionali e nuovi, e come parziale compensazione del declino demografico. Allo stesso tempo, l’occupazione, il reddito e le condizioni di stabilità e benessere che ne derivano rendono possibili processi di sviluppo dei paesi di provenienza.

In questo scenario, è necessario collegare le questioni dello sviluppo economico con quello del governo dei flussi e dei processi di integrazione sociale e culturale, anche al fine di regolare in modo più adeguato le quantità e le qualifiche di lavoratori necessari. Le politiche di accesso devono trovare un equilibrio tra interessi delle imprese e dei lavoratori occupati.

E’ necessario combattere tutte le forme di lavoro nero, che costituiscono un serio pericolo per il mantenimento dei livelli salariali e consentono lo sfruttamento dei lavoratori immigrati. In particolare, è necessario lottare contro le forme di sfruttamento del lavoro minorile e contro il lavoro para-schiavistico.

Occorre migliorare la preparazione linguistica e professionale dei lavoratori stranieri, prima del loro arrivo nei paesi di destinazione.

• organizzazione, in collaborazione con Enti locali, Regioni, sindacati e imprese, di sistemi di rilevazione dei fabbisogni territoriali di lavoro e delle sue caratteristiche;
• programmazione della maggior parte dei flussi annuali, su base quantitativa e qualitativa, in funzione delle capacità di assorbimento del mercato del lavoro e delle capacità di integrazione della società di accoglienza;
• avvio di programmi di emersione del lavoro nero, con particolare attenzione ai settori che interessano i lavoratori stranieri;
• sviluppo dell’imprenditorialità degli emigrati, del credito finalizzato al sostegno del "progetto economico" dell’immigrato, di forme di "credito d’onore", del microcredito, di programmi di risparmio concordato per lo sviluppo del lavoro autonomo, delle piccole imprese;
• promozione di programmi formativi capaci di accompagnare l’inserimento lavorativo degli immigrati, la loro crescita professionale, i loro progetti di rientro e di investimento produttivo;
• estensione delle misure di ammortizzazione sociale per la disoccupazione ai migranti;
• lotta alla discriminazione e al razzismo nel posto di lavoro;
• eliminazione, quando non necessario, delle limitazioni di accesso al lavoro per non cittadini.

Nel prossimo decennio il sostegno alle politiche di stabilità nel Mediterraneo, nell’Europa orientale e nei Balcani avrà priorità nella politica estera dell'’Italia e dell’Europa.

In questo contesto diventerà importante definire un più stretto legame tra quadro demografico, fabbisogni di capitale umano e sviluppo delle relazioni internazionali con i paesi di emigrazione.

Sarà necessario collegare le politiche del lavoro con le politiche migratorie e queste ultime con le politiche di cooperazione. Andranno sostenuti ed incentivati i rientri di quegli emigrati che intendono rientrare nel paese di origine dopo aver raggiunto i propri obiettivi economici. E’ soprattutto importante incentivare l’uso produttivo delle rimesse.

Solo una attenta considerazione dei processi di integrazione sovranazionale, ed in particolare per il contesto europeo dell’allargamento all’Europa dell’Est e del Partenariato Euro-Mediterraneo, potrà contribuire alla crescita dei livelli di sviluppo e di stabilità regionale e mondiale.

Solo una politica di stabilità e di sviluppo potrà nel medio periodo eliminare le cause delle migrazioni non volontarie.

• sviluppo delle forme di cooperazione multilaterale, degli accordi di bacino, dei piani di sviluppo interregionali, del partenariato euro-mediterraneo;
• sviluppo di forme di cooperazione decentrata che colleghino comunità di origine degli immigrati e comunità locali di insediamento;
• individuazione e sostegno di modelli efficaci di supporto allo sviluppo della microimpresa e delle piccole e medie imprese e dell’impiego produttivo delle rimesse degli emigrati nei paesi di origine;
• sviluppo di programmi di rientro produttivo e di cooperazione internazionale e credito finanziario per il trasferimento di competenze e processi di sviluppo nelle zone di provenienza degli emigrati.

La condizione di irregolarità di molti immigrati costituisce uno dei principali fattori di destabilizzazione dei dispositivi che regolano l’accesso e l’integrazione. Inoltre, la diffusa irregolarità aumenta i rischi di reclutamento da parte della criminalità organizzata e non, e di crescita dei livelli di vulnerabilità dei migranti.

La criminalità organizzata che sfrutta le situazioni di bisogno con l’offerta di trasferimenti clandestini, di lavoro illegale e di tratta degli esseri umani, deve essere combattuta con fermezza. La criminalità ordinaria e la microcriminalità devono essere prevenute al primo insorgere, specie nelle aree caratterizzate da forte devianza endemica. Il mercato che ruota attorno alle attività criminali deve essere individuato e combattuto.

Nonostante le regolarizzazioni degli immigrati attuate in Italia e in altri paesi europei negli ultimi 15 anni, il numero di irregolari è ancora ampio, in Italia come in Europa. Anche se è noto che il fenomeno ha in tutte le società caratteristiche fisiologiche, è necessario affrontarlo con decisione, con misure di controllo e di graduale assorbimento, perché determina rischi per la sicurezza collettiva, alimenta l’area del lavoro nero e crea "catene migratorie" irregolari sempre più estese.

• diffusione dell’informazione al pubblico sui rischi e le sanzioni previste dalla legge per l’impiego di immigrati irregolari e sui vantaggi della presenza e del lavoro regolari;
• controlli, specie nel lavoro, a carattere soprattutto preventivo, volti a reprimere le forme di sfruttamento ed a chiarire le procedure più adeguate per la gestione regolare della manodopera straniera e per l’accesso regolare degli stranieri;
• pieno dispiegamento delle possibilità offerte dalla normativa vigente per la concessione di permessi stagionali, per l’organizzazione del lavoro autonomo e per la ricerca di lavoro regolare;
• sviluppo di altre formule atte a flessibilizzare e semplificare le modalità di ingresso e di lavoro regolare, in funzione delle esigenze del mercato del lavoro;
• intensificazione della lotta al traffico di persone e alla tratta;
• prevenzione sul territorio della microcriminalità e dello sfruttamento illegale di stranieri nello spaccio e nella prostituzione;
• programmi di recupero e riabilitazione per stranieri coinvolti nella criminalità;
• sviluppo dei programmi sostegno agli immigrati minori non accompagnati.

Non c’è politica di integrazione senza corretta politica della rappresentanza degli interessi. Su questo tema si sono avuti alcuni tentativi di approccio, ma con scarsi risultati fino ad oggi.

Procede nel frattempo il processo di formazione spontaneo della rappresentanza attraverso le associazioni nazionali, i luoghi italiani della socialità e della concertazione, l’opera degli enti locali.

La politica della rappresentanza deve dare vita ad una rete flessibile ma forte di legami e di flussi comunicativi su tutto il territorio, con spazi di confronto e canali di espressione adeguati.

La questione della cittadinanza agli immigrati va affrontata con gradualità, collegando l’accesso e la partecipazione ai diritti di cittadinanza, compreso il voto amministrativo e politico, al loro grado di radicamento e stabilizzazione.

• definizione di standard di diritti di cittadinanza concordati a livello europeo, da realizzare in ciascuno dei paesi membri;
• organizzazione di servizi dedicati, funzioni e personale dedicato nelle strutture di servizio rivolte a tutta la popolazione, con personale dell’ordine formato ad hoc;
• realizzazione di una guida da distribuire assieme al visto o al primo permesso;
• offerta di un corso di formazione nella fase di accoglienza (lingua e servizi), che aiuti i nuovi arrivati a definire il proprio programma di impiego e di vita;
• voto amministrativo a livello locale, da concedere a tutti gli immigrati regolari, dopo un periodo determinato di permanenza;
• avvio di forme di rappresentanza degli interessi dei migranti in strutture territoriali (del tipo dei costituendi Consigli territoriali in Italia).

Il radicamento territoriale degli immigrati è uno degli aspetti più rilevanti del processo di integrazione.

Nel rispetto della libertà individuale e delle opportunità lavorative è necessario prevedere servizi differenti e soluzioni urbanistiche differenziate a seconda della concentrazione territoriale degli immigrati, della presenza di "quartieri etnici" o di aree di degrado a composizione demografica mista. Per agevolare il radicamento territoriale, occorre facilitare l’accesso degli immigrati regolari all’alloggio, promuovere i ricongiungimenti familiari, migliorare l’accesso al sistema scolastico e promuovere la sua funzione nella formazione e nell’integrazione degli immigrati.

Fino ad oggi le comunità nazionali, religiose o regionali di appartenenza degli immigrati non sono state oggetto di una adeguata attenzione. In un prossimo futuro esse dovranno diventare una leva importante dei processi di integrazione, e se ne dovrà studiare una strategia di accreditamento, riconoscimento, partecipazione e ascolto.

• progetti di riqualificazione ambientale ed urbana nelle aree di maggiore concentrazione degli immigrati;
• collocazione di servizi ad hoc in aree urbane di particolare concentrazione;
• sostegno allo sviluppo di luoghi di incontro sociale e religioso;
• promozione di attività di incontro e discussione della condizione degli immigrati a livello cittadino e di Consigli di quartiere;
• regolamentazione dell’accesso alla edilizia pubblica e all’edilizia agevolata per gli immigrati regolari.

Il rapporto tra cittadini e immigrati è destinato a cambiare, con lo sviluppo del processo migratorio, con l’intensificarsi dei rapporti umani e sociali e con il passare delle generazioni. Questo processo può essere aiutato da politiche che aiutino, con l’informazione e la promozione di canali di comunicazione e scambio, la formazione della "esperienza" multiculturale.

Già da ora i modi e le forme di accettazione dell’immigrazione variano notevolmente a seconda del contesto territoriale e delle sue caratteristiche sociali ed economiche. Sempre più occorrerà porre attenzione alle differenze etniche, culturali, religiose, politiche, di genere, di generazione esistenti tra i cittadini che convivono su uno stesso territorio, ed alle capacità di assorbimento dei vari contesti, allo scopo di elaborare differenti modelli di integrazione.

Dovranno essere favoriti i rapporti con le comunità di origine. Dovranno essere individuati luoghi e forme per la salvaguardia della identità culturale e lo scambio tra diverse etnie, religioni e culture.

• monitoraggio della evoluzione dei rapporti tra della cultura nazionale e locale e la cultura delle nuove minoranze;
• individuazione di forme di supporto al confronto culturale ed alla riscoperta dei valori culturali tradizionali locali;
• sostegno alle iniziative culturali di incontro e scambio tra culture diverse e a programmi;
• sviluppo di programmi miranti ad educare gli immigrati ai valori culturali della società ospitante;
• supporto all’associazionismo etnico e culturale e supporto alle associazioni miste;
• procedure di riconoscimento ed accreditamento presso le autorità locali, la società civile ed il mondo della cultura e della comunicazione, dell’associazionismo etnico e misto;
• sviluppo della formazione linguistica nelle lingue di origine degli immigrati e nella lingua del paese di accoglienza;
• repressione radicale del razzismo e delle manifestazioni di odio nei confronti degli immigrati.

L’inserimento dei figli degli immigrati ed in generale delle seconde generazioni nella società è uno degli obiettivi principali del processo di accoglienza e di costruzione di condizioni migliori per il futuro.

L’alta percentuale di minori presenti nelle scuole in Europa e anche in Italia va seguita con attenzione per sostenere insegnanti ed alunni.

I ragazzi stranieri vanno aiutati a salvaguardare la propria cultura di origine e ad acquisire quella della società che li accoglie.

L’educazione civica, parte fondamentale della formazione scolastica, va riformulata, inserendovi elementi di esplicitazione dei limiti e delle componenti fondamentali della cittadinanza e dell’appartenenza sociale.

Elemento essenziale è inoltre quello dato dalla necessaria revisione di tutti i programmi scolastici e dall’aggiornamento dei testi scolastici, affinché siano adeguati anche per i nuovi alunni ed evitino di dare spazio ad una rappresentazione stereotipata del mondo dell’immigrazione.

• sviluppo di linee guida sulla didattica, e sul modo di affrontare la multiculturalità nella scuola, come sta cercando di fare la apposita Commissione presso il Ministero della Pubblica Istruzione italiano;
• revisione dei contenuti dei libri scolastici, e soprattutto di quelli delle materie storico-sociali, rispetto alla rappresentazione della culture diverse e delle migrazioni;
• corsi di lingua e cultura dei paesi di origine nelle scuole e attività didattiche sul tema dell’incontro tra culture diverse;
• promozione degli scambi culturali delle scuole con i paesi di origine degli immigrati;
• formazione ricorrente degli insegnanti, dei direttori didattici e dei presidi, e di tutto il personale scolastico sul tema della multiculturalità;
• programmi per il riconoscimento dei titoli di studio conseguiti nei paesi di origine;
• facilitazione dell’acquisizione della cittadinanza per i figli di immigrati nati in Italia.

La rappresentazione degli immigrati attraverso i mass-media rimane basata fino ad oggi su di una terminologia allarmistica e su immagini di devianza. Più corrette modalità di rappresentazione sono essenziali non solo per l’evoluzione della cultura collettiva nazionale, ma anche per il rafforzamento dell’identità positiva degli immigrati nella società di accoglienza.

Codici di autoregolamentazione esistono in altri campi, ad esempio per la rappresentazione dei minori. Un simile codice potrebbe essere sviluppato anche per la rappresentazione degli immigrati e l’uso corretto di termini come immigrato, straniero o extracomunitario.

Occorre lavorare su tutti i canali di comunicazione pubblica, dal cinema, al teatro, alle arti visive, alla editoria, oltre che sulla televisione, la radio ed i giornali, per diffondere strumenti, modelli e modalità di mediazione e comunicazione volti a garantire parità di accesso e forme di corretto scambio e confronto tra mondi differenti.

• informazione corretta degli operatori dei mass-media e loro coinvolgimento e responsabilizzazione rispetto agli effetti dei messaggi;
• codice di auto-regolamentazione per giornalisti ed operatori delle arti e della cultura;
• formazione di mediatori culturali;
• promozione di editoria, pubblicistica, cinematografia, teatro, televisione che affrontino correttamente il tema, valorizzando il contributo degli immigrati, in particolare al sistema economico;
• promozione di strumenti di informazione e di prodotti culturali nelle lingue di origine.