La guerra che ha sconvolto la Federazione Yugoslava durante la prima metà del 1999, provocando un fortissimo esodo di civili dal Kosovo, ha messo in luce, ancora una volta, la mancanza in Italia di qualsiasi realtà dell’accoglienza capace di far fronte a questa situazione d'emergenza. Per fornire una risposta immediata all’esigenza alloggiativa dei profughi, ha preso avvio il 12 luglio 1999 il progetto "Azione comune" che nonostante la sua brevità (luglio — dicembre 1999), oltre a fornire protezione sociale a parte dei profughi Kosovari arrivati in Italia, ha mostrato alcune qualità che, se sviluppate, possono gettare le basi di un sistema d’accoglienza a livello nazionale oltre l’emergenza.

Sulla base di questo ragionamento nasce, il 1 gennaio 2000, "Azione Comune 2000", finanziato, come il precedente, dalla Commissione Europea e cofinanziato dal Ministero dell'Interno che pur riproducendo il progetto del’99, estende il target dei beneficiari ai richiedenti asilo, profughi e rifugiati indipendentemente dal paese di origine. D’altra parte "Azione Comune 2000" dispone di fondi molto più limitati rispetto a quelli messi a disposizione per l’emergenza del 1999.

2.1 Attori coinvolti nel progetto. Il progetto riunisce in sé enti istituzionali, associazioni di ispirazione religiosa e laica, sindacati ed organizzazioni non governative che, a vario titolo e sulla base delle loro peculiari competenze, intervengono nell’accoglienza e nell’offerta di servizi ed attività ulteriori (si veda punto 6 per una descrizione dettagliata dei partner)

2.2 Caratteristiche innovative.

• Un'accoglienza altamente qualificata è l'obiettivo principale di "Azione Comune 2000". Tale accoglienza oltre a garantire sicurezza e dignità ai beneficiari favorisce la realizzazione concreta di ogni singolo progetto di vita, sia esso di rimpatrio o d'inserimento in Italia.

• L’offerta di quelle attività trasversali (orientamento sociale, legale, corsi di lingua, di formazione al lavoro, sostegno medico e psicologico etc….) necessarie per la definizione del progetto di vita e per l’inserimento territoriale dell’individuo, che vengono svolte sia all'interno che fuori dei centri di "Azione Comune 2000".

• La formula dei contributi alloggio attraverso la quale sono gli stessi beneficiari ad attivarsi per trovare una soluzione alloggiativa (un appartamento o una stanza) e a proporla all’ente erogatore. Quest’ultimo, previa analisi del progetto individuale, copre le spese di vitto ed alloggio per un periodo limitato e in modo decrescente, al termine del quale l’interessato dovrà essere in grado di provvedere autonomamente alle proprie necessità.

2.3 Estensione territoriale. Azione Comune 2000 è presente in 10 regioni italiane con 26 centri, in altre tre regioni vengono erogati i contributi alloggio e i servizi trasversali si estendono sulla maggior parte del territorio nazionale.

2.4 Durata del progetto. gennaio — ottobre 2000

* 992 in centri collettivi - 272 tramite i contributi alloggio - 192 in strutture di prima assistenza (132 Arcidiocesi di Lecce, 60 CTM-Movimondo)

** 1.586 nei centri di accoglienza - 10.289 fuori dei centri di accoglienza

*** 557 in centri collettivi - 95 tramite contributi alloggio (dato fotografato al 31.5.00)

****il dato è parziale in quanto non è stato possibile fino ad oggi raccogliere i dati relativi all’erogazione delle attività trasversali da parte di tutti i partner del progetto.

Al momento della partenza del nuovo progetto Azione Comune 2000 i posti disponibili erano 1.000, avendo raggiunto in Azione Comune 1999 l’obiettivo di creare 1.000 nuovi posti letto. Di conseguenza i beneficiari assistiti (complessivamente nei centri e attraverso contributi alloggio) in gennaio erano oltre 960, superando di gran lunga il target che il bilancio del progetto permetteva, evidenziando subito la necessità di reperire fondi addizionali.

Contributi alloggio dal 1.1.00 al 30.5.00

* In tale "categoria" rientrano coloro che sono volontariamente usciti dall’assistenza per recarsi in altri paesi europei, i Rom che si sono diretti verso i campi nomadi dove già avevano parenti, nonché tutti coloro che hanno lasciato i centri e dei quali se ne è persa ogni traccia. Sono conteggiati in questa "categoria" anche i ricongiungimenti familiari, i trasferimenti , il conseguimento della maggiore età per gli ospiti del CTM, il raggiungimento dei termini massimi previsti dal progetto per l’accoglienza (tali ospiti sono stati fatti uscire semplicemente dal progetto ma non dall’assistenza da parte delle organizzazioni che li avevano in carico).

**Questo periodo si è rivelato spesso sufficiente per dare la possibilità all’individuo o alla famiglia di proseguire un cammino d’integrazione autonomo, fermo restando che anche dopo la sospensione dei contributi finanziari le persone continuano ad essere seguite dal punto di vista sociale e legale laddove ve ne sia bisogno.

Nell’intento di fornire un’accoglienza di "alta qualità" in grado di determinare e potenziare le capacità dei singoli beneficiari sono state offerte loro delle attività trasversali che vengono svolte sia all’interno dei centri di "Azione Comune 2000" che fuori da questi, a beneficio di coloro che non possono o non vogliono esservi accolti.

4.1 Categorie vulnerabili. In alcuni casi le attività trasversali hanno assunto caratteristiche peculiari dovute alla particolarità dell’accoglienza.

• Minori non accompagnati sono ospitati in uno dei centri pugliesi di Azione Comune, nel quale alle attività di cui sopra si aggiungono quelle necessarie per il ricongiungimento familiare, attività di sostegno scolastico e/o formazione tecnica, animazione culturale e sportiva, inserimento lavorativo una volta raggiunta la maggiore età, rimpatrio assistito.

• Vittime di tortura e di tratta sono state assistite in modo specialistico in collaborazione con "Medici contro la tortura".

• I bambini sono ospitati in gran numero nei centri di Azione Comune 2000, in alcuni costituiscono circa la metà della popolazione degli ospiti. Particolare attenzione viene posta nel progetto all’assistenza e al processo integrativo dei bambini attraverso l’inserimento scolastico, e specifiche attività trasversali.

Il progetto "Azione Comune" (sia nel 1999 che nel 2000) in molte occasione ha dovuto affrontare situazioni di emergenze territoriali riempendo i vuoti che di volta in volta si sono palesati. Alcuni esempi:

• Comiso: Azione Comune 1999 ha accolto in due diverse occasioni ospiti provenienti dal campo di Comiso. La prima volta in luglio, trasferendo 34 ospiti al centro di Nettuno, la seconda volta ad agosto, trasferendo 77 persone verso i centri del Lazio e del Piemonte. Costituendo, il trasferimento, l’unica possibilità di rimanere in Italia per coloro che non volevano rimpatriare.

• Firenze: nell’ottobre 1999 la Prefettura di Firenze ha richiesto ad Azione Comune di prendere in carico alcuni degli ospiti di un centro di accoglienza alla periferia della città. Dopo l’intervento della Banca dati posti e della banca dati servizi che hanno condotto interviste nel centro, 57 dei circa 100 ospiti sono stati trasferiti a Rimini.

• Bologna: fin dai primi mesi del 2000 Azione Comune è stata contattata della Prefettura di Bologna al fine di inserire nei centri del progetto alcuni ospiti di una struttura in Bologna la quale accoglieva prevalentemente kosovari e che non poteva rimanere aperta. Il 4 maggio è stato effettuato il trasferimento di 22 persone verso il centro di Monopoli (BA).

• Fiumicino e Malpensa: Azione Comune in diverse occasioni si è occupato di emergenze alloggiative per richiedenti asilo e profughi appena arrivati.

• Casi Dublino: in almeno 50 casi Azione Comune ha risposto alle richieste dell’Unità Dublino del Ministero dell’Interno ospitando richiedenti asilo che sulla base della Convenzione Dublino sono rientrati in Italia. Nella sua relazione di valutazione del progetto Azione Comune 1999 il Ministero dell’Interno ha scritto: "molto spesso le strutture di Azione Comune sono intervenute, su richiesta anche di questa amministrazione centrale, per far fronte a dei casi per i quali la normativa vigente imponeva un tipo di intervento assistenziale più limitato, quantitativamente e qualitativamente, di quello invece necessario e che è stato garantito".

• Casi individuali: i singoli partner di Azione Comune si sono in diverse occasioni occupati di casi individuali su segnalazione delle Prefetture, Questure, Comuni, istituzioni centrali e di altre organizzazioni esterne al progetto offrendo soprattutto assistenza legale ed accompagnamento sociale.

• In seguito all’afflusso straordinario di profughi Rom nell’estate 1999, operatori di Azione Comune hanno intrecciato a livello territoriale attività di monitoraggio e consulenza per i Rom kosovari presenti nei campi nomadi di Firenze, Brescia, Bergamo, Venezia, Bologna e per le associazioni e gli enti locali che si trovavano ad affrontare una vera e propria emergenza.
• Bari : fin dall’inizio del progetto e per tutti i mesi estivi (luglio, agosto, settembre) Azione Comune ha mantenuto attivo uno sportello di orientamento socio-legale presso il centro di prima accoglienza dell’aeroporto Bari Palese al fine di individuare i casi più vulnerabili da segnalare per la presa in carico ad Azione Comune. I profughi di Bari Palese erano soprattutto Rom kosovari provenienti dal Montenegro.

• Consiglio Italiano per i Rifugiati (Cir): capofila del progetto, partecipa allo stesso anche come Segreteria del coordinamento.

• Associazioni Cristiane Lavoratori Italiani (Acli): accoglienza in una struttura in Puglia destinata prevalentemente a famiglie.
• Caritas diocesana di Roma; Confederazione Italiana Sindacati Lavoratori (Cisl); Consiglio Italiano per i Rifugiati (Cir): assistenza a richiedenti asilo, rifugiati e profughi mediante contributi alloggio e attività trasversali. Prevalentemente su Roma, in Lombardia e in Friuli Venezia Giulia
• Federazione delle Chiese Evangeliche in Italia (Fcei): assistenza alloggiativa per rifugiati, richiedenti asilo e profughi ed attività trasversali in piccoli centri di accoglienza e mediante contributi alloggio nelle regioni Campania, Lazio, Lombardia, Puglia, Sicilia.
• Focus - Casa dei diritti sociali: accoglienza e ospitalità di profughi, richiedenti asilo e rifugiati in una struttura di media grandezza nel Lazio. Attività di assistenza a vittime di tortura. Attività di consulenza su tutto il territorio italiano.
• Consorzio Italiano di Solidarietà (Ics): attraverso una rete di organizzazioni pertner (trai quali un’importante collaborazione è stata stretta con Arci Toscana) gestisce circa la metà dei centri di accoglienza di Azione Comune in Toscana, Friuli Venezia Giulia, Veneto, Piemonte, Lombardia.
• Unione Italiana del Lavoro (Uil): assistenza alloggiativa in una struttura dell’Emilia Romagna.
• Centro Informazione ed Educazione allo sviluppo (Cies): servizio di mediazione culturale ed interpretariato a favore dei rifugiati assistiti in "Azione Comune 2000";
• Ctm-Movimondo: assistenza a minori non accompagnati in una struttura alloggiativa situata in Lecce.

Per maggiori dettagli sui partner operativi delle singole organizzazioni si veda allegato n.II.

L'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati e' coinvolto dall'esterno, con un ruolo di monitoraggio e di valutazione delle attività realizzate nell'ambito del progetto.

Il potere decisionale nell’ambito del progetto appartiene ad un organo collegiale, il Coordinamento, nel quale siede almeno un rappresentante di tutti i partner. Tale organo mantiene un costante controllo su tutte le attività poste in essere dal progetto attraverso riunioni mensili, che generalmente hanno luogo in Roma. Il coordinamento può contare sulla partecipazione dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati e della Divisione Generale Servizi Civili del Ministero dell’Interno. A partire dall’inizio del progetto 2000, per evitare possibili problemi nel coordinamento di tante e tali realtà, è stato creato anche un Coordinamento ristretto, formato da Cir, Ics e Cds, con la partecipazione dell’Acnur, con funzione propulsiva e di indirizzo di fronte al Coordinamento. Quest’organo grazie proprio alle dimensioni ristrette ha potuto presentare proposte sull’attuazione del progetto decise poi all’interno dell’organo collegiale.

Il Cir fin dal 1999 ha istituito una Segreteria del coordinamento al fine di mantenere uno stretto coordinamento e rafforzare la dimensione di rete tra i partner del progetto. La Segreteria mantiene i contatti con i finanziatori del progetto; redige relazioni quindicinali sullo svolgimento delle attività, è la principale referente per le questioni amministrative; verifica gli standard di accoglienza attraverso visite ai centri di accoglienza.

• Una Banca Dati Posti, curata dall’Ics Trieste, offre un servizio per l’incontro tra domanda ed offerta delle disponibilità alloggiative.
• Una Banca Dati Servizi, curata dalla Cds offre un’attività di monitoraggio verifica e supporto all’assistenza fornita ai beneficiari del progetto all’interno dei centri, otre che un servizio di scambio e aggiornamento di informazioni a livello nazionale ed internazionale nel settore.
• Il Cies mette a disposizione dei partner del progetto un servizio di intermediazione linguistico-culturale.

8. GESTIONE FINANZIARIA 1999 2000

Finanziamenti dell’Unione Europea: EUR 3.345.809 EUR 1.706.034,21

Finanziamento del Ministero dell’Interno: EUR 1.342.000 EUR 784.865,35*

La trasparenza della gestione di tali finanziamenti è garantita, e può essere in ogni momento verificata, attraverso rapporti (Bimestrali, Intermedi e Finali) inviati alle summenzionate Istituzioni.

Per il progetto del 1999 è stato creato un gruppo di esperti al fine di valutare le attività ed i risultati raggiunti dal progetto stesso. Tale gruppo era formato da istituzioni (Ministero dell’Interno, Ministero della Solidarietà Sociale, Comune di Roma) associazioni private (Associazione Nazionale Comuni d’Italia), organizzazioni internazionali (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati) e organizzazioni non governative (Caritas di Roma). La formazione di un gruppo di valutazione con uguale struttura è previsto anche per il progetto 2000.

9.1 Valutazione Acnur. "Il progetto Azione Comune è apparso come primo tentativo strutturato e coordinato di porre in essere un modello di accoglienza per far fronte ad arrivi massicci di profughi e sfollati, in genere fronteggiati in modo emergenziale (…)"; "In relazione al modello di accoglienza proposto, l’ACNUR esprime dunque un giudizio estremamente positivo in quanto ritiene che una distribuzione per piccoli gruppi della popolazione rifugiata sul territorio italiano sia il modello più consono per creare un ambiente solidale e per ridurre i problemi logistici dell’assistenza"; "(…) è importante rilevare che nell’ambito del nuovo progetto di accoglienza "Azione Comune 2000", gli attuali partner stanno svolgendo un intenso lavoro volto ad affrontare e a risolvere alcune delle difficoltà riscontrate nell’esperienza precedente"

10.1 Valutazioni esterne sulla dimensione di rete creata dal progetto "Azione Comune":

Caritas diocesana di Roma: " In un panorama così frammentato ed eterogeneo il progetto Azione Comune si segnala per il lodevole tentativo di collegare dieci regioni italiane attraverso le sinergie di dodici associazioni del privato sociale, distribuite sul territorio" e ancora, " Il progetto Azione Comune ha gettato le basi di un lavoro in rete a livello regionale, di cui il paese avverte molto la mancanza e su cui sarà opportuno continuare a lavorare".

Ministero dell’Interno: in relazione al rapporto con le Prefetture "si è riscontrata una pronta e rapida collaborazione che si è venuta consolidando mano a mano che maturava la consapevolezza della comune finalità dell’azione a tutela dello straniero in assistenza".

12.1 Difficoltà oggettive. Le maggiori difficoltà riscontrate nell’attuazione del progetto derivano dai seguenti dati di fatto:

• Incertezza del diritto e delle procedure in Italia relative alla possibilità di lavorare dei richiedenti asilo. Di fatto niente è disposto in proposito mentre le procedure variano da regione a regione, da ufficio di collocamento a ufficio di collocamento.
• Incertezza della situazione di coloro che hanno un permesso di soggiorno per protezione temporanea, la cui scadenza è prevista per il 30 giugno prossimo. Gravi difficoltà sono state incontrate per l’inserimento lavorativo di queste persone data la temporaneità del loro permesso di soggiorno. A tutt’oggi i kosovari con permesso di soggiorno per protezione temporanea rappresentano circa il 40 % degli assistiti di Azione Comune 2000 (al 31.5.00 coloro che godono di protezione temporanea nei centri di Azione Comune sono 221 su 557).
• Straordinario afflusso di profughi Rom per i quali Azione Comune ha rappresentato un’importante opportunità (la maggioranza degli assistiti nei centri del progetto appartengono attualmente a questa comunità). Arrivati in Italia tra l’agosto e l’ottobre del 1999, è stata loro offerta un’alternativa ai campi nomadi delle periferie italiane, dove le condizioni di vita sono a dir poco difficoltose. La particolarità di questa comunità, il fatto che per la maggior parte non abbiano potuto godere del permesso di soggiorno per protezione temporanea dopo l’intervento della circolare del Ministero dell’Interno dell’agosto del 1999 (attraverso la quale si dava istruzione alle Prefetture di interrompere il rilascio dei permessi di soggiorno umanitari) e che quindi abbiano dovuto presentare domanda d’asilo per rimanere in Italia, sono i fattori che hanno comportato le maggiori difficoltà per l’assistenza e l’inserimento dei Rom seguiti in Azione Comune.

I sub-obiettivi del progetto quali un rapido ricambio nei centri di Azione Comune dei beneficiari dell’assistenza attraverso un altrettanto rapida attuazione dei singoli progetti di vita, che fossero di inserimento territoriale o di rimpatrio, sono risultati di difficile raggiungimento a causa delle su esposte difficoltà oggettive sia di carattere normativo che pratico. Non è stato facile coordinare i metodi di lavoro e i sistemi di intervento in una realtà in continuo mutamento.