Al Presidente del Consiglio dei Ministri
Al Ministro dell’Interno
Al Ministro del Lavoro
Al Presidente del Comitato per i minori stranieri
e p.c.
Al Presidente della Commissione per le politiche di integrazione
Al Prefetto di Torino
Al Questore di Torino
Al Dirigente dell’Ufficio Stranieri della Questura di Torino
Al Presidente del Tribunale per i minorenni di Torino
Al Procuratore Generale della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni di Torino
Al Giudice Tutelare presso il Tribunale di Torino
Al Presidente della Sezione Minorenni della Corte d’Appello di Torino
Al Dirigente dell’Ufficio Minori Extracomunitari del Comune di Torino
Torino, 21 luglio 2000
Signor Presidente del Consiglio, Signori Ministri, Signor Presidente del Comitato per i minori stranieri,
Vorremmo porre alla Loro attenzione alcuni seri problemi sorti in merito al rilascio del permesso di soggiorno ai minori stranieri non accompagnati, e ai diritti connessi a tale permesso di soggiorno.
Il primo problema riguarda la documentazione richiesta al minore per il rilascio del permesso di soggiorno: è sufficiente che sia accertata la minore età? È necessario che il minore sia identificato con certezza? Si richiede il passaporto?
Sappiamo che il Presidente del Comitato per i minori stranieri ha già posto tali quesiti al Capo della Polizia, ricevendone risposta. Tuttavia, riteniamo importante che tutte le Questure ricevano al più presto chiare indicazioni in merito, al fine di non dar luogo a prassi differenziate sul territorio.
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Il secondo problema attiene invece alla possibilità di conversione del permesso di soggiorno per minore età in altro titolo di soggiorno al compimento della maggiore età.
Molti dei minori stranieri non accompagnati, che in base al regolamento di attuazione del T.U. 286/98 otterranno il permesso di soggiorno per minore età, sono inseriti in un positivo percorso educativo e di integrazione: frequentano la scuola, frequentano corsi di formazione professionale, lavorano con contratti di lavoro regolari … Se non si riconoscerà la convertibilità del permesso di soggiorno per minore età, al compimento del diciottesimo anno essi diventeranno improvvisamente immigrati clandestini, privati di quasi ogni diritto e passibili in qualsiasi momento di espulsione. Il percorso di integrazione si interromperà e questi adolescenti verranno risospinti nel mondo del lavoro nero e dello sfruttamento, o addirittura della delinquenza e della criminalità.
L’assurdità di tale situazione — sia dal punto di vista della tutela del minore (data la rilevanza per il minore delle prospettive di continuità del percorso di integrazione), sia per la società italiana — era stata già rilevata nella prima metà degli anni ’90, quando era stato introdotto il permesso di soggiorno per motivi di giustizia per i minori in stato di abbandono destinatari di un provvedimento dell’Autorità Giudiziaria.
La circolare del Ministero del Lavoro 19.9.95, infatti, stabiliva che "[...] Da alcuni Uffici del lavoro, peraltro, sono stati segnalati casi di particolare gravità riferiti a minori che, raggiunta la maggiore età, rimangono in Italia, non essendo decadute le ragioni di carattere umanitario che hanno determinato l’emanazione delle disposizioni sull’accoglienza, e che, a causa della disposizione sopra ricordata, si trovano nella impossibilità di accedere al mercato del lavoro. Considerato quanto sopra, pertanto, e sentito il parere favorevole del Ministero dell’Interno, Dipartimento P.S., si dispone che i minori extracomunitari in stato di abbandono di cui alla citata circolare n. 67, al raggiungimento della maggiore età, possano essere iscritti nelle liste di collocamento e possano, quindi, essere avviati al lavoro secondo le ordinarie procedure", e immediatamente dopo la circolare del Ministero dell’Interno 23.9.1995, n. 29 disponeva che "[...] In particolare, si richiama l’attenzione sul fatto che ai minori in stato di abbandono che, al raggiungimento della maggiore età, verranno iscritti nelle liste di collocamento - onde essere avviati al lavoro secondo le procedure ordinarie - gli Uffici Stranieri delle Questure dovranno rilasciare un analogo permesso di soggiorno senza bisogno della preventiva autorizzazione di questo Dicastero."
Questa positiva evoluzione normativa, che ha visto Torino all’avanguardia nel proporre soluzioni innovative e coraggiose in direzione di una maggiore tutela dei minori stranieri non accompagnati, è poi stata recepita dalla stessa legge 40/98, che dedica un apposito articolo alle "disposizioni concernenti minori affidati al compimento della maggiore età" (l. 40/98, art. 30; T.U. 286/98, art. 32).
Le disposizioni dell’art. 32 del T.U. 286/98, tuttavia, riguardano specificatamente i minori affidati ex art.2 o 4 della legge 184/83, non prevedendo alcunché per i titolari di permesso di soggiorno per minore età: "Al compimento della maggiore età, allo straniero nei cui confronti sono state applicate le disposizioni di cui all'articolo 31, commi 1 e 2 [cioè i minori affidati ex art. 4 l. 184/83], e ai minori comunque affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, può essere rilasciato un permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura."
Dalla mancata inclusione del permesso di soggiorno per minore età tra quelli citati all’art. 32 del T.U. 286/98 discenderebbe, secondo alcuni, la non convertibilità di tale permesso al compimento della maggiore età.
Tuttavia, non si vede come il Testo Unico avrebbe potuto indicare il permesso di soggiorno per minore età tra quelli convertibili, dato che tale permesso di soggiorno è stato introdotto solo dal regolamento di attuazione, entrato in vigore più di un anno e mezzo dopo l’emanazione della legge 40/98.
In secondo luogo, benché il regolamento di attuazione non stabilisca la convertibilità del permesso per minore età, non vi è neanche (né nel Testo Unico, né nel regolamento di attuazione) alcuna disposizione che ne vieti la conversione o il rinnovo, come è invece ad esempio per i permessi di soggiorno di cui all’art. 27 del T.U. 286/98, per i quali il regolamento di attuazione stabilisce che "non possono essere rinnovati e [...] non possono essere convertiti, salvo quanto previsto dall’articolo 14, comma 5" (D.P.R. 394/99, art. 40).
Né l’impossibilità di convertire il permesso di soggiorno per minore età può essere fatta discendere dal fatto che tale permesso non sia citato all’art. 14 del regolamento di attuazione (intitolato "Conversione del permesso di soggiorno"), in quanto tale articolo non detta disposizioni neanche in relazione ad altri permessi di soggiorno convertibili come ad esempio il permesso di soggiorno rilasciato a minori affidati ex art. 2 o 4 della legge 184/83 (T.U. 286/98, art. 32) o il permesso per motivi di protezione sociale (T.U. 286/98, art. 18).
In mancanza di una chiara disposizione, resta però alla discrezionalità delle Questure la scelta tra consentire o meno la conversione, ed alcune Questure - tra le quali la Questura di Torino - attualmente sono nettamente orientate a rifiutare tale possibilità.
E’ dunque urgente una modifica legislativa o quanto meno un’indicazione da parte del Governo o del Ministero dell’Interno che stabilisca chiaramente che il permesso di soggiorno per minore età può essere convertito al compimento della maggiore età - almeno nei casi in cui vi sia un percorso di integrazione in corso o progettato - in permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura, in analogia a quanto disposto in merito al permesso di soggiorno rilasciato ai minori affidati ex art. 2 o 4 della legge 184/83 (T.U. 286/98, art. 32) ed al permesso di soggiorno per motivi di giustizia rilasciato ai minori sottoposti a tutela (circolari precedenti la legge 40/98).
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Un terzo problema, anch’esso connesso con il permesso di soggiorno per minore età e con le difficoltà determinate dall’entrata in vigore di nuove disposizioni di legge, riguarda l’autorizzazione al lavoro dei minori titolari di permesso di soggiorno per minore età o per motivi di giustizia.
Alcune Direzioni Provinciali del Lavoro, infatti, attualmente si rifiutano di rilasciare autorizzazioni al lavoro a questi minori, in quanto non vi sono chiare disposizioni che consentano tali autorizzazioni.
L’esclusione dei minori titolari di permesso di soggiorno per minore età e di permesso di soggiorno per motivi di giustizia dalla facoltà di esercitare attività lavorative costituirebbe un’ingiustificabile disparità di trattamento rispetto ai minori affidati ex art. 4 legge 184/83 e titolari di permesso per motivi familiari, che consente di lavorare.
Ma, soprattutto, tale esclusione porrebbe gravi ostacoli all’integrazione del minore, aggravandone l’emarginazione, rendendolo dipendente dai servizi socio-assistenziali o favorendone il coinvolgimento in circuiti illegali.
Così come per la questione della conversione del permesso per minore età al compimento dei 18 anni, tale problema era già stato affrontato e risolto nella prima metà degli anni ’90: la circolare del Ministero dell’Interno 3.11.1993 sosteneva infatti la necessità di consentire l’avviamento al lavoro dei minori "per un duplice ordine di motivi sia in ossequio alla normativa vigente a tutela dei minori, non solo lavoratori, sia nell’ottica di una politica di prevenzione della delinquenza minorile, di cui possono diventare facile preda i minori, anche stranieri, che si vengano a trovare fuori dell’ambito familiare"; la Circolare del Ministero del Lavoro 16.6.1994, n. 67 stabilì poi che i minori stranieri in stato di abbandono potevano essere avviati al lavoro con una speciale procedura.
Perché dunque tornare indietro? Perché non reintrodurre una disposizione che consentiva positivi percorsi di integrazione del minore?
Chiediamo dunque che il Governo o il Ministero del Lavoro si esprimano per stabilire chiaramente che è consentita l’autorizzazione al lavoro dei minori titolari di permesso di soggiorno per minore età o di permesso di soggiorno per motivi di giustizia.
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L’ultimo problema che vorremmo porre alla Loro attenzione riguarda i minori stranieri irregolari affidati di fatto a parenti entro il quarto grado in Italia.
Questi minori (che rientrano nella definizione di "minori stranieri non accompagnati" al pari dei minori completamente soli) vivono in genere con zii, fratelli, cugini che risultano moralmente e materialmente idonei a provvedere al loro mantenimento, educazione e istruzione e che li accompagnano nel loro percorso educativo e di integrazione nella società italiana.
Paradossalmente, però, i minori affidati di fatto a parenti sono attualmente molto meno tutelati dal punto di vista del permesso di soggiorno di quanto siano i minori completamente soli, a causa di una serie di ambiguità e contraddizioni contenute nella normativa: a Torino sono alcune decine i minori che stanno attendendo da quasi due anni di poter ottenere il permesso di soggiorno, sballottati tra il Tribunale per i minorenni, il Giudice Tutelare, la Questura ... Ed anche se essi riusciranno finalmente ad ottenere un permesso di soggiorno per minore età, tale disparità resterà comunque fino a quando i diritti connessi a tale permesso (ed in particolare la convertibilità al raggiungimento della maggiore età e il diritto al lavoro) non saranno stabiliti con chiarezza.
In questa situazione, rischia di diventare conveniente per il minore dichiararsi solo, privo di parenti: con la conseguenza che questi minori ricadrebbero totalmente sull’assistenza né di fatto potrebbero godere del diritto a vivere nel loro ambiente familiare (ancorché inteso come famiglia allargata) riconosciuto dalle convenzioni internazionali e dalla legislazione italiana.
La questione è dunque: a quale tipo di permesso di soggiorno hanno diritto i minori affidati di fatto a parenti entro il quarto grado?
Il T.U. 286/98 prevede all’art. 29 co. 2 che "Ai fini del ricongiungimento si considerano minori i figli di età inferiore a 18 anni. I minori adottati o affidati o sottoposti a tutela sono equiparati ai figli".
Nella definizione di "minori affidati" sembrano doversi ricomprendere non solo i minori affidati con un provvedimento di un’autorità (italiana o straniera), ma anche i minori affidati di fatto a parenti entro il quarto grado.
Secondo la legge italiana, infatti, l’affidamento a parenti entro il quarto grado non necessita di un provvedimento formale dell’Autorità Giudiziaria o Amministrativa ex art. 4 della legge 184/83, dato il disposto dell’art. 9 della stessa l. 184/83 in base a cui "Chiunque, non essendo parente entro il quarto grado, accoglie stabilmente nella propria abitazione un minore, qualora l’accoglienza si protragga per un periodo superiore a sei mesi, deve, trascorso tale periodo, darne segnalazione al giudice tutelare, che trasmette gli atti al tribunale per i minorenni con relazione informativa"
L’applicabilità dell’art. 29 T.U. 286/98 al minore affidato di fatto a parente entro il quarto grado deriva non solo dalla lettera dell’art. 29 (che, equiparando il minore affidato al figlio ai fini del ricongiungimento sembra doversi applicare ancor più correttamente al minore affidato a parente che non a quello affidato a persona diversa dal parente entro il quarto grado) ma anche "per differenza" rispetto agli artt. 31 e 32 che invece specificano il riferimento all’affidamento formale ex art. 4 della legge 184/83.
Sembra confermare tale interpretazione anche il disposto dell’art. 33, co.1 della legge 184/83 (come modificato dalla legge 476/98) che, stabilendo il divieto di ingresso per i minori non accompagnati da almeno un genitore o da parenti entro il quarto grado, sembra prevedere a contrariis la possibilità di ingresso del minore non solo al seguito dei genitori, ma anche al seguito del parente entro il quarto grado.
Ulteriore argomento a sostegno di tale interpretazione è il fatto che l’art. 19, co. 2 del T.U. 286/98, che stabilisce il "diritto" del minore a seguire l’affidatario espulso, sia applicato anche alla fattispecie del minore affidato di fatto a parente entro il quarto grado. Non si comprende, infatti, perché l’espressione "minore affidato" all’art. 29 del T.U. dovrebbe riferirsi solo all’affidamento formale, mentre il concetto di "affidatario" all’art. 19 comprenderebbe anche l’affidamento di fatto.
In quanto equiparato ai figli, dunque, (in base all’art. 29) il minore affidato di fatto a parente entro il quarto grado dovrebbe essere iscritto sul permesso di soggiorno o carta di soggiorno dell’affidatario fino all’età di 14 anni, e ricevere il permesso di soggiorno per motivi familiari al compimento dei 14 anni (in base all’art. 31).
Per non lasciare alla discrezionalità delle Questure una materia così rilevante, attinente al diritto del minore all’unità familiare, è urgente che il Governo o il Ministero dell’Interno si esprimano fornendo indicazioni certe in merito alla possibilità di applicare l’art. 29 T.U. 286/98 anche al minore affidato di fatto a parente entro il quarto grado.
Ove invece non si ritenga applicabile l’art. 29 e si debba quindi fare riferimento unicamente all’art. 31 T.U. 286/98, la situazione dei minori affidati di fatto a parenti entro il quarto grado risulterebbe assai poco chiara, a causa soprattutto del mancato coordinamento tra il T.U. 286/98 e la legge 184/83.
L’art. 31 T.U. 286/98, infatti, detta disposizioni solo relativamente al minore affidato con un provvedimento formale di affidamento ex art. 4 della legge 184/83, mentre nulla viene previsto riguardo al minore affidato di fatto al parente entro il quarto grado: "1. [...] Fino al medesimo limite di età [14 anni] il minore che risulta affidato ai sensi dell'articolo 4 della legge 4 maggio 1983, n. 184, é iscritto nel permesso di soggiorno o nella carta di soggiorno dello straniero al quale é affidato e segue la condizione giuridica di quest'ultimo, se più favorevole. L'assenza occasionale e temporanea dal territorio dello Stato non esclude il requisito della convivenza e il rinnovo dell'iscrizione. 2. Al compimento del quattordicesimo anno di età al minore iscritto nel permesso di soggiorno o nella carta di soggiorno del genitore ovvero dello straniero affidatario e' rilasciato un permesso di soggiorno per motivi familiari valido fino al compimento della maggiore età, ovvero una carta di soggiorno."
Il fatto che possa essere disposto un provvedimento formale di affidamento al parente entro il quarto è materia di discussione: alcuni Tribunali per i minorenni (tra i quali il Tribunale per i minorenni di Torino) si sono dichiarati incompetenti a provvedere, argomentando a contrariis in base al succitato art. 9 della legge 184/83.
Si crea così un impasse: il minore affidato di fatto al parente entro il quarto grado non può ottenere il permesso di soggiorno per motivi familiari perché in base al Testo Unico 286/98 sarebbe necessario un provvedimento formale di affidamento, che però in base alla legge 184/83 si sostiene non poter essere disposto.
Per risolvere chiaramente questa situazione sarebbe necessario un intervento legislativo che modificasse gli artt. 31 e 32 del T.U. 286/98, comprendendo esplicitamente o almeno non escludendo i minori affidati di fatto a parenti entro il quarto grado.
In attesa di tale intervento legislativo, l’unica via percorribile (autorevolmente sostenuta anche dal Presidente del Tribunale per i minorenni di Torino, Giulia De Marco) sembra essere quella di un’interpretazione estensiva degli artt. 31 e 32 sulla base della considerazione che tali articoli esprimano evidentemente la volontà del legislatore di stabilire il diritto del minore affidato ad ottenere il permesso di soggiorno per motivi familiari e che tale diritto, stabilito esplicitamente per i minori affidati ex art. 4 della legge184/83, può essere implicitamente riconosciuto (ed a maggior ragione) ai minori affidati a parente entro il quarto grado, per i quali non è neppure necessario tale provvedimento.
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Ricapitolando brevemente, dunque, chiediamo che siano chiariti i seguenti punti:
Siamo certi che il Loro intervento per risolvere tali questioni sarà efficace e tempestivo, in ottemperanza a quanto disposto dalla Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 1989 (e ribadito dal T.U. 286/98), in base alla quale "In tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza sia delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l'interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente." (Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989, art. 3, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 27 maggio 1991, n. 176).
In attesa di un Loro cenno di riscontro, porgiamo distinti saluti,
ASGI — Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione
Lorenzo Trucco
Caritas - Servizio Migranti
Fredo Olivero
Centro Territoriale per l’Educazione Permanente Parini
Rocco De Paolis
Rete d’urgenza contro il razzismo
Francesco Ciafaloni