L’Unione europea si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri.

L’uguaglianza davanti alla legge e la tutela delle persone contro la discriminazione rappresentano un diritto fondamentale e necessario al buon funzionamento delle società democratiche. Attraverso il rafforzamento della coesione economica e sociale, esso contribuisce agli obiettivi di promozione del progresso economico e sociale e di un elevato livello di occupazione. Nel giugno 1997, ad Amsterdam, i capi di Stato e di governo hanno ribadito più che mai l’importanza di tali principi: essi hanno deciso di rafforzare la capacità dell’Unione europea di agire in questo campo, introducendo l’articolo 13 del trattato che istituisce la Comunità europea, che conferisce alla Comunità poteri specifici di azione per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali. L’azione volta a promuovere la parità di trattamento e a lottare contro la discriminazione è importante per i cittadini e per il loro attaccamento agli ideali dell’Unione. Ma è altrettanto importante, anche nel contesto dell’allargamento, chiarire che tali principi devono essere più di semplici parole.

L’obiettivo delle proposte presentate nel contesto della presente comunicazione è rendere effettivi i nuovi poteri conferiti alla Comunità dall’articolo 13.

Il diritto degli individui di non essere discriminati per motivi arbitrari è stato da tempo riconosciuto da varie organizzazioni internazionali, dall’Unione europea e dai suoi Stati membri.

Il diritto di non discriminazione è stato riconosciuto come un diritto autonomo o associato all’esercizio di altri diritti fondamentali, fra l’altro, dalle convenzioni delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e culturali, dalle convenzioni delle Nazioni Unite relative all’eliminazione di qualsiasi forma di discriminazione razziale o contro le donne, dalla Convenzione europea relativa ai diritti dell’uomo e alle libertà fondamentali e, per quanto riguarda l’occupazione e le condizioni di lavoro, dalla Convenzione OIL n. 111.

Il fatto che tutti gli Stati membri dell’UE abbiano firmato o ratificato questi accordi internazionali, ad eccezione della Convenzione delle Nazioni Unite sulla discriminazione razziale e della Convenzione n. 111 dell’OIL, non significa che gli individui abbiano il diritto di ricorrere ai tribunali per veder ripristinare i propri diritti, ma piuttosto che lo Stato si è impegnato a garantire il rispetto del diritto alla non discriminazione nell’ambito del suo ordinamento.

Le costituzioni e le legislazioni degli Stati membri presentano una notevole diversità quanto al diritto di parità e al divieto di discriminazione.

La Comunità europea è impegnata da tempo per le pari opportunità e la parità di trattamento fra le donne e gli uomini. Essa inoltre ha mostrato concretamente il suo impegno ad eliminare tutte le altre forme di discriminazione mediante vari strumenti, quali dichiarazioni comuni, risoluzioni, direttive e programmi d’azione. La Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989 riconosce l’importanza di lottare contro qualsiasi forma di discriminazione per garantire a tutti un trattamento paritario.

Tuttavia, la Comunità è stata spesso criticata per la scarsità dei progressi compiuti in materia e, in particolare, per la mancanza di una base giuridica specifica che permetta di andare al di là della parità di trattamento fra uomini e donne nel campo dell’occupazione.

Al fine di garantire un’applicazione non discriminatoria della legislazione comunitaria, in attesa dei risultati della CIG (Conferenza intergovernativa) la Commissione, mediante la comunicazione sul razzismo, la xenofobia e l’antisemitismo del 13 dicembre 1995, ha promesso di proporre l’inserzione, ove ciò fosse appropriato, di clausole antidiscriminazione, sia nei nuovi strumenti comunitari sia nelle modifiche e negli aggiornamenti della legislazione comunitaria in vigore.

A seguito di ciò, in numerose proposte della Commissione sono state introdotte clausole antidiscriminazione, in particolare nella versione modificata del regolamento 1612/68 sulla libera circolazione dei lavoratori.

Inoltre, per motivi di principio, l’articolo 1 lettera a) dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee è stato modificato nel 1998 con l’introduzione di una clausola di non discriminazione sulla base della razza, delle convinzioni politiche, filosofiche e religiose, del sesso e dell’orientamento sessuale.

Nel corso della CIG, nel giugno 1997, i capi di Stato e di governo hanno inserito il nuovo articolo 13 nel trattato di Amsterdam: tale articolo conferisce alla Comunità poteri specifici d’azione contro qualsiasi discriminazione motivata dal sesso, dalla razza o dalle origini etniche, dalla religione o dalle convinzioni personali, dall’handicap, dall’età o dalle tendenze sessuali. Nel Consiglio europeo di Cardiff del giugno 1998, i capi di Stato e di governo hanno sollecitato la presentazione di ulteriori proposte d’azione comune a seguito della Comunicazione della Commissione su un piano d’azione contro il razzismo. L’impegno dell’Unione nella lotta contro la discriminazione è stato ribadito chiaramente dal Consiglio europeo di Tampere dell’ottobre 1999.

L’articolo 6 paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea stabilisce che l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, l’articolo 14 della quale istituisce un principio generale di non discriminazione. Tuttavia, tale norma è sensibilmente più limitata delle misure proposte per attuare l’articolo 13 del trattato CE: pur vietando la discriminazione, l’articolo 14 della Convenzione non istituisce diritti autonomi, ma si limita a stabilire obblighi per i governi. Inoltre, l’articolo 14 tratta del principio di non discriminazione in termini molto generali. Al contrario, le proposte intese ad attuare l’articolo 13 del trattato creano un quadro normativo che gli Stati membri devono concretizzare, e prevedono mezzi diretti di ricorso ai tribunali.

Al Consiglio europeo di Colonia del giugno 1999, i Capi di Stato e di governo hanno deciso che occorre stilare una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Pur procedendo parallelamente, l’elaborazione di tale Carta ha un’importanza notevole per il tema qui trattato. Al momento però non è chiaro se la Carta contemplerà mezzi giuridici direttamente utilizzabili dai cittadini. Non sarebbe dunque appropriato istituire un rapporto di dipendenza fra le proposte di attuazione dell’articolo 13 e l’adozione definitiva della Carta.

Già prima della firma del trattato di Amsterdam, varie istituzioni e parti interessate — fra l’altro, il Parlamento europeo e varie ONG — avevano più volte invocato la necessità di una legislazione europea volta a combattere la discriminazione. In particolare, tale necessità è stata ampiamente riconosciuta nel corso del 1997, Anno europeo contro il razzismo, e, nel suo Programma d’azione sociale 1998-2000, la Commissione ha annunciato l’imminente avvio di un ampio dibattito sull’applicazione dell’articolo 13, ivi compresa la possibilità di avviare un programma quadro volto a combattere tutte le forme di discriminazione. A seguito della firma del nuovo trattato, la Commissione ha effettuato numerose consultazioni sull’eventuale portata di tale legislazione con la società civile, ivi comprese le parti sociali, con gli Stati membri e con il Parlamento europeo.

Le consultazioni hanno avuto luogo nella forma di seminari e conferenze ufficiali ad Oxford, Manchester, Innsbruck, Vienna e Berlino e nel Secondo Foro della politica sociale a Bruxelles nel giugno 1998. Numerosi rappresentanti delle istituzioni europee, degli Stati membri, della società civile e delle parti sociali hanno discusso i problemi connessi con la lotta contro tutte le forme di discriminazione di cui all’articolo 13 del trattato. Numerose discussioni hanno avuto luogo anche nell’ambito della Piattaforma europea delle ONG sociali e nel quadro del dialogo sociale. Inoltre, nel gennaio e dicembre 1998, il Parlamento europeo ha adottato due risoluzioni nelle quali esprimeva chiaramente il suo parere sull’utilizzazione dell’articolo 13 nel campo del razzismo, mentre il suo Comitato dell’occupazione e degli affari sociali ha adottato nel marzo 1999 un documento di lavoro che propone un supporto generale ad uno strumento orizzontale vincolante per lottare contro la discriminazione. Infine, i rappresentanti dei governi degli Stati membri sono stati consultati nel quadro del Gruppo ad alto livello sulla non discriminazione.

Nel corso di tali consultazioni, i soggetti interessati hanno confermato l’importanza che attribuiscono a quattro principi:

Nello sviluppare il suo pacchetto di proposte, la Commissione ha tenuto pienamente conto di tali pareri e delle altre osservazioni più dettagliate ricevute. Essa si è inoltre basata sull’esperienza acquisita dalla Comunità nella lotta contro la discriminazione sessuale. Tale esperienza mostra che, pur rappresentando una componente fondamentale di una strategia efficace volta a cambiare atteggiamenti e comportamenti, in quanto indica chiaramente ciò che la società considera accettabile o inaccettabile, l’intervento legislativo non basta di per sé a sconfiggere il fenomeno della discriminazione. La legislazione deve infatti essere sostenuta da azioni concrete che permettano agli individui di imparare dai successi e dagli errori degli altri e di applicare i relativi insegnamenti alla loro lotta contro la discriminazione a livello locale - dove essa è spesso molto efficace.

Il trattato attribuisce al Consiglio il potere di prendere i provvedimenti opportuni per combattere contro la discriminazione. L’esperienza nel campo della discriminazione per motivi sessuali ha mostrato che uno dei modi più efficaci per lottare contro la discriminazione è rappresentato dalla promozione della parità di trattamento, lasciando agli Stati membri la possibilità di intraprendere un’azione positiva per compensare le ineguaglianze che da lungo tempo affliggono gruppi di persone storicamente discriminate.

La Comunità è già impegnata nella lotta alla discriminazione, in particolare per quanto riguarda l’occupazione e il settore sociale: essa ha tenuto conto di tale esperienza nel proporre una serie di iniziative basate su una combinazione di strumenti giuridici che fanno tesoro di questi sforzi, ma ha anche riconosciuto che la discriminazione va oltre il mercato del lavoro e ha auspicato l’avvio di un approccio integrato. Nel suo insieme, questo pacchetto contribuirà a lottare contro la discriminazione, anche promuovendo la parità di trattamento.

I progetti di direttive della Commissione non incidono sul principio di uguaglianza sancito dalle costituzioni nazionali e dal diritto consuetudinario: essi sono semplicemente intesi a integrare e rafforzare le disposizioni nazionali preposte all’attuazione del principio di uguaglianza.

In primo luogo, la Commissione propone una direttiva volta a lottare contro la discriminazione sul mercato del lavoro per tutti i motivi enunciati all’articolo 13, ad eccezione della discriminazione sessuale, già trattata da un’ampia legislazione comunitaria risalente agli anni ’70 e riferita specificamente al settore occupazionale (articolo 141 del trattato CE). Tale proposta copre il settore dove la discriminazione per qualsiasi motivo è più evidente e dove spesso risulta più dannosa per le possibilità individuali di successo nella società.

In secondo luogo, la Commissione propone una direttiva volta a lottare contro la discriminazione per motivi razziali ed etnici che va al di là del mercato del lavoro, tenendo conto dell’esperienza acquista dalla Comunità nel corso dell’Anno europeo contro il razzismo e, in particolare, dell’attuale forte volontà politica di combattere, per lottare sotto tutti gli aspetti possibili, la discriminazione razziale. Nel formulare le suddette proposte, la Commissione ha tenuto conto delle iniziative precedenti in questi settori, in particolare dell’esperienza di lotta alla discriminazione sessuale rappresentata dalle direttive 76/207/CEE (parità di trattamento) e successive, compresa la direttiva 97/80/CE (onere della prova). Ha inoltre tenuto conto degli strumenti giuridici internazionali relativi alla discriminazione.

Occorre sottolineare che il campo d’applicazione dei due progetti di direttiva è comune nella misura in cui entrambi trattano della discriminazione fondata sulla razza o l’origine etnica in ambito occupazionale. Il motivo è che le proposte, pur simili nella concezione, sono pensate per essere due strumenti giuridici indipendenti, e potrebbero essere presentate individualmente. Se una direttiva fosse adottata dal Consiglio prima dell’altra, la restante verrebbe modificata di conseguenza.

In terzo luogo, la Commissione propone un programma d’azione volto a integrare le proposte di atti normativi sostenendo e facendo da complemento agli sforzi intrapresi dagli Stati membri per combattere la discriminazione. Saranno trattati tutti i tipi di discriminazione di cui all’articolo 13 del trattato, ad eccezione di quella fondata sul sesso. Alla luce dell’esperienza accumulata dalla Comunità nel corso delle azioni precedenti in questo settore e in ragione dell’importanza particolare attribuita al principio della parità uomo-donna da altre disposizioni del trattato - in particolare gli articoli 2, 3 e 141 CE- la discriminazione fondata sul sesso sarà inserita in un nuovo programma sulla parità fra i sessi, attualmente in fase di stesura da parte della Commissione. Tuttavia, ai sensi delle nuove disposizioni contenute negli articoli 2 e 3 CE, la Commissione garantirà che una prospettiva relativa alla tematica di genere sia effettivamente inserita in tute le azioni e le attività del programma volte a combattere gli altri tipi di discriminazione.

La Comunità ha un’esperienza considerevole nel sostenere misure di ordine pratico volte ad assistere altri gruppi che sono spesso oggetto di discriminazione - minoranze visibili, come gli anziani e le persone con disabilità. Gran parte di quest’esperienza verte su provvedimenti intesi a inserire gli individui nella società piuttosto che a combattere alla radice la discriminazione da loro subita. Tuttavia, di quest’esperienza si è tenuto conto nella concezione e strutturazione del programma d’azione qui proposto e, in particolare, si è insistito sul coinvolgimento delle categorie discriminate nella sua attuazione.

Nel loro insieme, queste tre proposte costituiranno una base globale d’intervento e prevedono un minimo di diritti legali che non dovranno subire discriminazioni, attraverso un’azione concreta volta a promuovere l’effettiva applicazione di tali diritti.

Ma tali proposte non rappresentano l’unico intervento comunitario. È essenziale che la lotta contro la discriminazione rientri in tutte le attività pertinenti della Comunità e a livello nazionale. La Comunità ha lanciato una serie di azioni che tengono conto di questa necessità.

In primo luogo, gli Orientamenti in materia di occupazione esortano gli Stati membri a dare la massima priorità alla lotta contro la discriminazione delle donne in tutti i loro interventi sul mercato del lavoro. Essi invitano inoltre gli Stati membri a prestare un’attenzione particolare alle necessità dei disabili, delle minoranze etniche e di altri gruppi ed individui che, anche a causa della discriminazione, potrebbero trovarsi in una situazione di svantaggio sul mercato del lavoro.

In secondo luogo, i suddetti gruppi possono beneficiare dell’assistenza ordinaria dei Fondi strutturali. Inoltre, attraverso la nuova iniziativa comunitaria EQUAL, il Fondo sociale europeo affronterà i problemi connessi con l’esclusione, la discriminazione e l’ineguaglianza nella misura in cui essi interagiscono con l’occupazione. L’azione sarà incentrata sulle priorità tematiche concordate fra gli Stati membri e la Commissione che si riconnettono ai quattro pilastri della Strategia europea sull’occupazione. Il Programma d’azione comunitario non sosterrà azioni ammissibili al finanziamento nel quadro di EQUAL.

In terzo luogo, il nuovo programma Istruzione, formazione e gioventù continuerà a promuovere l’integrazione delle categorie svantaggiate, comprese le persone esposte ai vari tipi di discriminazione: si tratta infatti di una priorità di tipo orizzontale del programma.

In quarto luogo, come si è detto sopra, la Commissione sta preparando un nuovo programma d’azione comunitaria per la parità uomo-donna, per recepire i risultati validi del programma comunitario attuale, che verrà a scadenza il 31 dicembre del 2000.

Infine, la Commissione ha in cantiere un programma d’azione a norma dell’articolo 137 per combattere l’esclusione sociale. Ovviamente, la discriminazione può rappresentare un fattore che contribuisce all’esclusione sociale. Il Programma d’integrazione promuoverà una cooperazione strategica a livello comunitario per sostenere gli sforzi degli Stati membri volti a prevenire e a combattere l’esclusione sociale. Esso sosterrà gli Stati membri nei loro sforzi volti a promuovere l’integrazione di gruppi esclusi o a rischio di esclusione, mentre il programma previsto dal presente pacchetto basato sull’articolo 13 si concentrerà sul sostegno e sul miglioramento dell’efficacia delle misure degli Stati membri volte a combattere la discriminazione.

Oltre a ciò, la Commissione intende sfruttare le nuove opportunità offerte dall’entrata in vigore del trattato di Amsterdam e meglio definite dalle conclusioni del Consiglio europeo straordinario di Tampere. Il rifiuto di tutte le forme di discriminazione, e in particolare del razzismo e della xenofobia, infatti, è una condizione essenziale per consolidare e sviluppare l’Unione in direzione di quello spazio di libertà, sicurezza e giustizia previsto all’articolo 2 del trattato sull’Unione europea.

Questo principio fondamentale, già recepito dalla Commissione nella sua comunicazione del luglio 1998, ripetuto nella lettera inviata dal Presidente Prodi al Primo ministro finlandese Lipponen il 23 settembre 1999, e sostenuto dal Parlamento europeo con risoluzione del 16 settembre 1999, è stato confermato senza ambiguità dai Capi di Stato e di governo, per cui non resta ora che tradurlo in pratica.

Inoltre, spetta alla Commissione continuare la propria azione nel campo della lotta alla discriminazione facendo uso del diritto d’iniziativa in caso di nuove misure ai sensi del Titolo VI del trattato sull’Unione europea, il cui articolo 29 contiene un riferimento esplicito alla prevenzione del razzismo e della xenofobia, nonché ai sensi del Titolo IV del trattato che istituisce la Comunità europea, soprattutto nei settori dell’asilo e dell’immigrazione.

L’esperienza proveniente dagli Stati membri mostra che i gruppi di persone che sono più frequentemente oggetto di discriminazione sono gli stessi che incontreranno le maggiori difficoltà di integrazione e, in particolare, di accesso al mercato del lavoro. I due progetti di direttiva, combattendo la discriminazione in varie situazioni, promuoveranno una più ampia partecipazione sociale e, in particolare, l’occupabilità, sostenendo in questo modo la capacità delle persone di sfruttare il loro potenziale in termini economici e sociali. Allo stesso tempo, essi garantiranno che la società e le imprese facciano il migliore uso possibile delle proprie risorse umane. Per conseguire questo obiettivo, alcune imprese degli Stati membri nelle quali attualmente non esistono disposizioni antidiscriminatorie, o nelle quali dette disposizioni esistono soltanto in maniera limitata, dovranno sostenere temporaneamente alcuni costi connessi ai nuovi requisiti cui conformarsi (come la formazione del personale pertinente).

Questo punto viene approfondito per le due direttive nella scheda di valutazione dell’impatto allegata a ciascuna proposta.

Nell’introdurre il nuovo articolo 13 nel trattato, i capi di Stato e di governo hanno riconosciuto la necessità di un’azione comunitaria per lottare contro la discriminazione. Nondimeno, la lotta contro la discriminazione non è di esclusiva competenza della Comunità e, conformemente all’articolo 5, la Comunità deve intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario.

Le tre proposte allegate alla presente Comunicazione si conformano a questo principio.

La maggior parte degli Stati membri hanno incluso nella loro costituzione e/o nel loro ordinamento giuridico disposizioni che affermano il diritto di non discriminazione. Tuttavia, la portata e la forza esecutiva di tali norme — e le possibilità di ricorso - variano notevolmente da uno Stato membro all’altro.

I progetti di direttiva si propongono di stabilire una serie di principi relativi alla parità di trattamento che trattino questioni fondamentali quali la protezione contro le molestie, la possibilità di un’azione positiva, mezzi appropriati di ricorso. Tali principi sarebbero applicabili in tutti gli Stati membri, garantendo così alle persone il livello comune di protezione contro la discriminazione cui hanno diritto. Norme comuni a livello comunitario possono essere conseguite soltanto attraverso un’azione coordinata.

Benché necessaria per conseguire gli obiettivi del trattato, la legislazione europea non deve tuttavia andare al di là di quanto necessario per raggiungere tali obiettivi.

In considerazione delle differenze che ancora esistono nella legislazione ordinaria degli Stati membri, occorre definire principi comuni per l’attuazione dell’articolo 13.

Tuttavia, nel corso delle intense consultazioni intrattenute con tutte le parti interessate, sia gli Stati membri sia le ONG hanno sottolineato l’importanza di rispettare le differenti tradizioni degli Stati membri, al fine di conferire flessibilità all’attuazione e di evitare interferenze con le buone prassi già esistenti in alcuni Stati membri. Pertanto, le proposte si pongono l’obiettivo di fissare un numero limitato di norme, basate su alcuni principi generali che lasciano agli Stati membri una notevole discrezionalità quanto al modo di attuazione. Così facendo si rispettano le diverse tradizioni e situazioni dei diversi Stati membri e allo stesso tempo non si impedisce agli stessi di andare anche oltre. Inoltre, questo approccio non è nuovo, essendo già stato adottato dalla legislazione comunitaria in materia di pari opportunità fra uomini e donne.

Il progetto di decisione sul programma d’azione permetterà una cooperazione multilaterale fra gli organismi competenti degli Stati membri, volta a migliorare l’efficacia delle politiche e delle prassi in materia di lotta contro la discriminazione in tutta la Comunità. Una cooperazione con queste caratteristiche deve essere coordinata su scala europea a fini di efficacia e per evitare sovrapposizioni con altre iniziative comunitarie. Il programma si basa su un’ampia valutazione ex ante volta a individuare il modo migliore in cui il sostegno comunitario può apportare un valore aggiunto alle prassi vigenti negli Stati membri.

Il pacchetto proposto dalla Commissione ha avuto una lunga gestazione, dovuta alle intense consultazioni con gli Stati membri, le organizzazioni non governative, le parti sociali e il Parlamento europeo. I temi trattati sono particolarmente delicati, dal momento che toccano direttamente le varie concezioni della società.

La Commissione ha adottato un approccio ragionevole, progressista e pragmatico. Il programma d’azione ha lo scopo di portare a una maggiore consapevolezza per quanto riguarda la discriminazione in generale, fenomeno che tocca, direttamente o indirettamente, una considerevole quantità di persone. Le due direttive stabiliscono un numero limitato di norme, e lasciano il necessario margine di discrezionalità agli Stati membri quanto alla loro attuazione.

Le due direttive proposte sono state formulate al fine di attuare l’articolo 13 del trattato: la prima istituisce un quadro generale per la parità di trattamento in campo occupazionale, vietando la discriminazione basata sui motivi di cui all’articolo 13; la seconda viene incontro ai molti appelli contro il razzismo in settori che vanno oltre l’occupazione, vietando dunque la discriminazione negli altri campi di competenza della Comunità. Per questi motivi, in risposta all’invito a prendere l’iniziativa venuto dal Consiglio europeo di Tampere, e senza interferire con la preparazione di una Carta europea dei diritti fondamentali, la Commissione reputa necessario muoversi subito.

L’azione comunitaria è un chiaro segnale del fatto che la discriminazione non può essere accettata dall’Unione europea.

IV. Tabella: Convenzioni OIL

Principali strumenti delle Nazioni Unite e del Consiglio d’Europa concernenti i diritti dell’uomo ai quali non partecipano gli Stati membri
(Fonte: Agenda dell’Unione europea per l’anno 2000 in materia di diritti dell’uomo)

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