Norme in materia di diritto d'asilo.
Nuovo testo C. 5381 Governo, approvato dal Senato, C. 3439 Fei, C. 5463 Garra, C. 5480 Armaroli e C. 6018 Fontanini.
(Seguito dell'esame e rinvio).
La Commissione prosegue l'esame, rinviato il 9 novembre 2000.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, ricorda che nella precedente seduta è stato avviato l'esame del complesso degli emendamenti. (Vedi Allegato al Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari del 9 novembre 2000).
Giacomo GARRA (FI), parlando sull'ordine dei lavori, al fine di consentire un più spedito esame del provvedimento, annuncia il ritiro di tutti i suoi emendamenti, che si riserva di ripresentare eventualmente in Assemblea.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, invita il relatore ad esprimere il parere sugli emendamenti riferiti all'articolo 1.
Antonio SODA (DS-U), relatore, presenta l'emendamento 1.5, (vedi allegato), con il quale propone di sostituire, all'articolo 1, le parole «lo Stato italiano» con le parole «la Repubblica»; tale formulazione, che recepisce un'indicazione contenuta in alcuni emendamenti, risulta in tal modo comprensiva di tutti gli enti territoriali, oltrechè dello Stato, nei quali è articolata la Repubblica. Esprime quindi parere favorevole sull'emendamento Lembo 1.1.
Il sottosegretario Aniello DI NARDO dichiara di condividere l'indicazione del relatore.
Marco BOATO (misto-verdi-U) dichiara il suo voto favorevole all'emendamento 1.5 del relatore; nel dichiararsi disponibile a votare l'emendamento 1.1 Lembo, invita, tuttavia, il presentatore a valutare l'opportunità di ritirarlo, ritenendo più corretta sotto il profilo tecnico-giuridico la
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dizione contenuta nel testo approvato dal Senato.
Alberto LEMBO (AN) ribadisce l'opportunità di inserire nel testo la formulazione proposta dal suo emendamento, in considerazione della molteplice natura degli atti cui si fa riferimento quando si richiamano le convenzioni e gli accordi internazionali.
La Commissione approva gli emendamenti 1.5 del relatore e Lembo 1.1.
Antonio SODA (DS-U), relatore, raccomanda l'approvazione dei suoi emendamenti 2.15, 2.8 e 2.7, invitando i presentatori a ritirare tutti gli emendamenti riferiti all'articolo 2, esprimendo altrimenti parere contrario.
Alberto LEMBO (AN) ritira il suo emendamento 2.10.
Rosanna MORONI (Comunista), sottolinea l'importanza della questione posta con il suo emendamento 2.1, volto a tutelare in particolare le donne vittime di violenza fisica o psicologica; al riguardo, richiamando un recente episodio verificatosi in Belgio, ricorda che per alcune situazioni di questo genere, ricorrenti in alcune realtà, non sempre risulta applicabile la Convenzione di Ginevra.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, osserva che l'esigenza manifestata dal deputato Moroni può ritenersi soddisfatta dalla lettera a) del comma 1 dell'articolo 2, che, tra i diversi motivi di persecuzione che danno titolo al riconoscimento del diritto d'asilo, indica quelli fondati sul sesso.
Giannicola SINISI (PD-U), rileva che anche ai sensi della lettera b) del medesimo comma 1 le situazioni indicate dall'emendamento Moroni 2.1 rientrano nel campo di applicazione delle norme sul diritto d'asilo.
Marco BOATO (misto-verdi-U), pur condividendo le motivazioni che hanno portato alla presentazione dell'emendamento Moroni 2.1, ritiene che questo tipo di situazioni sia tutelato ai sensi della lettera a) del comma 1 dell'articolo 2. Ritiene, pertanto, opportuno il ritiro dell'emendamento.
Sergio SABATTINI (DS-U) osserva che dal combinato disposto dalle lettere a) e b) del comma 1 dell'articolo 2 deriva il riconoscimento del diritto d'asilo per le situazioni indicate nell'emendamento Moroni 2.1.
Paolo ARMAROLI (AN), pur esprimendo apprezzamento per le motivazioni esposte dal deputato Moroni con riferimento all'emendamento 2.1, concorda con il presidente nel ritenere la formulazione della lettera a) del comma 1 dell'articolo 2 sia comprensiva delle specifiche situazioni indicate.
Antonio SODA (DS-U), relatore, rileva che nei casi indicati nell'emendamento Moroni 2.1 va riconosciuto il diritto di asilo ai sensi del combinato disposto delle lettere a) e b) del comma 1 dell'articolo 2.
Il sottosegretario Aniello DI NARDO dichiara di condividere l'interpretazione emersa.
Rosanna MORONI (Comunista) ritira il suo emendamento 2.1.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, avverte che il deputato Nardini ha ritirato il suo emendamento 2.12, nonché tutti gli altri emendamenti riferiti ai restanti articoli del provvedimento. Constata, inoltre, l'assenza dei presentatori degli emendamenti Testa 2.4, 2.5, 2.6 e Fontanini 2.11; si intende che vi abbiano rinunziato.
La Commissione approva gli emendamenti 2.15, 2.8 e 2.7 del relatore.
Antonio SODA (DS-U), relatore, raccomanda l'approvazione dei suoi emendamenti
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3.5 e 3.4. L'emendamento 3.5 è finalizzato a consentire un migliore funzionamento della Commissione centrale per il riconoscimento del diritto d'asilo, mentre l'emendamento 3.4 tende ad allineare la formulazione del comma 4 alle modifiche introdotte con l'approvazione della riforma della carriera prefettizia. Invita al ritiro dei presentatori dei restanti emendamenti all'articolo 3, esprimendo altrimenti parere contrario.
Marco BOATO (misto-verdi-U), pur condividendo la sostanza dell'emendamento 3.5 del relatore, sottolinea l'opportunità di una riformulazione più accurata da un punto di vista tecnico.
La Commissione approva l'emendamento 3.5 del relatore.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, constata l'assenza del presentatore dell'emendamento Testa 3.3; si intende che vi abbia rinunziato.
La Commissione approva l'emendamento 3.4 del relatore.
Antonio SODA (DS-U), relatore, invita al ritiro di tutti gli emendamenti riguardanti l'articolo 4, che ritiene in parte superflui e in parte suscettibili di essere riconsiderati in una successiva fase dell'iter.
Rosanna MORONI (Comunista) ritira i suoi emendamenti riferiti agli articoli 4 e 5, riservandosi di ripresentarli eventualmente in aula.
Alberto LEMBO (AN) ritira il suo emendamento 4.10, pur ritenendo che la soppressione del quinto periodo del comma 2 non alteri la sostanza del testo, essendo volta a semplificare la procedura.
Il sottosegretario Aniello DI NARDO rileva l'opportunità di prevedere che la domanda di asilo possa essere presentata anche nei centri di permanenza temporanea, in considerazione del fatto che la maggior parte delle domande non viene presentata ai posti di frontiera.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, evidenzia l'opportunità di non modificare il testo approvato dal Senato su questo aspetto. Rileva che la ratio del provvedimento è quella di favorire nella misura più ampia possibile il decentramento, sotto il profilo delle procedure, degli adempimenti connessi al riconoscimento del diritto di asilo. Ricorda in proposito il parere contrario espresso dal Governo sull'emendamento presentato dalla Commissione al disegno di legge finanziaria 2001, con il quale si prevedeva lo stanziamento di nuove risorse per la creazione di ulteriori centri di permanenza temporanea.
Antonio SODA (DS-U), relatore, ritiene che si possa prevedere la possibilità di presentazione della domanda di asilo presso i centri di permanenza temporanea, come aggiuntiva rispetto a quelle previste dal comma 1 dell'articolo 4.
Domenico MASELLI (DS-U) ribadisce l'esigenza di modificare il testo approvato dal Senato nella minore misura possibile.
Giannicola SINISI (PD-U) rileva che la materia può essere disciplinata in via amministrativa.
Antonio SODA (DS-U), relatore, afferma di condividere l'esigenza manifestata dal deputato Maselli.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, sospende la seduta in considerazione della concomitanza dei lavori dell'Assemblea.
La seduta sospesa alle 14.30, riprende alle 17.
Antonio SODA (DS-U), relatore, invita al ritiro degli emendamenti riferiti all'articolo 6, esprimendo altrimenti parere contrario. Raccomanda l'approvazione dei suoi emendamenti 6.25, 6. 26, 6. 27, 6.28 e 6.30. Si sofferma in particolare sugli
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emendamenti 6. 26 e 6. 28 che modificano il meccanismo della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti negativi adottati nella fase del pre-esame, introducendo la previsione della convalida da parte dell'autorità giudiziaria nei casi in cui l'asilante non presti consenso alla esecuzione del provvedimento di respingimento o di espulsione adottato dal funzionario delegato.
Giannicola SINISI (PD-U) sottolinea l'esigenza di rendere omogenea la disciplina in tema di espulsione relativa ai richiedenti asilo rispetto a quella prevista in materia di immigrazione. Evidenzia l'opportunità di mantenere fermo il carattere amministrativo del provvedimento di espulsione, precisando che l'intervento dell'autorità giudiziaria è da collegarsi agli effetti restrittivi della libertà personale prodotti dal medesimo.
Antonio SODA (DS-U), relatore, ritiene che la materia della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti del funzionario delegato possa essere oggetto di un ulteriore approfondimento nella fasi successive di esame del provvedimento. Raccomanda pertanto l'approvazione dei suoi emendamenti.
Rosanna MORONI (Comunista) ritira tutti i suoi emendamenti riferiti all'articolo 6 ed ai successivi articoli, riservandosi di ripresentarli eventualmente in Assemblea.
Antonio SODA (DS-U), relatore, presenta il suo emendamento 6.50 (vedi allegato), che corrisponde a una esigenza prospettata in diversi emendamenti, e in particolare dall'articolo aggiuntivo Garra 2.01. L'emendamento è volto a precisare che l'asilo non può essere riconosciuto a coloro che siano stati condannati per un grave delitto di diritto comune solo nei casi in cui non ricorrano le ipotesi previste dall'articolo 705, comma 2, del codice di procedura penale in materia di estradizione.
Domenico MASELLI (DS-U) riferisce un dubbio prospettato dal deputato Armaroli circa l'opportunità di sopprimere l'aggettivo «grave» con riferimento ai delitti di diritto comune.
Maria Celeste NARDINI (misto-RC-PRO) conferma il ritiro di tutti gli emendamenti di cui è firmataria, tenuto conto della ristrettezza dei tempi a disposizione della Commissione, riservandosi di presentarli in Assemblea.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, constata l'assenza dei presentatori degli emendamenti Armaroli 6.32 e 6.31, Giovanardi 6.42, Testa 6.18, 6.19, 6.20, 6.22, 6.21, 6.24, 6.23. Si intende che vi abbiano rinunziato.
La Commissione approva gli emendamenti 6.50, 6.25, 6.26, 6.27, 6.28 e 6.30 del relatore.
Antonio SODA (DS-U), relatore, presenta l'emendamento 7.1 (vedi allegato), che è finalizzato a riconoscere al richiedente asilo il diritto a svolgere attività lavorative in pendenza della procedura di riconoscimento.
La Commissione approva l'emendamento 7. 1 del relatore.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, constata l'assenza dei presentatori degli emendamenti Lembo 8.3, 8.4, 9.3, 16.1 e 16.2, Armaroli 9.1, 9.2, 9.4 e 13.3, Fontanini 9.5, 9.6, 14.6, 14.7, 15.4 e 16.3, Testa 10.7, 10.8, 10.9 10.11, 10.10 e 10.12; si intende che vi abbiano rinunziato.
Antonio SODA (DS-U) presenta l'emendamento 15.5 (vedi allegato), volto ad escludere il riferimento alle modalità previste dall'articolo 14, comma 2, in ordine alle prestazioni di natura sociale e sanitaria spettanti al rifugiato.
La Commissione approva l'emendamento 15.5 del relatore.
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Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, avverte che il testo, come modificato dall'approvazione degli emendamenti, sarà trasmesso alle competenti Commissioni per l'espressione del prescritto parere. Rinvia, pertanto, il seguito dell'esame ad altra seduta.
Modifiche al testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione.
C. 5808 Fini.
(Seguito dell'esame e rinvio).
La Commissione prosegue l'esame, rinviato il 7 novembre 2000.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, ricorda che nella precedente seduta si è conclusa la discussione di carattere generale, con la replica del relatore; invita il sottosegretario Di Nardo a svolgere la sua replica.
Il Sottosegretario Aniello DI NARDO ricorda preliminarmente che il Ministro dell'interno, in ossequio all'articolo 3 del decreto legislativo n. 286 del 25 luglio 1998, in data 24 marzo 2000, ha trasmesso ai due rami del Parlamento la relazione annuale sullo stato di attuazione del Testo unico sull'immigrazione.
Con la legge 6 marzo 1998, n. 40 e il successivo regolamento di attuazione l'Italia è entrata in una nuova fase della gestione del fenomeno migratorio, basata sulla consapevolezza del carattere strutturale delle problematiche connesse ai movimenti migratori. Malgrado le difficoltà incontrate nel 1999 - soprattutto per il verificarsi di situazioni di emergenza derivanti dal conflitto bellico che ha sconvolto l'area balcanica e che ha determinato un ingente flusso di profughi e di richiedenti asilo verso l'Italia - la nuova normativa sull'immigrazione ha dimostrato di funzionare secondo le aspettative, proprio per la sua capacità di coniugare le esigenze di sicurezza del territorio e di controllo delle frontiere con una visione aperta e moderna dei flussi migratori.
L'esperienza degli ultimi anni conferma l'analisi contenuta nel documento programmatico, secondo cui le differenze e gli squilibri crescenti dei tassi di sviluppo economico e demografico e le condizioni di povertà e di sottosviluppo in cui continuano a vivere i due terzi dell'umanità sono il fattore determinante dei flussi migratori, cui si aggiunge il manifestarsi di sempre nuove situazioni di crisi e di conflitto.
Solo un'efficace politica di cooperazione e di aiuto allo sviluppo, concertata a livello internazionale ed europeo, può incidere sulle cause strutturali del sottosviluppo e, sia pure nel medio-lungo periodo, arginare i movimenti migratori forzati.
L'Italia, che per la sua posizione geografica al centro del Mediterraneo costituisce una delle principali frontiere esterne dell'area di Schengen, è paese di destinazione di un flusso migratorio che negli ultimi anni è progressivamente aumentato seguendo in gran parte canali non regolari. La consapevolezza della complessità del fenomeno è alla base della nuova normativa italiana sull'immigrazione che, rifiutando come irrealistica e contraria ad ogni principio di solidarietà e di cooperazione la tesi della chiusura dell'Europa nei confronti della presunta invasione da parte dei cittadini provenienti dai paesi in via di sviluppo, ritiene possibile governare un flusso strutturato e programmato di lavoratori stranieri destinati ad integrarsi nella società italiana.
Per quanto riguarda la politica di programmazione dei flussi migratori, fa presente che il decreto flussi di quest'anno ha previsto l'ingresso in Italia per svolgere attività di lavoro subordinato anche a carattere stagionale, di lavoro autonomo e per inserimento nel mercato del lavoro di 63 mila stranieri, di cui 45 mila provenienti da tutti i paesi extra comunitari e 18 mila da paesi «privilegiati» in ragione della collaborazione da loro offerta nelle politiche migratorie: all'Albania sono stati riservati 6 mila posti, alla Tunisia 3 mila, al Marocco 3 mila, e verranno riservate altre 3 mila unità alla Romania in vista di prossimi accordi da sottoscrivere.
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Stante la perdurante assenza del regolamento di attuazione della legge, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale solo il 3 novembre 1999, il decreto per l'anno 2000, pubblicato il 15 marzo 2000, può essere considerato il primo atto di programmazione reale adottato sulla base della nuova normativa.
La funzionalità dei meccanismi previsti dalla legge è dimostrata, in particolare, dal successo ottenuto dall'istituto dello sponsor, previsto all'articolo 23 del Testo unico ed applicato per la prima volta nel decreto flussi di quest'anno. Tutti i 15 mila posti previsti sono stati coperti nel brevissimo lasso di tempo dei previsti 60 giorni, creando così un canale privilegiato per l'incontro tra domanda e offerta di lavoro.
È stata intensificata la collaborazione con i paesi di origine delle emigrazioni con la proposizione di pacchetti che comprendono, insieme a misure atte a scoraggiare l'immigrazione clandestina, quali gli accordi di riammissione, programmi di aiuto allo sviluppo.
Tale politica viene perseguita in una strategia di negoziato globale, che consente di portare avanti una più efficace lotta ai flussi migratori clandestini ed alle attività criminose ad essi connesse ed al tempo stesso risponde all'obiettivo di realizzare una maggiore cooperazione con i paesi interessati.
Per l'Italia, l'Albania, la Tunisia e il Marocco rappresentano i paesi con i quali già da tempo sono state gettate le basi per una corretta politica di gestione dei flussi, ma sono in corso specifici contatti anche con le autorità di altri paesi al fine di avviare un proficuo dialogo in tal senso.
Il controllo delle frontiere e il contrasto all'immigrazione clandestina e allo sfruttamento criminale dei flussi migratori costituiscono il secondo principale obiettivo della nuova normativa italiana sull'immigrazione. Gli strumenti introdotti sotto questo profilo hanno fatto compiere un grosso balzo in avanti sul piano dell'efficacia del contrasto all'immigrazione clandestina. Gli stranieri irregolari e clandestini effettivamente allontanati dal territorio sono passati dai 48 mila del 1997, ai 63 mila del 1998 (di cui 53 mila dopo l'approvazione della legge), ai 72 mila del 1999, agli oltre 56 mila dei primi dieci mesi del 2000.
Benché siano all'esame del Parlamento nuove norme volte a facilitare l'espulsione degli stranieri sottoposti a giudizio o che stanno scontando una pena per reati non gravi, osserva che non mancano comunque nella normativa attuale norme penali di rilievo volte anzitutto a colpire chi favorisce l'immigrazione clandestina; in base a tali previsioni normative nel corso dei primi dieci mesi del corrente anno sono state arrestati 128 trasportatori di persone, mentre sono stati sequestrati 64 mezzi di trasporto.
Speciali norme sono state previste per combattere i reati posti in essere dai «nuovi mercanti di schiavi» che con false promesse costringono i clandestini a lavori massacranti o alla prostituzione. Per le vittime di tali criminali sono stati inoltre disposti appositi programmi di reinserimento sociale, indipendentemente dal loro apporto alle indagini per l'identificazione e la cattura dei colpevoli.
In seguito ed una approfondita attività di studio delle rotte dei trafficanti di uomini, è stato possibile tracciare una mappa precisa delle modalità seguite da queste organizzazioni criminali. Ricorda tra le principali rotte seguite dai cittadini nord africani, in particolare quella che dal nord Africa prosegue per via terra, dopo l'attraversamento dello stretto di Gibilterra, in Spagna e in Francia fino in Italia e la rotta dall'Europa centro-orientale attraverso il confine italo-sloveno.
Si sofferma quindi sulla situazione ai confini con Svizzera ed Austria, ricordando che, sebbene tali confini siano interessati in qualche misura da flussi di migrazione clandestina assai diversificati, si registra da tempo un passaggio di consistenti flussi di stranieri in uscita dal territorio nazionale, intenzionati a raggiungere illegalmente gli altri paesi dell'Europa occidentale, spesso per ricongiungersi ai propri familiari ivi residenti.
Segnala come flussi di immigrazione clandestina interessino le coste sud occidentali
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della Sicilia, le isole minori di Lampedusa e Pantelleria, nonché le coste calabresi, in particolare quelle ioniche, e quelle pugliesi, che notoriamente costituiscono il principale varco di ingresso dei flussi di immigrazione illegale provenienti non solo dall'Albania e dagli altri paesi dell'area balcanica, ma anche dalle più remote regioni dell'Asia e dell'Africa. Particolare rilievo ha assunto negli ultimi tempi l'entità dei flussi di immigrazione clandestina provenienti dall'Albania, ma originanti dal nord Africa, dal sud-continente indiano, dall'estremo oriente e soprattutto dalla Turchia, dall'Iraq e dalle regioni limitrofe.
Afferma che i positivi risultati conseguiti negli ultimi tempi in termini di provvedimenti di rimpatrio effettivamente eseguiti si fondano soprattutto sulla sistematica applicazione delle procedure per il trattenimento nei centri di permanenza temporanea ed assistenza, previste dall'articolo 14 del Testo unico. Rileva tuttavia come una campagna di opinione contro tali centri abbia provocato una forte riluttanza degli amministratori locali a concedere aree o strutture idonee ad essere trasformate in centri di permanenza. Il programma del Governo prevede di costruire un centro di permanenza per ogni regione ove trattenere nel pieno rispetto della dignità umana chi sia entrato in Italia contravvenendo alle regole.
Il trattenimento in detti centri rivestirebbe tuttavia scarsa efficacia se non fosse accompagnato da una mirata e complessa attività volta ad identificare compiutamente lo straniero e, soprattutto, ad acquisire un titolo di viaggio, se pure provvisorio, che consenta al medesimo di fare rientro al proprio paese. Sottolinea l'importanza di un'attività diplomatica volta ad indurre con donazioni o pressioni economiche i paesi di provenienza ad assumere un atteggiamento di collaborazione sotto il profilo delle riammissioni, che altrimenti risulterebbero particolarmente difficoltose. In tale contesto il dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno ha stretto, in raccordo con il Ministero degli affari esteri, rapporti di collaborazione con le rappresentanze diplomatiche e consolari di paesi «ad alto rischio» sotto il profilo dell'immigrazione clandestina. A questo riguardo segnala l'avvenuto rimpatrio, previa acquisizione dei documenti di viaggio durante il periodo di trattenimento nei centri, di 2.858 stranieri nel 1998 (a decorrere dal 13 luglio), 3.893 nel 1999, circa 2.500 fino al 15 ottobre del corrente anno.
Ricorda in particolare che, a seguito di una più incisiva azione diplomatica di livello bilaterale, sono attualmente operanti 22 accordi di riammissione, mentre è stata avviata una più vasta azione di incremento delle politiche di cooperazione allo sviluppo.
Segnala infine, tra i possibili correttivi alla normativa vigente, l'opportunità di stabilire un termine certo per la pubblicazione del decreto flussi annuale, nonché di un maggior coinvolgimento degli enti locali e delle regioni nella relativa programmazione annuale. Considera altresì suscettibile di una più precisa definizione l'espressione «straniero regolarmente soggiornante», al fine di evitare di estendere i numerosi vantaggi connessi a tale categoria a chi, come turista, può rimanere in Italia per non più di 90 giorni. Considera inoltre l'opportunità di studiare particolari casi in cui sia possibile, in presenza di un'offerta di lavoro certa e documentata, convertire in permesso di soggiorno per lavoro un diverso tipo di permesso di soggiorno, ovviamente in presenza di capienza delle quote annuali.
Fornisce conclusivamente alla Commissione i dati riepilogativi sul fenomeno dell'immigrazione a partire dal 1997, dai quali si evince come la legge n. 40 del 1998 abbia consentito di raggiungere risultati significativi.
Rosa JERVOLINO RUSSO, presidente, dopo aver ringraziato il sottosegretario per la sua esposizione, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 18.5.