Approvato dal Consiglio dei Ministri il
15-03-2001
Introduzione
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p. 2 |
Capitolo I: Gli immigrati in Italia oggi: un bilancio
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p. 8 |
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Appendice 1 (ISTAT): Gli
immigrati regolarmente presenti al 1° gennaio 2000 |
p. 19 |
Capitolo II: Contrasto dell’immigrazione illegale
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p. 25 |
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Appendice 2: statistiche |
p. 36 |
Capitolo III: Azioni e interventi sul piano internazionale
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p. 39 |
Capitolo IV: Politiche di integrazione
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p. 50 |
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Capitolo
V: Linee generali per la definizione dei flussi di ingresso nel territorio italiano |
p. 62 |
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Appendice 3: Elementi
conoscitivi di supporto alla definizione dei flussi di ingresso nel
territorio italiano, 2001-2003 |
p. 72 |
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Appendice 4:flussi di
lavoratori extracomunitari nel 2000, (Ministero dell’Interno) |
p. 86 |
Principali direttrici d’azione
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p. 87 |
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I movimenti migratori sono un
fenomeno molto visibile della nostra epoca, ma non per questo nuovo.
L’Italia è diventata paese di immigrazione netta in maniera
stabile solo dal 1972, mentre prima di allora aveva assistito
all’emigrazione di fortissimi contingenti di concittadini, fino a 800.000
all’anno nel periodo più grave del fenomeno. Nel valutare le
politiche specifiche condotte a livello locale, nazionale ed europeo, non si
può né dimenticare la nostra storia né perdere di vista la
dimensione complessiva del problema migratorio. La situazione che
l’Italia affronta non è una particolarità nazionale
risolvibile in maniera isolata. Vi sono oggi 150 milioni di emigranti e di
rifugiati nel mondo, presenti in tutti i paesi ricchi. Secondo l’OIM tra
il 1970 ed il 1990 i paesi oggetto di afflussi massicci di migranti sono
passati da 39 a 67, mentre quelle origine di flussi importanti sono passati da
29 a 55.
Le cause di
questi movimenti sono le crescenti disuguaglianze tra paesi sviluppati e paesi
in via di sviluppo, la povertà,
la sovrappopolazione, i conflitti bellici e l’oppressione politica che
spingono verso la ricerca di un mondo migliore. Secondo la Banca Mondiale, il
reddito pro capite nei 20 paesi più ricchi del mondo è 37 volte quello
nei venti paesi più poveri, ed il differenziale è raddoppiato
negli ultimi 40 anni. In aggiunta alle forze che spingono all’emigrazione
in maniera strutturale e regolare, negli anni novanta i cambiamenti di regime
nei paesi dell’Europa centro-orientale hanno portato ad un ulteriore
ondata migratoria, che sta però già perdendo di intensità.
In questo
frangente, l’Italia è particolarmente esposta a causa delle sua
caratteristica di frontiera esterna dell’Unione europea e della sua
posizione geografica al centro del Mediterraneo, che mette in comunicazione
Europa, Africa e Asia, con una lunghissima frontiera marittima. Alla grande
conquista del diritto garantito ai nostri cittadini di poter circolare
liberamente all’interno dei Paesi aderenti all’accordo di Schengen
ha corrisposto l’esigenza di rafforzare il controllo delle frontiere
italiane verso i paesi extra-U.E.
Al
di là delle esasperazioni legate a episodi di criminalità, gravi
e da non sottovalutare ma non rappresentativi dell’insieme della
popolazione immigrata, è necessario mantenere una visione obbiettiva del
fenomeno migratorio, impegnandosi sia nella difesa dell’ordine pubblico e
della sicurezza dei cittadini, che nell’integrazione degli stranieri
regolarmente soggiornanti in Italia. Volersi sottrarre con un atteggiamento di
chiusura alle trasformazioni rese necessarie dall’immigrazione non
è né possibile, né lungimirante. Solo una politica di
apertura limitata e governata, nel rispetto delle leggi che regolano
l’entrata nel paese, con un graduale processo di integrazione commisurato
alle capacità di accoglienza dell’Italia, è in grado di
contenere la pressione migratoria proveniente dal resto del mondo. In caso di
chiusura o di restringimento dei canali legali di accesso all’Italia, si
inasprirebbe la pressione delle entrate irregolari, con tutte le ovvie
conseguenze in termini di maggiori opportunità per i mercanti di esseri
umani e per le organizzazioni criminali.
Il
fenomeno migratorio regolare inoltre si manifesta in almeno tre diverse forme,
troppo spesso confuse nella comunicazione mediatica e politica quotidiana, ma
che richiedono politiche differenziate. Si tratta di lavoratori stranieri, di
rifugiati, richiedenti asilo e protezione temporanea per motivi umanitari ed
infine di ricongiungimenti familiari. Il governo italiano programma i flussi di
lavoratori extracomunitari, in funzione delle esigenze del mercato del lavoro,
ma non può contingentare i diritti umani (diritto al ricongiungimento
familiare e diritto di asilo), per la cui protezione ha sottoscritto
convenzioni internazionali (dalla Dichiarazione Universale dei Diritti
dell’Uomo alla Convenzione di Ginevra, alla Convenzione di Dublino e alla
Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea) e accordi
multilaterali, impegnandosi al rispetto di valori europei in merito, ribaditi
anche dal recente rapporto dei saggi UE sulle sanzioni contro l’Austria..
L’applicazione
della legge 40/1998 (Napolitano-Turco) ha permesso di contrastare con
determinazione l’immigrazione irregolare grazie all’adozione di
nuove misure specifiche. Il problema non è risolto, così come non
è risolto in nessun paese europeo, né negli Stati Uniti, ma
è tenuto sotto controllo con maggiore successo. Nel triennio 1998-2000,
l’azione istituzionale volta a contrastare le diverse forme di
illegalità connesse, a vario titolo, ai fenomeni migratori ha conosciuto
un deciso salto di qualità, di cui si vedono importanti risultati.
In primo luogo,
è stato rafforzato il sistema dei controlli alle frontiere nazionali,
sia sotto il profilo delle risorse umane ad esso destinate, sia sotto il
profilo della tecnologia utilizzata, acquistata anche avvalendosi di risorse
comunitarie (radar mobili, sale operative informatizzate, sistemi radio, mezzi
blindati etc.). I risultati di questo potenziamento sono tangibili, sotto forma
di controllo del fenomeno e di un cospicuo aumento, del numero complessivo dei
migranti clandestini respinti alla frontiera o in prossimità di essa.
E’
proseguita, inoltre, l’azione volta a spostare i controlli al di fuori
del territorio nazionale, verso i paesi di origine e di transito. Da questo
punto di vista, il rinnovo recente (luglio 2000) dell’accordo di
cooperazione di polizia con l’Albania ha un valore strategico.I risultati
che sono stati raggiunti sull’altro versante Adriatico dalla missione
bilaterale che ha visto la collaborazione delle forze di polizia italiane con
la polizia albanese sono stati molto importanti. La “fascia di
sicurezza” che stiamo costruendo intorno al nostro paese si va ampliando
e rafforzando.
Oltre ai
controlli “a monte”, è stata potenziata anche
l’attività volta a contrastare l’immigrazione clandestina
“a valle”, ossia dopo l’ingresso sul territorio nazionale. In
particolare, nel triennio sono stati fatti passi avanti decisivi sul terreno
delle espulsioni. Grazie a un’azione di controllo sempre più
intensa e capillare sul territorio nazionale, accompagnata da un intenso sforzo
diplomatico volto a sottoscrivere e a rendere operativi accordi di riammissione
con tutti i maggiori paesi di emigrazione e di transito verso l’Italia.
Dal 1997 sono entrati in vigore quindici accordi di riammissione e sette altri
sono stati firmati, mentre sono attualmente in corso negoziati con sette paesi
e contatti con cinque. Per dare piena efficacia a tali accordi ed intrecciare
rapporti di solida e costante cooperazione con i paesi di provenienza, sono
stati messi a punto veri e propri pacchetti di misure, che possono includere, a
seconda dei casi, assistenza diretta, cooperazione allo sviluppo, ma anche
quote privilegiate di immigrazione di lavoratori.
Un ausilio importante in questo campo è venuto
dalla realizzazione delle rete periferica di collegamento con le Questure del
sistema AFIS, per il confronto elettronico di impronte digitali, per il quale
le risorse aggiuntive sono state previste proprio dalla legge n.40/1998.
Dal
1998 è aumentato significativamente sia il numero di irregolari espulsi
con intimazione (cresciuti da 44.000 a 53.000), che di quelli rimpatriati, per
i quali si ha la certezza che siano stati allontanati dal territorio nazionale
(72.000 nel 1999 e 56.000 nei primi dieci mesi del 2000 contro 54.000
nell’intero 1998). Il numero di sbarchi è calato fortemente sia
sulle coste pugliesi in provenienza dall’Albania che su quelle siciliane
in provenienza dalla Tunisia, a conferma dell’importanza della
collaborazione bilaterale avviata con i due paesi. Rimane preoccupante la
dimensione del fenomeno dei flussi provenienti dall’Albania e dalla
Turchia, ma che in larghissima parte riguarda soggetti provenienti da paesi e
da situazioni che legittimano una richiesta di asilo o di protezione umanitaria
e che, pertanto, non possono essere respinti.
Infine, la
lotta all’immigrazione clandestina si è arricchita di una
dimensione più propriamente investigativa, volta a smantellare le
organizzazioni criminali che ormai controllano il fenomeno quasi integralmente.
I risultati conseguiti dalle forze di polizia e dalla magistratura italiana in
questo campo sono testimoniati dai dati relativi alle denunce a agli arresti di
soggetti ritenuti responsabili di tali gravi reati.
Ma il traffico
di migranti clandestini non è purtroppo l’unica forma di
criminalità connessa al fenomeno dell’immigrazione. Una fascia
minoritaria della popolazione straniera presente sul nostro territorio, per lo
più irregolare o clandestina, risulta coinvolta in fenomeni di
criminalità comune ed in nuove forme di criminalità organizzata.
Sebbene la questione della
sicurezza e del contrasto all’immigrazione irregolare e clandestina sia
un punto centrale dell’azione del governo, non si può alimentare
una confusa sovrapposizione tra immigrazione e criminalità, né
ridurre tutto questo complesso fenomeno ad un mero elemento di disturbo
dell’ordine pubblico.
L’Italia
riceve un grande contributo dalla grande maggioranza degli stranieri presenti
sul suo territorio e non sarebbe in grado di risolvere senza di essi una parte
importante dei suoi problemi attuali. Le sfide che ci attendono richiederanno
sempre di più il sostegno dei lavoratori stranieri.
Già oggi
la popolazione italiana si ridurrebbe senza il contributo degli immigrati:
secondo le previsioni dell’ONU, in assenza di afflussi dall’esterno
di qui al 2050 la popolazione italiana calerà del 28,5%. Nessuna
società riesce a mantenere il suo dinamismo, la sua capacità di
crescere e di modernizzarsi di fronte a perdite di popolazione così importanti.
Il calo preoccupante della natalità in Italia (1,2 figli per donne
fertili, il secondo più basso dell’Unione Europea, largamente
inferiore alla soglia di sostituzione di 2 figli per donna) e
l’invecchiamento della popolazione, pongono il problema di garantire una
popolazione in età lavorativa sufficiente per sostenere i costi del
sistema sanitario, del sistema pensionistico, oltre che di offrire assistenza
agli anziani, nelle attività di cura e di aiuto domestico. Già
oggi gli immigrati danno un contributo significativo al mantenimento del
sistema di sicurezza sociale in Italia, versando più tasse e contributi
di quanto non ricevano in termini di servizi pubblici.
Naturalmente
non tutti gli squilibri demografici italiani possono essere scaricati sulle
politiche migratorie, e tale non è l’obiettivo del governo, che
comunque deve privilegiare le politiche di sostegno alle famiglie con bambini e
alle politiche tese ad incentivare una maggiore partecipazione degli italiani
al mercato del lavoro.
Resta il fatto
che il mercato del lavoro italiano ha cominciato ad esprimere forti richieste
di manodopera straniera già da vari anni ed il fenomeno sta assumendo
dimensioni crescenti in coincidenza con la riduzione del tasso di
disoccupazione a livello nazionale che si traduce nel pieno impiego in alcune
zone del Nord Italia. La combinazione apparentemente paradossale di
disoccupazione e carenza di manodopera disponibile si spiega con la
segmentazione del mercato del lavoro sia dal punto di vista geografico che
professionale. La disoccupazione meridionale si trasforma in immigrazione
interna verso il nord solo in maniera limitata (poco più di 50.000
trasferimenti di residenza dal sud al nord ogni anno, con una leggera tendenza
all’aumento), a causa degli alti costi personali, sociali e finanziari
che ne conseguono, in particolare con la perdita della rete di sostegno
familiare e del beneficio della casa di proprietà.
Esistono poi
dei lavori rifiutati dagli italiani: da alcuni lavori pesanti o pericolosi
nelle fabbriche e nell’edilizia ai lavori stagionali
nell’agricoltura o nell’industria turistico-alberghiera. Senza il
contributo straniero, in alcuni specifici settori molte piccole fabbriche, e
piccole e medie imprese dovrebbero chiudere o ridurre drasticamente la
produzione. Inoltre esistono settori che richiedono competenze specifiche,
scarsamente disponibili in Italia, in particolare per infermieri e specialisti
delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Per tutte
queste ragioni gli immigrati costituiscono una componente indispensabile
dell’economia italiana e della costruzione del benessere quotidiano di
tutti noi. Il ridotto tasso di partecipazione degli immigrati al mercato del
lavoro misurato nelle statistiche ufficiali riflette una debolezza contrattuale
che li porta spesso nel settore informale. Le misure per l’emersione del
lavoro nero previste dalla Finanziaria del 2001 aiuteranno a emergere anche i
lavoratori stranieri regolari ma impiegati in nero, che contribuiranno
così anche al finanziamento del sistema sociale italiano.
La politica di
flussi programmati di lavoratori stranieri sta entrando a regime, dando i primi
frutti proprio nel 2000. Si tratta di una politica coraggiosa e innovativa, che
tiene conto delle esperienze dei paesi con più lunga tradizione
migratoria come gli USA, il Canada e l’Australia, senza riprendere
acriticamente modelli amministrativi diversi, ma anzi fornendo una risposta
originale che può rappresentare un modello condiviso in Europa. Per
molti paesi esteri le scelte italiane sono un modello da seguire con interesse.
La Spagna ha recentemente adottato un politica di quote migratorie, il governo
francese ne sta discutendo, il governo inglese ha appena rilanciato il
dibattito. A livello di Unione Europea, nel complesso si registrano
importantissime innovazioni strategiche coerenti con l’esperienza
già avviata in Italia.
E’ utile
sottolineare l'importanza della cooperazione e della collaborazione da parte
dei paesi di origine e la validità di strumenti quali le quote
privilegiate, la realizzazione dell’anagrafe informatizzata e la
predisposizione di liste di lavoratori, che coinvolgendo - come in Tunisia - la
autorità locali le responsabilizzi maggiormente ad una gestione dei
flussi più attenta, ovvero che sulla base di progetti specifici realizzi
trasparenza ed efficacia nella definizione delle liste come è avvenuto
in Albania con l’intervento dell’O.I.M..
Riguardo alla possibilità
di nuove quote privilegiate si dovrà tener conto delle richieste
pervenute da altri paesi, particolarmente da quelli che mostrano sensibile
attenzione al controllo delle frontiere, ma anche verso quelli i cui lavoratori
sono particolarmente richiesti dal nostro mercato.
Le principali
novità del documento 2001-03 consistono nel tentativo di affinare i
legami tra entrate di stranieri e mercato del lavoro, al fine di facilitare
l’integrazione degli immigrati, fornendo al contempo all’economia
italiana le risorse lavorative che le sono necessarie, predisponendo gli
strumenti necessari (anagrafe informatica). Ovviamente l’approfondimento
degli aspetti relativi al lavoro non deve indurre tentazioni economicistiche
che compromettano l’equilibrio complessivo della politica migratoria
propria di un Paese avanzato. Per quanto attiene alla immigrazione per lavoro,
uno degli obiettivi di questo documento è contribuire ad una maggiore
articolazione nel futuro del sistema delle quote, in particolare riservando la
possibilità di prevedere quote specifiche nel decreto flussi per
professionalità particolarmente carenti. I settori ai quali i prossimi
decreti flussi dovranno prestare particolare attenzione saranno quelli della
tecnologia dell’informazione e della comunicazione (informatica e new
economy), come pure della sanità (infermieri). Ovviamente questo
documento non contiene indicazioni specifiche sulle quote per i prossimi anni,
che saranno determinate dai singoli decreti flussi, alla luce delle fattori
indicati in questo documento e sintetizzati per la parte economica nella
tabella seguente.
|
Fattori economici da tenere in conto per la
determinazione del fabbisogno di lavoratori extracomunitari |
|
|
Fattori incrementali |
Fattori decrementali |
|
Rilevazioni dei fabbisogni tramite verifica, analisi e
consultazioni da parte del Ministero del lavoro, anche tramite le Direzioni
Regionali del Lavoro |
Livello e evoluzione della disoccupazione italiana, con
riferimento alla sua distribuzione geografica |
|
Dati Regioni e degli enti territoriali |
Mobilità interna |
|
Contributo CNEL, parti sociali e organizzazioni del
privato sociale e del volontariato |
Capacità di aumentare la partecipazione forza
lavoro interna |
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Richiesta di lavoratori stranieri da parte delle imprese e
studi di job vacancies (dati Excelsior Unioncamere, ISFOL-CSA e altri
disponibili) |
Congiuntura economica (rispetto alle capacità di
assorbimento strutturale di lavoro) |
|
Richiesta di lavoratori dell’alta tecnologia. (Dati
Assinform, dati Ministero dell’Industria) |
Capacità interna di formazione figure professionali
carenti |
|
Rilevazione dei fabbisogni degli operatori sanitari
(Ministero della Sanità) |
Disoccupazione stranieri già presenti in Italia |
|
Domanda di servizi alla persona-lavoro domestico |
Problematiche di inserimento, in particolare alloggiative |
|
Eccesso di domanda da parte delle imprese rispetto alle
quote dell’ultimo decreto flussi e velocita di esaurimento quote anno
precedente |
Altre entrate migratorie regolari extraquote inseribili
nel mercato del lavoro (rifugiati, ricongiungimenti familiari) |
|
Altri |
Effetti regolarizzazione |
|
|
Altri |
Le politiche
di integrazione della popolazione straniera sono un complemento fondamentale
alle politiche per la sicurezza e per il lavoro. Sostenere il progetto di vita
degli immigrati significa offrire delle prospettive di miglioramento
proporzionato agli sforzi fatti in quanto individui portatori di diritti e non
in quanto semplici braccia da nascondere dopo l’uso. La civiltà di
una nazione si misura anche dall’accoglienza data ai rifugiati bisognosi
di asilo e agli immigrati.
L’approccio
seguito da questo governo è stato quello di affrontare le spinte
dall’esterno e dall’interno in un ottica positiva e non meramente
repressiva, combattendo l’immigrazione clandestina da un lato, ma
lasciando spazi di apertura e di ingresso legale, richiesti dal sistema
economico, sia per scoraggiare l’immigrazione clandestina, che per
offrire opportunità. Integrare è più efficace che
limitarsi a reprimere. Lo scopo della politica migratoria è affrontare
il futuro con realismo e con fiducia, mettendo al primo posto le preoccupazioni
ed i bisogni degli italiani in un quadro di scelte razionali pienamente
coerenti con le esigenze di medio e lungo termine del paese.
La struttura
del documento si articola in cinque capitoli e alcune appendici a cura
dell’ISTAT e del Ministero del Lavoro e ISFOL. I tre ultimi capitoli
riprendono analoghe parti del documento 1998-2000 e riguardano la proiezione
internazionale del fenomeno, le politiche di integrazione e le linee generali
per la definizione dei flussi di ingresso di lavoratori extracomunitari sul
territorio italiano. Sono stati inoltre aggiunti due capitoli addizionali. Il
primo fornisce un bilancio dei risultati ottenuti nei primi due anni di
applicazione della legge Napolitano-Turco, in modo da impostare le politiche
future sulla conoscenza dei risultati raggiunti. Il secondo si concentra sulla
tematica del contrasto all’immigrazione clandestina e
all’irregolarità.
Capitolo I) Gli immigrati in Italia oggi: un
bilancio
Nel
febbraio del 1998 fu approvata la legge Napolitano – Turco.
L’attuazione degli istituti previsti dalla legge, notevolmente complessa,
fu affidata ad un tavolo informale presieduto dal ministro dell’interno:
al tavolo parteciparono non solo rappresentanti di tutti i ministeri, ma anche
rappresentanti di organizzazioni del volontariato, dei sindacati e
dell’Università.
Dalla fine
di febbraio a metà ottobre del 1998 il tavolo, e quindi il governo,
produsse:
-
la “Relazione sulla presenza straniera in
Italia” che, per la prima volta, fornì dati ufficiali sulla
popolazione straniera in Italia, proponendo una prima stima quantitativa e
qualitativa delle situazioni irregolari
-
il decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286 che
raccolse in un Testo Unico le norme della legge 40 e le altre norme ancora in
vigore concernente la materia in questione;
-
il Documento programmatico che delineò le
direttrici politiche in materia di immigrazione alle quali Governo si
impegnò ad attenersi per i successivi tre anni;
-
il decreto di programmazione dei flussi per
l’ultimo scorcio dell’anno 1998, emanato il 16 ottobre, che
aggiungeva altri 38.000 ingressi ai 20.000 previsti da quello del 27 dicembre
1997, emanato con decreto interministeriale e con le procedure
dell’allora vigente legge Martelli.
Fra quelli
elencati riveste particolarissima rilevanza il Documento programmatico che, ai
sensi dell’articolo 3[1]
del Testo Unico, precisa le linee programmatiche alle quali il Governo intende
attenersi per il successivo triennio. Un impegno almeno triennale fu ritenuto
indispensabile dal legislatore per la complessità del fenomeno
immigrazione, poco incline, per i risvolti politici e per la delicatezza delle
situazioni sulle quali incide, ad esser trattato con interventi improvvisi e
dettati dalla situazione contingente. Per rafforzarne la pregnanza,
l’autorevolezza e la stabilità, la legge impone, per il Documento
programmatico, un iter formativo particolarmente complesso che coinvolge
numerosi enti, Enti locali, forze sociali e Commissioni parlamentari.
Per
fissare fin da subito le linee governative in materia, il Testo Unico imponeva
al Governo di predisporre il primo Documento programmatico entro novanta giorni
dall’entrata in vigore della legge. Si raggiungeva così subito lo
scopo di esplicitare immediatamente il programma legislativo per poterlo poi
perseguire sulla base di premesse acquisite.
La
complessità degli adempimenti necessari ha occupato gran parte del
periodo di applicazione della programmazione triennale del primo documento. La
legge Napolitano – Turco,
senz’altro fra le più avanzate d’Europa, è una
normativa complessa che prevede, per il suo funzionamento, oltre 60 adempimenti
fra regolamenti, decreti ministeriali, interministeriali, costituzione di
comitati ed organismi etc., in una articolazione che solo oggi, a poco
più di due anni dall’approvazione della legge, è
compiutamente definita.
Pertanto non
sempre e non tutte le azioni previste dal primo Documento programmatico hanno
potuto trovare, nel triennio, piena esecuzione. Il primo Documento programmatico
che possa realmente indicare le attività previste dell’esecutivo
per il triennio, utilizzando appieno tutti gli strumenti previsti dal Testo
Unico, deve quindi considerarsi questo, relativo alla programmazione 2001
– 2003.
Dal Documento programmatico del 1998 a
quello del 2001
Prima di affrontare il necessario
bilancio del triennio trascorso e di tracciare gli obiettivi che il Governo intende perseguire in quello
prossimo, appare opportuno ripercorrere alcuni eventi che hanno caratterizzato
il triennio appena trascorso
La legge
n.40/1998 prevedeva la immediata efficacia delle norme relative al contrasto
della immigrazione clandestinia mentre richiedeva l’emanazione di un
regolamento per larga parte delle misure relative agli ingressi ed all’inserimento
nel mercato del lavoro.
Il Regolamento
di attuazione, pur predisposto dal Governo nei centottanta giorni previsti, fu
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale solo il 3 novembre 1999, circostanza che
non consentì l’attuazione
degli istituti più innovativi, come ad esempio lo sponsor,
demandati appunto al regolamento
Un altro
problema attuativo derivò dalle vicende relative alla esigenza di
regolarizzare la posizione dei cittadini extracomunitari socialmente inseriti
nel nostro paese alla data di entrata in vigore della nuova disciplina
legislativa, benché privi di un regolare permesso di soggiorno.
La legge Napolitano – Turco, non
conteneva alcuna previsione inerente la regolarizzazione, benché un
provvedimento in tale senso fosse stato richiesto con un ordine del giorno[2]
approvato dal Senato in occasione del voto finale sulla stessa legge n.40/1998.
che impegnava il Governo a valutare proposte ed iniziative per
l’emersione dell’area dell’irregolarità.
In coerenza con
gli impegni assunti con l’accoglimento dell’ordine del giorno, il
primo Documento programmatico disponeva che:
“In considerazione
delle risultanze sulla presenza degli stranieri in Italia, anche in situazioni
di irregolarità, il
completamento del contingente relativo al 1998, potrà essere riservato a
lavoratori stranieri che possano dimostrare con elementi oggettivi di essere
già presenti in Italia prima dell’entrata in vigore della legge 6
marzo 1998, n. 40 e che possano dimostrare di avere un rapporto di lavoro in
corso ovvero un formale impegno di assunzione, comprovati entrambi
dall’assenso del datore di lavoro. Inoltre, in via eccezionale, per il
1998 e, in parte minore, per il 1999, potrà essere consentito, per un
limitato contingente di lavoratori presenti in Italia anche in situazione di
irregolarità, l’attivazione del meccanismo delle garanzie prestate
da terzi ai sensi dell’art. 21 [ora art. 23 T.U.], con il rilascio di un
permesso di soggiorno per un anno ai fini di inserimento nel mercato del
lavoro.”
Il Governo
intendeva dunque procedere alla regolarizzazione chiesta dal Senato mediante
l’assorbimento delle posizioni irregolari in specifiche previsioni nel
decreto flussi del 1998 con le condizioni su specificate e, negli anni
successivi, – una volta emanato il Regolamento di attuazione - anche
mediante l’istituto dello sponsor in specifiche imputazioni di successivi
decreti flussi, emanati anche più volte l’anno, secondo le
possibilità di assorbimento del mercato del lavoro.
In seguito al
dibattito svolto nelle Commissioni parlamentari il Governo decise di dare
valenza legislativa alla regolarizzazione e di esaurire tutte le richieste
degli interessati nello stesso anno, scaricando i successivi decreti flussi
dalla quota della regolarizzazione. Utilizzando lo strumento del correttivo
previsto dalla legge 40, fu emanato il decreto legislativo 13 aprile 1999
numero 113[3],
che modificò l’articolo 49 del Testo Unico ponendo in esso, al
comma 1 bis, i requisiti necessari per la regolarizzazione e previsti dal
decreto flussi del 1998: “Agli stranieri già presenti nel
territorio dello Stato anteriormente all’entrata in vigore della legge 6
marzo 1998 numero 40 in possesso dei requisiti stabiliti dal decreto di
programmazione dei flussi per il 1998 emanato ai sensi articolo 3, comma 4, in
attuazione del documento programmatico di cui articolo 3, comma 1, che abbiano
presentato la relativa domanda con le modalità e nei termini previsti
dal medesimo decreto, può essere rilasciato il permesso di soggiorno per
i motivi ivi indicati. Per gli anni successivi al 98 gli ingressi per motivi di
lavoro di cui articolo 3 comma 4, restano disciplinati secondo le
modalità ivi previste. In mancanza dei requisiti richiesti per
l’ingresso nel territorio dello Stato, si applicano le misure previste
dal presente testo unico”.
Con lo stesso
correttivo vennero rese più severe le norme per contrastare il fenomeno
dei cosiddetti “scafisti”, prevedendo per costoro l’arresto
obbligatorio e l’impossibilità di alienare i mezzi di trasporto
utilizzati, se non in favore delle Forze dell’ordine, nonché
disciplinando meglio il ricorso avverso il provvedimento di espulsione. Lo
strumento del correttivo era già stato utilizzato[4]
nell’ottobre del ’98 per disciplinare la donazione di mezzi tecnici
ad altri Paesi per agevolarne il controllo dell’emigrazione clandestina.
Nel marzo del
1999 ebbe inizio il conflitto nel Kossovo, a seguito del quale oltre 30 mila
fra kossovari, albanesi, serbi e montenegrini si riversarono sul territorio
italiano, tanto che, per la prima volta, fu necessario attuare le norme sulla
protezione temporanea previste dall’art. 20 del Testo Unico. Il 12 maggio
1999 il Presidente del Consiglio dei Ministri firmò un Decreto[5]
che accordava un permesso di soggiorno, esteso al lavoro e della durata di un anno,
agli sfollati provenienti dalle zone interessate agli eventi bellici.
Per questo nel
1999 si soprassedette all’emanazione di un decreto flussi e si procedette
ad una direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri[6]
che riproponeva la quota di ingressi
fissata per l’anno precedente per complessive 58.000 unità,
in conformità di quanto previsto dall’art.3 del T.U.
Nell’autunno
del 1999, cessato l’afflusso degli sfollati, l’impegno del Governo
si rivolse innanzitutto alla completa attuazione degli strumenti previsti dal
Testo Unico.
Con D.P.C.M.
del 17 marzo 2000 veniva istituito un coordinamento interministeriale presso il
Ministero dell’Interno.
Le
riunioni del tavolo di lavoro servirono a preparare in breve tempo la relazione
del Ministro dell’interno al Parlamento sullo stato di attuazione del
Testo Unico; il decreto interministeriale sui visti di ingresso[7],
per la nuova definizione dei motivi di ingresso; la direttiva del Ministro
dell’interno sui mezzi di sussistenza che lo straniero deve dimostrare
per l’ingresso nel territorio nazionale[8];
il vademecum sull’immigrazione, pubblicazione riassuntiva delle
modalità di ingresso in Italia rivolta agli operatori e al pubblico;
l’istituzione dei Consigli Territoriali, organi locali di incontro e discussione
per risolvere i problemi connessi con l’immigrazione e per far risalire
al centro proposte e difficoltà incontrate[9]; il decreto flussi 2000[10].
Dei
63.000 posti preventivati, 28.000 furono riservati alla chiamata diretta del
datore di lavoro per lavori a tempo determinato o indeterminato, 2.000 per
lavoratori autonomi, 18.000 a lavoratori provenienti da Paesi che hanno
sottoscritto accordi di politiche migratorie, i cosiddetti “paesi
privilegiati”; e 15.000 a lavoratori assistiti da sponsor. Nel caso della
mancata copertura di tutta la quota da parte di sponsor, la residua parte
sarebbe stata coperta da “autogaranti” ai sensi del 4° comma
dell’art. 23 del Testo Unico.
Quantunque
non previsto dalla legge, né da altre disposizioni in materia, la bozza
di decreto fu sottoposta anche alla Conferenza Unificata che espresse un parere
largamente positivo.
Il
nuovo decreto flussi fu accolto con favore da tutte le parti sociali e, con il
contributo di tutte le associazioni di volontariato, anche i 15.000 ingressi
tramite sponsor vennero coperti nei prescritti 60 giorni e non si fece luogo,
quindi, all’ingresso di lavoratori “autogaranti”.
Con
D.P.C.M. del 2 agosto 2000 il coordinamento è stato assunto dal
Presidente del Consiglio dei Ministri presso la Presidenza del Consiglio
– organo deputato dalla legge al coordinamento dei ministeri ed
all’attuazione del Testo Unico – costituendo altresì un
comitato tecnico a supporto delle decisioni del Comitato dei Ministri,
stabilendo, inoltre, il coinvolgimento della Conferenza unificata, delle parti
sociali e delle associazioni anche nella procedura relativa
all’emanazione dei decreti sui flussi.
Le politiche seguite nel 1998-2000 e
l’applicazione della nuova legge sull’immigrazione
Emigranti economici: la gestione
dei flussi di lavoratori extracomunitari
La
gestione del processo migratorio nei suoi vari aspetti rappresenta la questione
centrale nell’analisi del fenomeno immigrazione. Le variabili
fondamentali di questo processo: la programmazione ed il controllo dei flussi,
l’inserimento nel mercato del lavoro e l’integrazione sociale
richiedono chiarezza di indirizzi e strumenti adeguati di gestione.
La
consapevolezza della complessità del fenomeno migratorio è alla
base della nuova normativa italiana in materia, che ritiene possibile governare
il flusso strutturato e programmato
di lavoratori stranieri destinati ad integrarsi nella società
italiana.
Per
pervenire ad un effettivo controllo dei flussi, però, non è
sufficiente stabilire “a priori” delle quote di ingresso, ma
è necessario prevedere delle norme che consentano un ingresso regolare
per facilitare l’incontro tra domanda e offerta di lavoro, così da
scoraggiare un afflusso clandestino di forza lavoro destinata a svolgere lavoro
“in nero”, che costituisce un fattore di indebolimento della
politica di programmazione dei flussi.
In questo
senso la legge 40/98 ha introdotto strumenti interessanti quale la procedura di
ingresso per ricerca di lavoro
tramite uno “sponsor”, italiano o straniero regolarmente
soggiornante che garantisce per un anno la permanenza sul territorio nazionale
dello straniero e quella dell’ingresso senza garante.
Quest’ultima procedura è particolarmente innovativa in quanto consente ad un cittadino
straniero, iscritto in apposite liste tenute presso le Rappresentanze
diplomatiche italiane all’estero, di richiedere un visto di ingresso per
inserimento nel mercato del lavoro dimostrando di avere la disponibilità
di mezzi di sostentamento per un ammontare di circa 4 milioni, una copertura sanitaria, un alloggio
idoneo e una somma occorrente per
il rimpatrio. Tale istituto, nel consentire un ingresso regolare per un anno ad
uno straniero ad un costo inferiore di quello richiesto dai trafficanti per un
ingresso clandestino, costituisce anche un deterrente all’immigrazione
irregolare.
Grazie
ai nuovi strumenti normativi il Governo ha potuto, quindi, nel triennio scorso
dar avvio gradatamente ad un politica indirizzata a controllare e gestire i
flussi di ingresso in base alle reali esigenze provenienti da settori
produttivi pur dovendo, prima di intraprendere nel concreto tale linea
programmatica, “regolarizzare” posizioni lavorative già
costituite di fatto.
Il percorso per giungere ad un sistema
di programmazione dei flussi
“a regime” è stato, infatti, particolarmente
articolato, anche in considerazione delle indicazioni fissate dal precedente
documento programmatico per l’elaborazione degli appositi decreti
interministeriali.
PROGRAMMAZIONE PER IL 1998
Nel 1998 la
programmazione dei flussi ha
risentito del passaggio tra la normativa precedente (legge 28.2.1990 n.39) e
quella attuale. Infatti con un primo decreto del Ministro degli Affari Esteri,
datato 24 dicembre 1997, emanato ai sensi dell’art. 2 della legge 39/90,
è stato consentito l’ingresso per lavoro a tempo indeterminato e
determinato, incluso quello stagionale, fino a 20.000 cittadini
extracomunitari.
Con
l’entrata in vigore della legge 40/98 (27 marzo 1998) ed alla luce di
quanto indicato nel Documento programmatico, previsto dall’art.3 della
stessa legge emanato con D.P.R.5.8.1998, è stata ritenuta necessaria
un’integrazione delle quota iniziale. A tale scopo è stato
emanato, in data 16 ottobre 1998, un Decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri con il quale è stato consentito il rilascio di un permesso di
soggiorno per motivi di lavoro subordinato ed autonomo per altre 38.000
unità. Nell’ambito di tale quota massima è stato
consentito, in via preferenziale, l’ingresso in Italia di 3000 cittadini
albanesi, di 1500 Marocchini e
1500 Tunisini.
Entro
la quota suddetta veniva consentito il rilascio di un permesso di soggiorno
anche per coloro che fossero già presenti in Italia alla data
dell’entrata in vigore della legge 40/98, purché in possesso di
determinati requisiti (idonea occupazione lavorativa subordinata o autonoma,
disponibilità di un alloggio).
In
tal modo è stato dato avvio ad una procedura di regolarizzazione il cui
numero, inizialmente limitato alla quota prevista dal D.P.C.M. 16 ottobre 1998,
è stato esteso con il Decreto legislativo 13 aprile 1999 a tutti coloro
che fossero in possesso dei requisiti prescritti. In tal modo il dato relativo
alla “regolarizzazione” è stato, quindi, conteggiato al di fuori della quota
prevista per gli ingressi.
Pertanto,
nel complesso, la quota di ingresso per lavoro subordinato ed autonomo nel 1998
è stata pari a 58.000 unità.
In
base ai dati relativi alle autorizzazioni al lavoro concesse, ai visti di
ingresso per lavoro subordinato ed ai permessi di soggiorno rilasciati per la
stessa tipologia si evidenzia come, in realtà, nell’anno 1998 la
quota totale prevista non sia stata completata. Infatti, dalla tabella
sottoindicata emerge che sono effettivamente entrati per svolgere
attività di lavoro subordinato circa 28.000 stranieri a cui sono stati
rilasciati regolari permessi di soggiorno. La leggera divergenza tra i dati
relativi alle tre tipologie di provvedimenti è conseguente al
completamento dell’iter procedurale già iniziato nell’anno
precedente.
Il
minor numero di ingressi per lavoro registrato nel 1998 rispetto alla
programmazione è dovuto, in
massima parte, all’avvio delle procedure di regolarizzazione
attraverso l’emanazione del decreto flussi integrativo che riservava, di
fatto, la quota di ingressi ai possibili regolarizzandi.
Dall’analisi
delle autorizzazioni al lavoro
rilasciale dalle Direzioni provinciali del lavoro risulta maggiore la richiesta
di manodopera da parte del settore agricolo (n.13.070) e dai servizi (n.11.337)
mentre è minore quella
proveniente dall’industria (n.2896).
Per quanto
concerne il lavoro autonomo la programmazione del 1998 non ha previsto una
quota riservata inserendo tale tipologia, solo però nella previsione del
decreto flussi integrativo, nell’ambito della quota totale. Di fatto
risultano essere rilasciati per l’anno in questione n. 1745 visti di
ingresso per lavoro autonomo.
PROGRAMMAZIONE PER IL 1999
Nel
1999 per mancanza di una tempestiva programmazione attraverso il decreto
annuale sui flussi, determinata anche dal prosieguo delle procedure di
regolarizzazione, si è provveduto, in virtù del disposto
dell’art. 3, comma 4 del D.L. 286/98, a confermare le quote già
fissate per l’anno precedente. Con Direttiva del Presidente del Consiglio
dei Ministri del 4 agosto 1999 è stata determinata una quota complessiva
di 58.000 ingressi, pari a quelli
previsti per l’anno 1998 di cui 54.500 per lavoro subordinato e 3.500 per
lavoro autonomo. Con questo provvedimento per la prima volta viene riservata
una quota definita per quest’ultima tipologia di ingresso.
Dalla tabella,
anche per il 1999 in base ai dati
relativi alle autorizzazioni al lavoro concesse, ai visti di ingresso per
lavoro subordinato ed ai permessi di soggiorno rilasciati per la stessa
tipologia, emerge come il tetto di programmazione non sia stato completato
essendo assorbita molta della domanda di manodopera dalla regolarizzazione in
atto.
Dai
dati del Ministero del Lavoro risulta, inoltre, assai rilevante il numero delle
autorizzazione concesse per lavoro stagionale. 20.381 su un totale di 21.570 di
autorizzazioni concesse per lavoro a tempo determinato.
Anche
per quanto concerne il lavoro autonomo la quota programmata pari a 3.500
unità non è stata completata essendo stati rilasciati nel corso
dell’anno n.1.594 visti per tale tipologia di ingresso.
|
LAVORO
SUBORDINATO |
|
|
Autorizzazioni
al lavoro |
Visti di
ingresso |
Permessi di
soggiorno |
|
1998 |
27.303 |
30.466 |
26.063 |
|
1999 |
36.454 |
35.896 |
39.405 |
PROGRAMMAZIONE PER IL 2000
Nel
2000 viene emanato, con apposito Decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri datato 8 febbraio 2000, il primo decreto di programmazione dei flussi
di ingresso ai sensi della normativa in vigore (art. 4 comma 3 decreto
legislativo 286/98).
Tale
provvedimento prevede l’ingresso in Italia per svolgere attività
di lavoro subordinato anche a carattere stagionale, di lavoro autonomo e per
inserimento nel mercato del lavoro di 63.000 stranieri di cui 45.000
provenienti da qualsiasi paese extracomunitario e 18.000 da paesi individuati
in ragione della collaborazione da loro offerta nelle politiche migratorie:
all’Albania sono stati riservati 6.000 posti, alla Tunisia 3.000, al
Marocco 3.000 e altre 6.000 unità a cittadini di altri Paesi
extracomunitari che possono sottoscrivere, nel corso dell’anno,
specifiche intese di cooperazione in materia migratoria.
Al
fine di poter costantemente conoscere l’effettivo flusso di ingresso si
è provveduto a monitorare i dati relativi ai singoli provvedimenti che
consentono allo straniero, attraverso un iter stabilito per legge, di entrare
regolarmente nel nostro Paese. In particolare sono state conteggiate le autorizzazioni al
lavoro rilasciate dalle Direzioni provinciali del Lavoro, i visti di ingresso di
competenza delle Rappresentanze diplomatiche italiane all’estero, le
autorizzazioni rilasciate dalle Questure agli “sponsor” per
l’ingresso per ricerca di lavoro.
La
novità più rilevante emersa da tali dati riguarda proprio la
nuova tipologia di ingresso per ricerca di lavoro. Infatti, il tetto di 15.000
unità relativo alla richiesta di ingresso tramite
“sponsor”, è
stato raggiunto in breve tempo. Per quanto concerne l’ingresso senza
garante, per l’anno in corso, sono state aperte liste solo presso le
Rappresentanze diplomatiche con sede nei Paesi c.d. privilegiati (Albania,
Tunisia, Marocco) e risulta sufficientemente consistente il dato relativo ai
visti di ingresso rilasciati (1.822 unità al 30.10.2000).
Nell’anno
in corso al fine di poter costantemente conoscere l’effettivo flusso di
ingresso è stato affidato al Ministero dell’interno
l’incarico di provvedere al
monitoraggio dei dati relativi ai singoli provvedimenti che consentono allo
straniero, attraverso un iter stabilito per legge, allo straniero di entrare
regolarmente nel nostro Paese. In particolare sono state conteggiate le
autorizzazioni al lavoro rilasciate dalle Direzioni provinciali del Lavoro, i
visti di ingresso di competenza delle Rappresentanze diplomatiche italiane
all’estero, le autorizzazioni rilasciate dalle Questure agli “sponsor”
per l’ingresso per ricerca di lavoro.
Alla
data del 30 ottobre 2000 risulta quasi del tutto completato il flusso annuale
previsto, così come emerge dalle apposite tabelle, rimanendo un residuo solo per quanto
concerne le quote attribuite ai Paesi privilegiati, che, comunque, in base alle
richieste pervenute dovrebbero completarsi a breve.
Si evidenzia, inoltre, che da
particolari settori produttivi è pervenuta negli scorsi mesi una
richiesta di ampliamento della quota prevista per lavoro subordinato, specie
stagionale. Al riguardo, però, il Governo, dopo una consultazione con i
rappresentanti degli Enti locali e delle parti sociali ha ritenuto di non dover emanare un secondo decreto flussi per
l’anno 2000.
|
L'evoluzione della struttura della programmazione dei
flussi di lavoratori extracomunitari (1998-2000) |
|||||||||
|
|
Quote privilegiate da paesi a forte pressione
migratoria |
Contratti nomin di lavoro subordinato |
Lavorat autonomi |
Inserimento nel mercato del lavoro |
Totale |
||||
|
|
Albania |
Marocco |
Tunisia |
Altri |
Totale |
|
|
|
|
|
1°Decreto flussi 1998 |
|
|
|
|
|
|
|
0 |
20000 |
|
2° decreto flussi 1998 |
3000 |
1500 |
1500 |
0 |
6000 |
|
|
0 |
38000 |
|
Totale 1998 |
3000 |
1500 |
1500 |
0 |
6000 |
54500 |
3500 |
0 |
58000 |
|
Direttiva PCM 1999 |
3000 |
1500 |
1500 |
0 |
6000 |
54500 |
3500 |
0 |
58000 |
|
Decreto flussi 2000 |
6000 |
3000 |
3000 |
6000 |
18000 |
28000 |
2000 |
15000 |
63000 |
Ricongiungimenti familiari
La nuova legge
sull’immigrazione attribuisce un forte rilievo al diritto al
ricongiungimento familiare dedicando un intero titolo alla materia concernente
la famiglia ( Titolo IV “Diritto all’unità familiare e
tutela dei minori”).
Tale
previsione normativa si inserisce nell’ambito di una più ampia
visione dello straniero regolarmente soggiornante quale soggetto destinatario
di una politica di integrazione che offre una prospettiva e una sicurezza della
continuità della permanenza legale sul territorio nazionale.
La sicurezza
della residenza è, infatti, la condizione primaria per poter programmare
il futuro sia dal punto di vista lavorativo che affettivo. Da questa
convinzione deriva sia il desiderio di migliorare la propria condizione
lavorativa, che quello di
ricongiungersi con i propri familiari.
L’ingresso
per ricongiungimento familiare non viene regolamentato dal sistema delle quote
e di conseguenza il diritto viene riconosciuto a chiunque abbia i requisiti
soggettivi ed oggettivi previsti dalla legge.
Il dato
relativo ai ricongiungimenti familiari, comunque, riveste un ruolo importante
per la programmazione delle quote per lavoro in quanto i ricongiunti che ne
abbiano l’età possono lavorare dal momento
dell’ingresso in Italia.
Nel corso del
triennio passato i visti di ingresso per ricongiungimento familiare sono stati
n.124.421, così suddivisi:
|
1998 |
47.433 |
|
1999 |
43.500 |
|
2000 (gennaio-settembre) |
33.488 |
Dai dati
relativi ai visti suddivisi per nazionalità emerge una prevalenza di
richieste da parte dei cittadini marocchini ed albanesi, nel biennio scorso e
nell’anno in corso che, rimangono sempre su percentuali assai elevate.
|
|
1998 |
1999 |
2000 (gennaio-settembre) |
|
MAROCCO |
17,94 |
22,93 |
20,55 |
|
ALBANIA |
18,82 |
16,94 |
17,40 |
E’
interessante, invece, rilevare come
si sia verificato un notevole decremento nella richiesta di ingresso per
ricongiungimento familiare da parte dei cittadini cinesi.
|
|
1998 |
1999 |
2000 (gennaio-settembre) |
|
C I N A |
13,15 |
6,02 |
3,02 |
Rimane
abbastanza costante la richiesta proveniente da altri Paesi di vecchia
immigrazione quali le Filippine e la Tunisia.
|
|
1998 |
1999 |
2000 (gennaio-settembre) |
|
FILIPPINE |
4,15 |
3,21 |
5,06 |
|
TUNISIA |
3,60 |
3,88 |
4,62 |
La problematica
relativa al ricongiungimento familiare è stata affrontata anche in sede
europea. Infatti è’ stato proposto nel corso del Consiglio
Giustizia e Affari Interni, tenutosi a Bruxelles il 2 dicembre 1999, un
progetto di direttiva della Commissione finalizzato a dare attuazione a quanto
previsto dall’art. 63 del trattato di Amsterdam e dal Piano di Azione di
Vienna in tema di ammissione nel territorio dell’Unione a scopi di
riunificazione familiare.
La
direttiva sul ricongiungimento familiare
è uno dei primi interventi organici della Comunità in tema
di asilo e immigrazione dopo l’entrata in vigore del predetto Trattato di
Amsterdam.
L’iniziativa
della Commissione presentata di
recente al Parlamento Europeo (secondo la previsione dell’art. 67 del
Trattato di Amsterdam,
l’approvazione della direttiva dovrà avvenire
all’unanimità del Consiglio, su proposta della Commissione o di
uno Stato membro e previa consultazione del Parlamento Europeo), è vista
con favore dagli Stati membri e, dall’Italia in particolare, in quanto
persegue il fine di garantire un trattamento uniforme tra tutti gli Stati
membri nei confronti dei cittadini di Paesi terzi che risiedono legalmente nel
territorio dell’Unione e promuove l’integrazione sociale degli
stranieri attraverso il sostegno alla famiglia.
L’obiettivo
specifico dell’iniziativa delle Commissione è di istituire un “diritto”
al ricongiungimento familiare che possa
essere esercitato secondo criteri comuni in tutti gli Stati membri.
|
Ricongiungimenti
famigliari, flussi annuali per le nazionalità più numerose,
1998-2000 |
|||
|
|
1998 |
1999 |
Gen-Sett 2000 |
|
Albania |
8.925 |
7.370 |
5.829 |
|
Marocco |
8.510 |
9.977 |
6.882 |
|
Cina |
6.238 |
2.620 |
1.013 |
|
Sri Lanka |
3.131 |
2.494 |
1.937 |
|
Romania |
2.183 |
2.062 |
2.408 |
|
Filippine |
1.969 |
1.307 |
1.695 |
|
India |
1.829 |
2.142 |
1.808 |
|
Tunisia |
1.707 |
1.689 |
1.548 |
|
FYR Macedonia |
1.702 |
2.187 |
1.508 |
|
Perù |
1.571 |
1.576 |
965 |
|
Jugoslavia |
1.444 |
1.397 |
725 |
|
Somalia |
921 |
304 |
94 |
|
Pakistan |
910 |
1.028 |
717 |
|
Egitto |
844 |
786 |
563 |
|
Bangladesh |
742 |
1.092 |
1.214 |
|
Rep.Dominicana |
655 |
799 |
561 |
|
Ghana |
532 |
810 |
665 |
|
Senegal |
385 |
367 |
380 |
|
Costa d'Avorio |
329 |
442 |
403 |
|
Turchia |
312 |
171 |
181 |
|
Polonia |
310 |
242 |
179 |
|
Nigeria |
289 |
354 |
270 |
|
Bulgaria |
266 |
188 |
176 |
Rifugiati, richiedenti asilo e
protezione temporanea
Come aveva già evidenziato il primo
documento programmatico del Governo relativo
agli anni 1998-2000, la problematica dell'asilo, sebbene non direttamente
coinvolta in sede di applicazione del Testo Unico n. 286/1998, va valutata con particolare attenzione
in quanto la stessa influenza in modo sensibile l'analisi dei movimenti migratori
e dei loro effetti sulle
conseguenti politiche di accoglienza.
Gli
ultimi tre anni hanno evidenziato, in Europa, una inversione di tendenza nel
senso che ad una progressiva riduzione delle richieste di asilo dal 1993 al
1997, si è passati dal 1998 ad un costante nuovo aumento delle stesse.
Tale
tendenza ha coinvolto anche l'Italia sebbene si stia determinando una minore
pressione: le 13.000 domande del 1998 sono divenute lo scorso anno 23.500
(anche a seguito della crisi balcanica), mentre la stima per il 2000 si attesta
ad un livello valutato in circa 16.000/17.000 domande. Al riguardo va
evidenziato che detti dati sono riferiti ai verbali individuali pervenuti alla
Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato e quindi non tengono conto dei minori
che giungono al seguito dei richiedenti asilo e che incidono, in aumento, per
circa il 30% soprattutto con riferimento alle richieste di stranieri di etnia
curda.
Sebbene
il Governo abbia attuato misure di potenziamento della suddetta Commissione
Centrale, il repentino aumento delle domande di asilo ha indubbiamente creato,
negli ultimi due anni, ritardi nella definizione delle istanze determinando, a
caduta, riflessi negativi sull'accoglienza. A legislazione vigente, infatti, lo
Stato può garantire ai richiedenti asilo un intervento economico solo
per i primi 45 giorni dalla presentazione della domanda. Tutta l'ulteriore
assistenza resta pertanto a carico degli enti locali o di organizzazioni
umanitarie.
In
via più generale e con riguardo alle politiche che dovranno essere
portate a compimento nel prossimo triennio, si evidenziano quelle di maggiore
rilevanza:
a)
sempre più urgente ed indilazionabile è
l'approvazione del disegno di legge in materia di diritto di asilo in discussione
attualmente alla Camera dei Deputati dopo l'avvenuta approvazione da parte del
Senato della Repubblica. La nuova legge, oltre a dare applicazione all'art. 10
della Costituzione, consentirà una più incisiva azione sia nei
confronti delle domande a carattere strumentale che oggi pervengono alla
Commissione Centrale - attraverso l'introduzione di un pre-esame volto ad individuare la
sussistenza delle condizioni che possono dar luogo al riconoscimento dello status di rifugiato - sia attraverso la realizzazione di un
sistema di copertura dei bisogni assistenziali che verranno garantiti dagli
enti locali ma con oneri a carico del bilancio statale.
Nelle more di
detta approvazione il Ministero dell'Interno, d'intesa con l'Alto Commissariato
delle Nazioni Unite per i Rifugiati e l'Associazione Nazionale dei Comuni
d'Italia, promuoverà un intervento straordinario, (attraverso una quota
parte dei fondi dell'otto per mille
Irpef) al fine di garantire, nell'ambito delle risorse finanziare
disponibili, ai richiedenti asilo un'adeguata accoglienza sino alla definizione
della loro istanza, sollevando per quanto possibile gli enti locali e il
volontariato dall'attuale forte pressione che il fenomeno sta determinando;
b)
una sempre maggiore e attenta partecipazione dell'Italia ai
lavori che sono in atto o che matureranno, nei prossimi anni, in sede di Unione
europea per l'attuazione del previsto processo di comunitarizzazione
delle materie connesse all'asilo. Più in particolare il Paese dovrà, necessariamente,
attenersi al progetto di "Direttiva del Consiglio" presentata dalla
Commissione e relativa a "norme minime in materia di procedura applicabili
per la concessione e la revoca dello status
di rifugiato".
La proposta, in via di approvazione, vincolerà l'Italia ad adottare
metodi e pratiche finalizzate ad una maggiore equità ed efficienza,
avvalendosi di strumenti e meccanismi legislativi che mirano al riavvicinamento
dei sistemi nazionali e ad un regime europeo comune in materia di asilo.
Di analoga
importanza si rivela, sul piano programmatico, l'adeguamento delle condizioni
minime di accoglienza in favore dei richiedenti asilo qualora nell'attuale o
nella prossima Presidenza europea
verrà approvato dal Consiglio il documento, attualmente all'esame
dei gruppi tecnici, relativo ai principi generali che dovranno essere comunque
applicati dagli Stati membri nei regimi di assistenza e accoglienza dei
richiedenti asilo .
Con riguardo alla Convenzione di Dublino, in materia di Stato competente
in ordine all'esame di una domanda di asilo presentata all'interno dell'Unione
Europea, è già stato avviato uno studio per una sua modifica
nell'ottica del cennato processo di comunitarizzazione della materia.
L'Italia sarà poi impegnata, nel prossimo triennio,
nell'utilizzazione del "Fondo Europeo per i Rifugiati" che, nel
conglobare tutti i fondi in materia di asilo, renderà di diretta
responsabilità statale, la gestione delle risorse da parte degli Stati
membri;
c)
una più precisa valutazione della ricaduta dei flussi
legati alle richieste di asilo sulla
determinazione delle quote annuali di ingresso per lavoro soprattutto
qualora l'avvenuta approvazione della nuova legge confermi l'ipotesi, oggi
contenuta nel testo, di consentire l'attività lavorativa ai richiedenti
asilo qualora la loro istanza non sia definita dopo sei mesi dalla
presentazione. Inoltre, sebbene la
percentuale di riconoscimento dello status di
rifugiato risulti particolarmente bassa (e comunque inferiore al 10% delle
richieste) si dovrà tener conto dell'entrata sul mercato del lavoro
degli stranieri riconosciuti rifugiati nonché dell'attuazione nei loro
confronti di concreti percorsi di integrazione territoriale e sociale;
d)
la conferma del ruolo dell'Italia nelle accoglienze a
carattere solidaristico nell'ambito dell'applicazione dell'art. 20 del Testo Unito n. 286/1998 in materia di
regimi di protezione temporanea
offerta a popolazioni che si trovano in particolare stato di pericolo.
Nel ricordare
l'incisiva azione svolta dall'Italia nella recente crisi dei balcani ed in
particolare dei territori del
Kosovo (è stata
offerta protezione temporanea a oltre 18.000 stranieri provenienti da
quell'area ed è stata consentita, per gli stessi eventi, la richiesta di
asilo ad ulteriori 12.000 persone) è doveroso rappresentare l'azione
svolta negli ultimi anni per pervenire, in sede europea a linee di politica
comune anche in materia di
protezione temporanea affinché vengano eliminate sperequazioni negli
interventi che i singoli Stati offrono o intendono offrire a fronte di situazioni
di emergenza umanitaria.
[1] Articolo 3 del Testo Unico: 1. Il Presidente del
Consiglio dei Ministri, sentiti i Ministri interessati, il Consiglio nazionale
dell'economia e del lavoro, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, la Conferenza
Stato-città e autonomie locali, gli enti e le associazioni nazionali
maggiormente attivi nell'assistenza e nell'integrazione degli immigrati e le
organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente
rappresentative sul piano nazionale, predispone ogni tre anni il documento
programmatico relativo alla politica dell'immigrazione e degli stranieri nel
territorio dello Stato, che è approvato dal Governo e trasmesso al
Parlamento. Le competenti Commissioni parlamentari esprimono il loro parere
entro trenta giorni dal ricevimento del documento programmatico. Il documento
programmatico è emanato, tenendo conto dei pareri ricevuti, con decreto
del Presidente della Repubblica ed è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana. Il Ministro dell'Interno presenta annualmente al
Parlamento una relazione sui risultati raggiunti attraverso i provvedimenti
attuativi del documento programmatico.
2. Il documento programmatico indica le azioni e gli
interventi che lo Stato italiano, anche in cooperazione con gli Stati membri
dell'Unione europea, con le organizzazioni internazionali, con le istituzioni
comunitarie e con organizzazioni non governative, si propone di svolgere in
materia di immigrazione, anche mediante la conclusione di accordi con i Paesi
di origine. Esso indica altresì le misure di carattere economico e
sociale nei confronti degli stranieri soggiornanti nel territorio dello Stato,
nelle materie che non debbono essere disciplinate con legge.
3. Il documento individua inoltre i criteri generali
per la definizione dei flussi di ingresso nel territorio dello Stato, delinea
gli interventi pubblici volti a favorire le relazioni familiari, l'inserimento
sociale e l'integrazione culturale degli stranieri residenti in Italia, nel
rispetto delle diversità e delle identità culturali delle
persone, purché non confliggenti con l'ordinamento giuridico, e prevede
ogni possibile strumento per un positivo reinserimento nei Paesi di origine.
[2] L’ordine del giorno (il n.100) impegna il
Governo “a valutare … quali siano le opportune proposte ed
iniziative, da finalizzare all’emersione dell’area delle
irregolarità da attuarsi in modo mirato, per cittadini stranieri che
vivono in Italia inseriti in contesti familiari, di lavoro anche autonomo e di
studio. Ciò anche con ricorso, da estendersi in ambito nazionale, agli
incentivi alle imprese relativi all’emersione dell’economia sommersa
e del lavoro nero, già previsti dalla normativa vigente per alcune aree
del Paese, con previsioni per specifici comparti dell’impresa produttiva
quali potrebbero essere quelli dell’agricoltura, della pesca, delle
attività stagionali, dei pubblici esercizi e utilizzando, se necessario,
una parte equivalente alle quote annuali previste per la programmazione dei
flussi d’ingresso e prevedendo la non punibilità delle pregresse
violazioni delle disposizioni amministrative vigenti in materia
d’ingresso e soggiorno degli stranieri.
[3] Pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 97 del 22 aprile 1999
[4] D.leg.vo 19 ottobre 1998 n. 380 in Gazzetta ufficiale 3 novembre 1998 n. 257
[5] In Gazzetta Ufficiale 26 maggio 1999 n. 121
[6] Pubblicata su Gazzetta Ufficiale del 6 settembre 1999 n. 209
[7] Pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 1° agosto 2000
[8] Pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 17 marzo 2000.
[9] D.P.C.M. 18.12.99 in Gazzetta Ufficiale del 18 gennaio 2000 n. 13
[10] Pubblicato sulla gazzetta Ufficiale del 15 marzo 2000.