Cap.
II) Contrasto dell’immigrazione illegale
Il controllo
delle frontiere
Il nostro Paese,
al pari degli altri Stati dell’U.E., è da tempo interessato dal
fenomeno connesso al massiccio afflusso di popolazioni provenienti dalle aree
più depresse del panorama mondiale, favorito ed organizzato spesso dalle
organizzazioni criminali che ne traggono alti profitti.
Tali
flussi di immigrazione clandestina utilizzano, per l’ingresso in Italia,
il confine con la Slovenia, il versante adriatico della Puglia, la Sicilia sud
orientale, il litorale ionico della Calabria, nonché i porti di Trieste,
Venezia, Ancona, Bari e Brindisi e riguardano, in particolar modo, le
popolazioni provenienti delle regioni balcaniche, ma anche profughi iracheni e
turchi di etnia curda e popolazioni provenienti dall’Asia.
Il traffico illecito attraverso i varchi
terrestri del confine nord orientale si serve, per far pervenire a destinazione
gli immigrati clandestini, di ogni possibile veicolo, soprattutto commerciale,
ma non è raro il passaggio del confine a piedi.
Le coste pugliesi, siciliane e calabresi
si sono rivelate particolarmente vulnerabili, per la loro posizione geografica,
al fenomeno degli sbarchi clandestini di extracomunitari, non solo albanesi,
che giungono in Italia a bordo di gommoni o motoscafi in grado di percorrere la
distanza tra le località di provenienza e le nostre coste a forte
velocità, ovvero a bordo di navi di grossa stazza ma in pessime
condizioni e sulle quali sono ammassate un gran numero di persone.
Impatto sulla
criminalità degli extracomunitari legali
Al
fine di valutare l’incidenza dei fattori criminogeni sugli
extracomunitari in regola con le norme di soggiorno, si è provveduto a
calcolare – in base a dati estrapolati dalle segnalazioni disponibili al
C.E.D. del Dipartimento della P.S. – il numero dei detenuti stranieri
titolari di permesso di soggiorno al 30 settembre 2000, in rapporto al totale
dei cittadini extracomunitari regolarmente soggiornanti; i risultati di tale
elaborazione sono stati confrontati con il dato relativo all’incidenza
percentuale dei detenuti italiani e stranieri regolarmente soggiornanti sul
totale della popolazione (Allegato 1).
Il
dato nazionale evidenzia una sostanziale analogia: 0,10% per gli
extracomunitari regolari e 0,07% per la popolazione complessiva. Si soggiunge
che la differenza di 0,03 punti percentuali è pure dovuta al fatto che,
essendo il numero dei soggiornanti notevolmente inferiore alla popolazione
complessiva, un aumento di poche unità nel numero di detenuti
extracomunitari incide considerevolmente sul calcolo relativo.
Potenziamento
delle articolazioni periferiche della Polizia di Frontiera
Lo scambio di
informazioni ed un’attività di raccordo delle indagini hanno consentito
anche di elaborare specifiche ipotesi evolutive del fenomeno
dell’immigrazione clandestina, nell’ottica
dell’ottimizzazione delle conseguenti strategie di contrasto.
Grande
rilievo nella lotta all’immigrazione clandestina ha assunto il potenziamento
delle articolazioni periferiche della Polizia di Frontiera, sollecitato, oltre
che dalla indubbia crescita del fenomeno, anche dall’applicazione
dell’Accordo di Schengen.
Al
riguardo, si è ritenuto opportuno, sul piano organizzativo, di superare
la tradizionale ripartizione in polizia di frontiera terrestre, aerea e
marittima, prevedendo semplicemente Uffici di Polizia di Frontiera con le
rispettive articolazioni periferiche minori (sezioni, sottosezioni e porti),
con l’incremento di quattro Zone di frontiera, l’istituzione di sei
nuovi presidi e, infine, di un notevole potenziamento dell'organico.
Per
quanto riguarda l’adeguamento dei mezzi di supporto tecnico per i presidi
di frontiera si prevede l’acquisizione di adeguate infrastrutture e
tecnologie avanzate, finalizzate al controllo delle frontiere esterne
maggiormente esposte al fenomeno immigratorio, nonché il potenziamento
della dotazione di ogni ufficio di apparecchiature informatiche e di automezzi.
L’azione
di contrasto dell’immigrazione clandestina verrà svolta anche
facendo uso di un nuovo sistema di controllo delle frontiere, di recente
potenziato con mezzi e supporti tecnico informatici d’avanguardia
soprattutto lungo il confine con la Slovenia, e i litorali orientali della Puglia,
della Sicilia e della Calabria. In particolare è già attivo un
sistema aerostatico, acquistato dalla Difesa in leasing dagli USA, destinato,
una volta a regime, alla visione notturna. Tra le nuove tecnologie che presto
saranno disponibili vi sarà il nuovo sistema AFIS, capace di gestire,
attraverso canali telematici, le impronte digitali, cui è collegata una
rete di unità portatili appositamente costruite per il controllo su strada da parte della polizia. Questo
sistema permetterà l’identificazione ed eventualmente
l’arresto dei ricercati extracomunitari in base al confronto delle
impronte digitali computerizzato
Per ciò
che concerne il potenziamento tecnologico, peraltro già realizzato,
delle frontiere delle regioni meridionali interessate dal Progetto
“Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno”, si deve osservare che,
nell’ambito del Quadro Comunitario di Sostegno 1994-1999, sono stati
acquisiti apparati di sofistica tecnologia, che ricomprendono sistemi di radar
fissi e mobili per l’individuazione di piccoli natanti veloci, sistemi di
video-ripresa diurna e notturna per la sorveglianza delle coste, apparati di
protezione delle comunicazioni fra unità operative fisse e mobili e
supporti informatici per la formazione “on line” del personale di
polizia operanti nello specifico settore.
Tale
attività di potenziamento è in continuo sviluppo come dimostrato
dall’impegno assunto dall’Amministrazione per munire di adeguate
dotazioni tecnologiche le frontiere nord-orientali che appaiono obiettivamente
quelle maggiormente permeabili ai tentativi di immigrazione clandestina
provenienti da paesi geograficamente distanti quali la Cina e l’Iran.
Sotto
il profilo operativo, grande impulso è stato dato all’attivazione
di piani di coordinata vigilanza soprattutto
in Puglia e Friuli Venezia Giulia. In particolare, per quest’ultima, il
piano è stato integrato a livello esclusivamente operativo, dalla
predisposizione di pattuglie operanti sul confine italo-sloveno nell’arco
delle 24 ore.
E’ in
fase avanzata infine la riorganizzazione delle squadre mobili e la
ristrutturazione degli Uffici stranieri delle questure con la separazione delle
sezioni amministrative (per il rilascio dei permessi di soggiorno) da quelle
investigative (che sono state rafforzate) per aumentare la repressione dei delitti
da parte degli stranieri. In questo modo si creerà maggiore efficienza e
si eviteranno commistioni di competenze
La strategia
perseguita dall’Amministrazione in materia di contrasto
dell’immigrazione clandestina investe anche gli altri ambiti certamente
precedenti al fenomeno migratorio.
Il Ministero
dell’Interno, nel luglio del 1999, ha riorganizzato, impiegando cospicue
risorse finanziarie, la presenza del personale della polizia di Stato presso
gli “Uffici visti”
delle Rappresentanze Diplomatiche e Consolari italiane nei paesi con più
alto rischio di immigrazione illegale, cui è stato affidato lo specifico
compito di svolgere attività dirette alla prevenzione e alla repressione
del fenomeno migratorio clandestino, collaborando con il personale delle
stesse Rappresentanze Diplomatiche
nell’attività di valutazione delle richieste di viso spesso
formulate strumentalmente per fare ingresso illegale e definitivo nel
territorio nazionale. L’estensione di tale impegno è quanto mai
significativa dal momento che il personale, selezionato secondo profili di
elevata professionalità, opera presso ben 35 Rappresentanze (Ambasciate
e Consolati), di cui 14 in Europa, 13 in Africa, 5 in Asia e 3 in America
Latina.
Un rilevante
apporto è stato altresì assicurato dalla rete degli Ufficiali di
Collegamento Interpol dislocati in numerosi paesi, in particolare
dell’area balcanica, ma in fase di ulteriore potenziamento in tutti gli
Stati ad elevato rischio migratorio.
Detti
funzionari, quantunque assegnati con compiti di collegamento Interpol o di
esperti antidroga, espletano un’attività generale i polizia. Essi
sono presenti attualmente in Romania, Montenegro, Turchia, Marocco, Libano
oltre che in alcuni paesi dell’Unione Europea quali Francia Grecia,
Germania e Austria.
Un rilevante
contributo al contrasto dell’immigrazione clandestina e delle
organizzazioni che la favoriscono è stato offerto dalla Missione
Interforze in Albania cui è stata affidata l’attuazione del
progetto di consulenza, addestramento e assistenza finalizzata
all’organizzazione della polizia schipetara, progetto definito nel
Protocollo d’Intesa del 1997, rinnovato, da ultimo, il 5 luglio u.s., con
un impegno finanziario complessivo per il nostro paese di oltre 85 miliardi di
lire.
Oltre alla
fornitura di mezzi e apparecchiature per il funzionamento delle strutture
destinate al controllo del territori e delle coste albanesi, nonché alla
realizzazione di sale operative e di reti di comunicazioni radio,
l’attività della Missione ha contribuito a definire il nuovo
ordinamento della polizia del paese balcanico, collaborando in maniera decisiva
all’emanazione di provvedimenti di legge finalizzati al contenimento di
traffici illeciti. Particolare rilievo assume, sotto tale profilo, la recente
approvazione da parte del governo albanese della cosiddetta “legge sui
gommoni”.
Il
completamento di tutte le attività di consulenza ed assistenza,
già previsto per la fine del corrente anno (2000) consentirà di
rendere più completo e stabile il rapporto di collaborazione on la
costituzione, in via permanente, di un ufficio di collegamento italiano in
Albania e il distacco di un funzionario albanese in Italia.
L’attività
di contrasto all’immigrazione clandestina, desumibile dai dati relativi
alle persone denunciate per delitti connessi al favoreggiamento del fenomeno de
quo – dati che rivelano l’ampiezza del coinvolgimento degli
extracomunitari (in particolare degli albanesi) nelle attività illecite
in argomento -, è stata agevolata anche dalle specifiche disposizioni
normative in materia di immigrazione.
Infatti,
accanto a rigide norme protese alla repressione del favoreggiamento
dell’immigrazione clandestina – l’art.12
del D.L.vo 286/98 prevede, tra l’altro, la reclusione per i responsabili,
che può arrivare ad un massimo di dodici anni e la multa di trenta
milioni per ogni straniero del quale si favorisce l’immigrazione
clandestina, nonché l’arresto in flagranza e la confisca dei mezzi
di trasporto - , la legge contempla altri strumenti, volti a combattere il
fenomeno, che agiscono sulla possibilità di concedere alla vittima
l’occasione di affrancarsi dalle situazioni di violenza e sfruttamento a
cui sono sottoposte.
L’art.18
del D.L.vo 286/98 prevede in favore di tali soggetti il rilascio,
d’iniziativa del Questore o con il parere dell’Autorità
giudiziaria ovvero delle associazioni o enti che si occupano del reinserimento
sociale dello straniero, di uno speciale permesso di soggiorno per motivi
umanitari, nel caso in cui, nel corso di operazioni di polizia o
di un procedimento penale, emergano concreti pericoli per la loro
incolumità connesse al tentativo di sottrarsi ai condizionamenti delle
organizzazioni criminali.
Gli stranieri beneficiari devono
tuttavia sottoporsi ad un programma di assistenza ed integrazione sociale,
predisposto da organismi istituzionali o da soggetti diversi riconosciuti ed
autorizzati in tal senso dal Dipartimento per gli Affari Sociali presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Il permesso di soggiorno concesso ha
durata di sei mesi, rinnovabile per un anno o per il maggior periodo occorrente
per le sottostanti esigenze giudiziarie ed è revocabile
nell’ipotesi in cui l’interessato interrompa la partecipazione al
predetto programma o mantenga una condotta incompatibile con le finalità
del medesimo, nonché quando vengano meno le condizioni che hanno dato
luogo al rilascio.
Con il
rilascio del titolo, lo straniero viene ammesso al godimento di sostanziali
prerogative, quali l’accesso ai servizi assistenziali e allo studio, ma
è data facoltà anche di svolgere attività lavorativa,
grazie alla quale, alla scadenza del permesso, può essere concessa
un’ulteriore proroga, nel caso in cui il rapporto lavorativo sia ancora
in corso.
Decisiva
importanza ha assunto la recente istituzione presso il Dipartimento per gli
Affari Sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri di un numero
verde al quale le vittime dello
sfruttamento possono rivolgersi, i cui operatori trovano omologhi referenti
presso ogni Questura con l’incarico di assicurare canali privilegiati di
contatto.
L’applicazione
della norma in argomento ha dato significativi risultati, desumibili dai dati
relativi ai permessi rilasciati alla data del 1° ottobre 2000, che
ammontano a n.580 unità, di cui 537 in favore di donne.
L’avvio
di un’efficace lotta all’immigrazione clandestina, tuttavia, ha
dovuto affrontare, in prima battuta, il problema della consolidata presenza in
Italia di un numero rilevante di extracomunitari che spesso da anni, per timore
di dover abbandonare il nostro Paese a causa della loro posizione di soggiorno
irregolare, hanno accettato situazioni di sfruttamento lavorativo.
La
regolarizzazione
Ridurre al
massimo l’area di irregolarità è stata pertanto la premessa
sulla quale basare tutta la politica dell’immigrazione italiana. In tale
ottica, è stata avviata la procedura di regolarizzazione (D.P.C.M.
16/10/98) della posizione di soggiorno degli stranieri che, presenti in Italia
alla data di entrata in vigore della Legge 6 marzo 1998, n.40, possedessero ben
determinati requisiti (lavoro, alloggio).
Il citato
D.P.C.M. 16/10/98, nel recepire l’indirizzo tracciato nel documento
programmatico approvato con D.P.R.5 agosto 1998, ha integrato il decreto
interministeriale 27 dicembre 1997 di programmazione dei flussi di ingresso per
l’anno 1998, prevedendo, inizialmente, la regolarizzazione delle
posizioni di soggiorno di 38.000 lavoratori extracomunitari.
Le procedure
sono state individuate con specifiche direttive con le quali sono state
fissate, in particolare, le modalità da seguirsi per la presentazione
delle domande, introducendo, anche sulla base dell’esperienza maturata in
passato, il sistema delle prenotazioni, da
effettuarsi entro il termine prescritto del 15 dicembre 1998.
Con il D.L.vo
13 aprile 1999, n.113, correttivo del T.U. sull’immigrazione, è
stata introdotta nel T.U. stesso, all’art.49, comma 1 bis, una norma che
ha esteso la possibilità di rilasciare il permesso di soggiorno per
motivi di lavoro a tutti coloro che avessero presentato, nei suddetti termini,
la domanda di regolarizzazione e fossero in possesso dei prescritti requisiti.
Centri
di Permanenza Temporanea ed Assistenza
Sul piano
strettamente operativo connesso alle espulsioni ed ai respingimenti adottati
dai Questori, fondamentale importanza hanno rivestito i Centri di Permanenza
Temporanea ed Assistenza,
progressivamente istituiti a
norma dell’art.14 del Testo Unico n. 286/98.
Tali
centri, la cui individuazione richiede l’adozione di un decreto del
Ministero dell’Interno di concerto con i Ministri del Tesoro e della
Programmazione economica e per la Solidarietà Sociale, sono finalizzati
al trattenimento (per un massimo di 30 giorni con convalida
dell’autorità giudiziaria) dello straniero irregolare già
destinatario di un provvedimento di espulsione o di respingimento qualora non
sia possibile, ovviamente, eseguire tale provvedimento con immediatezza.
Già
prima della emanazione della legge n. 40/1998, sulla base del disegno di legge
in approvazione, l’allora Ufficio del Commissario Straordinario per
l’Immigrazione e, in seguito alla sua soppressione, il Ministero
dell’Interno, avevano avviato la ricerca di aree o strutture idonee
all’istituzione di tali centri sulla base di una pianificazione di
massima che teneva in particolare conto la situazione delle regioni Sicilia,
Puglia e Calabria dove era ed è più frequente lo sbarco di
clandestini.
Contemporaneamente
alla realizzazione di detta pianificazione, subito dopo l’emanazione
della legge, fu peraltro necessario attivare tempestivamente centri, anche a carattere
provvisorio, per far fronte ai numerosi sbarchi avvenuti durante i mesi di
giugno, luglio e agosto del 1998.
Proprio
quell’emergenza consentì al governo di valutare l’efficacia
del nuovo strumento di contrasto all’immigrazione clandestina e in questa
ottica fu deciso di rivedere, sulla base dell’esperienza maturata, la
pianificazione territoriale di dette strutture nonché di approfondire i
criteri di attivazione e di gestione.
Negli
anni 1999-2000 è dunque proseguita l’azione del Ministero
dell’Interno volta alla creazione di una idonea rete di centri che
potessero far fronte alle crescenti esigenze delle questure in materia di
esecuzione di provvedimenti di espulsione.
Alla
data del 1° dicembre 2000 risultano attivi 11 centri di permanenza (Torino,
Roma, Lecce-Melendugno, Ragusa, Catanzaro-Lamezia Terme, Caltanisetta,
Agrigento, Milano e Trapani) per un totale di circa 1.200 posti nonché
altri due centri dedicati alle operazioni di primo soccorso, identificazione e
successivo smistamento (Lecce-Otranto e Lampedusa) per ulteriori 290 posti.
Nel
triennio 1998-2000, il numero di stranieri che sono transitati nei centri di
permanenza temporanea ha avuto il seguente andamento:
-nel 1998 sono
stati accolti complessivamente (nei 6 mesi di applicazione della norma) n.5.007
stranieri;
-nel 1999
n.11.269
-nel 2000 (sino
al 31 ottobre) 8.068
Sotto
l’aspetto della gestione, le particolari caratteristiche dei centri
richiedono che la struttura, pur finalizzata ad una permanenza obbligatoria
dello straniero, garantisca condizioni di vivibilità interne non lesive
della dignità umana e una completa libertà di corrispondenza
verso l’esterno, anche telefonica.
A
tal fine è stata emanata, a firma del Ministro dell’Interno, una
Direttiva in cui vengono fissati gli obiettivi da perseguire con riguardo sia
agli aspetti di sicurezza connessi al trattenimento, sia al rispetto dei
diritti e dei doveri delle persone ospitate.
L’assistenza
degli stranieri è stata affidata, sulla base di specifiche convenzioni,
ad enti o organizzazioni con comprovate esperienze nel settore solidaristico e
assistenziale. In particolare molte strutture sono state affidate alla Croce
Rossa Italiana, nella prospettiva di assicurare uniformi interventi su tutto il
territorio nazionale in attuazione di quei profili inscindibili di
legalità e solidarietà cui è improntata la normativa
sull’immigrazione, evitando altresì la pur facile assimilazione
dei centri di permanenza temporanea e assistenza a strutture detentive,
accentuandone invece, le caratteristiche umane e sociali.
La
sopra richiamata Direttiva ha in tal senso suggerito percorsi di intervento e
di collaborazione tra ente gestore e associazioni di volontariato e cooperative
di solidarietà per giungere all’attivazione di servizi di
interpretariato, informazione legale, mediazione culturale e supporto
psicologico da fornire agli stranieri ospiti dei centri.
Il
coinvolgimento di tutte le forze sociali interessate all’immigrazione
deve improntarsi infatti alla consapevolezza che solo il contenimento dei
flussi irregolari, di cui i centri rappresentano uno degli strumenti
fondamentali, può consentire la regolare gestione del fenomeno
immigratorio, assicurando, nel contempo, le condizioni per l’ottimale
integrazione delle forme di migrazione regolare.
Sempre
nell’ambito dell’azione svolta dal Ministero dell’Interno nel
trascorso triennio, va ricordata l’attivazione di tre strutture di
accoglienza nelle quali vengono
soccorsi e assistiti (nella prima fase necessaria della loro identificazione,
nelle more dell’adozione del provvedimento di espulsione o del rilascio
del permesso di asilo) gli stranieri giunti in modo irregolare sulle nostre
coste. Dette tre strutture sono ubicate nelle province di Bari, Crotone e
Foggia ed hanno una capacità di massima di circa 4.500/5.000 posti. La
loro attivazione e gestione è attuata ai sensi della legge n.563/1995.
Accordi di
Riammissione e cooperazione internazionale
Sia la lotta
all’immigrazione clandestina, che il contrasto della tratta di donne e
minori, hanno necessitato di un’ampia collaborazione internazionale, sia
a livello informativo, sia con la sottoscrizione di specifici Accordi di
Riammissione con gli Stati dai quali
provengono con maggior frequenza i clandestini, e di cui si parlerà
maggiormente nel terzo capitolo di questo documento.
Pertanto,
accanto al determinante ruolo svolto dal Servizio Interpol, punto di
riferimento per ogni attività di intelligence nello specifico settore, notevoli risultati,
nell’ultimo triennio, sono stati raggiunti in applicazione dei predetti
accordi.
Lo Scambio
di Note tra il nostro Paese e la Tunisia ha
dispiegato effetti di rilevante deterrenza sull’immigrazione clandestina
proveniente da quello Stato e che si realizza sulle coste siciliane, portando
il numero degli sbarchi da 8828 nel 1998, a 1973 nel 1999 e a 2782
nell’anno 2000.
Anche gli
sbarchi in Puglia hanno evidenziato una netta diminuzione a seguito di
iniziative di collaborazione con le Autorità albanesi e montenegrine
– sancita quest’ultima dalla firma di un Memorandum of Understanding il 9 dicembre 1999, passando da 28.458 nel 1998, a
46.481 nel 1999 (anno della crisi kosovara), per poi crollare a 18.990
nell’anno 2000.
Per ciò
che riguarda la collaborazione internazionale finalizzata
all’approfondimento delle indagini sui sodalizi criminali coinvolti nel
fenomeno, particolare rilevanza ha assunto il Memorandum d’Intesa sottoscritto ad Ankara il 5 luglio 2000, grazie al
quale l’Italia e la Turchia hanno avviato proficue operazioni di polizia.
Non
si è mancato di assumere contatti sia con altri Paesi dell’U.E.
per la cooperazione transfrontaliera di polizia, sia con Paesi terzi per un
più rapido ed efficace scambio di informazioni, finalizzato alla lotta
alle organizzazioni criminali dedite al favoreggiamento dell’immigrazione
clandestina.
Nel corso del
2000, l'Italia ha avviato un dialogo bilaterale con alcuni altri Stati membri
dell'Unione europea, al fine di intensificare la cooperazione nel campo della
lotta all'immigrazione clandestina e alle organizzazioni criminali dedite al
suo sfruttamento. Tali contatti sono stati sviluppati, in primo luogo, con
alcuni dei paesi che condividono con l'Italia la condizione di "frontiera
esterna" terrestre e/o marittima dell'Unione: Germania, Grecia e Spagna.
Da questi contatti sono scaturite intese di cooperazione di polizia che
prevedono l'avvio di forme concrete di cooperazione rafforzata, che si spingono
oltre il quadro della cooperazione già esistente e disciplinata
dall'acquis di Schengen e dagli sviluppi normativi successivi. Di particolare
rilevanza è l'accordo raggiunto con la Germania, che prevede, tra
l'altro, percorsi di formazione congiunta per le forze preposte al controllo
delle frontiere dei due paesi, visite "incrociate" alle infrastrutture
finalizzate al controllo di frontiera nei due paesi, scambio di informazione e
disseminazione delle best practices. L'accordo italo-tedesco presenta
particolare interesse, perché l'esperienza dei due paesi è, in
qualche modo, complementare: infatti è previsto l’invio di osservatori
specialisti di polizia dell’immigrazione nelle aree di maggiore interesse
(Puglia per l’Italia, confine Ceco e Polacco per la Germania) Le
esperienze accumulate dall'Italia in materia di controlli sulle migrazioni
clandestine via mare è prezioso per la Germania, che ha problemi
crescenti nel Mare del Nord, mentre le conoscenze consolidate della Germania
sul controllo dei confini terrestri verso est possono fornire indicazioni utili
per l'Italia.
Sono state
inoltre conseguite intese con le omologhe autorità spagnole per
un’efficace attività di controllo e di sorveglianza delle
frontiere. Sono stati così individuati specifici punti di contatto, a
livello centrale e periferico, per lo scambio, in tempo reale, di tutte le
informazioni attinenti a fenomeni migratori illegali, avviando,
contestualmente, un programma congiunto di distacco di funzionari di polizia
presso i confini dei due paesi maggiormente interessati da flussi di
immigrazione clandestina, al fine di procedere ad una conoscenza reciproca
delle procedure eseguite per il controllo ed il pattugliamento delle frontiere.
Anche con la
Slovenia sono state avviate proficue forme di cooperazione transfrontaliera che
contemplano l’avvio, in via sperimentale, di servizi di pattugliamento,
con personale di polizia italiano e sloveno, per il controllo di alcuni tratti
di frontiera maggiormente permeabili ai tentativi di ingresso clandestino. Le
metodologie impiegate per lo svolgimento di detti servizi formeranno oggetto di
memorandum d’intesa per definire nel dettaglio le procedure.
Era stato
convenuto, inoltre, lo scambio di ufficiali di collegamento per agevolare la
cooperazione operativa e investigativa con specifico riferimento alla tratta
degli esseri umani.
Più in
generale, questi accordi potrebbero rappresentare l'embrione di iniziative
più ampie, da sviluppare in ambito europeo. In particolare, la riforma
dell'istituto della cooperazione rafforzata permetterà concretamente a
un'avanguardia di paesi europei di lavorare per creare il nucleo originario di
una futura polizia di frontiera comune, nello spirito di un rafforzamento
complessivo della costruzione europea e delle sue frontiere esterne.
In
tale contesto, è auspicabile un impegno futuro volto al consolidamento
delle citate iniziative ed allo sviluppo di rapporti di collaborazione con le
Autorità di Paesi con i quali ancora non è stata promossa alcun
tipo di cooperazione. In particolare, si sottolinea che, a fronte di nuove
iniziative già intraprese con la Cina, il Pakistan, lo Sri Lanka, il Senegal,
il Bangladesh e la Moldavia, ulteriori sforzi dovranno essere profusi per
l’adozione di simili congiunte iniziative con i Paesi geograficamente
limitrofi, con quelli dell’Unione Europea e con altre regioni più
remote ma direttamente interessate al fenomeno.
Lotta
alla tratta degli esseri umani e al traffico dei migranti.
E’
importante sottolineare un tema di rilevante spessore sia per gli aspetti di
tutela della collettività, sia sotto il profilo della lotta alla
criminalità organizzata, non solo nazionale, connessa al settore delle
migrazioni.
Si tratta
del fenomeno del traffico di migranti e della tratta degli esseri umani, che
secondo alcuni studi di settore sarebbe causa principale dell’incremento
della criminalità riferibile agli stranieri, spesso oggetto di
sfruttamento da parte delle organizzazioni criminali o comunque di utilizzo e
“reclutamento” da parte delle stesse.
Al fine di intervenire non solo con la repressione
penale del fenomeno criminale, ma sotto il profilo della sua prevenzione,
sembra necessario sviluppare ogni iniziativa di studio del fenomeno.
La particolare vulnerabilità dell’Italia
alle rotte del traffico illegale di migranti, per evidenti ragioni geografiche,
deve far porre attenzione al problema, in relazione al quale sono già in
corso fonti normative, iniziative e progetti che sono certamente avanzati nel
panorama internazionale.
Già
è stata fatta una scelta politica originale e innovativa,
nell’ambito del Testo Unico sull’immigrazione. All’interno di
questo corpus è stata considerata la particolarità della
posizione dello straniero che sia coinvolto in un progetto migratorio illegale.
Nella
consapevolezza che la lotta contro i trafficanti di persone dovesse essere in
primo luogo rivolta all’individuazione dei vari segmenti del fenomeno, in
mano ad organizzazioni criminali con ramificazioni, complicità,
connivenze oltre i confini nazionali, è sembrato necessario perseguire
una strategia di accertamento a ritroso e quindi porre l’attenzione sulle
necessità di tutelare la vittima nel caso di tratta a fini di
sfruttamento, incentivandone la collaborazione con le autorità.. In tale
ottica è stato configurato l’istituto del permesso di soggiorno
a fini di protezione sociale (previsto dall’art. 18 del T.U.).
Secondo la norma è possibile che il Questore conceda un breve permesso
di soggiorno (6 mesi rinnovabile fino ad 1 anno) per quegli stranieri che,
benché irregolarmente entrati o presenti nel territorio italiano, si
trovino in situazioni di violenza o di grave sfruttamento, tanto che sia
concreto il pericolo per la loro incolumità, causato dal tentativo di
sottrarsi al condizionamento dell’associazione criminale, oppure connesso
alla circostanza di aver rivelato particolari conosciuti delle fenomenologie
criminose (collegate al traffico di migranti oppure alla consumazione di gravi
delitti) all’autorità giudiziaria.
I
possibili destinatari dello strumento sono invero non solo i migranti vittime
della tratta (costretti con violenza minaccia od ingannati ad entrare
irregolarmente nel territorio per essere sottoposti a gravi forme di
sfruttamento quali la prostituzione ed il lavoro forzato), ma anche gli
stranieri che sono indotti, a motivo dalla situazione di sottosviluppo e
disagio dei Paesi di provenienza e sulle persuasioni delle organizzazioni
malavitose, a iniziare un progetto migratorio “oltre le regole”,
ossia facendo clandestino ingresso nel territorio italiano, per realizzare
facili guadagni, con arruolamento nei ranghi inferiori delle bande criminali.
In tale situazione il percorso dello strumento si configura come marcatamente
“premiante” per la collaborazione giudiziaria offerta, ma
arricchito, rispetto al ristretto ambito di permesso a fini di giustizia, di
una connotazione sociale, incentrata sulla tutela dei diritti umani
fondamentali quali la vita e l’integrità fisica, rispetto alla
minaccia diretta costituita dai gruppi criminali.
Come appare evidente il fenomeno è stato
affrontato sotto un duplice aspetto: tutela delle vittime dei reati, ma anche
strategia investigativa volta a far emergere il numero oscuro del fenomeno,
incentivando la collaborazione da parte delle vittime del traffico e quindi la
rilevazione di elementi utili ai fini delle indagini, con l’obiettivo di
rendere più agevole la scoperta e la repressione del fenomeno. La
possibilità di regolarizzare la posizione di soggiorno diviene
così, per lo straniero non un premio per la collaborazione, ma un
incentivo alla stessa, correlato alla nascita di una fiducia nei confronti
delle istituzioni, che si manifestano in grado di proteggere e nel contempo
ottenere gli elementi necessari a
perseguire in via concreta il crimine.
Il sistema
normativo vigente prevede che il progetto di protezione sociale sia attuato da
istituti iscritti in un apposito registro presso il Dipartimento degli Affari
sociali. Contenuti , finalità, modalità di attuazione dei
progetti, finanziati con risorse espressamente destinate a tali finalità
dalla legge, sono verificati tramite la Commissione sulla tratta ex art. 18
istituita presso il Dipartimento delle Pari Opportunità, che dispone
altresì delle risorse che il T.U. espressamente riserva a tale scopo. Il
lavoro svolto finora ha portato a discreti risultati anche solo dopo il primo
anno di attivazione del sistema (entrato a regime dopo l’emanazione del
regolamento di attuazione al T./U. sull’immigrazione). Infatti, al 1
ottobre 2000 i permessi di protezione sociale rilasciati dalle questure erano
580.
Iniziativa di
importanza sul tema è rappresentata dalla recente istituzione presso il
Dipartimento Pari Opportunità della Presidenza del Consiglio dei
Ministri di” un numero verde” al quale le vittime dello
sfruttamento possono rivolgersi e l’individuazione presso gli uffici
stranieri delle questure di “referenti “per i procedimenti relativi
ai permessi di soggiorno di protezione sociale, aventi l’incarico di
assicurare canali privilegiati di contatto.
Il rinnovato
dibattito sul fenomeno del traffico di persone ha già spinto il Governo
a rimeditare la normativa penale in vigore, alla luce dei caratteri peculiari
del fenomeno. Il 23 marzo 1999 è stato presentato il disegno di legge
governativo (5350/C in discussione alla Camera) che definisce una nuova
fattispecie di delitto di traffico di persone, specificando le modalità
della condotta (violenza, minaccia o inganno), l’evento (costrizione o
induzione di persone a muoversi da o verso lo Stato o all’interno di
esso) e la finalità specifica ed ulteriore della volontà lesiva
(scopo di riduzione in condizione analoga alla schiavitù, determinando
in via specifica come condizione analoga alla schiavitù, lo sfruttamento
anche non sessuale della persona),
ora unificato con altre iniziative legislative parlamentari.
Quanto alle
specifiche problematiche in ambito investigativo, si deve inoltre sottolineare
come la transnazionalità delle rotte del traffico, ossia la raccolta o
"arruolamento" nei Paesi d'origine delle vittime, il cross-border, la
gestione a destinazione e lo smistamento nei diversi mercati di sfruttamento
(prostituzione, lavoro forzato, ecc.) sono gli elementi che possono venire alla
luce solo attraverso un'attività d'indagine attenta e professionale che,
prendendo le mosse da un singolo episodio (spesso la vittima che riesce a
"rompere" il muro di violenza e sopraffazione sottraendosi alla
malavita) risalga i percorsi attraversati dalla vittima nel suo viaggio di
migrazione coatta, individuando i personaggi coinvolti. Tale indagine attenta
non può fare a meno della cooperazione internazionale.
E' quindi
inevitabile proiettarsi in un'ottica di indispensabilità di cooperazione
giudiziaria, anche alla luce dei
risultati che saranno percorribili prima attraverso la firma, poi con la
ratifica della Convenzione ONU contro la criminalità organizzata
transnazionale ed in particolare con i Protocolli relativi alla tratta di
persone ed al traffico di migranti.
Con
l’adozione di tali strumenti gli Stati è stato raggiunto
l’importante obiettivo di
omogeneizzazione dei fatti delittuosi di carattere organizzato transnazionale,
individuando gli opportuni strumenti di cooperazione giudiziaria, di polizia ed
anche di collaborazione tra gli Stati al fine di prevenire tale tipo di
criminalità .
Ulteriore
effetto dello strumento è rappresentato dal reciproco riconoscimento
della normativa in materia di immigrazione attraverso la considerazione del
pari disvalore alla condotta di procurare l’illegale ingresso nel
territorio nazionale e quello illegale nel territorio di altro Stato parte,
elemento che lungi dal riguardare solo l’aspetto tecnico della descrizione
delle offese, pone in primo piano la considerazione di rapporti di reciproca
equiparata considerazione tra gli Stati.
Tali strumenti
rappresentano un indubbio risultato e i loro contenuti dovranno indirizzare il
dibattito delle iniziative da attuare sul tema, cominciando dagli adeguamenti
legislativi.
L’esigenza di una analisi scientifica del fenomeno è
indifferibile . Per questo il Ministero della Giustizia ha ideato, e ne
sta promuovendo l’attivazione tramite il meccanismo
dell’“azione di sistema” specificamente finanziabile
attraverso i fondi previsti dal T.U. sull’immigrazione, un progetto
– il cui obiettivo finale è l’instaurazione di un monitoraggio
stabile ai fini di raccolta dei dati e delle informazioni sul fenomeno - che ha
come scopo, non solo lo studio di esso in ambito giudiziario (con esame degli
stessi risultati processuali), ma anche la rilevazione degli ambiti di
cooperazione giudiziaria od investigativa, intercorsa con i Paesi di origine
delle vittime - e anche degli autori individuati del delitto di traffico. Il
progetto mira inoltre ad evidenziare i profili di interesse in relazione al
contributo fornito nel corso delle investigazioni dalle organizzazioni non
governative che si occupano della tutela degli stranieri. Il monitoraggio
dovrebbe riguardare tutti i flussi e tutti i fenomeni di traffico, ovunque
individuati in Italia, e oltre alla raccolta di dati, intende raccogliere
suggerimenti e proposte dalle autorità giudiziarie impegnate
concretamente nelle investigazioni sul fenomeno, per attuare tutte le
iniziative operative, di eventuale modifica normativa, e di promozione o intese
a livello bilaterale, europeo ed internazionale, che si renderanno opportune
per una maggiore efficacia della risposta dello Stato al fenomeno criminale,
non solo sotto l’aspetto della repressione dei delitti, ma anche in relazione
all’esigenza di tutelare le vittime e i diritti umani degli stranieri
migranti.
Questo
progetto potrà dare un contributo di innegabile rilievo anche agli studi
attualmente in corso in ambito di Unione Europea, favorendo una migliore
raccolta di informazioni sul
traffico di persone, in relazione a quei Paesi di emigrazione con traiettorie
dei flussi in transito o in destinazione finale in Italia. L’ottica è
quella di farsi promotori, in quanto Paese di transito di flussi migratori, di
un “processo attivo” di cooperazione generale, con particolare
riferimento alla cooperazione in campo giudiziario.
Obiettivi:
-
implementare i Protocolli Onu relativi
alla tratta di persone ed al traffico di migranti, non solo predisponendo la
ratifica in tempi rapidi della Convenzione e dei relativi strumenti aggiuntivi,
ma curando in via diretta le iniziative
conseguenti che risultino affidate dalla legge al Ministero della
Giustizia.
-
Instaurare un monitoraggio dei fenomeni
di criminalità riconducibili alla immigrazione latu sensu illegale., con
la prospettiva della stabilità della rilevazione dei dati.
- rafforzare
il dialogo interistituzionale non solo al fine di confrontare dati ed elementi
conoscitivi del fenomeno, ma per attuare sinergie di intenti e perseguire
l’obiettivo finale di un’efficace lotta contro tale forma di
criminalità.
- Incrementare
i rapporti bilaterali in ambito europeo ed internazionale, per agevolare la
cooperazione giudiziaria e lo sviluppo di progetti di scambi di best practises.
Immigrazione
e criminalità nel sistema penitenziario
Dalle
statistiche sulla popolazione detenuta in Italia, risulta sempre più
importante la presenza di immigrati extracomunitari, per lo più
irregolari. Non sempre la permanenza in carcere è conseguenza della
gravità del reato: le difficoltà di accesso alle misure
alternative hanno il loro peso, molti condannati stranieri “pur essendo
in possesso dei requisiti di pena, non si trovano nelle condizioni di seguire
un progetto trattamentale esterno in relazione ad oggettive carenze di
riferimenti familiari, lavorativi e logistici derivanti nella maggior parte dei
casi dalla totale assenza di soluzioni abitative e di adeguate strutture di
accoglienza di tipo residenziale”. La situazione descritta, di
precarietà sociale, rimane invariata, malgrado sia stato tentato, e in
parte ottenuto, un miglioramento dell’accesso alle informazioni relative
ai presupposti per la fruibilità delle misure alternative, alla luce
della legge 165/98, cd. Legge Simeone.
Non si
sottovalutano le istanze di sicurezza sociale espresse dalla comunità,
alle quali già risponde l’azione di governo e parlamento, secondo
le rispettive competenze; ma, per fini di chiarezza, si tiene presente che le
problematiche legate alla “certezza della pena” riguardano la
delinquenza in generale, anche italiana.
La questione
del “come” gestire il fenomeno all’interno degli istituti,
dove esso si manifesta ed è probabilmente destinato a crescere, è
forse ancora più urgente. La risposta è stata trovata, molte
volte, attraverso “buone prassi” messe in atto ad opera di
direttori e staff penitenziari, in situazioni locali particolarmente stimolate.
Nel quadro delle iniziative di tipo “trattamentale” si stanno
promovendo convenzioni con agenzie accreditate di mediazione
linguistico-culturale, per interventi in tutti gli istituti che vedono una
massiccia presenza di detenuti extracomunitari.
Particolare la
situazione degli stranieri detenuti minorenni. La gestione dei minori
stranieri, sia nell’ambito dei programmi strutturati, sia
nell’ambito della risposta alle urgenze, è una questione che
investe direttamente le competenze di diverse amministrazioni (Ministero della
Giustizia, dell’Interno, degli Esteri, della Sanità, degli Affari
Sociali, della Pubblica Istruzione, del Lavoro, delle Finanze) nella ricerca e
nella predisposizione di interventi da realizzare a breve termine, per
contenere gli effetti immediati, e di programmi strutturati per iniziative a
medio e lungo termine.
L’intervento operativo si realizza invece nelle singole aree
territoriali e, in tale direzione, è soltanto a livello decentrato che
si possono trovare soluzioni efficaci, attraverso la definizione di accordi tra
i diversi uffici (Ufficio Minori ed Ufficio Stranieri delle questure, degli
enti locali e delle aziende sanitarie locali) per realizzare un’offerta
di servizi corrispondente alle esigenze.
La presa in
carico del problema stranieri da parte del territorio risulta una
necessità, per garantire anche all’utenza penale minorile
straniera la fruizione di un sistema di opportunità e, quindi, la
possibilità di accedere a tutte le misure e ai benefici previsti per i
minori, in custodia cautelate o in esecuzione di pena, e di garantirne la
prosecuzione al termine dell’iter penale.
Il problema di
attivare una rete di servizi riguarda anche la possibilità di dare piena
attuazione ai provvedimenti civili, disposti parallelamente o in prosecuzione
ai provvedimenti penali, riducendo, inoltre, il ricorso alla custodia cautelare
quale intervento surrogatorio di attività di sostegno e di assistenza di
natura penale.
Dai risultati
delle analisi effettuate sulla base dei dati estratti dal sistema informatico
dall’Ufficio Centrale per la Giustizia Minorile, per gli anni 1998 e 1999
e per il periodo gennaio/ottobre 2000, risulta purtroppo che l’utenza
degli istituti penali per minorenni è composta in prevalenza da minori
di provenienza extracomunitaria.
In particolare,
l’incidenza di questi ultimi sul totale dei transiti è risultata
maggiore del 50% in tutti i
periodi considerati ed è aumentata nell’anno in corso, risultando
pari al 59,4%. Ed inoltre quasi tutti i soggetti stranieri che vengono a
contatto con i Servizi della Giustizia minorile sono privi di permesso di
soggiorno
Gli obiettivi
in campo penitenziario:
·
garantire agli stranieri
l’esercizio dei diritti riconosciti ai condannati e detenuti , anche
durante la custodia in carcere e comunque nella fase di esecuzione della pena.
Di grande rilievo è il problema dei colloqui difensivi, la
necessità che le barriere linguistiche per i detenuti stranieri possano
essere superate con l’utilizzazione delle figure dei mediatori culturali
nelle strutture carcerarie, che vengano a coadiuvare anche il difensore
facilitando l’esercizio di una difesa tecnica effettiva.