Settore Asilo ed Immigrazione
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Trieste, 14 12.01
Delegazione in Italia dell’ACNUR
Alla c.a. della Sig.ra Ana Liria-Franch
Alla c.a del dr. Michele Manca di Nissa
Alla c.a. del dr. Jurgen Humburg
Alla c.a. dei componenti il gruppo di lavoro
CIR – Caritas nazionale - Amnesty International- Centro
Astalli- Fondazione Migrantes
Alla c.a. del dr. Sergio Briguglio
Oggetto:alcune riflessioni urgenti in materia di proposte di emendamenti al DDL 795 per le parte che attiene alla tutela giurisdizionale dei richiedenti asilo
Cari amici, vorrei ritornare con urgenza sul tema che sta preoccupando in questi giorni molti di noi, relativo all’individuazione delle proposte da avanzare in sede parlamentare (anche successivamente all’avvenuta scadenza del 13 dicembre, nel corso delle varie tappe dell’esame che il DDL avrà al Senato e alla Camera) relative alle procedure di ricorso contro il rigetto dell’istanza d’asilo (art. 25 del ddl governativo).
Sergio Briguglio si è fatto tempestivamente interprete di una forte e diffusa preoccupazione circa la proposta avanzata dall’ACNUR (ma non discussa precedentemente in seno al gruppo di lavoro) di istituire un ricorso con effetto sospensivo alla Commissione Centrale, riservando l’effettiva presentazione del ricorso giurisdizionale al giudice unico, solo in caso di ulteriore rigetto dell’istanza da parte della commissione centrale. In tale caso il ricorso non avrebbe effetto sospensivo e il ricorrente potrebbe solo richiedere al Prefetto di valutare la possibilità per l’interessato di rimanere nel territorio dello Stato in pendenza di giudizio. Mi concentro, nella presente, solo su questo aspetto, considerando del tutto positive (e talvolta migliorative rispetto alle proposte emerse durante il lavori del gruppo), le altre proposte avanzate dall’ACNUR.
Dividerò le osservazioni in quelle di natura più strettamente giuridica, che possono essere rese note in sede pubblica, e in alcune di natura “politica”, o interne al funzionamento del gruppo di lavoro.
Inizio con le osservazioni di merito:
- l’introduzione di un secondo livello di esame della domanda di asilo da parte di un organismo di verifica/riesame che possa confermare o annullare la decisione assunta dall’autorità compente in prima istanza è certamente una proposta che non trova obiezioni né nel merito, né sotto il profilo procedurale; la proposta trova inoltre conforto in quanto ipotizzato dalla bozza di direttiva europea in materia di norme minime da adottarsi nelle procedure di asilo E’ tuttavia pacifico che un tale riesame/verifica non costituisce tutela giurisdizionale, azionabile quest’ultima solo dinnanzi all’autorità giudiziaria, ma può, in linea teorica, considerarsi un ricorso per via gerarchica, interno alla pubblica amministrazione.
- E’ assai dubbio tuttavia che, nell’attuale formulazione del testo del DDL 795 la Commissione centrale possa essere considerata organo gerarchicamente superiore alla commissione periferica, avendo essa esclusivamente funzioni di coordinamento e di indirizzo non meglio precisate, funzioni di raccolta di dati statistici, nonché, nella proposta ACNUR, di esame di merito dell’istanza di asilo, nel caso di cessazione o revoca dello status di rifugiato. Se si vuole pertanto perseguire la strada della proposta del ricorso gerarchico, ovvero del riesame della istanza di asilo da affidare ad un organismo di verifica, è necessario operare una riformulazione significativa del testo per ciò che attiene alla natura e alle competenze della commissione centrale. Diversamente, l’attuale formulazione non corrisponde affatto ai requisiti necessari per potere effettivamente parlare di esistenza di un organo di verifica distinto da quello operante in prima istanza ed avente potere gerarchicamente superiore.
- Come sopra detto, la effettiva tutela giurisdizionale è azionabile solo dinnanzi all’autorità giudiziaria, in quanto autorità terza rispetto alla pubblica amministrazione. E’ noto a tutti che lo status di rifugiato costituisce, insieme ad altre forme di asilo scaturenti direttamente dall’ordinamento costituzionale, un diritto soggettivo la cui tutela è da ricondursi alla competenza della autorità giudiziaria ordinaria (Cass. S.U. 26 maggio 1997 n. 4674) . Quest’ultima, proprio in considerazione della natura del diritto da tutelare, deve effettuare un controllo effettivo delle decisioni assunte dalla pubblica amministrazione e assicurare al ricorrente un effettivo esercizio del diritto alla difesa in materia di diritti soggettivi, nel rispetto scrupoloso dell’art. 24 della Costituzione.
- La tutela giurisdizionale del diritto d’asilo non può in alcun modo essere compressa, essendo essa, per sua natura, una tutela piena, condotta da un’autorità interamente terza ed indipendente rispetto a quella che può essere condotta da un organismo interno alla pubblica amministrazione, solo gerarchicamente sovra posizionato rispetto alla autorità competente. Se i diritti soggettivi delle persone (cittadini italiani e stranieri) fossero affidati sempre solamente alla tutela che può venire dal riesame attuato dagli organismi interni alla stessa amministrazione, lo stato di diritto verrebbe eroso nelle sue stesse fondamenta. La previsione (in se positiva) di una istanza di riesame della prima decisione non può perciò in alcun modo venire confusa con la necessità di assicurare un controllo ed una tutela pienamente esterne ed indipendenti. Tale controllo, nel caso del diritto d’asilo, può essere esercitato, come è ben evidente, solo presupponendo la possibilità (anche non automatica) che il ricorrente abbia la possibilità di permanere nel territorio nazionale, pendente il giudizio.
- La stessa bozza di direttiva europea prevede, nella sua attuale, pur modificabile, formulazione, che “gli stati membri adottano disposizioni legislative concernenti l’effetto sospensivo del procedimento di impugnazione. In tutti i casi in cui all’impugnazione è negato un effetto sospensivo, il richiedente ha il diritto di presentare istanza al giudice di impugnazione al fine di essere autorizzato a permanere nel territorio o alla frontiera dello stato membro durante il procedimento d’impugnazione. Il richiedente non può essere espulso fino a quando il giudice di impugnazione non si sia pronunciato in merito a tale richiesta” [1]. Dall’esame di tale formulazione ben si comprende la differenza cruciale che vi è tra ciò che la stessa bozza di direttiva chiama il ricorso effettuato dinnanzi ad un “organismo di verifica” e “il procedimento di impugnazione”. L’esistenza di uno (o più) livelli di verifica/riesame dell’istanza d’asilo non deve in alcun modo essere confusa con il procedimento di impugnazione dinnanzi al giudice, né tale procedimento può essere compresso in base alla sola esistenza di un meccanismo di verifica/riesame. Al contrario, la bozza di direttiva indica come l’effetto sospensivo dovrebbe essere la norma generale e che, anche quando essa non venga applicata, al ricorrente debba comunque essere garantito una sorta di diritto di accesso alla tutela giurisdizionale che consenta al giudice di assumere, in tempo utile, se ritiene che ne ricorrano i presupposti, dei provvedimenti urgenti di tutela.
- Nella proposta dell’ACNUR si fa riferimento, in analogia a quanto previsto dal testo governativo, alla possibilità di ricorso al tribunale in composizione monocratica, senza però prevedere né l’applicazione di un effetto sospensivo, né in modo automatico, né scaturente dalla valutazione del fumus boni iuris. Al contrario, l’effetto sospensivo non viene mai previsto, ovvero viene subordinato alla valutazione discrezionale del Prefetto. Quest’ultimo aspetto è non solo contraddittorio, ma francamente risibile, in quanto si richiede di valutare l’applicazione dell’effetto sospensivo non già all’organo giudiziario giudicante, ma alla stessa pubblica amministrazione. Il conflitto di questa proposta con i principi fondamentali del nostro ordinamento giuridico, oltre che con la ratio della bozza di direttiva europea non potrebbe essere maggiore.
Dall’insieme delle considerazioni di cui sopra, seppure descritte da me in maniera molto sommaria, e degne di ben migliore apprendimento, si può subito comprendere come, nell’operare la scelta di accordare la propria preferenza, o anche solo la propria disponibilità a condividere la strutturazione del ricorso centrandolo sul riesame da parte della commissione centrale, con successiva azione giurisdizionale concepita in modo sostanzialmente residuale, si corre il rischio di percorrere una strada assai pericolosa, foriera di gravi conseguenze durature nel tempo.
Permettetemi quindi a questo punto anche di avanzare alcune considerazioni di natura più prettamente politica, nonché relative al senso e all’efficacia del nostro comune lavoro.
Pur non conoscendo in maniera diretta le ragioni che hanno indotto l’ACNUR ad avanzare le proposte di cui sopra in materia di ricorso, sono convinto che esse, in perfetta buona fede, siano state suggerite dalla necessita di perseguire un dialogo con la attuale maggioranza governativa, assai poco disponibile ad ascoltare le istanze umanitarie o garantiste.
Ci tengo a ricordare come un approccio del genere è stato condiviso da tutti gli enti che hanno partecipato al gruppo di lavoro. All’interno di quest’ottica condivisa, si tratta di verificare se la proposta ACNUR sul ricorso sia o meno utile. Per le ragioni che ho sopra cercato di spiegare io credo che non solo non sia utile, ma rischia di essere un gravissimo errore, il più grave di quelli che io ricordi da molti anni. Non si tratta qui, lo ripeto a rischio di divenire noioso, di dividersi tra chi difende principi giusti ma astratti e comunque destinati a rimanere inascoltati, e chi cerca la via della mediazione. La via della mediazione è la via di tutti. Ma gettare alle ortiche la tutela giurisdizionale con effetto sospensivo per portare a casa un fragilissimo e confuso ricorso con effetto sospensivo alla commissione centrale mi sembra offrire su un piatto d’argento a questo Governo un’occasione troppo ghiotta di dire “è d’accordo anche l’acnur! Non abbiamo più problemi. L’odiata magistratura se ne stia buona e fuori dalla questione”.
Come si può non vedere che, già ora, e da alcuni anni, tutta l’innovazione che è avvenuta nel campo dell’asilo è derivata dalla giurisprudenza?
Come si può non vedere che, se accettiamo (come avevamo deciso di accettare) la restrizione di alcuni diritti dei richiedenti asilo in nome del realismo politico (trattenimenti, procedure ancora poco garantiste, commissioni periferiche “ruspanti” et), l’unica vera barriera, non solo psicologica, ma anche effettiva, al dilagare degli abusi, sta nella possibilità che una vera autorità terza metta il naso nelle decisioni delle varie commissioni, ne verifichi i criteri di giudizio, la conformità all’ordinamento e possa intervenire con tempestività. Non ho alcun interesse o motivazione nel fare una non richiesta ode alla magistratura. Essa non è ne più disponibile, e nemmeno più preparata della commissione centrale. E’ solamente (e questa è la cosa che conta) un’autorità indipendente che ha, in uno stato di diritto, dei poteri che non possono essere riassorbiti dalla pubblica amministrazione (fosse quella italiana, e non lo è, la migliore del mondo).
Anche se so che alcune associazioni non saranno d’accordo, credo che la trattativa con questo Governo deve essere fatta e deve essere impostata nell’ottica, già detta, di “riduzione dei danni”. Fare ciò significa discutere dei limiti e della portata della tutela giurisdizionale, contenerla forse, ma non cassarla.
Con amarezza debbo dire che la proposta avanzata dall’ACNUR sui ricorsi non è sostenibile pubblicamente e non solo rischia di rendere inutile l’esistenza del gruppo di lavoro sull’asilo (che esiste da almeno tre anni) ma anche espone l’ACNUR (lo dico con tutto l’affetto che gli amici di questa agenzia sanno che ho per loro) a delle giuste, inevitabili e forti critiche da parte di qualunque organizzazione che non voglia mettere in discussione dei capisaldi dello stato di diritto.
Un’ultimissima riflessione ed una richiesta conseguente: non sono riuscito a comprendere la ragione per la quale una decisione di così ampia portata sia stata assunta senza una (almeno telematica) consultazione del gruppo di lavoro, quello stesso gruppo che tanto ha prodotto in questi anni, volutamente ristretto alla principali organizzazioni di tutela dell’asilo, nonché composto, lasciatemelo dire, di persone di assoluta affidabilità e competenza, consapevoli del clima politico nel quale ci si muove. L’ACNUR ha ovviamente piena libertà di assumere le decisioni che vuole, ma se esiste un gruppo di lavoro finalizzato a raggiungere, anche per ragioni di “peso politico”, nei limiti del possibile, una unità di intenti e di proposte, tale gruppo va fatto funzionare.
Nel passato, lo ricordo per chi è più recente di me al gruppo di lavoro, l’ACNUR e le varie associazioni hanno preso anche posizioni anche diverse, ma esse sono state discusse e talvolta si è persino deciso consapevolmente di “giocare il ruolo delle parti” su alcune questioni. Ora tutto mi sembra sia avvenuto in modo diverso. Debbo concludere che il gruppo di lavoro è stato sciolto di fatto?
Chiudo scusandomi con tutti per la franchezza di questa nota e chiedendo, se da parte ACNUR lo si ritiene utile, di riconvocare con sollecitudine il gruppo di lavoro, per un sereno confronto tra di noi che ci consenta di procedere su strade produttive.
Un caro saluto
Gianfranco Schiavone
responsabile nazionale Settore Asilo ed Immigrazione ICS