LA CONDIZIONE DEGLI IMMIGRATI E DEI RIFUGIATI IN
ITALIA AL TEMPO DEL DDL 795 SULL’IMMIGRAZIONE.
Premessa
Sono ormai numerose le prese di posizione
dell’associazionismo cattolico e laico contro il DDL
sull’immigrazione approvato dal Governo il 12 ottobre di
quest’anno. Numerosi Forum sociali, l’Assemblea ONU dei popoli
riunitasi a Perugina lo scorso ottobre, la Caritas, la Comunità di
Sant’Egidio, e numerose altre associazioni si sono espresse in senso
generalmente negativo nei confronti del nuovo provvedimento. E certamente da
condividere sono le proposte di emendamento presentate da più parti (
per una rassegna completa si veda il sito www.briguglio.frascati.enea.it/immigrazione-e-asilo/ al mese di novembre 2001).
Una convergenza nei confronti del Disegno di legge
governativo, sul fronte della difesa dei diritti degli immigrati e dei
rifugiati si può, anzi si deve realizzare, anche partendo da posizioni
diverse, alcune maggiormente propense a schierarsi per una battaglia sugli
emendamenti, altre diversamente impegnate per respingere del tutto intere parti
del DDL.
E
mancato peraltro un confronto effettivo da parte del Governo con le diverse
componenti rappresentative del mondo dell’immigrazione, e l’attuale
maggioranza si avvia anche in questo campo a procedere senza tenere in alcun
conto le posizioni dell’opposizione, come è già avvenuto
nei mesi scorsi in tema di disciplina dei rapporti di lavoro, di reati
finanziari, di rogatorie internazionali, di riforma del Consiglio superiore
della Magistratura.
Proprio la recente esperienza legislativa ed i
frequenti strappi già apportati al nostro impianto costituzionale ci
inducono ad operare adesso una riflessione che vada oltre la -pur legittima
ricerca- di emendamenti che in qualche modo correggano, o attenuino la
impostazione fortemente restrittiva – se non apertamente razzista e
discriminatoria- del testo sull’immigrazione approvato dal Governo
Berlusconi.
Nella elaborazione di una posizione di ferma opposizione rispetto al DDL sull’immigrazione attualmente all’esame del Parlamento, posizione da assumere con nettezza – a nostro avviso- per non avallare scelte che contrastano apertamente con il nostro dettato costituzionale e rendono precaria la condizione giuridica degli immigrati, occorre tenere presente i numerosi problemi irrisolti nel diritto applicato, quello che quotidianamente, nella pratica delle Questure e dei Tribunali, disciplina di fatto la materia dell’immigrazione e dell’asilo, e richiamare ancora una volta i principi fondamentali sanciti dalla Costituzione e dalle Convenzioni internazionali, come soglia invalicabile per qualunque ipotesi di intervento legislativo ( e di possibile mediazione).
Come osservato nel documento del Forum
“Diritti dei migranti, diritti dei rifugiati” tenutosi
nell’ambito dell’ Assemblea ONU dei Popoli di Perugia del 12
ottobre 2001, “ Il Disegno di legge Bossi-Fini”, varato senza
tenere in alcun conto le istanze della società civile e dei migranti, aggrava
ed esaspera norme e pratiche già in atto, lacerando il tessuto della
cittadinanza basata sulla convivenza e sul lavoro”.
Nel periodo che va dal 1996 al 2000 si è purtroppo sprecata una situazione più favorevole, anche da un punto di vista internazionale, che avrebbe potuto permettere di conciliare meglio le esigenze di controllo del fenomeno migratorio con le politiche di accoglienza e di integrazione. Già a livello di prassi amministrative, consentite dalle maglie larghe della legge 40 del 1998 e poi del T.U.286/98, si sono introdotte di fatto misure di chiusura sempre più rigorosa nei confronti degli immigrati, prassi che adesso si avviano a trovare una definitiva sanzione legislativa, malgrado la grande quantità delle decisioni giurisprudenziali di annullamento o di sospensione dei provvedimenti illegittimi ( di espulsione, di trattenimento e di diniego di permesso di soggiorno) emessi dalla autorità amministrativa.
A partire da queste premesse appare corretto
individuare - piuttosto che eventuali emendamenti alternativi al testo del DDL
795, testo che di per sé non appare facilmente emendabile - una serie
minima di emendamenti soppressivi, almeno per depurare il disegno di legge da
quelle previsioni che si pongono maggiormente in contrasto con il
riconoscimento dei diritti fondamentali dei migranti, già affermati non
solo dalla Costituzione e dalle Convenzioni internazionali, ma dalla stessa
giurisprudenza costituzionale e di legittimità.
Gli
emendamenti soppressivi non derivano dunque da una sterile contrapposizione
ideologica,o da una utopica aspirazione umanitaria, ma sono soltanto frutto di
una doverosa fedeltà ai valori fondanti della nostra carta
costituzionale ed ai Trattati internazionali a garanzia dei diritti
fondamentali dell’uomo.
Si tratta di valori come il rispetto della persona
umana, della salute, dell’unità familiare, del diritto di chiedere
asilo e protezione umanitaria, sui quali non sono possibili mediazioni e
compromessi. Se si perderà questa fondamentale battaglia di
civiltà, come pure sembra probabile, attesi i rapporti di forza
nell’attuale Parlamento italiano, anche alla luce delle recenti decisioni
che già hanno intaccato di fatto l’impianto costituzionale, in
materia di indipendenza della magistratura, rogatorie internazionali, reati
finanziari, istruzione, lavoro, la responsabilità dovrà ricadere
tutta su chi ha scelto strategicamente ( e su chi ha condiviso con il voto) una
linea di “tolleranza zero” nei confronti dell’immigrazione,
distruggendo sistematicamente le pur ridotte possibilità di ingresso
legale e di integrazione finora consentite ai migranti, nella prospettiva
complessiva di un rafforzamento dell’esecutivo e del sovvertimento del
principio di divisione dei poteri, che hanno costituito finora la base del
nostro stato democratico.
1) La legislazione dell’immigrazione in
Italia, tra ordine pubblico e tutela dei diritti fondamentali.
La normativa italiana in tema di immigrazione ed
asilo risulta caratterizzata dalla formulazione tanto generica nel
riconoscimento dei diritti, quanto analitica nella sanzione delle
infrazioni,con un frequente richiamo a norme regolamentari, che poi si
applicano in base a circolari ministeriali ed a direttive emanate per fare
fronte ai diversi problemi applicativi che si incontrano nella prassi delle
questure e degli uffici di frontiera. Spesso, il diritto materiale che
disciplina effettivamente la condizione giuridica dello straniero, si rinviene
in circolari ed altri atti interni (anche telegrammi !) che possono mutare di
giorno in giorno, se non di ora in ora.
Dopo l’ultima regolarizzazione del 1998, una
selva di circolari, che in molti casi si smentivano a vicenda, ha allargato e
ristretto “a fisarmonica” la possibilità di avvalersi della
regolarizzazione, con il risultato che ancora oggi, a tre anni di distanza,
numerosi immigrati che avevano fatto richiesta rimangono privi di un regolare
permesso di soggiorno. In alcuni casi, il diniego di regolarizzazione è
stato emanato affermando la pericolosità sociale del richiedente in
situazioni che una successiva verifica della magistratura amministrativa
dichiarava invece irrilevanti ai fini del diniego, annullando il relativo
provvedimento ( da ultimo si veda la sentenza del TAR Piemonte n. 1643 del 27
luglio 2001, che nel caso di una ex prostituta affermava la
illegittimità del provvedimento di diniego basato sulla presunta
pericolosità sociale dell’interessata, ormai da tempo fuori dal
“giro”). Ma in molti altri casi analoghi persone che avevano il
diritto ad entrare in una condizione di soggiorno legale sono stati respinti
nella clandestinità, e talvolta verso quegli stessi protettori ( o altri
soggetti che “facilitano”, a caro prezzo beninteso,la presenza
irregolare), ai quali avevano invano cercato di sottrarsi. Anche la successiva
applicazione dell’art. 18 del T.U. 286/1998, che prevede uno specifico
permesso di soggiorno per immigrati che vogliono sottrarsi al traffico della
prostituzione si è verificata a macchia di leopardo, con grandi
difformità da Questura a Questura, e con un impatto complessivo molto
modesto.
Molti dei “fortunati” che hanno
ottenuto il permesso nel 1999,o anche più tardi, in virtù del
DPCM ( decreto del presidente del Consiglio dei Ministri) che nel dicembre del
1998 consentiva la regolarizzazione, o pere motivi di protezione sociale, sulla
base dell’art. 18 del T.U. 286 del 1998, rischiano oggi di ritornare
nella irregolarità, non riuscendo a rinnovare il permesso di soggiorno
per la impossibilità di provare i requisiti di reddito richiesti con
altre successive circolari. La situazione italiana è tale che se non
interverranno a breve termine provvedimenti di sanatoria permanente, nel giro
di pochi anni potremmo ritrovarci con oltre 400.000 irregolari, tra clandestini
veri e propri ed immigrati che vanno perdendo nel tempo il permesso di
soggiorno. Ma forse questo, al di là dei proclami demagogici contro i
clandestini , è un dato che risulta funzionale alla attuale composizione
del nostro mercato del lavoro, fortemente caratterizzato dalla diffusione del
lavoro nero.
Nell’agosto del 1999, a seguito della fine
dei bombardamenti in Kosovo, un semplice telegramma precluse ai profughi che
continuavano a giungere nel nostro paese per le persecuzioni etniche successive
alla fine della “guerra”, la possibilità di accedere al
permesso di soggiorno per motivi umanitari, già prevista da un decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri, emanato nel mese di maggio del 1999,
in attuazione dell’art. 20 del T.U. 286 del 1998. Quando si è
riusciti ad intervenire tempestivamente a tale riguardo, la magistratura ha
accolto i ricorsi, come nel caso del tribunale di Firenze che con ordinanza del
10 febbraio 2001 ha sospeso un provvedimento di espulsione perché
adottato in violazione dell’art. 19 del T.U. 286 del 1998 che vieta
l’espulsione di uno straniero verso uno stato nel quale possa essere
oggetto di persecuzione ( come nel caso dei rom espulsi in Kosovo, o in alcune
regioni della Bosnia, della Macedonia e del Montenegro). In molti altri casi
non è stato possibile presentare ricorsi tempestivi proprio per la
immediata esecuzione dei provvedimenti di espulsione, e soggetti certamente
titolari del diritto alla protezione umanitaria sono stati rimpatriati proprio
sulla base della circolare ministeriale dell’agosto 1999 che abrogava di
fatto il precedente decreto del 12 maggio 1999 (che invece prevedeva per tutti
i profughi della Ex Jugoslavia la possibilità di un permesso di
soggiorno a tempo determinato per motivi umanitari).
E che dire della circolare ministeriale del 23
ottobre 2000 che ha ristretto l’accesso alla carta di soggiorno rispetto
alla previsione dell’art. 9 del T.U. 286 del 1998, con
particolare”riguardo” ai titolari di permesso di soggiorno per
studio o per lavoro a tempo determinato? Sullo stesso punto seguiva poi la circolare
n.300 del 4 aprile 2001 che ridefiniva ancora una volta la stessa materia,
ribadendo che la carta di soggiorno non poteva essere rilasciata agli immigrati
che, pure in possesso di tutti i requisiti previsti dalla legge, erano titolari
di un permesso di soggiorno per lavoro a tempo determinato; la stessa circolare
escludeva, ai fini del rilascio della carta, la possibilità di
utilizzare i periodi di presenza in Italia in base ad un permesso di soggiorno
che non fosse “ teoricamente rinnovabile un numero indeterminato di
volte”.
Ed ancora la circolare n.1124 del 9 aprile 2001
che, sulla base di un parere del Consiglio di Stato, escludeva dalla fruizione
degli indennizzi per infortuni erogati dall’INPS gli immigrati che non
fossero titolari di una carta di soggiorno, addirittura con effetto
retroattivo, e con la conseguente richiesta di restituzione
dell’indennizzo già ricevuto da immigrati vittima di gravissimi
infortuni sul lavoro.
A conferma della enorme discrezionalità
rimessa alle Questure in ordine al controllo delle situazioni di
irregolarità, il Ministero dell’interno nell’aprile del 2001
emanava una circolare, la n.300 del 14 aprile 2001, nella quale si affermava
testualmente quanto segue: “si è constatato che, nonostante le
disposizioni più volte impartite in passato con specifiche circolari,
continuano ad essere adottati, nei confronti dei cittadini stranieri
rintracciati sul territorio nazionale in stato di clandestinità e privi
di documento di riconoscimento, provvedimenti ai sensi dell’art.15 del
T.u.l.p.s., con i quali l’Autorità di P.S. operante invita detti
soggetti a presentarsi presso la Questura di Roma sulla base di mere
dichiarazioni dei medesimi che affermano di domiciliare in quella provincia.
In merito si ribadisce che gli stranieri in
posizione irregolare d soggiorno, dovunque dichiarino di risiedere, devono
essere condotti presso la Questura competente per il luogo nel quale sono stati
rintracciati, al fine dell’adozione dei conseguenti provvedimenti
previsti dalla vigente normativa.
Si richiamano a tale proposito le
circolari….(omissis).Ciò premesso si pregano le SS.LL. di voler
sensibilizzare gli uffici dipendenti all’osservanza delle citate
disposizioni nell’ottica di un più efficace contrasto al fenomeno
dell’immigrazione clandestina”.
Cosa sarà mai successo nella Questura di
Roma per sollecitare un tale intervento del ministero? Le stesse prassi erano
diffuse peraltro in altre questure italiane e non risulta che abbiano meritato
interventi altrettanto tempestivi. Quali dunque i limiti effettivi della
discrezionalità amministrativa nella espulsione degli immigrati
irregolari ?
Ecco come il diritto degli immigrati in Italia
è diventato un diritto”per circolari”, in contrasto con la
riserva di legge prevista dall’art. 10 della Costituzione in ordine alla
disciplina della condizione giuridica dello straniero, e spesso in contrasto
con le disposizioni di legge in materia di immigrazione ed asilo.
Con il risultato che decisioni fondamentali per
l'esistenza dell'individuo, concernenti l'ammissione alla procedura di asilo, o
la espulsione e l'accompagnamento in frontiera dell'immigrato irregolare, o
ancora il ricongiungimento familiare o l'ammissione sul territorio per ricerca
di lavoro, sono rimaste sottomesse alla più ampia discrezionalità
amministrativa, discrezionalità che in uffici diversi ha condotto a
provvedimenti difformi in presenza dei medesimi presupposti. E questo anche se
la riserva di legge prevista dall’ art. 10 della Costituzione avrebbe
dovuto comportare la illegittimità di quei provvedimenti amministrativi
che appunto incidevano sulla condizione giuridica, ad esempio sulla
libertà di circolazione o sulla libertà personale, degli
stranieri.
2) Ruolo dei principi costituzionali nella
disciplina dell’immigrazione e dell’asilo
Si potrebbe dunque osservare che nella disciplina
italiana dell'immigrazione e dell’asilo si sia già sovvertito, con
il prevalere delle prassi amministrative , il tradizionale ordine gerarchico
delle fonti, che pone al vertice del sistema la Costituzione repubblicana del
1948.
Tra le fonti normative che disciplinano la
condizione giuridica dello straniero occorre invece considerare innanzitutto
proprio la Carta costituzionale, con particolare riferimento alla prima parte
dedicata al riconoscimento dei diritti fondamentali dell'uomo; ed anche il
legislatore ordinario avverte come principio il primato della normativa
costituzionale, anche se poi nelle norme successive pone le premesse per il
dilagare della discrezionalità amministrativa.
Secondo l'art. 2 del vigente Testo Unico sull'immigrazione n.286 del 25 luglio 1998, " allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle Convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti".
La Convenzione di Ginevra, la Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo, le Convenzioni dell’Organizzazione internazionale del lavoro, ed i principi affermati dalle Corti internazionali, a partire dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo, costituiscono dunque parte integrante del nostro ordinamento giuridico in materia di immigrazione ed asilo.
In base alla Costituzione, nella definizione dei
diritti fondamentali dell'individuo, e quindi da riconoscere a tutti, cittadini
e stranieri, devono richiamarsi innanzitutto le seguenti disposizioni che non
possono essere derogate dalla legge ordinaria o da provvedimenti amministrativi:
-artt.2 e 22: a tutti, compresi gli stranieri,
devono essere riconosciuti i diritti inviolabili dell’uomo
(l’art.2, che tutela la personalità dell'individuo,in particolare,
va interpretato in collegamento con l’art.10.2 che prevede la riserva di
legge nella disciplina della condizione giuridica dello straniero).
-art.3: principio di parità formale e
sostanziale (da valutare tenendo contro degli interessi e dei diritti
costituzionalmente riconosciuti ai cittadini), che deve intendersi anche come
equiparazione del trattamento degli stranieri tra loro, senza discriminazioni
di sesso, di religione, o di provenienza, fatta salva la posizione peculiare
degli stranieri comunitari in base alle specifiche norme UE ed ai relativi
trattati. Non si possono quindi discriminare gli stranieri extracomunitari in
relazione allo stato di appartenenza, anche se non è da escludere che
specifici trattati internazionali consentano, in casi definiti per legge, una
disciplina più favorevole.
-art.10,comma 2 (che stabilisce la cd. riserva di
legge): la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge
in conformità delle norme e dei trattati internazionali; così, ad
esempio, costituisce norma direttamente precettiva anche nel nostro ordinamento
l'art. 33 della Convenzione di Ginevra, che sancisce il divieto di refoulement
( di respingimento) dello straniero in un paese nel quale possa subire
trattamenti inumani o rischiare la vita.
In virtù del combinato disposto degli
artt.3, 10, 24 ,25 e 27 della Costituzione, dovrebbe poi escludersi, nella
disciplina della condizione giuridica dello straniero, il richiamo diretto
all’art.31 delle disposizioni sulla legge in generale collegate al codice
civile del 1942, disposizione che viene invocata spesso per negare
discrezionalmente, di fatto senza motivazione alcuna, il rilascio del permesso di soggiorno pure in presenza di
tutti i requisiti previsti dalla legge.
-art.10, comma 3 (diritto d’asilo costituzionale). In base a questa norma il diritto di asilo deve essere accordato in tutti quei casi nei quali lo straniero non gode nel suo paese delle libertà fondamentali garantite dalla Costituzione italiana, L’Italia non ha ancora una disciplina dell’immigrazione e del diritto di asilo coerente con i trattati internazionali e con la previsione dell’art.10.3 della Costituzione. La legge Martelli del 1989 restava all'interno delle definizioni di rifugiato della Convenzione di Ginevra ( che richiede per la concessione dello status una persecuzione individuale da provare caso per caso) e non riconosceva generalmente il cd. asilo umanitario,adesso disciplinato dagli artt. 5 comma 6 e 19 del T.U. 286/98, nè dava attuazione all'art. 10.3 della Costituzione.
Si può constatare oggi come le richieste di
asilo accolte dalla apposita commissione centrale corrispondano ad una minima
parte delle richieste, che rientravano nella ristretta definizione della
“persecuzione individuale” prevista dalla Convenzione di Ginevra, e
costituiscano comunque una cifra irrisoria (1600 su 25.000 domande, secondo i
dati del 2000); a differenza di quanto avvenuto anche in altri paesi europei
(la Germania, ad esempio, dove fin dai primi anni 90' sono stati accolti
centinaia di migliaia di profughi dalla ex Jugoslavia).
La condizione dei profughi in Italia, una volta
negato l'accesso al diritto di asilo, quando però si riscontra la
impossibilità del rimpatrio coatto a causa della situazione politica e
militare nel paese di provenienza, viene così disciplinata in misura
prevalente secondo la normativa del T.U. sull'immigrazione del 1998, che
prevede il rilascio di un permesso di soggiorno biennale per motivi umanitari
in base all'art.5.6; in una prospettiva di vita dunque precaria, nel miraggio (
da parte delle istituzioni italiane) di un rimpatrio del profugo nel suo paese
di origine. Rimpatrio che spesso si è rivelato impossibile, oppure causa
di disgrazie e successive persecuzioni, come è successo dopo il
conflitto del 1999 nel caso di molti rom rimpatriati più o meno
coattivamente, o illusi dal cd. "rimpatrio assistito", nei paesi di
provenienza nella ex Jugoslavia.222
In base alla vigente normativa nazionale, proprio
a causa della precarietà del permesso di soggiorno per motivi umanitari,
si può dunque passare dalla condizione di profughi a quella di
clandestini, con tutte le conseguenze negative che la normativa dei paesi
comunitari, e dell'Italia in particolare, riserva agli immigrati privi di un
permesso di soggiorno. Basti ricordare che è sufficiente il mancato
rinnovo del passaporto per decadere dalla possibilità di chiedere il
rinnovo del permesso di soggiorno per motivi umanitari, ed è questo
quello che si è verificato con i rom kosovari, giunti a partire dal 1992
nel nostro paese, che, soprattutto a seguito della guerra e della distruzione
dei registri anagrafici in quelle
regioni, si sono visti negare dalle rappresentanze diplomatiche della ex
Jugoslavia - termine entrato anche nel linguaggio della nostra burocrazia-la
possibilità di rinnovare il passaporto.
Nella disciplina del diritto
dell’immigrazione altre disposizioni costituzionali rivolte alla
generalità dei cittadini possono assumere un particolare rilievo, da
tenere presente per valutare la costituzionalità della normativa
vigente, anche nella prospettiva di riforma introdotta dal DDL 795.
Si segnalano al riguardo le seguenti norme:
-art. 13 inviolabilità della libertà personale (riserva di legge e controllo giurisdizionale per i provvedimenti restrittivi) -art.14: inviolabilità del domicilio-art.15:diritto al segreto della corrispondenza -art.16: libertà di circolazione dei cittadini, norma applicabile anche agli immigrati regolari- art.24: tutela giurisdizionale, secondo cui, in particolare "la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento" -art.25: principio di legalità, secondo cui nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso o sottoposto a misure di sicurezza fuori dei casi previsti dalla legge -art.27: presunzione di non colpevolezza. In base a questo principio l'imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva -art.29:diritto all’unità familiare -art.32:diritto alla salute come fondamentale diritto dell'individuo -art.35:tutela del lavoro- art.36 che garantisce al lavoratore una retribuzione "proporzionata" ed una esistenza ”libera e dignitosa”.
Sono norme che - con riguardo agli immigrati-
vengono violate in un numero di casi molto superiori alle denunce ed ai ricorsi
che gli avvocati e le organizzazioni umanitarie indipendenti riescono a
presentare; spesso gli stranieri si trovano a subire in silenzio abusi di ogni
genere, anche da parte di agenti istituzionali, preferendo il silenzio alla
denuncia ed alle conseguenze sfavorevoli che questa generalmente comporta per
la parte più debole.
Il controllo della magistratura, comunque, si
verifica in modo effettivo soltanto in quelle ipotesi nelle quali l'immigrato
sia raggiunto da una associazione indipendente o riesca comunque a farsi
assistere da un avvocato. Nella quasi totalità dei casi, invece, viene
meno qualunque possibilità di fare valere le proprie ragioni davanti al
giudice, anche per la cronica mancanza di interpreti che sappiano svolgere il
proprio incarico con obiettività ed imparzialità.
3) Diritti di
soggiorno e di cittadinanza: diritti negati dal DDL 795/2001.
Nel suo complesso, il disegno di legge 795 approvato dal Consiglio dei ministri il 12 ottobre di quest’anno, a differenza del carattere compromissorio della legge Turco-Napolitano del 1998, che cercava di conciliare l’aspetto repressivo con la prospettiva della integrazione, appare condizionato da una impostazione securitaria molto netta e dalla preoccupazione di considerare il fenomeno dell'immigrazione come una questione prioritariamente di ordine pubblico; con una visione restrittiva che và oltre la logica di sbarramento di Schengen e di Dublino -impostazione che in altri paesi europei viene oggi fortemente criticata e che sta dimostrando tutte le sue contraddizioni di fronte ad eventi tragici come quelli che stanno accadendo in tante parti del mondo.
La gestione dei permessi di soggiorno rimane
affidata ai poteri discrezionali delle prefetture, se non delle questure, con la istituzione di uno
sportello unificato che però non comporterà una semplificazione
ma un aggravamento delle procedure; e ciò malgrado la richiesta avanzata
da tempo per un trasferimento delle competenze relative ad una unica
autorità indipendente, se non ai comuni, che in alcuni casi potrebbero
adottare prassi ancora più restrittive ( si pensi ai comuni amministrati
dalla Lega Nord) . Sembrano anzi accresciute le competenze del Ministero degli
interni e degli uffici di polizia, sia per il ruolo che tale Ministero assume
nel nuovo “Comitato per il coordinamento ed il monitoraggio”, sia
per la istituzione in ogni provincia, presso la Prefettura, di uno
“Sportello unico per l’immigrazione” responsabile
dell’intero procedimento relativo all’assunzione dei lavoratori
stranieri.
Va dunque soppresso l’intero art.2 del nuovo DDL, che introduce un supercomitato “per il coordinamento e il monitoraggio” assegnando un ruolo dominante al Ministero dell’interno, con la costituzione presso questo Ministero di un nuovo” gruppo tecnico di lavoro” formato dai rappresentanti dei Dipartimenti degli affari regionali e da altri ministeri interessati alle politiche migratorie. Quanto previsto dalla norma sopra richiamata appare anche in contrasto con l’art. 95 della Costituzione e con numerose previsioni del T.U. 286 del 1998, che assegnano al Presidente del Consiglio dei Ministri i ruoli di coordinamento e di indirizzo degli altri Ministeri.
Nel DDL 795 la disciplina dei permessi di soggiorno per motivi di lavoro appare fondata su una ipotesi di incontro a distanza tra domanda ed offerta che l'esperienza ha già dimostrato del tutto irrealizzabile. La "determinazione" dei flussi d'ingresso, legata alla stipula di un contratto di lavoro, con la introduzione del contratto di soggiorno,così come sembra configurata dal DDL, aggrava pesantemente il meccanismo della "chiamata a distanza" introdotto della legge Martelli del 1990 e si tradurrà in una vera e propria chiusura delle frontiere, costituendo oggettivamente una spinta verso un ulteriore aumento della clandestinità.
Punto centrale del nuovo DDL, approvato dal governo Berlusconi il 12 ottobre scorso, è il nuovo "contratto di soggiorno", la cui concessione è legata all'esistenza di un contratto di lavoro, con la conseguenza che lo status giuridico dell'immigrato dipende dalla persistenza del rapporto di lavoro e quindi, in ultima analisi, dalla volontà del datore di lavoro.
Legare la possibilità di soggiorno legale alla stipula di un contratto di lavoro significa esporre gli immigrati ad ogni sorta di ricatti, e farà crescere in modo esponenziale il mercato dei falsi contratti, oltre a rendere ancora più ampia la diffusione del lavoro nero.
Andrebbero dunque soppressi per intero, in particolare, gli artt. 4 e 5 del DDL 795 che introducono appunto il contratto di soggiorno , aggravando la disciplina già prevista dal vigente art. 22 del T.U. n.286 del 1998, con la imposizione al futuro datore di lavoro di provare anticipatamente ( prima ancora dell’arrivo dell’immigrato) “una adeguata sistemazione alloggiativi per il lavoratore”. Con i tempi che hanno già queste procedure, si prevedono oneri che si tradurranno in una forte disincentivazione per le pure ristrette possibilità di ingresso legale nel nostro paese.
All'inasprimento della disciplina degli ingressi corrisponde una pericolosa precarizzazione di tutti gli immigrati, anche quelli i regola da anni nel nostro paese. Si allontana la prospettiva della stabilizzazione dei permessi di lunga durata ( carta di soggiorno), allungando i tempi e richiedendo requisiti di reddito sempre più difficili da provare.
Già adesso si sta tentando- in via
amministrativa- il restringimento dei diritti sociali ai soli immigrati che
appunto riescano a conseguire tale documento. In molti casi che – in base
alla normativa vigente - dovrebbero essere trattati riguardando gli immigrati
regolari alla stessa stregua dei cittadini, per gli indennizzi assicurativi a
carico dell’INPS in caso di infortunio, ad esempio, si sta limitando, in
base a disposizioni amministrative che contrastano con la legge, il diritto
alla prestazione assicurativa ai pochi immigrati già in possesso della
carta di soggiorno. Nel restringere l'accesso alla carta di soggiorno il
governo, con il disegno di legge attualmente all’esame del Parlamento, si
sta ponendo in rotta di collisione con lo sviluppo della normativa comunitaria
che appare orientata a riconoscere il soggiorno di lunga durata dopo soli
cinque anni, esattamente come attualmente previsto dalla vigente disciplina
italiana.
Occorre pertanto sopprimere la norma che
prevede la elevazione del limite temporale richiesto per il conseguimento della
carta di soggiorno ( art. 8 del DDL 795).
Una volta decaduti dal permesso di soggiorno, non rimane alcuna via per un rientro nella legalità, e nel mondo del lavoro, si intende del lavoro legale, perché il mercato nero assorbe immediatamente l’immigrato, già inserito da anni nel nostro paese, che ha perso il permesso di soggiorno. In caso di licenziamento, se l'immigrato non trova entro un brevissimo periodo ( sei mesi) una nuova occupazione ( regolare) si va incontro alla decadenza del permesso di soggiorno. Va dunque soppresso, in particolare, l’art.15 del DDL che riduce da un anno a sei mesi il periodo di iscrizione del lavoratore straniero che ha perso il posto di lavoro.
In
molti casi, addirittura, si verifica la imposizione del licenziamento dell’immigrato
regolare da parte del datore di lavoro, che prospetta all’immigrato la
possibilità di continuare a lavorare alle sue dipendenze, ma in nero,
quindi in una condizione di estrema ricattabilità e precarietà.
Con le modifiche proposte alla disciplina dei
rapporti di lavoro dal DDL 795, si introduce in sostanza un principio di netta
differenziazione tra i lavoratori immigrati ed i lavoratori italiani che
contrasta non solo con la recente giurisprudenza della Corte di Cassazione ( n.
9047 dell’ 11 luglio 2001) che riafferma la parità di trattamento
in caso di licenziamento, ma con l’art. 1 della convenzione
dell’OIL n. 143/75, già recepito dalla legge 943/86 e
dal’art. 2 del T.U. 286/98 che vietano appunto, anche nella disciplina
dei casi di risoluzione del rapporto, la discriminazione dei lavoratori
stranieri
Nel DDL 795 viene inoltre preclusa agli stranieri titolari di un permesso per lavoro autonomo,la possibilità di trovarsi una occupazione più stabile, introducendosi forti limitazioni alla possibilità di conversione del permesso di soggiorno. Anche gli studenti vedono complicata la possibilità di conversione del loro permesso di soggiorno in un permesso per lavoro. Tutto nella direzione di rendere più difficili i percorsi di integrazione.
Desta preoccupazione in questo quadro la abolizione ( o il forte ridimensionamento) della previsione dello “sponsor”, introdotta nel 1998, di quei soggetti individuali o collettivi che dovrebbero garantire per un primo limitato periodo il sostentamento dell'immigrato che giunge in Italia sempre su chiamata ma senza un contratto di lavoro: se questa previsione non sarà invece riformulata, accrescendo il numero delle chiamate per sponsor, attualmente molto limitate, si rischia di continuare a legalizzare il lavoro nero ed il caporalato e di estendere i casi di ricatto e di lavoro sotto salariato ( nel 2001 a fronte di quindicimila posti previsti per la sponsorizzazione, le richieste hanno raggiunto la soglia limite in soli 13 giorni e molti hanno pagato indebitamente cifre elevate alle compagnie di assicurazione, senza avere poi la possibilità di fare rientrare nel tetto massimo previsto dalla legge gli stranieri che avevano sponsorizzato). A tutti gli esclusi da questo canale di ingresso legale non rimane oggi altra via che la clandestinità, magari solo per alcuni mesi di lavoro stagionale nelle campagne o nell'edilizia.
Va dunque mantenuto l’istituto
dello sponsor, sopprimendo la norma abrogatrice dell’art.23 del
T.U.286/98 contenuta nel nuovo art.16 del DDL 795. La previsione di titoli di
prelazione, che gli immigrati conquisterebbero dopo corsi di formazione
professionale all’estero, appare solo come un “escamotage” che vorrebbe nascondere la sostanziale
abrogazione dell’unica possibilità di ingresso legale in Italia
per ricerca di lavoro, finora consentita dalla vigente normativa.
Nello stesso disegno di legge il riconoscimento
del principio costituzionale dell'unità familiare, dopo il significativo
progresso della legge 286 del 1998, viene rimesso in discussione dalla
limitazione dei casi di ricongiungimento al solo coniuge ed ai figli minori.
Anche in questo caso le prassi amministrative stanno anticipando la disciplina
restrittiva che si vorrebbe introdurre per legge: la determinazione di
requisiti particolarmente rigorosi per gli alloggi, integrando condizioni che
non vengono soddisfatte neppure dalle abitazioni di moltissimi italiani, sta
già restringendo in modo sostanziale le possibilità di
ricongiungimento familiare. In ogni caso la disciplina che il governo vorrebbe
introdurre si pone in contrasto frontale con la proposta di direttiva
comunitaria sul ricongiungimento familiare attualmente in discussione che dopo
la definitiva approvazione costringerà l'Italia ad adeguarsi a quanto
previsto a livello comunitario entro il 31 dicembre 2002. La nuova
disciplina del ricongiungimento familiare contrasta con l’art. 8 della
Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo, che riconosce
il diritto della persona a vivere con la propria famiglia, entro un ambito
più ampio di quello assolutamente nucleare che adesso si vorrebbe
introdurre nel nostro paese escludendo i parenti entro il terzo grado e
restringendo la possibilità di ricongiungimento dei genitori ( solo se
non hanno altri figli idonei a mantenerli: e chi valuterà caso per caso
le situazioni ?). Non rimane che attendere, se passerà la modifica
legislativa, una serie di ricorsi davanti alla Corte europea dei diritti
dell’uomo di Strasburgo.
4) Nuova disciplina delle espulsioni e contrasto
alla clandestinità nel DDL 795/2001.
Ma gli aspetti più preoccupanti del nuovo
disegno di legge governativo,consistono soprattutto nell'inasprimento
dell'apparato sanzionatorio della clandestinità. La nuova disciplina che
dovrebbe essere introdotta dal DDL 795 renderà immediatamente esecutive
tutte le diverse ipotesi di espulsione, quasi senza alcuna differenza a seconda
dei diversi tipi e motivi dell’espulsione, trasformando in delitto il
rientro illegale dell’espulso. L’immediato accompagnamento forzato
in frontiera si avvia a diventare la norma, anche se non si scorge con quali
mezzi economici e con quali garanzie di difesa si potrà realizzare. A
fronte di un numero elevatissimo di soggetti passibili di accompagnamento
forzato ( e di internamento nei centri di detenzione) si corre il rischio di
una ulteriore espansione della discrezionalità amministrativa nello
scegliere ( o nel selezionare) i casi di effettivo rimpatrio forzato.
Si
cancella persino quella norma che in base alla legge del 1998 consente al
sindaco di disporre l'alloggiamento di stranieri irregolari che si trovino in
situazioni di emergenza. In questo modo l'assistenza di tutti coloro sono privi
di permesso di soggiorno graverà esclusivamente sugli enti privati non
convenzionati. E questo anche nel
caso di sbarchi di massa di profughi, prima della loro ammissione alla
procedura di asilo. Queste associazioni non potranno però fare fronte ai
conseguenti maggiori oneri, con la ulteriore conseguenza che aumenterà
il numero degli immigrati costretti a dormire nelle stazioni, nei giardini
pubblici o sotto i ponti ( con le ormai consuete morti per assideramento).
Si introduce il reato di permanenza irregolare nel territorio dello stato, si raddoppia il termine di non rientro dopo il rimpatrio coatto, fino a dieci anni, senza distinguere tra i diversi casi di espulsione, e si inasprisce la sanzione penale per casi di un ulteriore rientro clandestino. Al danno si aggiunge la beffa: i maggiori costi previsti dalla nuova disciplina delle espulsioni e dall’aumento dei casi di detenzione amministrativa sarà finanziata sottraendo agli immigrati che fanno ritorno nel loro paese dopo anni di lavoro in Italia, quanto hanno versato i loro datori di lavoro all’INPS ( somma che attualmente viene restituita ai lavoratori che rientrano nei paesi di origine).
Proprio questa parte del disegno di legge Bossi
Fini peggiora la disciplina introdotta con la legge 40 del 1998 e presenta
numerosi profili di incostituzionalità, riprendendo alcune soluzioni che
in passato erano state oggetto di censura proprio davanti alla Corte
costituzionale.
L’intero sistema delle espulsioni previsto
dal nuovo DDL si pone in contrasto con i principi costituzionali che affermano
il rispetto della dignità della persona umana(art.2), la parità
di trattamento(art.3), il diritto alla difesa(art.24), il principio di
legalità e la presunzione di innocenza(art.27), il diritto alla salute
(art.32): sotto questi profili, la nuova disciplina, come l'attuale normativa,
in materia di respingimento, espulsioni e centri di detenzione amministrativa,
va radicalmente respinta e non sembra sufficiente qualche modifica puramente
nominalistica per superare le evidenti rotture con il nostro dettato
costituzionale. Per restare nel solco delle nostre tradizioni democratiche e
per rispettare la nostra Costituzione, occorre dunque una sostanziale
riformulazione della normativa in materia di ingressi, soggiorno ed espulsioni,
con innovazioni anche rispetto alla disciplina già vigente, in modo da
limitare l’accompagnamento forzato ai casi più gravi offrendo
alternative di rientro nella legalità per tutti coloro che dichiarino la
propria vera identità e possano provare uno stabile inserimento sociale,
lavorativo o familiare. Inoltre, come si è osservato (BONETTI),"
la nuova disciplina dell'espulsione amministrativa appare comunque carente dal
punto di vista comunitario, perchè omette di dare attuazione alla
recente direttiva 2001/40/CE del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa al
riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento dei cittadini di
paesi terzi, alla quale ogni Stato membro dell'Unione deve adeguarsi entro il 2
dicembre 2002".
5) Allontanamento forzato dello straniero
irregolare e garanzie di difesa.
Appare molto grave, soprattutto, il rischio che
con le modifiche introdotte dal DDL alla normativa vigente,e nella forte
limitazione dei diritti di difesa, sia disattesa la riserva di legge prevista
dalla Costituzione in tema di condizione giuridica dello straniero, per quanto
attiene i diritti fondamentali dell’individuo.
La nuova disciplina priva gli immigrati di quei diritti di difesa e di ricorso che secondo l'art. 24 della Costituzione vanno riconosciuti a tutti, cittadini e stranieri. Secondo quanto previsto dal DDL presentato ad ottobre in Consiglio dei Ministri, l'espulsione o il respingimento possono essere immediatamente eseguiti anche in presenza di un ricorso al giudice. I termini di ricorso rimangono brevissimi e, malgrado la possibilità del tutto teorica di presentare ricorsi dall’estero, dopo la esecuzione delle espulsioni, si viola la riserva di giurisdizione riconosciuta anche dalla sentenza della Corte Costituzionale n.105 del 2001, secondo la quale la misura di accompagnamento forzato in frontiera, traducendosi in una misura limitativa della libertà personale, deve essere sempre disposta o convalidata dall’autorità giudiziaria con provvedimento motivato .
Viene dunque meno definitivamente ( già
adesso è fortemente limitato)
il controllo del magistrato sui provvedimenti di polizia limitativi
della libertà personale degli irregolari, ed il "clandestino"
può essere direttamente respinto in assenza di un provvedimento
impugnabile, e quindi ritrovarsi lontano migliaia di chilometri quando il
giudice decide poi sulla infondatezza della misura di allontanamento ( come si
è già verificato in qualche caso anche alla luce della normativa
vigente).
E questo anche se la Corte Costituzionale con la sentenza n.105 del 2001 aveva affermato che il principio affermato dall'art. 13 della Costituzione vale anche per gli stranieri destinatari di un provvedimento di espulsione con accompagnamento coatto in frontiera, imponendo in sostanza il controllo dell'autorità giurisdizionale entro 48 ore dall'inizio del "trattenimento" dello straniero. Ed in base a questa considerazione, se il principio vale nei casi di espulsione seguiti da "trattenimento", non si vede, proprio alla stregua dell'art. 3 della Costituzione, perchè non debba valere per gli immigrati respinti o espulsi direttamente senza un trattenimento nei centri di detenzione.
In sostanza le misure limitative della
libertà degli immigrati da allontanare coattivamente, ed i tempi e le
stesse modalità di esecuzione
rimangono soggette ad una ampia discrezionalità.
Anche oggi, peraltro, nella prassi di molte
Questure, gli immigrati" clandestini" vengono trattenuti nei centri
di permanenza temporanea in apposite sezioni di "transito", oppure in
centri di accoglienza, come a Lampedusa (luoghi che di fatto funzionano come
centri di detenzione) senza ricevere tempestivamente, e comunque nei termini di
legge, i provvedimenti di espulsione e di trattenimento, totalmente privati dei
diritti di difesa. Questi immigrati, tra i quali molti richiedenti asilo,
rimangono così di fatto "sequestrati" per giorni, senza alcuna
possibilità di comunicazione con l'esterno, e senza neppure la
possibilità di proporre un ricorso giurisdizionale. Altre volte il
"respingimento", già previsto dal T.U. 286 del 1998
( che, a differenza dell'espulsione, non consiste
sempre in un provvedimento formale notificato all'interessato, trattandosi
spesso di una mera attività di cui resta traccia solo nei registri
interni degli uffici di polizia) non è disposto nell'immediatezza
dell'ingresso clandestino, ma dopo molti giorni di una detenzione
amministrativa che rimane del tutto arbitraria, perchè fuori dalle
previsioni della vigente normativa ( Testo Unico 286 del 1998, artt. 12,13 e
14). Adesso queste prassi arbitrarie rischiano di diventare regola nelle
nuove previsioni in tema di espulsioni ed accompagnamenti forzati in frontiera
introdotte dal DDL 795.
La
proposta di legge governativa tende infatti a sancire la prassi più
recente delle Questure e degli uffici di frontiera, apertamente contro il dettato della legge vigente e contro
la posizione espressa dalla Corte Costituzionale appena pochi mesi fa: in ogni
caso, secondo la sentenza n.105/2001 della Corte, il provvedimento di
accompagnamento coattivo in frontiera è un provvedimento autonomo, che
deve essere convalidato dal magistrato. In base all’attuale normativa,
se i termini temporali previsti per l'intervento di controllo del giudice( 48
ore) dall'art. 13 Cost. non vengono rispettati, la convalida non potrà
più operare ed il provvedimento di espulsione o di respingimento, o di
trattenimento, sarà dunque caducato, con la conseguenza che lo stesso
trattenimento oltre le 96 ore, come l’accompagnamento forzato in
frontiera –in assenza della convalida del magistrato - saranno
assolutamente illegittimi. Il DDL approvato dal governo il 12 ottobre scorso, sottraendo
la libertà degli stranieri espulsi o respinti al controllo del
magistrato, strappa di fatto l'art. 13
della Costituzione.
6) La nuova disciplina delle espulsioni alla luce
del diritto internazionale e del diritto costituzionale.
La parte del DDL sull’immigrazione che riguarda la esecuzione delle espulsioni rimane comunque l’aspetto più dubbio non solo dal punto di vista della legittimità costituzionale e della concreta successiva attuazione, ma anche tenendo conto di quanto affermato dalle convenzioni internazionali.
Ed infatti in base all’art.2,protocollo
n.4, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, lo straniero
regolare (ma la disposizione è da estendere a tutti gli stranieri in
virtù del combinato disposto degli artt. 3 e 24 della Costituzione)
può essere espulso soltanto in esecuzione di un provvedimento adottato
conformemente alla legge e deve avere la possibilità di far valere le
ragioni che si oppongono alla sua espulsione, di fare esaminare il suo caso e
di farsi rappresentare, davanti all’autorità competente. Si
osserva peraltro da parte della dottrina, che “devono ritenersi
“regolarmente soggiornanti tutti gli stranieri espulsi ai sensi
dell’art. 13, comma 2, T.U. 286/98, lett. b e c, che erano in possesso di
un permesso di soggiorno prima della sua revoca o del suo annullamento, o
comunque dell’espulsione”, e non soltanto coloro “ il cui
permesso di soggiorno sia scaduto senza che ne sia stato chiesto il rinnovo
entro 60 gg.” (BONETTI).
Ai sensi della Convenzione europea dei diritti dell’uomo deve essere consentito allo straniero di esercitare tali diritti prima della espulsione, salvo che tale provvedimento sia necessitato dall’ordine pubblico o sia motivato da ragioni di sicurezza nazionale : ma questo si può verificare solo per l’espulsione amministrativa disposta dal Ministro o in altri casi eccezionali in base ad un provvedimento motivato. In tutti gli altri casi va accordata allo straniero la possibilità di una piena difesa giurisdizionale prima della esecuzione del provvedimento di espulsione.
Il DDL Bossi-Fini, prevede il carcere per
l’immigrato che riaccompagnato in frontiera, rientri una seconda volta
illegalmente nel nostro territorio. Con questa norma, si arriva a trattare come
reato la presenza irregolare dello straniero nel territorio italiano. Lo
stesso principio di legalità dettato dall'art. 10 della Costituzione
sembra in questo caso gravemente compromesso, come il principio di adeguatezza
e proporzionalità della pena ( con riferimento ad altre fattispecie
incriminatici che prevedono sanzioni minori per reati molto più gravi);
ed in proposito possono valere le stesse considerazioni fatte in tema di
espulsioni amministrative. Non è prevista una specifica figura di reato,
ma lo straniero che rientra clandestinamente nel nostro paese è
passibile di una sanzione penale e andrà ad infoltire la già
abbondante popolazione carceraria con la prospettiva successiva di un rimpatrio
forzato. Abbastanza insomma per aumentare ancora la tensione nelle carceri italiane.
Bisognerebbe restringere i casi di espulsione e di trattenimento nei centri di
detenzione alle ipotesi di reato più gravi, o alle condanne già
definitive, con particolare riguardo alle ipotesi di continuazione e di
associazione per delinquere, in modo da evitare una successiva fase
discrezionale da parte delle autorità incaricate di eseguire
l'espulsione (con la conseguenza che potrebbe essere espulso l'immigrato
più ignorante o quello privo dei mezzi per difendersi, e non invece
quello più pericoloso). In ogni caso le espulsioni amministrative non
possono essere disciplinate alla stessa stregua di quelle disposte per motivi
di sicurezza o legate alla commissione di un reato.
In particolare,va soppresso del tutto il nuovo articolo 11 del DDL 795, che, anche nel caso di espulsione amministrativa, rende l’accompagnamento coatto in frontiera la forma ordinaria di esecuzione dell’espulsione, e questo con un sistema di controllo giurisdizionale che contrasta con i requisiti prescritti dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 105 del 2001. In questo modo il DDL 795 si pone contro una decisione interpretativa emessa dalla Corte Costituzionale appena pochi mesi fa!
7)
L'inasprimento della disciplina dei centri di detenzione amministrativa nella
proposta di legge governativa.
La misura di sicurezza disposta dall’autorità di P.S. consistente nell'internamento coatto nei centri di permanenza temporanea a fini di “protezione e assistenza”, in realtà vere e proprie strutture detentive, non appare rispondere ai caratteri imposti dall’art.13.3 della Costituzione perché non si possono fare rientrare tra i “casi eccezionali di necessità e di urgenza”, i soli che legittimino la sostituzione della polizia giudiziaria all’autorità giudiziaria nella restrizione alla libertà personale, una fattispecie che in atto ha come possibili destinatari oggi ben 150.000 immigrati irregolari, ed in futuro un numero ancora maggiore, tra questi, alcune decine di migliaia già raggiunti dal provvedimento di espulsione! Ed adesso si vorrebbe anche raddoppiare da trenta a sessanta giorni il tempo di trattenimento coatto. Come se non fosse assolutamente pacifico, e riconosciuto dagli stessi operatori di polizia, che se il riconoscimento non avviene nei primi trenta giorni, ben difficilmente potrà effettuarsi nei successivi trenta( o più) giorni di detenzione.
Secondo le previsioni del DDL del governo, la
permanenza nel "centro di custodia e di assistenza temporanea ai
clandestini" potrà arrivare dunque a sessanta giorni, sempre che il
ritardo dell'espulsione o del respingimento non sia imputabile a fatto della
autorità italiana". Si deve comunque osservare che già
attualmente, in base alla legge approvata nel 1998 la n. 40, poi trasfusa nel
Testo Unico 286 del 1998, i diritti di difesa degli immigrati internati nei cd.
Centri di permanenza temporanea, che in tutti i paesi europei si chiamano
più semplicemente centri di detenzione, sono ridotti al minimo
Già oggi peraltro, in quasi tutti i casi, contro il decreto di convalida
del trattenimento o di proroga è ammesso soltanto ricorso in Cassazione
e il relativo ricorso non sospende la misura o la esecuzione della espulsione
(art. 14 del T.U. 286/98).
Purtroppo in questo “campo” dobbiamo rilevare come la normativa vigente contenga già molti principi che adesso saranno sviluppati ed inaspriti dal DDL 795.
Sono tristemente noti i tragici fatti che hanno
segnato la storia dei centri di detenzione nel nostro paese con decine di
morti, ferimenti e violazioni diffuse del diritto di difesa e del diritto alla
salute, dal centro di via Corelli a Milano sino alla sperduta struttura di Pian
del lago a Caltanissetta. E’ ancora in corso a Trapani un procedimento
penale nel quale è imputato un Prefetto per omicidio colposo plurimo a
seguito della morte di sei immigrati dopo un rogo scoppiato all’interno
del centro Serraino Vulpitta. Subito dopo la legge 40 del 1998 venivano
aperti in tutta Italia numerosi centri di detenzione, ma a parte le condizioni
strutturali ed igieniche disastrose, le norme regolamentari che ne
disciplinavano l’attività venivano emanate un anno dopo, e solo
nell’autunno del 2000, dopo la strage del Vulpitta di Trapani, entrava in
vigore la cd.”Carta dei diritti”, che riconosceva agli immigrati
trattenuti nei centri un minimo di diritti di comunicazione con
l’esterno.
Il DDL Bossi-Fini lascia ancora nel vago quali
siano le" efficaci misure" che il questore adotta, avvalendosi della
forza pubblica" affinchè lo straniero non si allontani
indebitamente dal centro e provvede a ripristinare senza ritardo la misura nel
caso questa venga violata" ( è questa la terminologia del tutto
vaga che caratterizza la legge 40 del 1998). In che modo e con quali garanzie
giurisdizionali verrà “ripristinata” la misura restrittiva
della libertà personale dello straniero irregolare? Quali misure di
contenzione sarà possibile adottare? Con quali mezzi bloccare la fuga
dei “clandestini”?
Già nel vigore della vigente normativa, sono
di fatto negate le più elementari garanzie costituzionali della
libertà personale dello straniero irregolare, la cui compressione nella
fase di ripristino della misura dell’internamento,viene sostanzialmente
affidata alla discrezionalità dell'autorità di polizia. Non vi
sono differenze tra gli internati, né ve ne saranno alla luce della
nuova normativa introdotta dal DDL 795/99:: soggetti pericolosi provenienti dal
circuito carcerario, già condannati per gravi reati, vengono trattenuti
insieme con immigrati irregolari colpevoli soltanto di non avere un valido
titolo di soggiorno o colpevoli al più di avere smerciato un CD
illegale.
Per la detenzione amministrativa pare non esista il principio di adeguatezza e di proporzionalità. Si deve ricordare in proposito che, fuori dai casi di flagranza di reato, la misura restrittiva della libertà personale si può imporre in base al codice di procedura penale solo quando si procede per delitti per i quali la legge stabilisce l’ergastolo o una pena superiore a tre anni.
Per tutte queste ragioni, di fatto e di
diritto, bisogna continuare a battersi per la chiusura dei centri di detenzione
amministrativa, contro ogni ipotesi di rinchiudervi anche i richiedenti asilo.
Deve perciò essere soppresso per intero l’art. 12 del DDL
Bossi-Fini che raddoppia la durata della detenzione amministrativa, misura
costituzionalmente non legittima e inattuabile nella pratica.
8) L'espulsione come misura sostitutiva della
detenzione.
Rimane ancora in contrasto con la Carta
costituzionale, e con la logica- oltre che con il principio della
effettività della pena- la
previsione di una espulsione a titolo di sanzione sostitutiva della detenzione.
Si tratta di una norma già prevista dalla
L.39/90(art.7.12 bis e 12 ter) modificata dal d.l.14.6.1993 n.187 e pure
presente nella legislazione tedesca, integrando la sospensione dell’esecuzione della custodia
cautelare o della pena detentiva in caso di allontanamento coattivo dello
straniero dal territorio dello stato.
La norma perseguirebbe il fine di decongestionare
le strutture carcerarie. La previsione, peraltro, continua ad apparire gravemente contraria agli
artt.3 e 27 della Costituzione perché consente all'immigrato che ha
commesso un reato e subito una condanna, di sottrarsi all'applicazione
della pena, a differenza dei
cittadini e degli stranieri comunitari.
Considerando come gli stranieri che delinquono
siano frequentemente inseriti in organizzazioni criminali, lo scopo che la
norma si prefigge appare nei risultati pratici incentivare proprio l’immigrazione clandestina, che si
vorrebbe contrastare; in quanto il rimpatrio forzato agevola la
possibilità di sostituzione della manovalanza criminale che nei
trasferimenti internazionali potrebbe assumere anche funzioni di corriere con
la (quasi) certezza dell’impunità.
La previsione appare poi irragionevole,
perché consente l’espulsione dello straniero che sia entrato nel
territorio dello stato proprio al fine di compiere un delitto (seppure di
modesta entità),si pensi ai piccoli corrieri della droga o ai livelli
più bassi del racket della prostituzione, che spesso appartengono alla
stessa nazionalità delle prostitute. Non solo, ma sul piano della
effettiva operatività della misura l’immigrato in possesso di un
regolare permesso di soggiorno, magari da molti anni nel nostro paese e
stabilmente inserito, spesso con famiglia a carico, può essere espulso
in alternativa alla esecuzione della pena, ed è quindi trattato alla
stessa stregua di un “clandestino” appena arrivato.
Se appare incostituzionale la norma che prevede la “scelta” da parte dell’immigrato di sostituire la esecuzione della pena con la espulsione, ancora più stridente appare il contrasto tra la stessa disciplina costituzionale- che afferma il principio di non colpevolezza sino alla condanna definitiva e ribadisce la necessaria effettività della pena- e le nuove previsioni del DDL 795 che invece consentono di eseguire l’accompagnamento forzato in frontiera di immigrati che sono ancora in attesa di una condanna definitiva,e questo anche contro la loro volontà, sulla base di un semplice nulla osta concesso dall’autorità giudiziaria.
Va quindi soppresso l’art. 13 del DDL che peggiora ulteriormente la già drastica previsione dell’art. 16 del T.U. 286 del 1998, introducendo, nel caso di immigrati sottoposti a procedimento penale, l’istituto del silenzio assenso per il nulla osta richiesto all’autorità giudiziaria per le espulsioni con accompagnamento immediato: la norma nei suoi risultati pratici consentirà di violare impunemente la riserva di giurisdizione, sottraendo al controllo effettivo del magistrato misure gravissime limitative della libertà personale, come l’espulsione con accompagnamento immediato. Ancora una volta in contrasto con quanto affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n.105 del 2001.
9) Contrasto del traffico di esseri umani e
diritti dei richiedenti asilo.
L’unico canale reale di ingresso dei
richiedenti asilo e protezione umanitaria rimane ancora quello clandestino.
Quasi tutti i titolari dei diritto di asilo o protezione umanitaria presenti
nei paesi europei sono giunti seguendo le vie della immigrazione clandestina.
Manca quasi dappertutto la possibilità di chiedere asilo
extra-territoriale ( con una istanza da inoltrare presso una rappresentanza diplomatica
o consolare italiana all’estero).
Si verifica spesso dunque, proprio per effetto delle espulsioni e dei respingimenti indiscriminati disposti sulla base degli accordi di riammissione, la possibilità di una violazione del principio di “non refoulement” ( non respingimento) affermato dall'art.33 della Convenzione di Ginevra. La mancata garanzia dei diritti fondamentali degli stranieri potenziali richiedenti asilo o protezione umanitaria, allontanati coattivamente dal nostro territorio, ha un solo nome, di triste memoria: deportazione.
Si deve sottolineare soprattutto come la
disciplina dei respingimenti e delle espulsioni già vigente in Italia in
base al Testo unico 286 del 1998, risulti già oggi lesiva dei diritti
fondamentali dei profughi, perché continua a mancare una
regolamentazione legislativa dell’asilo corrispondente alla previsione
dell’art.10 comma secondo della Costituzione (e tutto viene affidato
anche in questo caso alla discrezionalità delle questure ed alla
eventuale “raccomandazione” della commissione centrale competente a
decidere sulle istanze di asilo).
La proposta contenuta nel DDL Bossi-Fini, che
introduce la detenzione amministrativa dei richiedenti asilo, e istituisce
commissioni decentrate ( anche queste già introdotte di fatto nella prassi
dalle autorità amministrative soprattutto a seguito di sbarchi di
profughi in Puglia ed in Calabria, con risultanti sconfortanti). La nuova
disciplina aggraverà la situazione perchè limita fortemente il
diritto di difesa anche per i profughi; e soprattutto perché non
garantisce un giudizio imparziale, per la composizione della commissione di cui
faranno parte in prevalenza funzionari di polizia o comunque rappresentanti del
Ministero degli interni. Ai richiedenti asilo verrà sostanzialmente
impedito l’esercizio del diritto di difesa, ed è prevista anche
per loro la detenzione amministrativa, in casi che di fatto diventeranno la
norma, così ad esempio in tutte le ipotesi di ingresso clandestino.
Dal DDL 795 va dunque stralciata l’intera materia del diritto di asilo, con la soppressione degli artt. 24 e 25 che introducono procedure sommarie che non rispettano gli artt. 10 e 24 della Costituzione, più volte affermati dalla Corte di Cassazione e dalla Corte Costituzionale a favore degli immigrati irregolari che chiedono asilo o protezione umanitaria.
La materia dell’asilo e dei regimi di protezione complementare va affrontata organicamente, senza scorciatoie, ripartendo dalla consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione che, dalla fondamentale pronuncia n. 4674 del 1997, riconosce la immediata precettività dell’art. 10.3 della nostra Carta costituzionale, e tenendo conto dei contenuti del DDL sull’asilo, giunto nella passata legislatura quasi all’approvazione definitiva, dopo un dibattito che – a differenza di quanto sta avvenendo adesso - aveva coinvolto tutte le associazioni .
In ogni caso, la nuova disciplina che si
vorrebbe introdurre contrasta con direttive comunitarie già approvate o
in corso di approvazione in materia di asilo e protezione umanitaria, senza
prevedere neppure misure di sostegno per gli immigrati ammessi alla procedura e
per coloro ai quali venga riconosciuto il diritto di asilo. Anzi sembra già
deciso il drastico ridimensionamento dei fondi del Progetto nazionale asilo
(PNA), fondi derivanti peraltro per metà dal contributo 8 per mille e
per la restante metà dal FER ( Fondo europeo rifugiati). Per il 2002 si
passerà dagli otto miliardi dell'anno precedente alla cifra irrisoria di
soli due miliardi con la chiusura della maggior parte dei centri di accoglienza
per rifugiati aperti in Italia.
10) Considerazioni conclusive
Il vero contrasto al traffico di clandestini ed
alla tratta consiste, oltre che nel favorire la legalizzazione degli ingressi,
nell'aiuto allo sviluppo e nel ristabilimento delle minime condizioni di
legalità e democrazia nei paesi di provenienza e di transito. Gli
accordi bilaterali con paesi che non sono in grado di controllare la mafia
interna che gestisce i traffici di esseri umani sono solo un regalo fatto alle
tante mafie che incassano più volte ingenti profitti sulla
movimentazione delle stesse persone.
Bisogna demistificare soprattutto la diffusa
convinzione secondo la quale, in tempi di disoccupazione e di
“riforma” dello stato sociale, qualunque ingresso o regolarizzazione
di nuovi immigrati attenterebbe ai diritti riconosciuti ai cittadini residenti.
Questa cultura dell’egoismo non potrà arrestare i flussi migratori
che sono frutto di situazioni internazionali che l’Italia non è nelle
condizioni di modificare da sola, questa stessa cultura potrà solo aggravare, ad uno ad
uno, tutti i problemi connessi all’immigrazione, a partire dalla
xenofobia ormai sempre più diffusa anche tra gli strati più
deboli della popolazione.
Il disegno di legge Bossi Fini, come affermato nel Documento dell’Assemblea dell’ONU dei popoli riunitasi a Perugia il 12/13 ottobre 2001 “favorisce coloro che lucrano sul traffico di esseri umani e sul lavoro nero, lasciando all’immigrazione l’unica via della clandestinità e dello schiavismo. Condanna milioni di lavoratori alla precarietà permanente con effetti devastanti di destrutturazione del mercato del lavoro per tutti. Estende agli asilanti la detenzione amministrativa. Affida la vita dei cittadini stranieri all’arbitrio della polizia”.
Dopo gli attentati dell'11 settembre 2001 in
America, la xenofobia, l’intolleranza nei confronti degli immigrati
registrano in tutta Europa e nel nostro stesso paese un’inquietante
incremento. Il fatto che oggi in Italia la gerarchia del pregiudizio e della
stigmatizzazione veda ai primi posti,dopo gli albanesi ( e sempre dopo gli
zingari), gli immigrati di fede musulmana, è l’esito esemplare di
un processo di costruzione del capro espiatorio. Prima gli Albanesi, dopo
essere stati i “cugini separati” dell’altra sponda
dell’Adriatico, sono progressivamente divenuti nell’opinione, forse
maggioritaria, della popolazione italiana, l’immagine inquietante e
minacciosa del clandestino. Poi i Rom sono stati oggetti di un vero e proprio
martellamento mediatico che ha legittimato sgomberi violenti ed illegali di
numerosi campi come quello
avvenuto nel 2000, alla vigilia del Giubileo, a Tor dè Cenci a Roma, con
vittime anche tra i bambini, e tante tragedie umane indegne di un paese civile.
Adesso, gli immigrati di fede musulmana vengono
vissuti come una minaccia per la nostra sicurezza, per la nostra
integrità culturale e religiosa, in definitiva per la nostra libertà.
Un tale processo di costruzione del pregiudizio
risulta possibile anche in virtù degli esiti perversi, sul piano
economico e sociale, delle scelte economiche adottate dai grandi gruppi
finanziari e dai governi che, in Europa e nel mondo, se ne fanno portavoce:
l’indebolimento dei legami sociali e dei sentimenti solidali sono anche
il risultato di queste scelte. Il DDL 795 approvato dal governo Berlusconi
si inquadra all’interno di queste scelte, e va contrastato evidenziando
il costo sociale immenso che queste scelte comportano, in termini di attacco
alle regole di convivenza civile ed ai diritti di cittadinanza, non solo per
gli immigrati ma per l’intera popolazione italiana.
Per questo occorre battersi per scelte legislative che legalizzino al massimo la presenza degli immigrati, per dare regole certe ed eque al mercato del lavoro, con il riconoscimento dei diritti sociali e di cittadinanza, come strumento ineludibile per battere il traffico di clandestini e per praticare -nei fatti e non solo a parole- una autentica politica di accoglienza e di integrazione. Altrimenti prevarrà soltanto la cultura dell’egoismo e dello sfruttamento.
Se
non si riuscirà ad invertire la rotta, orientando lo sviluppo economico
verso un modello di società solidale e di tutela delle risorse umane e
ambientali, tali sacche sono destinate ad ampliarsi e diffondersi. Secondo alcune
stime, entro il 2040 il numero di abitanti dei paesi poveri sarebbe destinato a
raddoppiare, passando dai quattro agli otto miliardi di persone. Anche se si
tratta di stime che, non tenendo conto delle controtendenze che già si
profilano, probabilmente vanno ridimensionate, esse tuttavia ci fanno
comprendere che il flusso delle migrazioni verso i paesi ricchi resterà
inarrestabile. Esso è “governabile” da parte dei paesi
“più sviluppati” solo con serie politiche
dell’accoglienza nella legalità e dell’inserimento sociale
nei confronti dei migranti; nonché con scelte di politica internazionale
che favoriscano l’autosviluppo, l’autodeterminazione, e la
democrazia dei paesi svantaggiati, soffocati dalla morsa di dittature,di guerre civili,del crescente debito
internazionale verso i paesi ricchi.
Se tali orientamenti non si affermeranno, il
rischio è che gli stati di diritto dei paesi ricchi si possano
trasformare in stati di polizia: per garantire, all’interno, il benessere
di strati della popolazione sempre più ristretti e per difendere la
popolazione locale dall'"invasione" degli immigrati; per realizzare,
all’esterno, operazioni di polizia internazionale ed iniziative belliche
volte a sostenere regimi impresentabili, con i quali intrattenere vantaggiosi rapporti
economici e politici, anche al fine di garantire il predominio politico ed
economico dei paesi più sviluppati a danno dei paesi più deboli,
dai quali continueranno a provenire in futuro, sempre più massicci, i
flussi migratori.
Fulvio Vassallo Paleologo
Università degli studi di Palermo